Toelichting bij COM(2018)135 - Kredietservicers, kredietkopers en de uitwinning van zekerheden

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)135 - Kredietservicers, kredietkopers en de uitwinning van zekerheden.
bron COM(2018)135 NLEN
datum 14-03-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel is een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden ter versterking van de Europese Economische en Monetaire Unie (EMU). Een meer geïntegreerd financieel stelsel zal de EMU beter bestand maken tegen negatieve schokken door grensoverschrijdende particuliere risicodeling te vergemakkelijken, en zal tegelijkertijd de behoefte aan publieke risicodeling verminderen. Om deze doelstellingen te bereiken, moet de EU nu de bankenunie voltooien en alle bouwstenen van een kapitaalmarktenunie aanbrengen. In de mededeling van de Commissie van 11 oktober 2017 1 wordt een koers uitgezet voor de voltooiing van de bankenunie door tegelijkertijd risicovermindering en risicodeling te bevorderen, als onderdeel van de routekaart ter versterking van de EMU zoals door de Commissie beschreven op 6 december 2017 2 .

Het is essentieel voor de voltooiing van de bankenunie iets te doen aan het grote aantal niet-renderende leningen (non-performing loans, NPL's) 3 en de mogelijke toekomstige toename ervan. Hierdoor zullen de risico's verder dalen en kunnen de banken zich richten op het verstrekken van leningen aan ondernemingen en burgers. NPL's zijn leningen waarbij de kredietnemer niet in staat is de geplande betalingen voor de aflossing van rente of kapitaal te verrichten. Wanneer de betalingen meer dan 90 dagen achterstallig zijn, of de inschatting is dat de lening waarschijnlijk niet door de kredietnemer zal worden terugbetaald, wordt ze als NPL aangemerkt. De financiële crisis en de daaropvolgende recessies hebben geleid tot een wijdverbreider onvermogen van kredietnemers om hun leningen terug te betalen, aangezien steeds meer ondernemingen en mensen met voortdurende betalingsmoeilijkheden of zelfs faillissementen werden geconfronteerd. Dit was met name het geval in lidstaten die langdurige recessies doormaakten. Als gevolg van deze en andere factoren zagen veel banken een toename van NPL's in hun boeken.

De grote NLP-volumes kunnen op twee belangrijke manieren remmend werken op de prestaties van banken. Ten eerste genereren NPL's minder inkomsten voor een bank dan renderende leningen, waardoor de winstgevendheid van de bank afneemt en verliezen kunnen ontstaan die haar kapitaal verminderen. In de ernstigste gevallen kan hierdoor de levensvatbaarheid van een bank in gevaar komen, met alle mogelijke gevolgen van dien voor de financiële stabiliteit. Ten tweede leggen NPL's beslag op een aanzienlijke hoeveelheid personele en financiële middelen van banken. Dit vermindert hun capaciteit om krediet te verstrekken, ook aan kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's).

Omdat zij veel meer dan grote ondernemingen op bankleningen aangewezen zijn, hebben met name kmo's onder de verminderde kredietverlening te lijden, en dat heeft weer negatieve gevolgen voor de economische groei en het scheppen van banen. Bankleningen zijn vaak te duur en de leningvolumes aan kmo's hebben in ernstige mate te lijden onder de financiële crisis van 2008, hetgeen de ontwikkeling en groei van kmo's belemmert.

Goed ontwikkelde secundaire markten voor NPL's zijn één van de bouwstenen voor een goed werkende kapitaalmarktenunie (KMU) 4 . Een van de belangrijkste doelstellingen van de prioriteit die de Commissie aan de totstandbrenging van de KMU geeft, is te zorgen voor nieuwe bronnen van financiering voor bedrijven in de EU, en met name voor kmo's en snelgroeiende innovatieve ondernemingen. Hoewel het KMU-project erop gericht is ondernemingen in de EU gemakkelijker toegang te geven tot niet-bancaire financiering en deze te diversifiëren, onderkent het ook de belangrijke rol van banken bij de financiering van de economie van de EU. Een van de actielijnen van de KMU is dan ook het verhogen van de capaciteit van banken om kredieten aan ondernemingen te verstrekken, onder meer door de versterking van hun vermogen om waarde te innen via zekerheden die ter dekking van leningen zijn gesteld.

Hoge niveaus van NPL's vergen een brede aanpak. Hoewel de verantwoordelijkheid voor het aanpakken van de hoge niveaus van NPL's in de eerste plaats bij de banken en lidstaten berust 5 , heeft het verminderen van de huidige NPL-volumes ook een duidelijke Uniedimensie, en dit geldt ook voor het voorkomen van buitensporige opeenhoping van NPL's in de toekomst, gezien de onderlinge verwevenheid van het bankstelsel van de EU, en met name dat van de eurozone. Er is meer in het bijzonder sprake van belangrijke potentiële overloopeffecten van lidstaten met hoge NPL-niveaus naar de EU-economie als geheel, in termen van zowel economische groei als financiële stabiliteit.

In het licht van deze EU-dimensie en voortbouwend op de eensgezindheid over het feit dat de reeds door de Commissie aangevatte acties moeten worden voortgezet en uitgebreid, heeft de Raad in juli 2017 zijn goedkeuring gehecht aan een 'Actieplan inzake niet-renderende leningen in Europa'. Het actieplan ontvouwt een brede aanpak die gericht is op een combinatie van elkaar aanvullende beleidsmaatregelen op vier gebieden: i) bankentoezicht en -regulering, ii) hervorming van de regelingen voor herstructurering, insolventie en schuldinvordering, iii) ontwikkeling van secundaire markten voor noodlijdende activa, en iv) bevordering van de herstructurering van het bankstelsel. Maatregelen op deze gebieden moeten worden genomen op nationaal niveau en, waar passend, op het niveau van de Unie. Sommige maatregelen zullen een sterker effect hebben op de risicobeoordeling door banken bij het initiëren van leningen, andere zullen snelle herkenning en beter beheer van NPL's bevorderen en weer andere zullen de marktwaarde van dergelijke NPL's verhogen. Deze maatregelen versterken elkaar en zouden afzonderlijk niet doeltreffend genoeg zijn.

Dit voorstel en de andere maatregelen die de Commissie als breed pakket voor NPL's indient, alsmede de maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) en de Europese Bankautoriteit (EBA), zijn essentiële onderdelen van deze inspanning. Door verscheidene complementaire maatregelen te combineren, helpt de Commissie een passende omgeving voor banken te creëren om NPL's op hun balans aan te pakken en het risico van toekomstige opeenhoping van NPL's te verminderen.

Het zal voor banken verplicht zijn voldoende middelen te reserveren wanneer nieuwe leningen niet-renderend worden, waarmee passende stimulansen worden gecreëerd om NPL's vroegtijdig aan te pakken en een te grote opeenhoping van NPL's te vermijden.

Als leningen niet-renderend worden, zullen efficiëntere uitwinningsmechanismen voor gedekte leningen banken in staat stellen NPL's aan te pakken, onder voorbehoud van passende waarborgen voor kredietnemers. Mochten de NPL-volumes dan toch nog te hoog worden – zoals momenteel bij sommige banken en in sommige lidstaten het geval is – dan zullen banken ze op efficiënte, concurrerende en transparante secundaire markten aan andere marktdeelnemers kunnen verkopen. De toezichthouders zullen hen daarbij begeleiden in het kader van hun bestaande bankspecifieke, zogenaamde pijler 2-bevoegdheden krachtens de verordening kapitaalvereisten (VKV) 6 . Wanneer NPL's een aanzienlijk en algemeen probleem zijn geworden, kunnen lidstaten nationale vermogensbeheerders (asset management companies - AMC's) instellen of andere maatregelen treffen in het kader van de huidige staatssteun- en bankafwikkelingsregels.

Dit voorstel zal op twee manieren de toekomstige opeenhoping van NPL's op de balans van banken voorkomen.

Ten eerste zal het voorstel banken helpen NPL's beter te beheren door de efficiëntie van de schuldinvorderingsprocedures te verhogen door middel van een aparte gemeenschappelijke procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden (accelerated extrajudicial collateral enforcement, AECE). In de meeste gevallen pakken banken hun NPL's zelf aan door waarde te innen via een sanering. Een groot deel van de leningen die NPL's worden, is gedekt door zekerheden. Hoewel banken op grond van nationale insolventie- en schuldinvorderingskaders zekerheden kunnen uitwinnen, verloopt het proces vaak traag en onvoorspelbaar. Intussen blijven NPL's op de balansen van banken staan, waardoor de bank aan langdurige onzekerheid blootstaat en haar middelen blokkeert. Hierdoor kan de bank zich niet richten op nieuwe kredietverlening aan levensvatbare klanten. Het voorstel geeft daarom banken en andere tot verstrekking van gedekte leningen gemachtigde entiteiten de beschikking over efficiëntere methoden om hun geld uit gedekte leningen aan zakelijke kredietnemers buiten de rechter om te innen. Deze efficiëntere buitengerechtelijke procedure zou toegankelijk zijn wanneer kredietgever en kredietnemer hierover van tevoren overeenstemming bereiken in de leningsovereenkomst. Zij zal niet van toepassing zijn op consumentenkredieten en is zo opgezet dat procedures voor preventieve herstructurering of insolventieprocedures en de rangorde van schuldeisers bij insolventie onverlet worden gelaten. Herstructurerings- en insolventieprocedures prevaleren boven de in dit voorstel beschreven procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden.

Ten tweede zal het voorstel de ontwikkeling van secundaire markten voor NPL's stimuleren. Onder sommige omstandigheden zijn banken wellicht niet in staat om hun NPL's op doeltreffende of doelmatige wijze te beheren. In dergelijke gevallen zullen banken minder waarde van hun leningen innen dan anders mogelijk zou zijn. Deze situatie kan zich bijvoorbeeld voordoen wanneer banken worden geconfronteerd met een grote opeenhoping van NPL's en niet over het personeel of de deskundigheid beschikken om deze naar behoren te servicen. Banken kunnen ook moeite hebben met het beheren van een NPL-portefeuille wanneer de aard van de leningen buiten de kernexpertise van de bank op het gebied van inning valt. In deze gevallen kan de beste optie zijn om ofwel de servicing van deze leningen uit te besteden aan een gespecialiseerde kredietservicer of de kredietovereenkomst te verkopen aan een koper met de nodige risicobereidheid en deskundigheid om deze te beheren. Dit voorstel verwijdert dan ook onnodige belemmeringen voor kredietservicing door derden en de overdracht van kredieten, om secundaire markten voor NPL's verder te ontwikkelen. Het huidige onderling uiteenlopende wetgevingskader voor NPL's in de lidstaten heeft het ontstaan van een doeltreffende secundaire markt voor NPL's belemmerd. Dit voorstel voorziet in een aantal gemeenschappelijk regels waaraan derde kredietservicers zich moeten houden om in de Unie te mogen opereren. Het voorstel bevat gemeenschappelijke normen om te zorgen voor een goede toepassing van en toezicht op deze regels in de gehele Unie, en maakt tegelijkertijd grotere concurrentie tussen servicers mogelijk door de markttoegang in de lidstaten te harmoniseren. Dit zal de toegangskosten voor potentiële leningkopers drukken door de toegankelijkheid te vergroten en de kosten van kredietservicing te verminderen. Bij voorts ongewijzigde omstandigheden zouden meer kopers op de markt moeten leiden tot een meer concurrerende markt met een groter aantal kopers, hetgeen zou leiden tot meer vraag en hogere transactieprijzen.

Dit voorstel vormt een aanvulling op een aantal andere vandaag gepresenteerde maatregelen zoals beschreven in de mededeling van de Commissie 'Tweede voortgangsverslag over het terugdringen van niet-renderende leningen in Europa' 7 . Om te voorkomen dat voor toekomstige NPL's onvoldoende voorzieningen worden gevormd, dient de Commissie ook een apart voorstel tot wijziging van de verordening kapitaalvereisten (VKV) 8 in met betrekking tot aftrekkingen bij onvoldoende voorzieningen voor niet-renderende blootstellingen. De wijziging voert zogenaamde wettelijke prudentiële achtervangmaatregelen in die de vorm aannemen van minimumniveaus voor voorzieningen en van aftrekkingen van het eigen vermogen waartoe banken zouden moeten overgaan om geleden en verwachte verliezen op nieuwe leningen die achteraf niet-renderend blijken, te dekken. Als onderdeel van het NPL-pakket worden de lidstaten ook niet-bindende aanwijzingen gegeven over de wijze waarop zij, waar nodig, nationale vermogensbeheerders (asset management companies, AMC's) kunnen oprichten met volledige inachtneming van de bank- en staatssteunregels van de EU. De AMC-blauwdruk biedt praktische aanbevelingen voor het vormgeven en oprichten van AMC's op nationaal niveau en bouwt daarbij voort op de beste praktijken uit eerdere ervaringen in de lidstaten 9 .

Deze initiatieven versterken elkaar. De wettelijke prudentiële achtervang garandeert dat kredietverliezen op toekomstige NPL's voldoende gedekt zijn, wat de afwikkeling of verkoop ervan gemakkelijker maakt. De AMC-blauwdruk helpt lidstaten desgewenst bij de herstructurering van hun banken door middel van de oprichting van vermogensbeheerders die zich belasten met NPL's. Bovenop deze effecten komt nog de stimulans om de secundaire markten voor NPL's verder te ontwikkelen, aangezien hierdoor de vraag naar NPL's concurrerender zou worden en hun marktwaarde zou stijgen. Bovendien vermindert versnelde uitwinning van zekerheden als een snel mechanisme voor de inning van zekerheidswaarde de kosten voor de afwikkeling van NPL's. Tegelijkertijd doet het voorstel geen afbreuk aan de talrijke waarborgen voor kredietnemers uit hoofde van Uniewetgeving en nationale wetgeving. Het voert een aantal extra waarborgen in om de mogelijke risico's van de verkoop van consumentenleningen en renderende kredieten te beperken.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel standaardiseert de regelgeving (definitie, vergunning, toezicht, gedragsregels) voor kredietservicers en kredietkopers. Momenteel hebben verschillen in nationale wetgeving en uitvoering in de lidstaten geleid tot een grote verscheidenheid aan bedrijfsmodellen en een ongelijk activiteitenvolume in de lidstaten, waardoor er in sommige lidstaten met hoge NPL-ratio's slechts een zeer beperkt aantal NPL-verkopen plaatsvindt. Kredietinstellingen die kredietportefeuilles met NPL's willen afstoten, hebben dus te maken met een langs nationale grenzen gefragmenteerde beleggersbasis, en kredietservicers ondervinden aanzienlijke moeilijkheden bij het servicen van kredieten met een grensoverschrijdende dimensie (met name grensoverschrijdende inning), en zij kunnen uit grensoverschrijdende activiteiten ook maar weinig schaalvoordelen behalen.

Dit voorstel strookt met artikel 169 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), de secundaire wetgeving en de Unieregels die een hoog niveau van consumentenbescherming op het gebied van financiële diensten beogen. Dit voorstel houdt dan ook in dat consumentenbeschermingsregels van toepassing blijven om hetzelfde niveau van bescherming te waarborgen, ongeacht wie het krediet bezit of servicet en ongeacht de wettelijke regeling die van kracht is in de lidstaat van de kredietkoper of de kredietservicer. Het voorstel verduidelijkt dat de consumentenbescherming, en met name de rechten die de consument krachtens de richtlijn hypothecair krediet 10 , de richtlijn consumentenkrediet 11 en de richtlijn oneerlijke bedingen 12 met betrekking tot een door een kredietinstelling verleend krediet heeft, blijft gelden ongeacht wie het krediet daarna koopt of servicet. Voorts zal de richtlijn hypothecair krediet in die zin worden gewijzigd dat de consument, indien de rechten van de kredietgever aan een derde worden overgedragen, jegens de nieuwe houder de excepties en verweermiddelen kan opwerpen die hem jegens de oorspronkelijke kredietgever ter beschikking stonden, net als in artikel 17 van de richtlijn consumentenkrediet.

Dit voorstel strookt eveneens met de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten 13 , waarbij een Europese regeling voor de verstrekking en uitwinning van zekerheden in de vorm van effecten, contanten en kredietvorderingen is ingevoerd. De in dit voorstel beschreven procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden zou niet in botsing komen met zekerheden die onder de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten vallen, aangezien deze procedure de uitwinning van andere soorten zekerheden betreft. Concreet zal dit voorstel doeltreffende buitengerechtelijke procedures beschikbaar maken voor de uitwinning van zekerheden in de vorm van roerende en onroerende activa die ter dekking van leningen door bedrijven en ondernemers worden verstrekt, maar het heeft geen gevolgen voor aangelegenheden die onder de richtlijn betreffende financiëlezekerheidsovereenkomsten vallen.

Dit initiatief zal tevens de volledige verenigbaarheid met krachtens de nationale wet- en regelgeving ingeleide pre-insolventie- en insolventieprocedures waarborgen. Dit geschiedt dankzij het beginsel dat de in dit voorstel beschreven buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden mogelijk zou zijn zolang geen schorsing van individuele uitwinningsmaatregelen overeenkomstig het toepasselijke nationale recht van toepassing is.

Bovendien is dit voorstel geheel verenigbaar met en complementair aan het voorstel van de Commissie betreffende preventieve herstructureringsstelsels 14 (herstructureringsvoorstel), dat maatregelen behelsde om de doeltreffendheid van herstructurerings- en insolventieprocedures te verhogen en te zorgen voor de beschikbaarheid van preventieve herstructureringsprocedures om levensvatbare ondernemingen in financiële moeilijkheden in staat te stellen insolventie te vermijden. Hoewel het herstructureringsvoorstel 15 beoogt een geharmoniseerd juridisch kader tot stand te brengen voor preventieve herstructurering en een tweede kans voor bedrijven en ondernemers, heeft dit voorstel de verbetering van de doeltreffendheid van procedures voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden als doel. Om te zorgen voor volledige verenigbaarheid met en complementariteit aan het herstructureringsvoorstel, zal de in dit voorstel beschreven buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden mogelijk zijn zolang geen schorsing van individuele uitwinningsmaatregelen overeenkomstig het herstructureringsvoorstel van toepassing is. Het herstructureringsvoorstel voorziet erin dat voor kredietgevers, met inbegrip van kredietgevers met zekerheden van een onderneming of ondernemer die het voorwerp is van een herstructureringsprocedure, een schorsing van individuele uitwinningsmaatregelen geldt, teneinde de schuldenaar in staat te stellen met de schuldeisers over een herstructureringsplan te onderhandelen en zo insolventie te vermijden.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Meer dan vijf jaar nadat de Europese staatshoofden en regeringsleiders zijn overeengekomen om een bankenunie te creëren, zijn twee pijlers van de bankenunie – gemeenschappelijk toezicht en gemeenschappelijke afwikkeling – opgericht, met als stevige basis een gemeenschappelijk rulebook voor alle EU-instellingen. Hoewel belangrijke vooruitgang is geboekt, moeten verdere stappen worden gezet om de bankenunie te voltooien, waaronder de totstandbrenging van een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel, zoals beschreven in de mededeling van de Commissie van 17 oktober 2017 en de routekaart die op 6 december werd gepresenteerd als onderdeel van het pakket over de verdieping van de economische en monetaire unie.

Naast het brede pakket hervormingen dat in november 2016 door de Commissie werd voorgesteld (hervormingspakket voor het bankwezen), maken de ontwikkeling van een secundaire markt voor leningen en de verbetering van de bescherming van kredietgevers met zekerheden deel uit van de risicobeperkende maatregelen die nodig zijn om de weerbaarheid van de bankensector verder te versterken en die parallel lopen met de gefaseerde invoering van het Europees depositoverzekeringsstelsel (EDIS). Tegelijk beogen deze maatregelen ervoor te zorgen dat er één rulebook blijft bestaan voor alle instellingen in de EU, ongeacht of ze binnen of buiten de bankenunie staan. De algehele doelstellingen van dit initiatief, zoals hierboven beschreven, zijn volledig consistent en coherent met de fundamentele doelstellingen van de EU om financiële stabiliteit te bevorderen, het risico te verminderen dat bij de afwikkeling van een instelling een beroep moet worden gedaan op ondersteuning van de belastingbetaler en ook de omvang van die ondersteuning te beperken, en tegelijk bij te dragen tot een harmonieuze en duurzame financiering van economische activiteit, die kan leiden tot een hoog niveau van concurrentievermogen en consumentenbescherming.

Dit initiatief is aangekondigd in de mededeling over de tussentijdse evaluatie van het actieplan kapitaalmarktenunie 16 . In die mededeling werd benadrukt dat kapitaalmarkten Europese banken ook kunnen helpen om het hoofd te bieden aan de uitdagingen van NPL's. Benadrukt werd dat beleid dat inzet op het beter laten functioneren van secundaire markten voor NPL's, een cruciaal onderdeel van iedere duurzame oplossing is, en dat het beheer van NPL's ook baat zou hebben bij efficiëntere en beter voorspelbare raamwerken voor de afdwinging van de naleving van leningovereenkomsten die zodanig zijn vormgegeven dat kredietgevers met zekerheden snel waarde kunnen innen.

Een van de doelstellingen van dit voorstel is kredietgevers met zekerheden beter in staat te stellen zekerheidswaarde sneller te innen door middel van procedures voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden. Door kredietgevers met zekerheden, waaronder banken, in staat te stellen sneller zekerheidswaarde te innen, zal dit voorstel bijdragen tot meer kredietverlening van banken aan de economie, met name kmo's, tegen een lagere prijs, overeenkomstig de doelstelling van de KMU om de toegang tot financiering voor ondernemingen te vergemakkelijken.

De bepalingen inzake leningservicers en -kopers zorgen voor meer voorspelbaarheid en transparantie op secundaire markten voor NPL's, hetgeen potentiële kopers in staat stelt de prijs van die activa nauwkeuriger te bepalen. Hierdoor kunnen banken hun NPL's aan een ruimere pool beleggers verkopen, hetgeen potentieel kan leiden tot transactieprijzen die een betere afspiegeling zijn van de onderliggende waarde van de activa. Dit zal dan weer leiden tot een opschoning van de balansen, zodat kredietinstellingen meer bereid zullen zijn om nieuw krediet aan de economie te verstrekken.

Het aanpakken van de resterende risico's in de Europese bankensector is van groot belang voor het functioneren en de stabiliteit van deze sector en dus ook voor de economie als geheel. Er is meer in het bijzonder sprake van belangrijke potentiële overloopeffecten van lidstaten met hoge NPL-niveaus naar andere economieën in de EU en de EU als geheel, in termen van zowel economische groei als financiële stabiliteit. Langs nationale grenzen gesegmenteerde NPL-markten met grote verschillen in vergunningsregelingen stroken niet met de doelstelling van de kapitaalmarktenunie.

Dit initiatief laat bestaande waarborgen voor de consument onverlet, ook wanneer de oorspronkelijke kredietgever wordt vervangen door een niet-kredietinstelling. De EU-wetgeving omvat al een aantal maatregelen inzake consumentenbescherming. Het voorstel bepaalt dat zowel kredietkopers als kredietservicers zich moeten houden aan het Unierecht wat betreft de consumentenbescherming die van toepassing was op de oorspronkelijke kredietovereenkomst. Op dezelfde wijze blijven alle in de lidstaat van de consument geldende consumentenbeschermingsregels van toepassing, ongeacht of zij rechtstreeks uit de oorspronkelijke kredietovereenkomst voorvloeien, dan wel uit andere regels die gelden voor aan consumenten verstrekte kredieten of die verband houden met de algemene in de lidstaat van de consument geldende consumentenbeschermingsregels.

De bovengenoemde waarborgen omvatten ook maatregelen van verplichte of vrijwillige aard voor de bescherming van consumenten in de lidstaat van hun gewone verblijfplaats, met name de formele of informele schuldinvorderingsprocedures die zijn ingevoerd door publieke of private organen die huishoudens met overmatige schuld op inning gericht schuldadvies geven. Voorts laat dit instrument, ten aanzien van de uitoefening van kredietservicingactiviteiten in een grensoverschrijdende context, de geharmoniseerde EU-regels onverlet die het toepasselijke recht, de rechterlijke bevoegdheid en de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken, waaronder insolventieprocedures, regelen.

Kredietnemersrechten, rechten inzake de bescherming van persoonsgegevens en nationale civielrechtelijke bepalingen inzake de overdracht van overeenkomsten vallen buiten het toepassingsgebied van dit voorstel. De verwerking van persoonsgegevens in het kader van deze richtlijn moet volledig in overeenstemming zijn met de regels inzake de bescherming van persoonsgegevens.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) geeft het Parlement en de Raad de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Op grond van artikel 114 VWEU kan de EU niet alleen maatregelen nemen om bestaande belemmeringen voor de instelling en de werking van de interne markt weg te nemen, maar ook om barrières aan te pakken die marktdeelnemers ervan weerhouden om ten volle van de voordelen van die markt te profiteren met name door investeringen in andere lidstaten. Bovendien geeft artikel 53 VWEU het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid richtlijnen vast te stellen inzake de coördinatie van de bepalingen van de lidstaten betreffende economische activiteiten.

Momenteel kunnen kredietkopers en kredietservicers niet van de interne markt profiteren als gevolg van barrières die gezien het ontbreken van een specifiek en coherent regelgevings- en toezichtstelsel zijn opgeworpen door uiteenlopende nationale wetgevingen.

Niet-bancaire kopers van door kredietinstellingen verleend krediet zijn in sommige lidstaten niet gereguleerd, terwijl zij in andere lidstaten aan verschillende eisen moeten voldoen, die soms neerkomen op een volledige bankvergunning. In de praktijk heeft dit geleid tot een situatie waarin de kopers in één lidstaat legaal kunnen werken, maar in andere lidstaten met aanzienlijke obstakels voor het kopen van kredieten worden geconfronteerd. Dit is een reden waarom kopers meestal in een beperkt aantal lidstaten actief zijn, hetgeen heeft geresulteerd in een over het geheel genomen beperkte concurrentie in de interne markt aangezien het aantal geïnteresseerde kopers tamelijk gering blijft, waardoor de ruimte voor en de potentiële omvang van een efficiënte en concurrerende NPL-markt worden beperkt. Met name de markten voor NPL's worden doorgaans gekenmerkt door relatief kleine handelsvolumes en een sterke concentratie in vier landen waarvan er slechts één een kleinere lidstaat is (Italië, Ierland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk). Deze markten worden meestal ook gedomineerd door grote kopers, hetgeen tot op zekere hoogte kan worden verklaard door de hoge barrières, die de toegang verhinderen en de concurrentie verstoren.

Ook kredietservicers hebben te maken met barrières om grensoverschrijdend uit te breiden en hun activiteiten op te schalen. Ten eerste reguleren slechts enkele lidstaten deze activiteit, en zij hanteren daarbij zeer verschillende definities. In de praktijk vormt dit een barrière voor de ontwikkeling van uitbreidingsstrategieën via secundaire vestiging of grensoverschrijdende dienstverlening in de interne markt. Ten tweede zijn in een aanzienlijk aantal lidstaten vergunningen vereist voor sommige van de activiteiten die deze kredietservicers verrichten. Voor deze vergunningen moet aan verschillende vereisten worden voldaan, en zij voorzien niet in de mogelijkheid van grensoverschrijdende opschaling. Ten slotte is in sommige gevallen een plaatselijke vestiging wettelijk verplicht, hetgeen op zichzelf de uitoefening van de fundamentele vrijheid van het verrichten van grensoverschrijdende diensten al onmogelijk maakt.

Bovendien hebben de barrières die verhinderen dat kredietservicers grensoverschrijdend opereren, indirect gevolgen voor de potentiële kopers, die wellicht niet tot een nationale markt toe kunnen treden en kredieten van kredietinstellingen kunnen kopen als zij de servicing vervolgens niet kunnen uitbesteden aan andere entiteiten dan de bank waarvan zij de kredietovereenkomst hebben verworven, of geen gebruik kunnen maken van de diensten van kredietservicers uit andere EU-lidstaten.

De grote verschillen in reguleringsnormen tussen de lidstaten dragen bij tot marktfragmentatie, die het vrije verkeer van kapitaal en diensten in de EU beperkt, tot onvoldoende concurrentie leidt en de ontwikkeling van een goed werkende secundaire markt voor bankkredieten vertraagt. Beperkte deelname van beleggers en servicers houdt zwakke concurrentiedruk op beide markten in (die voor het kopen en die voor het servicen van kredieten). Dit heeft tot gevolg dat kredietservicers de kopers voor hun diensten hoge vergoedingen vragen en dat banken slechts lage prijzen krijgen wanneer zij hun NPL's aan niet-bancaire beleggers verkopen, hetgeen banken minder stimuleert om hun grote aantal NPL's van de hand te doen.

Kredietgevers die gedekte leningen toekennen aan bedrijven en ondernemers, beschikken niet in alle lidstaten over snelle en doeltreffende procedures voor de buitengerechtelijke afdwinging van terugbetaling van de lening bij wanbetaling van de zakelijke kredietnemer. Wanneer dergelijke procedures beschikbaar zijn, zou het risico van opeenhoping van NPL's bij banken afnemen.

Om waarde te innen uit zekerheden die een kredietnemer in een andere lidstaat heeft gesteld, moet de kredietgever regels volgen die verschillen van de regels van zijn lidstaat van herkomst en waarvan de doelmatigheid hem onbekend is. De kredietgever kan momenteel niet samen met de kredietnemer kiezen voor een voor alle lidstaten gemeenschappelijke procedure. Hierdoor ontstaan kosten in verband met juridisch advies en kunnen uitwinningsprocedures langer duren en inningspercentages lager uitvallen. Het vooruitzicht om minder of in het slechtste geval niets van een gedekte lening te innen bij wanbetaling van de schuldenaar, kan leninggevers ervan afhouden grensoverschrijdende leningen te verstrekken, of het kan de prijs van leningen voor bedrijven opdrijven. Een en ander schrikt kredietnemers dan weer af die zich tot kredietgevers in andere lidstaten willen wenden. Dit belemmert het vrije verkeer van kapitaal en heeft een rechtstreeks effect op de werking van de interne markt. Er is onbenut KMU-potentieel voor het verstrekken van financiering aan bedrijven, en met name kmo's, die in hoge mate zijn aangewezen op bankkredieten.

Op soortgelijke wijze zullen beleggers die overwegen NPL-portefeuilles te kopen, rekening houden met mogelijke juridische onzekerheden bij het innen van waarde uit aan deze leningen verbonden zekerheden, en als grensoverschrijdende inning van waarde moeilijker is of gepaard gaat met rechtsonzekerheid, dan zal dit negatief doorwerken op de prijs en dus op de kans voor banken om portefeuilles aan beleggers uit andere lidstaten te verkopen voor een prijs die zo dicht mogelijk bij de prijs ligt van de door de banken gevormde voorziening voor deze leningen 17 .

De huidige fragmentatie werkt door in verschillende financieringsmogelijkheden voor bedrijven, aangezien bankleningen in mindere mate beschikbaar zijn voor bedrijven, en met name kmo's, in lidstaten zonder efficiënte procedures voor de inning van waarde uit gedekte leningen.

De totstandbrenging van een kader voor efficiënte procedures voor buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden zou ervoor zorgen dat kredietgevers met zekerheden in alle lidstaten profiteren van een afzonderlijk gemeenschappelijk instrument om snel waarde uit een gedekte lening te innen wanneer een zakelijke kredietnemer de lening niet terugbetaalt. Dit moet meer grensoverschrijdende kredietverlening stimuleren door de onzekerheid over de uitkomst van de uitwinningsprocedure (bijv. inningspercentage en -duur) bij grensoverschrijdende transacties te reduceren.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Volgens artikel 4 VWEU moet het optreden van de EU voor de voltooiing van de interne markt worden beoordeeld in het licht van het subsidiariteitsbeginsel van artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Er moet worden nagegaan of de doelstellingen van het voorstel niet door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt in het kader van hun nationale rechtsstelsels en, vanwege de omvang en de gevolgen ervan, beter op EU-niveau kunnen worden bereikt.

Sinds de financiële crisis van 2008 heeft het tot voor kort toenemende aantal NPL's gezorgd voor een slechtere marktperceptie van de Europese banksector als geheel en zelfs een negatieve afstraling op de hele EU gehad. Deze factoren zijn zelfs nog belangrijker geworden in de context van de bankenunie. Enkele lidstaten zijn de laatste jaren actief opgetreden om het grote aantal NPL's aan te pakken, in de meeste gevallen gestimuleerd door een economisch aanpassingsprogramma van de EU/het IMF.

Hoewel de lidstaten de ernst van het NPL-probleem onderkennen, hebben de meeste tot dusver geen doeltreffende maatregelen genomen om de 'vraagzijde' van NPL-overdrachten aan te pakken. De lidstaten die het kopen en servicen van kredieten wel hebben gereguleerd, hebben dit gedaan zonder rekening te houden met grensoverschrijdende situaties. Dit heeft tot onvoldoende concurrentie op de markt geleid. Deze markten zijn gefragmenteerd door de uiteenlopende benaderingen van de lidstaten en hun verschillende interpretaties van met name kredietservicingactiviteiten. De doelstellingen kunnen dus niet worden bereikt door individueel optreden van de lidstaten.

De diensten van de Commissie monitoren de markt reeds een aantal jaren en onderkennen toenemende divergentie en verergering van problemen die ingrijpen op EU-niveau rechtvaardigen. Uit via studies en openbare raadplegingen vergaarde informatie blijkt dat een herstel van de economische groei niet voldoende was om de hoeveelheid NPL's te verminderen, aangezien de financiële gezondheid van banken, de kredietverlening door banken en de algemene economische groeivooruitzichten hier nog steeds onder gebukt gaan. Tot dusver is in de lidstaten geen poging tot coördinatie van de regels voor kopers en servicers van bankkredieten ondernomen. Met actie van de lidstaten kunnen alleen hun eigen nationale marktvoorwaarden worden geremedieerd, wat niet zou volstaan om de negatieve impact op de werking van de eengemaakte markt te verminderen.

Door te voorzien in een kader op EU-niveau zou worden gezorgd voor uniforme toegangsvoorwaarden voor kredietkopers en -servicers en een paspoort voor het verrichten van hun activiteiten in de gehele eengemaakte markt. Dit zou met name leiden tot meer concurrentie tussen potentiële beleggers in bankleningen, en het zou banken in staat stellen deze tegen concurrerendere prijzen te verkopen. Hierdoor zouden banken dan weer hun blootstelling aan leningen die niet-renderend zijn geworden kunnen verminderen en de vrijgekomen middelen kunnen inzetten voor nieuwe kredietverlening aan de economie. Tegelijkertijd zouden de waarborgen voor consumenten ervoor zorgen dat het niveau van consumentenbescherming in de gehele Unie gehandhaafd blijft wanneer oorspronkelijk door kredietinstellingen verstrekte consumentenleningen worden verkocht en geservicet.

Op soortgelijke wijze hebben lidstaten die reeds buitengerechtelijke uitwinningsprocedures hebben ingevoerd, nationale regels vastgesteld op gronden die voornamelijk verband houden met binnenlandse overwegingen. De procedures voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden bestaan in sommige gevallen al lang en stimuleren niet noodzakelijkerwijs grensoverschrijdende transacties. Gezien de verschillen in efficiëntie van bestaande nationale procedures en het ontbreken van dergelijke procedures in sommige lidstaten, is het doel om in de hele EU doeltreffende systemen beschikbaar te maken en ervoor te zorgen dat banken of andere ondernemingen die in alle lidstaten krediet mogen verstrekken, een dergelijke procedure kunnen gebruiken. Gezien de inherente banden tussen de uitwinning van zekerheden en het burgerlijk, eigendoms-, handels-, pre-insolventie-, insolventie- en publiekrecht van de lidstaten, moeten de voorgenomen regels voor dit afzonderlijke gemeenschappelijke buitengerechtelijke mechanisme voor de uitwinning van zekerheden kunnen worden uitgevoerd op een wijze die verenigbaar is met het recht van de lidstaten op deze terreinen. De onderstaande bepalingen voorzien derhalve in een aanvullend gemeenschappelijk mechanisme, zodat de lidstaten niets hoeven te veranderen aan hun nationale buitengerechtelijke uitwinningsstelsels voor zover deze bestaan voor de soort zekerheden waarop dit voorstel betrekking heeft. AECE is ontworpen als een afzonderlijk mechanisme om ervoor te zorgen dat kredietgever en zakelijke kredietnemer contractueel een buitengerechtelijk uitwinningsmechanisme overeen kunnen komen voor roerende en onroerende activa die als zekerheid worden gesteld.

Deze doelstellingen kunnen beter op EU-niveau worden verwezenlijkt.

• Evenredigheid

Op grond van het evenredigheidsbeginsel gaan de inhoud en de vorm van het optreden van de EU niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.

Dit voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om markttoegang en grensoverschrijdende ontwikkeling te stimuleren, aangezien het de bepalingen van nationaal recht inzake de daadwerkelijke overdracht van de rechten van de kredietgever, of andere geldende regels inzake procedures voor preventieve herstructurering of insolventieprocedures, onverlet laat.

De onderstaande bepalingen voeren een regelgevingssysteem in dat in die zin evenredig is dat het voorwaarden creëert die voldoende bindend zijn om op doeltreffende wijze de doelstellingen te verwezenlijken en tegelijkertijd de lidstaten maximale flexibiliteit geeft om nationale bepalingen ter bescherming van de rechten en verweermiddelen van kredietnemers te handhaven.

Bovendien houdt dit voorstel rekening met de behoefte aan meer waarborgen wat consumentenkredieten betreft, zonder afbreuk te doen aan bestaande consumentenbeschermingsregels. Rekening houdend met deze gerechtvaardigde punten van zorg, voert het voorstel de vereiste in dat consumentenleningenkopers uit derde landen gebruikmaken van de diensten van kredietservicers met een vergunning, die zijn onderworpen aan de vereisten van deze richtlijn en aan toezicht in de EU door de bevoegde nationale autoriteiten. Evenzo tracht het beoogde mechanisme voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden een evenwicht te vinden tussen de belangen van de kredietgever en de zakelijke kredietnemer. Het is niet beschikbaar voor de afdwinging van de terugbetaling van leningen aan consumenten, en zelfs bij bedrijfseigenaren is het niet beschikbaar om een zekerheid uit te winnen die bestaat uit de hoofdwoning van de zakelijke kredietnemer. Wanneer de zakelijke kredietnemer het grootste deel (85 %) van het krachtens de kredietovereenkomst uitstaande bedrag al heeft terugbetaald, moet hij meer tijd krijgen om de betaling te verrichten voordat de zekerheid kan worden uitgewonnen.

Het gekozen rechtsinstrument, een richtlijn, is toegesneden op de verwezenlijking van de doelstellingen van de totstandbrenging van een gelijk speelveld tussen kredietgevers met zekerheden wat betreft hun vermogen om met de kredietnemer een buitengerechtelijke procedure voor de inning van zekerheidswaarde overeen te komen teneinde de financiële stabiliteit te garanderen en de financieringsmogelijkheden voor bedrijven te vergroten.

• Keuze van het instrument

Er wordt voor een richtlijn gekozen om ervoor te zorgen dat de bepalingen ervan door de lidstaten kunnen worden omgezet op een wijze die strookt met bestaande privaat- en publiekrechtelijke bepalingen, gezien de vele verbanden met het burgerlijk, handels-, eigendoms- en insolventierecht. Artikel 53 VWEU, een van de rechtsgronden van dit voorstel, voorziet alleen in de vaststelling van een richtlijn.

Bovendien lijkt een richtlijn het geschikte instrument gezien de noodzaak om voor administratieve samenwerking te zorgen en tegelijkertijd rekening te houden met de verscheidenheid aan toezichtmodellen die momenteel in de lidstaten bestaan met betrekking tot de activiteiten die onder dit voorstel vallen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Controle van de resultaatgerichtheid is niet van toepassing omdat deze materie tot dusver uitsluitend op nationaal niveau werd gereguleerd.

• Raadpleging van belanghebbenden

De diensten van de Commissie hebben een speciale openbare raadpleging over de ontwikkeling van secundaire markten voor niet-renderende leningen en de bescherming van kredietgevers met zekerheden tegen wanbetaling van kredietnemers gehouden 18 . De respons op deze openbare raadpleging heeft voldoende kwalitatief bewijs ter ondersteuning van een effectbeoordeling opgeleverd.

De bij de raadpleging gekregen feedback is in hoge mate in dit voorstel verwerkt.

In het voorstel is ook rekening gehouden met de feedback van de door de diensten van de Commissie geraadpleegde deskundigengroep over versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden. Het voorstel is een evenredigere manier om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken in vergelijking met een volledige harmonisatie door middel van de totstandbrenging van een nieuw zekerheidsrecht, zoals oorspronkelijk was voorzien in de openbare raadpleging.

De overgrote meerderheid van de antwoorden op de openbare raadpleging bevestigt dat de huidige omvang, liquiditeit en structuur van secundaire markten voor NPL's in de EU een belemmering vormen voor het beheer en de afwikkeling van NPL's in de EU.

Voor een duidelijke meerderheid van de respondenten die zich hierover uitspreken, vormen verschillen tussen nationale regels inzake NPL-verkopen een daadwerkelijke belemmering voor de ontwikkeling van NPL-markten. Wat betreft de aard van de belemmeringen voor grensoverschrijdende activiteiten noemen de meeste respondenten het rechtskader, de insolventieregels en lokale praktijken. Sommige belanghebbenden vragen om aanvullende regels om de bescherming van consumenten/schuldenaren te waarborgen, terwijl anderen vinden dat de huidige regels volstaan en moeten worden aangehouden. Een ruime meerderheid is voorstander van een EU-kader voor leningservicers. Bijna alle respondenten die voorstander zijn van een EU-kader voor leningservicers, pleiten ervoor dat het een vergunningstelsel moet omvatten, en ongeveer de helft stelt voor dat het kader het toezicht op leningservicers regelt.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel berust op uitgebreid onderzoek, externe studies, gerichte raadplegingen, gesprekken en andere bronnen.

Verschillende Europese en internationale organisaties hebben analytische verslagen gepubliceerd die voortbouwen op onderzoeksworkshops en raadplegingen met belanghebbenden (ESRB, EBA, GTM, ECB en IMF). De diensten van de Commissie hebben met name kunnen voortbouwen op het verslag van een speciale subgroep inzake niet-renderende leningen van het Comité financiële diensten van de Raad, en op onderzoek door adviesbureaus, academici en denktanks. Medio 2017 werd naar aanleiding van het actieplan van de Raad een deskundigengroep met lidstaten en EU-instellingen opgericht.

Het voorstel berust ook op gerichte verzoeken om inlichtingen aan de ministeries van Justitie van de lidstaten en juridische deskundigen, en verschillende ontmoetingen met nationale deskundigen uit de lidstaten. Voor het verzamelen van informatie zijn ook bijeenkomsten met belanghebbenden gehouden en academische onderzoekspapers bestudeerd.

• Effectbeoordeling

De belangrijkste economische en sociale effecten zijn onderzocht in twee effectbeoordelingen waarvan dit voorstel vergezeld gaat.

De eerste effectbeoordeling had betrekking op de situatie van kredietkopers en kredietservicers. Zij beschrijft het basisscenario en vergelijkt het met drie mogelijke opties voor de verlaging van toegangsdrempels voor leningkopers en leningservicers. Het basisscenario betekent dat in sommige lidstaten specifieke toegangsdrempels blijven bestaan en gedragsregels blijven gelden die de toegang van beleggers en het opbouwen van relaties tussen belegger en leningservicer ontmoedigen. Op basis van de in de lidstaten geldende rechtsregels en een discussie over de beste regelgevende praktijken werden drie opties onderzocht om de markttoegang te vergemakkelijken en te harmoniseren: niet-bindende gemeenschappelijke beginselen op hoog niveau die de grootste barrières aanpakken, bindende gemeenschappelijke normen die via paspoortgebruik grensoverschrijdende activiteiten mogelijk maken of één bindend single rulebook met paspoorten. Volgens de analyse van de effectbeoordeling zijn de laatste twee opties even efficiënt, maar is de optie van de bindende gemeenschappelijke normen evenrediger om de doelstelling te bereiken, ook in het licht van de zeer uiteenlopende bepalingen inzake kredietoverdrachten en kredietnemersrechten in de lidstaten, die misschien nationale beoordelingsruimte vergen.

De effectbeoordeling werd op 8 december 2017 bij de Raad voor regelgevingstoetsing (hierna 'RSB' genoemd) ingediend 19 . De RSB heeft een negatief advies uitgebracht over de effectbeoordeling en een aantal aanbevelingen voor verbeteringen gedaan. Het document werd dienovereenkomstig herzien en op 29 januari 2018 opnieuw ingediend. Op 13 februari 2018 heeft de RSB een positief advies uitgebracht 20 .

Inhoudsopgave

1.

De belangrijkste wijzigingen die in de effectbeoordeling zijn aangebracht om rekening te houden met de opmerkingen van de RSB waren de volgende:


Voor alle drie wetgevingsvoorstellen inzake NPL's werd een gemeenschappelijke inleiding opgenomen. Hierin wordt de NPL-kwestie in een bredere context uiteengezet en wordt nader ingegaan op de verbanden tussen de diverse initiatieven in het NPL-actieplan.

Verschillen in kredietnemersrechten werden als oorzaak van problemen geïdentificeerd, en er werden discussies opgenomen over de wisselwerking hiervan met de vergunningsregeling voor NPL-beleggers en leningservicers. Dit werd ook meegenomen in de discussie over de algemene impact van het initiatief.

De concrete bepalingen werden nader uitgewerkt, inclusief een beschrijving van de mogelijke reikwijdte ervan en een discussie over beste praktijken en hoe ze kunnen worden gecombineerd tot een samenhangend regelgevingskader. Verduidelijkt werd dat onder leningverkopen zowel renderende als niet-renderende leningen vallen.

2.

Naar aanleiding van de aanbevelingen in het tweede advies van de RSB werden de volgende wijzigingen aangebracht:


Het aantal voorkeursopties werd verkleind en de link naar concrete bepalingen die dit meebrengt, werd nader beschreven.

Het aantal monitoringindicatoren werd uitgebreid tot het gedrag van leningservicers en NPL-kopers met betrekking tot kredietnemersrechten en toezichthouders.

De tweede effectbeoordeling had betrekking op de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden. Hierin werden vier beleidsopties in kaart gebracht en onderzocht 21 . De eerste optie betrof niet-regelgevende maatregelen op basis van bestaande internationale initiatieven ter harmonisatie van de procedures voor buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden, waarbij de Commissie de lidstaten zou aanbevelen dergelijke procedures in te voeren. De tweede optie, die de voorkeur kreeg, onderzocht de mogelijkheid en de merites van een minimale harmonisatie van een procedure voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden in de hele EU, zodat banken in alle lidstaten over een efficiënte procedure voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden beschikken. De derde optie betrof de invoering van een nieuwe zekerheid met een volledig geharmoniseerde buitengerechtelijke uitwinningsprocedure. De vierde optie, die in een vroeg stadium werd verworpen, overwoog via een alternatieve regeling een buitengerechtelijk uitwinningsmechanisme voor de hele Unie tot stand te brengen.

Het voorstel ontving op 12 januari 2018 een positief advies van de RSB wat betreft de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden 22 .

Zoals door de RSB voorgesteld, werd de effectbeoordeling gewijzigd door de beschrijving van de effecten van het voorstel op de nationale wetgeving van de lidstaten op te nemen.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Een geharmoniseerd vergunningskader vermindert de administratieve kosten in de hele EU en geeft kredietservicers de mogelijkheid hun activiteiten in verschillende lidstaten op te schalen door het paspoort te gebruiken.

• Grondrechten

Het voorstel respecteert de grondrechten en neemt de beginselen in acht die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name de vrijheid van ondernemerschap, het recht op eigendom, het recht op een eerlijk proces, het recht op bescherming van persoonsgegevens en consumentenbescherming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit wetgevingsvoorstel brengt geen kosten voor de begroting van de Europese Unie mee.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Vijf jaar na de tenuitvoerlegging van de maatregel is een evaluatie gepland overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie. De doelstelling van de evaluatie zal onder meer zijn na te gaan hoe effectief en efficiënt de maatregel qua verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen is geweest, en te beslissen of nieuwe maatregelen of wijzigingen noodzakelijk zijn. De lidstaten verstrekken de Commissie de informatie die nodig is voor de opstelling van dit verslag.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Gezien de verscheidenheid van nationale rechts- en toezichtstelsels en de behoefte aan een consistente tenuitvoerlegging van de richtlijn, dient de kennisgeving van de omzettingsmaatregelen van de lidstaten vergezeld te gaan van één of meer stukken waarin het verband tussen de onderdelen van de richtlijn en de overeenkomstige delen van de nationale omzettingsinstrumenten wordt toegelicht.

• Artikelsgewijze toelichting

Titel I omvat het onderwerp, het toepassingsgebied en de definities.

Deze richtlijn is van toepassing op kopers en servicers van krediet dat oorspronkelijk werd verleend door een kredietinstelling of haar dochterondernemingen, ongeacht het soort kredietnemer. Deze richtlijn is niet van toepassing op de aankoop en servicing van een kredietovereenkomst door een kredietinstelling en haar dochterondernemingen in de EU of op de aankoop en servicing van kredietovereenkomsten die zijn gesloten door andere kredietgevers dan kredietinstellingen en hun dochterondernemingen.

Wat betreft de versnelde procedure voor de buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden, is deze richtlijn van toepassing op kredietovereenkomsten die tussen kredietgevers, voornamelijk banken, en kredietnemers voor hun handels-, bedrijfs- of beroepsactiviteiten zijn gesloten en die worden gedekt door roerende en onroerende activa die eigendom zijn van de kredietnemer en die als zekerheid zijn verpand aan een kredietgever om de terugbetaling van een lening te garanderen. Door het toepassingsgebied te beperken tot bedrijfsleningen, kunnen negatieve gevolgen voor consumenten en huishoudens worden vermeden. Zelfs voor zakelijke kredietnemers zal de hoofdwoning van de bedrijfseigenaar uit sociale overwegingen buiten schot blijven.

Artikel 3 geeft de definities die in deze richtlijn worden gebruikt.

Titel II stelt een kader vast voor servicers van kredietovereenkomsten die zijn gesloten door kredietinstellingen.

Hoofdstuk I bevat de regels voor vergunningverlening aan kredietservicers.

Artikel 5 bevat de maximale vereisten waaraan kredietservicers moeten voldoen om in hun lidstaat van herkomst een vergunning te krijgen.

Artikel 6 beschrijft de procedures voor de vergunningverlening en artikel 7 de gevallen waarin de vergunning kan worden ingetrokken.

Artikel 8 voert de verplichting in om in elke lidstaat een openbaar register van kredietservicers met vergunning op te stellen.

Artikel 9 bevat de vereiste dat de relatie tussen een kredietservicer en een kredietgever berust op een schriftelijke overeenkomst die onder meer een duidelijke verwijzing inhoudt naar de verplichting om het op de kredietovereenkomst toepasselijke Unierecht en nationale recht in acht te nemen. Bovendien is de kredietservicer verplicht de administratie gedurende een periode van 10 jaar te bewaren, zodat de bevoegde autoriteiten er toegang toe kunnen krijgen.

Artikel 10 bepaalt dat kredietservicers, wanneer zij activiteiten uitbesteden, volledig verantwoordelijk blijven voor de inachtneming van alle verplichtingen volgens de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn.

Hoofdstuk II heeft betrekking op het grensoverschrijdend aanbieden van kredietservicing.

Artikel 11 verplicht de lidstaten ertoe de vrijheid van dienstverlening in de Unie te waarborgen voor kredietservicers met een vergunning. Daartoe bevat de richtlijn specifieke bepalingen betreffende procedures en communicatie tussen de autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst.

Artikel 12 voorziet in specifieke regels voor het toezicht op grensoverschrijdende kredietservicers, door de lasten van het toezicht te delen tussen de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en de lidstaat van ontvangst.

Titel III heeft betrekking op kredietkopers.

Artikel 13 bepaalt dat kredietgevers een kredietkoper voor het aangaan van een overeenkomst alle nodige informatie verstrekken, met inachtneming van de regels voor de bescherming van persoonsgegevens. Wanneer de eerste overdracht van het krediet plaatsvindt van een kredietinstelling aan een koper die geen kredietinstelling is, wordt de toezichthouder van de kredietinstelling daarvan in kennis gesteld.

Artikel 14 verplicht kredietinstellingen tot het gebruik van door de Europese Bankautoriteit verstrekte gegevensnormen.

Artikel 15 legt in de Unie gevestigde vertegenwoordigers van niet in de Unie gevestigde kredietkopers de verplichting op om een kredietservicer met een vergunning of een in de Unie gevestigde kredietinstelling te gebruiken in geval van met consumenten gesloten kredietovereenkomsten.

Artikel 16 bevat de regels volgens welke kredietkopers de bevoegde autoriteiten in kennis stellen over het servicen van het gekochte krediet.

Artikel 17 bevat een regel waarbij, wanneer de kredietovereenkomst wordt overgedragen, de koper uit een derde land een in de Unie gevestigde vertegenwoordiger aanwijst. Deze vertegenwoordiger is verantwoordelijk voor de naleving van de verplichtingen die deze richtlijn aan kredietkopers oplegt.

Artikel 18 stelt de regels vast inzake de rechtstreekse afdwinging van de naleving van een kredietovereenkomst door de kredietkoper en de verplichtingen inzake informatieverstrekking door de kredietkopers en de bevoegde autoriteiten.

Artikel 19 verplicht de kredietkoper tot informatieverstrekking wanneer hij de kredietovereenkomst overdraagt.

Titel IV heeft betrekking op het toezicht door de bevoegde autoriteiten.

Artikel 20 bevat verplichtingen inzake de voortdurende naleving van de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn en de aanwijzing van bevoegde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de functies en taken krachtens de nationale bepalingen tot omzetting van deze richtlijn.

Artikel 21 regelt de toezichtbevoegdheden van de bevoegde autoriteiten, terwijl artikel 22 voorziet in regels inzake administratieve sancties en remediërende maatregelen.

Titel V voert een kader voor versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden in, dat bestaat uit een instrument dat op vrijwillige basis door de kredietgever met zekerheden en de zakelijke kredietnemer wordt overeengekomen en waarvan de kredietgever gebruik mag maken zodra aan de voorwaarden van artikel 23 is voldaan.

Artikel 24 verplicht de lidstaten ertoe over ten minste één procedure te beschikken die kan worden gebruikt voor het in dit voorstel beschreven mechanisme voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden. De lidstaten kunnen kiezen tussen procedures voor openbare veiling en onderhandse verkoop, die gangbaar zijn voor de executie van zekerheden. Wanneer het nationale recht de procedure van toe-eigening van het actief kent, mag deze procedure ook worden gebruikt voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden. De lidstaten mogen zelf beslissen welke uitwinningsprocedure zij aan kredietgevers ter beschikking stellen, gezien de vele verbanden van de uitwinning van zekerheden met het privaat- en publiekrecht, met name afhankelijk van het soort zekerheidsrecht dat wordt gebruikt ter waarborging van de zekerheid.

Artikel 28 geeft de kredietnemer het recht om het gebruik van deze procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden aan te vechten bij de nationale rechter.

Ter bescherming van de kredietnemer legt artikel 29 de kredietgever de verplichting op om de zakelijke kredietnemer, wanneer via deze procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden een veel hoger bedrag wordt geïnd dan de uitstaande schuld, een eventueel positief saldo uit te betalen tussen de opbrengst van de verkoop van het actief (via openbare veiling of onderhandse verkoop) en de uitstaande som van het door zekerheden gedekte krediet. In geval van toe-eigening is het passend dat de kredietgever de kredietnemer een positief saldo tussen de uitstaande som van de gedekte kredietovereenkomst en de taxatie van het actief uitbetaalt.

Artikel 32 beoogt ervoor te zorgen dat deze procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden volledig strookt met en complementair is aan pre-insolventie- of insolventieprocedures die overeenkomstig de wetgeving van de lidstaten zijn ingeleid. Artikel 32 beoogt er tevens voor te zorgen dat deze procedure voor de versnelde buitengerechtelijke uitwinning van zekerheden volledig strookt met en complementair is aan het herstructureringsvoorstel, door te stellen dat voor kredietgevers, inclusief kredietgevers met zekerheden van een onderneming of ondernemer die het voorwerp is van een herstructureringsprocedure, een schorsing van individuele uitwinningsmaatregelen geldt.

Artikel 33 verplicht de lidstaten en, in geval van kredietinstellingen, de toezichthouders van kredietinstellingen ertoe, op jaarbasis gegevens te verzamelen over het aantal door zekerheden gedekte leningen ten aanzien waarvan een buitengerechtelijke uitwinningsprocedure plaatsvindt, de inningstermijn en het inningspercentage, en deze gegevens jaarlijks aan de Commissie mede te delen.

Titel VI voorziet in artikel 34 in specifieke waarborgen voor consumenten in geval van wijziging van de kredietovereenkomst en regelt in artikel 35 de omgang met klachten door de kredietservicer en de bevoegde autoriteiten.

Artikel 36 bevestigt de inachtneming van de regels voor de bescherming van persoonsgegevens.

Artikel 37 voorziet in een algemene verplichting tot administratieve samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten.

Titel VII bevat in artikel 38 een wijziging van de richtlijn hypothecair krediet die inhoudt dat de consument, in geval van een overdracht van een onder die richtlijn vallend consumentenkrediet, jegens de kredietkoper de excepties en verweermiddelen kan opwerpen die hem jegens de oorspronkelijke kredietgever ter beschikking stonden, en dat de consument van de overdracht in kennis moet worden gesteld.

Titel VIII bevat slotbepalingen over de oprichting van een comité dat de Commissie zal bijstaan, de evaluatie, de uiterste omzettingsdatum, de inwerkingtreding en de adressaten