Toelichting bij COM(2018)94 - Uitgifte van gedekte obligaties en het overheidstoezicht op gedekte obligaties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)94 - Uitgifte van gedekte obligaties en het overheidstoezicht op gedekte obligaties. |
|---|---|
| bron | COM(2018)94   |
| datum | 12-03-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Vandaag heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een pakket maatregelen ter verdieping van de kapitaalmarktenunie (KMU), samen met de mededeling "Voltooiing van de kapitaalmarktenunie tegen 2019 – Tijd om snel resultaten te boeken". Het pakket omvat het onderhavige voorstel, alsmede een voorstel voor het faciliteren van de grensoverschrijdende distributie van collectieve beleggingsfondsen, een voorstel betreffende het recht dat van toepassing is op de derdenwerking van de cessie van vorderingen en een mededeling betreffende het toepasselijke recht op de vermogensrechtelijke gevolgen van effectentransacties.
Gedekte obligaties zijn schuldinstrumenten die door kredietinstellingen worden uitgegeven en worden zekergesteld door een afgezonderde pool activa waarop obligatiehouders als preferente crediteuren direct verhaal kunnen nemen. Tegelijkertijd behouden obligatiehouders een vordering op de uitgevende entiteit als gewone crediteuren. Deze dubbele vordering op de dekkingspool (cover pool) en op de emittent wordt het mechanisme met dubbele zekerheidsrechten (dual recourse) genoemd.
Gedekte obligaties worden uitgegeven door kredietinstellingen en zijn als dusdanig een belangrijke en doeltreffende financieringsbron voor Europese banken. Zij helpen hypotheekleningen en leningen aan overheden te financieren, en ondersteunen zo meer algemeen de kredietverschaffing. Een belangrijk voordeel van gedekte obligaties ten opzichte van andere soorten bancaire financieringsbronnen zoals asset-backed securities (ABS) is het feit dat banken het risico op hun balans houden en beleggers rechtstreeks op de bank een vordering hebben. Daardoor kunnen banken met gedekte obligaties niet alleen méér, maar ook veiliger lenen. Niet het minst daarom hebben gedekte obligaties in vergelijking met andere financieringsinstrumenten zo goed stand gehouden tijdens de financiële crisis. Zij bleken een betrouwbare en stabiele financieringsbron te zijn voor Europese banken op een tijdstip dat andere financieringskanalen aan het opdrogen waren.
Door op EU-niveau een faciliterend raamwerk voor gedekte obligaties te creëren zou het gebruik van deze stabiele en kostenefficiënte financieringsbron voor kredietinstellingen kunnen worden gestimuleerd, vooral waar markten minder ontwikkeld zijn, om zo de reële economie te helpen financieren in overeenstemming met de doelstellingen van de kapitaalmarktenunie. Tegelijk zou met een dergelijk faciliterend raamwerk beleggers een ruimer en veiliger scala beleggingskansen worden geboden en zou dit de financiële stabiliteit helpen te bewaren. De lidstaten zullen deze regels moeten omzetten en ervoor zorgen dat nationale raamwerken voor gedekte obligaties voldoen aan de principles-based-vereisten zoals die in dit voorstel worden geformuleerd. Alle gedekte obligaties in heel Europa zullen bijgevolg aan de minimale harmonisatievereisten moeten voldoen zoals die in dit voorstel worden geformuleerd.
Dit faciliterende raamwerk voor gedekte obligaties is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2018 1 . De voorzitter van de Europese Commissie heeft in zijn intentieverklaring na zijn recentste toespraak over de Staat van de Unie bevestigd dat een faciliterend raamwerk voor gedekte obligaties een van de tegen eind 2018 te nemen en/of te voltooien initiatieven moet zijn, om een diepere en billijkere interne markt tot stand te brengen 2 . De Commissie heeft dit voornemen bevestigd in de tussentijdse evaluatie van het actieplan kapitaalmarktenunie van juni 2017 3 .
De ontwikkeling van gedekte obligaties verloopt ongelijk binnen de interne markt: in sommige lidstaten zijn ze erg belangrijk, in andere veel minder. Voorts komen zij maar ten dele aan bod in het Unierecht. Ook al genieten zij, gezien de lagere risico's, in diverse opzichten een preferentiële behandeling inzake prudentieel toezicht en regelgeving (zo hoeven banken die in gedekte obligaties beleggen, niet zoveel toetsingsvermogen aan te houden als wanneer zij in andere activa beleggen), toch biedt het Unierecht geen omvattend antwoord op wat eigenlijk een gedekte obligatie is. In plaats daarvan wordt een preferentiële behandeling toegekend aan gedekte obligaties in de zin van Richtlijn 2009/95/EG 4 . Die definitie was evenwel opgesteld met een specifiek doel voor ogen - beperken waarin instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe's) kunnen beleggen - en is niet geschikt voor de ruimere beleidsdoelstellingen van de KMU.
Een Uniewetgevingsraamwerk voor gedekte obligaties moet de mogelijkheden voor kredietinstellingen verruimen om financiering te verschaffen aan de reële economie en moet bijdragen aan de ontwikkeling van gedekte obligaties in de hele Unie, met name in lidstaten waar momenteel nog geen markt voor dit soort instrumenten bestaat.
Met dit raamwerk zouden ook de grensoverschrijdende kapitaal- en beleggingsstromen moeten toenemen. Daarmee zou worden bijgedragen aan de KMU en zouden met name de mogelijkheden voor kredietinstellingen om de ruimere economie te steunen verder worden verruimd. Meer bepaald zouden banken hiermee een breed scala veilige en doeltreffende financieringsinstrumenten ter beschikking krijgen.
Het raamwerk bestaat uit een richtlijn en een verordening. Deze beide instrumenten dienen als één pakket te worden gezien.
In dit voorstel voor een richtlijn worden de kernbestanddelen van gedekte obligaties nader ingevuld en wordt een gemeenschappelijke definitie gegeven die kan dienen als coherent en voldoende gedetailleerd ijkpunt voor het prudentiële toezicht, dat over alle financiële sectoren heen toepassing kan vinden. Met dit voorstel worden de structurele kenmerken van het instrument vastgelegd, alsmede een overheidstoezicht specifiek voor gedekte obligaties, regels om het label 'Europese gedekte obligatie' te kunnen gebruiken, en de openbaarmakingsverplichtingen van bevoegde autoriteiten waar het gaat om gedekte obligaties.
Het voorstel voor een verordening is vooral een wijziging van artikel 129 van Verordening (EU) nr. 575/2013 (verordening kapitaalvereisten (VKV)). De wijzigingen bouwen voort op de bestaande prudentiële behandeling, maar voegen ook eisen toe inzake minimale overcollateralisatie en vervangende activa. Hiermee zouden de vereisten voor gedekte obligaties die een preferentiële kapitaalbehandeling krijgen, worden aangescherpt.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van lopende werkzaamheden die ervoor moeten zorgen dat gedekte obligaties van voldoende kwaliteit zijn, willen zij hun preferentiële behandeling kunnen blijven genieten.
Het bouwt voort op de lopende werkzaamheden van de Europese Bankautoriteit (EBA) om goede praktijken bij de uitgifte van gedekte obligaties in kaart te brengen 5 . Hiermee wordt ingespeeld op de aanbeveling van het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB) om goede praktijken op te sporen en te monitoren met het oog op robuuste en coherente raamwerken voor gedekte obligaties in de hele Unie 6 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Een van de belangrijkste doelen die de Commissie zich heeft gesteld, is het stimuleren van investeringen en het creëren van banen. De Commissie heeft een aantal initiatieven ontplooid die ervoor moeten zorgen dat het financiële bestel op dit punt volwaardig bijdraagt. Allereerst is er de KMU, die een reeks initiatieven omvat om financiering voor Europese groei vrij te maken. Gedekte obligaties dienen te worden bezien binnen de context van de KMU, omdat bancaire financiering momenteel veruit het belangrijkste financieringskanaal is in Europa en een van de KMU-maatregelen net erin bestaat om bancaire capaciteit verder vrij te maken om de ruimere economie te ondersteunen. Gedekte obligaties zijn een doeltreffend en stabiel financieringsinstrument voor Europese banken. Een wetgevingskader voor het harmoniseren van gedekte obligaties dient in deze ruimere beleidscontext te worden gezien.
Een andere belangrijke doelstelling van de Commissie op het gebied van financiële markten is ervoor te zorgen dat kapitaalvereisten voor banken de aan de activa verbonden risico's tot uiting brengen op hun balansen. De VKV-voorwaarden waardoor gedekte obligaties de sterkste preferentiële behandeling krijgen, bieden dan ook een eenvormig hoog niveau van beleggersbescherming. Omdat het Unierecht echter geen omvattend antwoord biedt op de vraag wat nu eigenlijk een gedekte obligatie is (zie hierboven), moet er harmonisatie komen om ervoor te zorgen dat gedekte obligaties in de hele Unie vergelijkbare structurele kenmerken hebben waardoor zij in overeenstemming worden gebracht met de desbetreffende prudentiële vereisten. De harmonisatie van gedekte obligaties is dus in overeenstemming met de doelstelling van financiële stabiliteit die de Commissie zich stelt, en zoals zij die nastreeft met haar regulering van financiële markten.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Door het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt aan de Europese instellingen de bevoegdheid toegekend om passende maatregelen vast te stellen met het oog op de instelling en de werking van de interne markt (artikel 114 VWEU). Dit geldt ook voor wetgeving met betrekking tot het functioneren van markten voor gedekte obligaties als onderdeel van de algemene wetgeving inzake het functioneren van financiële markten.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Omdat de structurele kenmerken van gedekte obligaties momenteel in hoofdzaak nationaal worden bepaald, wordt de preferentiële behandeling ervan onder Unierecht in feite aan uiteenlopende producttypes toegekend. EU-maatregelen zijn nodig om een gemeenschappelijk raamwerk tot stand te brengen voor gedekte obligaties in de hele Unie, dat ervoor moet zorgen dat de structurele kenmerken van deze producten worden afgestemd op de risicokenmerken die een preferentiële behandeling door de Unie rechtvaardigen. EU-maatregelen om een gemeenschappelijk raamwerk tot stand te brengen, zijn ook noodzakelijk om in de hele Unie markten voor gedekte obligaties te ontwikkelen en om grensoverschrijdende beleggingen in het licht van de doelstellingen van de KMU te ondersteunen.
• Evenredigheid
Zoals aangegeven in de hierbij gaande effectbeoordeling, zou het met de voorkeursoptie (minimale harmonisatie op basis van nationale regelingen) mogelijk moeten zijn om de meeste doelstellingen van dit initiatief tegen een redelijke kostprijs te verwezenlijken. Die optie zorgt voor een evenwicht tussen de flexibiliteit die nodig is om rekening te houden met specifieke nationale kenmerken, en de eenvormigheid die nodig is voor coherentie op Unieniveau. Zij is doeltreffend waar het gaat om het behalen van de doelstellingen en zorgt tegelijk voor zo beperkt mogelijke verstoring en transitiekosten. Een fundamentele doelstelling van de benadering in dit pakket is te voorkomen dat goed functionerende en rijpe nationale markten worden verstoord en tegelijk toch de nodige impulsen geven voor een ruimer gebruik van gedekte obligaties. Het voorstel bevat grandfathering-bepalingen voor bestaande gedekte obligaties om de kosten voor de emittenten ervan en voor markten te dempen. Zoals uit de effectbeoordeling blijkt, kunnen de verwachte kosten als evenredig gelden in verhouding tot de verwachte baten.
• Keuze van instrumenten
Een richtlijn is een passend instrument om op EU-niveau een geharmoniseerd rechtskader voor gedekte obligaties te creëren. Deze richtlijn is principles-based en houdt nadere bepalingen beperkt tot het minimum dat vereist is om een stel gemeenschappelijk elementaire structurele voorschriften in de hele interne markt te laten gelden. De lidstaten zullen een zekere vrijheid krijgen om hun eigen wetgeving uit te werken en zo de beginselen uit deze richtlijn om te zetten.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit initiatief met betrekking tot gedekte obligaties betreft een sector die momenteel voor het grootste deel niet aan bod komt in Uniewetgeving.
Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft belanghebbenden in diverse stadia van de voorbereiding van dit voorstel geraadpleegd, met name door middel van:
i) een open publieke raadpleging over gedekte obligaties (september 2015 tot en met 6 januari 2016);
ii) bekendmaking van een aanvangseffectbeoordeling (9 juni 2017);
iii) twee bijeenkomsten van de Deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen (EGBPI) en één bijeenkomst van het Comité financiële diensten (FSC).
Volgens het KMU-actieplan diende deze openbare raadpleging een inschatting te maken van de zwakke en kwetsbare punten van nationale markten voor gedekte obligaties en diende zij de merites na te gaan van een Europees raamwerk. Respondenten maakten zich zorgen dat een harmonisatie op basis van één pasklare benadering goed functionerende markten in gevaar zou kunnen brengen en de flexibiliteit en het productaanbod zou kunnen verminderen. Toch lieten zij ook voorzichtige steun horen voor gerichte EU-maatregelen, op voorwaarde dat harmonisatie principles-based is, voortbouwt op bestaande kaders en rekening houdt met de specifieke kenmerken van nationale markten. De uitkomsten van de raadpleging zijn op 1 februari 2016 op een hoorzitting besproken 7 .
De Commissie heeft vier reacties ontvangen op de aanvangseffectbeoordeling, die zich alle vier uitspraken vóór het EU-wetgevingsinitiatief. De respondenten gingen in op specifieke aspecten van nationale raamwerken (bijv. liquiditeit) en bevestigden het algemene standpunt ten voordele van harmonisatie, die goed functionerende nationale systemen echter niet in gevaar mag brengen.
Op de eerste EGBPI-bijeenkomst (9 juni 2017) sprak de meerderheid van de lidstaten zijn steun uit voor een Unieraamwerk voor gedekte obligaties dat is gebaseerd op het EBA-advies van 2016, op voorwaarde dat de benadering principles-based blijft. Op de tweede bijeenkomst (28 september 2017) verliep het overleg meer in detail, maar doorgaans steunden lidstaten nog steeds een principles-based-benadering. Op de FSC-bijeenkomst van juli 2017 lieten lidstaten zich in vergelijkbare zin uit.
Het voorstel bouwt ook voort op andere bijeenkomsten met belanghebbenden en EU-instellingen. Algemeen genomen legden belanghebbenden (ook al gingen zij vaak vooral in op het aspect dat voor hun situatie het meest relevant is) vooral de nadruk op het vinden van een evenwicht tussen de noodzaak om het bestaande raamwerk zodanig aan te passen dat het een antwoord biedt op prudentiële punten van zorg, en de wil om te voorkomen dat goed functionerende nationale systemen worden verstoord. Input waarbij prudentiële punten van zorg met betrekking tot de preferentiële behandeling van gedekte obligaties centraal stonden, kwam in hoofdzaak van ESRB, EBA en de Europese Centrale Bank, en tot op zekere hoogte ook van de bevoegde autoriteiten in lidstaten met goed ontwikkelde markten voor gedekte obligaties en van ratingbureaus, terwijl in hoofdzaak lidstaten met goed ontwikkelde markten voor gedekte obligaties, emittenten en beleggers de klemtoon legden op goed functionerende nationale markten.
Ook het Europees Parlement heeft zijn steun uitgesproken voor maatregelen en gepleit voor een Europees wetgevingskader voor gedekte obligaties 8 .
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Op 1 juli 2014 heeft EBA een rapport uitgebracht waarin goede praktijken worden genoemd die voor robuuste en coherente raamwerken voor gedekte obligaties in de hele Unie kunnen zorgen 9 . Dit rapport kwam er in reactie op een ESRB-aanbeveling van december 2012 over de financiering van kredietinstellingen 10 . Het geeft ook de zienswijze van EBA over de toereikendheid van de huidige prudentiële behandeling van gedekte obligaties, na de call for advice die de Commissie in december 2013 had gedaan op grond van artikel 503 VKV 11 .
In reactie daarop heeft ESRB de aanbeveling gedaan dat EBA het functioneren van de markt voor gedekte obligaties monitort aan de hand van de goede praktijken die zij had onderscheiden, en heeft het comité EBA opgeroepen om, zo nodig, verdere maatregelen aan te bevelen.
Als antwoord daarop heeft EBA in december 2016 een Report on covered bonds — recommendations on the harmonisation of covered bond frameworks in the EU uitgebracht. Dit bevat een diepgaande analyse van ontwikkelingen op het gebied van regelgeving in raamwerken in individuele lidstaten, met een bijzondere nadruk op de mate waarin deze zijn afgestemd op de in het voorgaande rapport onderscheiden goede praktijken. Op basis van de uitkomsten van haar analyse heeft EBA gepleit voor wetgevingsinitiatieven om gedekte obligaties op Unieniveau te harmoniseren.
Het voorliggende voorstel bouwt voort op de analyse en het advies van EBA. Het wijkt daarvan slechts op punten van ondergeschikt belang af, bijvoorbeeld wat betreft de vereiste mate van detail met betrekking tot de derivaten in de dekkingspool, het feit dat een cover pool monitor niet verplicht is en het percentage overcollateralisatie.
In augustus 2016 had de Commissie ICF opdracht gegeven voor een studie 12 die de prestaties van bestaande markten voor gedekte obligaties en de kosten en baten van eventuele EU-initiatieven moest nagaan. In die studie, die in mei 2017 is bekendgemaakt, is gekeken naar de eventuele kosten en baten van de aanbevelingen van EBA. Alles samengenomen was de conclusie dat de eventuele baten van een wetgevingsinitiatief opwegen tegen de potentiële kosten en dat er dus zeker argumenten zijn die pleiten voor wetgevingsmaatregelen.
In december 2017 heeft het Bazels Comité voor bankentoezicht (BCBS) de laatste hand gelegd aan de sinds de crisis nog uitstaande regelgevingshervormingen van het internationale Bazel III-raamwerk voor bancaire regelgeving 13 . In het kader van die hervormingen heeft het Bazelse Comité de standaardbenadering voor het kredietrisico herzien door onder meer nieuwe normen op te nemen voor blootstellingen aan gedekte obligaties. Voor het eerst wordt met de nieuwe normen grotendeels de EU-benadering in de VKV op internationaal niveau overgenomen, waarbij, mits bepaalde voorwaarden in acht worden genomen, voor blootstellingen aan gedekte obligaties een lagere risicoweging geldt. Zodoende wordt erkend dat de EU-behandeling van gedekte obligaties prudentieel levensvatbaar is en gerechtvaardigd wordt door de onderliggende kenmerken van het instrument.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel gaat vergezeld van een effectbeoordeling, die op 6 oktober 2017 aan de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) is voorgelegd en op 17 november 2017 goedkeuring kreeg 14 .
De RSB sprak zich lovend uit over de omvattende en goed gestructureerde effectbeoordeling en erkende dat deze de interventielogica systematisch toepast en de bevindingen ervan sterk cijfermatig onderbouwt. De RSB deed de aanbeveling om het verslag op een beperkt aantal punten te verbeteren:
a) de redenen om een '29e regeling' als onaantrekkelijk te beschouwen, en
b) meer duidelijkheid geven over de belangrijkste elementen van de 'minimale harmonisatie'-benadering, en de vraag of (en hoe) deze afwijken van het EBA-advies (met het oog daarop is bijlage 6 toegevoegd).
De effectbeoordeling is dienovereenkomstig aangepast, waarbij ook verdere suggesties van de RSB zijn meegenomen:
i) een gedetailleerdere toelichting over de European Secured Note (ESN);
ii) een gedetailleerdere argumentatie over de voordelen van de uitgifte van gedekte obligaties;
iii) een grondigere effectbeoordeling van de harmonisatie van de regelgeving voor grensoverschrijdende transacties (uitgiften, beleggingen) in gedekte obligaties;
iv) een afgewezen optie beperkt tot het aanpassen van de prudentiële behandeling van gedekte obligaties;
v) een uitvoerigere toelichting bij het 'pass-through'-effect zoals dat in financiële literatuur wordt beoordeeld, en
vi) een tabel waarin het verband wordt aangetoond tussen de monitoringactiviteit en de benchmarkvoordelen.
De Commissie heeft een aantal beleidsopties onderzocht om markten voor gedekte obligaties uit te bouwen en een antwoord te bieden op prudentiële punten van zorg. Deze verschillen in termen van de mate van harmonisatie, gaande van een optie zonder regelgeving tot opties met volledige harmonisatie, en wel als volgt:
·Basisscenario: geen maatregelen nemen;
·Optie 1: optie zonder regelgeving;
·Optie 2: minimale harmonisatie op basis van nationale regelingen;
·Optie 3: volledige harmonisatie met vervanging van nationale regelingen, en
·Optie 4: '29e regeling' die parallel naast nationale regelingen functioneert.
Optie 1 (geen regelgeving) werd als ondoeltreffend beschouwd voor het behalen van de doelstellingen, omdat er geen garantie is dat lidstaten de goede praktijken zouden volgen. Met optie 3 (volledige harmonisatie) zouden waarschijnlijk de doelstellingen worden behaald, maar dit zou bestaande goed functionerende markten kunnen verstoren. Optie 4 ("29e regeling", d.w.z. een volledig geïntegreerde regeling op vrijwillige basis voor emittenten als alternatief voor nationale wetgeving over gedekte obligaties, waarvoor bestaande nationale wetgeving niet hoeft te worden aangepast) kan alleen functioneren als deze optie aanslaat bij de sector. Uit raadplegingen blijkt dat dit niet echt mag worden verwacht; dit zou de kansen ondermijnen dat de verklaarde doelstellingen zouden worden bereikt. Bovendien zou een parallelle regeling bijdragen tot verdere compartimentering en duplicering van kosten.
De geselecteerde optie is optie 2 (minimale harmonisatie op basis van nationale regelingen). Deze optie bouwt voort op de aanbevelingen in het EBA-rapport van 2016, afgezien van een aantal beperkte afwijkingen (zoals belanghebbenden ook sterk hadden bepleit tijdens de raadplegingen, is een aantal bepalingen minder gedetailleerd dan in het rapport was gesuggereerd, om meer ruimte te laten voor het beschermen van bestaande goed functionerende nationale stelsels). Deze afwijkingen laten de kern van de structurele kenmerken van gedekte obligaties of het toezicht daarop ongemoeid. Met de geselecteerde optie worden de meeste van de doelstellingen van het initiatief tegen een redelijke kostprijs bereikt. Ook zorgt deze optie voor een evenwicht tussen de flexibiliteit die nodig is om rekening te houden met specifieke nationale kenmerken, en de eenvormigheid die nodig is voor coherentie op Unieniveau. Zij is waarschijnlijk de doeltreffendste optie waar het gaat om het behalen van de doelstellingen en is tegelijk doelmatig en zorgt voor zo beperkte mogelijke verstoring en transitiekosten. Bovendien is zij ook een van de ambitieuzere opties in termen van regulering, terwijl zij toch de meeste steun krijgt van belanghebbenden.
Deze optie uitvoeren zou de ontwikkeling stimuleren van markten voor gedekte obligaties waar deze niet bestaan of weinig ontwikkeld zijn. Dit zou er ook voor zorgen dat de financieringskosten van emittenten worden verlaagd, dat de beleggersbasis mede wordt verruimd, dat grensoverschrijdende beleggingen worden gestimuleerd en dat beleggers van buiten de EU worden aangetrokken. Al met al zouden hiermee de kredietkosten worden verlaagd.
Deze optie biedt ook een antwoord op prudentiële punten van zorg, onder meer met betrekking tot marktinnovatie, en stelt het prudentiële voordeel veilig van de afstemming van de structurele kenmerken van het product op de preferentiële prudentiële behandeling op Unieniveau. Ook zou zij de bescherming van beleggers versterken en zouden de kredietverbeterende aspecten ervan de kosten van het daarvoor uit te voeren due-diligenceonderzoek doen dalen.
Eenmalige en recurrente directe administratieve kosten in de voorkeursoptie zouden naar verwachting stijgen voor emittenten in jurisdicties met lage kosten (zie effectbeoordeling). De kosten zouden ook stijgen voor toezichthouders. Tegelijkertijd zouden emittenten lagere financieringskosten krijgen, waardoor burgers dan weer lagere kredietkosten zouden kunnen krijgen. De kosten zouden niet stijgen voor beleggers, omdat de kosten voor het due-diligenceonderzoek zouden dalen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het pakket over gedekte obligaties, en met name deze richtlijn, zet in op de harmonisatie van een sector die momenteel nationaal wordt gereguleerd. De minimale harmonisatie in de richtlijn zal vereenvoudiging met zich meebrengen in termen van elementaire afstemming van kernelementen van nationale regimes.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten. In dat verband zal het voorstel waarschijnlijk geen directe impact hebben op die rechten, zoals die zijn opgesomd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel zal geen gevolgen hebben voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Vijf jaar na de omzettingstermijn en in nauwe samenwerking met EBA zal de Commissie een evaluatie van de richtlijn uitvoeren en over haar belangrijkste bevindingen verslag doen aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité. Die evaluatie zal worden verricht aan de hand van de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving.
De lidstaten zouden de toepassing van de richtlijn op regelmatige basis kunnen monitoren aan de hand van een aantal indicatoren (bijv. soort emittent, aantal vergunningen, soort beleenbare activa, percentage overcollateralisatie, uitgiften met verlengbare looptijdstructuren).
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
De richtlijn omschrijft 'gedekte obligaties' als door kredietinstellingen uitgegeven schuldinstrumenten die worden zekergesteld door een afgezonderde pool activa waarop obligatiehouders als preferente crediteuren direct verhaal kunnen nemen. Gedekte obligaties worden traditioneel uitgegeven door kredietinstellingen. De richtlijn zal, in aansluiting bij deze traditie, alleen kredietinstellingen toestaan om gedekte obligaties uit te geven. Dit spoort met het inherente karakter van het instrument dat moet zorgen voor financiering van leningen, en de activiteit van kredietinstellingen is precies het op grote schaal toekennen van leningen. Bovendien beschikken kredietinstellingen over de nodige kennis en capaciteit voor het beheer van kredietrisico met betrekking tot de leningen in de dekkingspool en gelden voor hen stevige kapitaaleisen, die helpen te zorgen voor de beleggersbescherming zoals die in het mechanisme voor dubbele zekerheidsrechten is vastgelegd.
Emittenten die aan deze richtlijn voldoen, mogen het label 'Europese gedekte obligatie' gebruiken, dat naast specifieke nationale labels kan worden gebruikt.
In dit onderdeel komt een reeks structurele vereisten aan bod die beter zijn uitgewerkt dan die in de icbe-richtlijn en die de kwaliteit van gedekte obligaties in de EU moeten helpen te verbeteren. Meer in het bijzonder gaat het om:
–dubbele zekerheidsrechten (dual recourse) waarmee beleggers een dubbele vordering krijgen - op zowel de emittent van gedekte obligaties als op de activa in de dekkingspool;
–vrijwaring van faillissement (bankruptcy remoteness) betekent dat de looptijd van gedekte obligaties niet automatisch kan worden verkort bij de insolventie of afwikkeling van de emittent. Het is namelijk van belang te garanderen dat beleggers worden terugbetaald volgens het contractuele aflossingsschema, zelfs in het geval van wanbetaling. Vrijwaring van faillissement houdt rechtstreeks verband met het mechanisme met dubbele zekerheidsrechten en is een van de centrale aspecten van het raamwerk voor gedekte obligaties;
–de richtlijn bevat bepalingen die de kwaliteit van de dekkingspool moeten borgen, door met name ervoor te zorgen dat alleen activa van hoge kwaliteit als zekerheid worden gebruikt. Er zijn verwante bepalingen over de afzondering en locatie van dekkingsactiva, de eenvormigheid van activa, die ervoor moeten zorgen dat buiten de EU gelegen activa dezelfde kwaliteitskenmerken hebben als die in de EU, dat derivatencontracten alleen voor hedgingdoeleinden met betrekking tot de dekkingspool worden gebruikt, en over de taak van een cover pool monitor. Ten slotte moeten verplichtingen van gedekte obligaties steeds door dekkingsactiva zijn zekergesteld;
–aangezien gedekte obligaties vooral door grote banken worden uitgegeven, liggen de voordelen ervan vaak buiten het bereik van kleinere instellingen. Met deze richtlijn krijgen emittenten de mogelijkheid om, onder bepaalde voorwaarden, dekkingsactiva door meerdere kredietinstellingen te laten poolen. Dit moet uitgiften door kleinere instellingen aanmoedigen en hun toegang bieden tot financiering via gedekte obligaties;
–marktontwikkelingen op het gebied van gedekte obligaties omvatten onder meer nieuwe liquiditeitsstructuren die een antwoord moeten bieden op liquiditeits- en looptijdmismatches. Omdat steeds meer wordt gebruikgemaakt van gedekte obligaties waarvan de looptijd kan worden verlengd en omdat dergelijke structuren het wanbetalingsrisico mitigeren, legt de richtlijn regels voor de structuren vast, om te voorkomen dat deze niet nodeloos complex of ondoorzichtig zijn en ervoor te zorgen dat de structurele kenmerken van gedekte obligaties niet worden veranderd, zodat beleggers niet aan grotere risico's worden blootgesteld;
–om het liquiditeitsrisico aan te pakken, stelt de richtlijn vereisten vast voor een liquiditeitsbuffer die specifiek aan de dekkingspool gerelateerd is, in aanvulling op de prudentiële liquiditeitsvereisten in andere desbetreffende financiële EU-wetgevingsinstrumenten;
–de richtlijn schetst voor lidstaten de mogelijkheid om een cover pool monitor te eisen. Of er al dan niet een cover pool monitor is, zou niet mogen afdoen aan de verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteiten wat betreft de uitvoering van het specifieke overheidstoezicht zoals dat in deze richtlijn wordt uiteengezet, en
–de richtlijn bevat transparantievereisten die voortbouwen op initiatieven van nationale wetgevers en marktdeelnemers om informatie openbaar te maken aan beleggers in gedekte obligaties. Hiermee wordt een eenvormig niveau van openbaarmaking gegarandeerd en kunnen beleggers het risico van gedekte obligaties inschatten.
Het overheidstoezicht op gedekte obligaties is een hoeksteen van talrijke nationale raamwerken voor gedekte obligaties en is specifiek bedoeld om beleggers te beschermen. Deze richtlijn harmoniseert de onderdelen van dit soort toezicht en geeft nadere invulling aan de taken en verantwoordelijkheden van de nationale bevoegde autoriteiten die dit toezicht uitoefenen. Gezien het toepassingsbereik van deze richtlijn en gelet op het feit dat het bij dit specifieke toezicht op gedekte obligaties om een producttoezicht gaat dat verschilt van het algemene toezicht van bijvoorbeeld prudentiële aard, zouden lidstaten verschillende bevoegde autoriteiten moeten kunnen aanstellen. In dergelijke gevallen eist de richtlijn dat de bevoegde autoriteiten nauw samenwerken.
Om ervoor te zorgen dat deze richtlijn wordt nageleefd, moeten lidstaten voorzien in administratieve sancties en andere administratieve maatregelen die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn, en die door bevoegde autoriteiten worden gehandhaafd. Voor deze sancties en maatregelen gelden elementaire vereisten met betrekking tot adressaten, de bij het opleggen ervan in aanmerking te nemen criteria, de bekendmaking ervan, essentiële sanctiebevoegdheden en de hoogte van de sancties.
Gedekte obligaties worden in de Unie vaak op de markt gebracht onder nationale benamingen en labels. Deze richtlijn geeft kredietinstellingen de mogelijkheid om bij de uitgifte van gedekte obligaties het specifieke label 'Europese gedekte obligatie' te gebruiken. Het gebruik van het label moet het voor beleggers eenvoudiger maken om de kwaliteit van de gedekte obligaties te beoordelen. Toch dient deze mogelijkheid facultatief te zijn en dient het voor lidstaten mogelijk te zijn hun eigen bestaande nationale benamingen en labellingraamwerk te blijven gebruiken naast het label 'Europese gedekte obligatie', op voorwaarde dat deze voldoen aan de in deze richtlijn vastgestelde vereisten.
Deze richtlijn is niet bedoeld om nationale insolventieregelingen te harmoniseren, noch om de behandeling van gedekte obligaties te wijzigen in het geval van een afwikkeling op grond van Richtlijn 2014/59/EU (richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD)) 15 . Integendeel, zij legt algemene beginselen vast voor het beheer van programma's van gedekte obligaties (covered bonds programmes) in het geval van insolventie of afwikkeling van de emittent. Bij de afwikkeling van een kredietinstelling biedt de BRRD de afwikkelingsautoriteit de mogelijkheid om controle over de instelling uit te oefenen, met name door het beheren en vervreemden van haar activa en eigendom, met inbegrip van haar programma van gedekte obligaties. Die taken kunnen rechtstreeks door de afwikkelingsautoriteit worden uitgeoefend of indirect door een bijzonder bewindvoerder of een andere door de afwikkelingsautoriteit aangewezen persoon. Deze richtlijn doet niet af aan de behandeling van de gedekte obligaties in het kader van de BRRD, die gedekte obligaties uitsluit van de toepassing van het bail-in-instrument tot op het niveau van de zekerheden in de dekkingspool zoals bepaald in de derde alinea van artikel 44, lid 2, BRRD. Ook in de dekkingspool opgenomen derivatencontracten dienen als zekerheid en kunnen niet bij de insolventie of afwikkeling van de emittent worden beëindigd om ervoor te zorgen dat de dekkingspool onaangeroerd en afgezonderd blijft en over voldoende financiering beschikt. De BRRD bevat ook garantiemechanismen die moeten voorkomen dat gekoppelde verplichtingen, rechten en contracten worden gesplitst en die beperking met betrekking tot gekoppelde contracten geldt ook voor contracten met dezelfde tegenpartij die gedekt zijn door zekerheidsregelingen, zoals gedekte obligaties. Wanneer die garantiemechanismen van toepassing zijn, moeten de afwikkelingsautoriteiten worden verplicht alle gekoppelde contracten binnen een beschermde regeling over te dragen of deze alle bij de falende restinstelling te laten.
Momenteel is er in het Unierecht geen algemene derdelandenregeling voor gedekte obligaties. Wel biedt Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/61 (gedelegeerde verordening liquiditeitsdekkingsvereiste (LCR)) 16 de mogelijkheid voor de preferentiële behandeling van buitenlandse gedekte obligaties die voldoen aan specifieke gelijkwaardigheidsregels wat betreft het bepalen van de liquiditeitsbuffer. De gelijkwaardigheid is zeer beperkt in omvang, omdat deze de berekening van slechts een beperkt deel van de liquiditeitsbuffer betreft.
Deze richtlijn bepaalt dat de Commissie, in nauwe samenwerking met EBA, moet nagaan of een algemene gelijkwaardigheidsregeling noodzakelijk, dan wel passend is voor emittenten van en beleggers in gedekte obligaties uit derde landen.
Deze regeling zal de definitie van gedekte obligaties in artikel 52, lid 4, van de icbe-richtlijn vervangen en zal het unieke ijkpunt worden voor alle Uniewetgeving met betrekking tot gedekte obligaties. Daarom dient de definitie in de icbe-richtlijn te worden geschrapt en vervangen door een verwijzing naar de definitie in deze richtlijn. In dezelfde geest dienen verwijzingen in andere richtlijnen naar de definitie in de icbe-richtlijn te worden vervangen door een verwijzing naar deze richtlijn.