Toelichting bij COM(2018)134 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 wat betreft minimale verliesdekking voor niet-renderende blootstellingen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)134 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 575/2013 wat betreft minimale verliesdekking voor niet-renderende blootstellingen.
bron COM(2018)134 NLEN
datum 14-03-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Dit voorstel is een belangrijk onderdeel van de werkzaamheden om de Europese economische en monetaire unie (hierna 'EMU' genoemd) te versterken. Een sterker geïntegreerd financieel bestel zal de EMU beter bestand maken tegen negatieve schokken doordat het grensoverschrijdende particuliere risicodeling vergemakkelijkt, en tegelijkertijd de behoefte aan publieke risicodeling doet afnemen. Om deze doelstellingen te verwezenlijken, moet de EU nu de bankenunie afbouwen en alle bouwstenen voor een kapitaalmarktenunie (hierna 'KMU' genoemd) klaar hebben staan. De mededeling van de Commissie van 11 oktober 2017 1 schetst hoe de bankenunie kan worden voltooid door parallel risicoafbouw en risicodeling te stimuleren, als onderdeel van de routekaart voor het versterken van de EMU zoals die op 6 december 2017 door de Commissie is vastgesteld 2 .

Het aanpakken van hoge volumes niet-renderende leningen (hierna "NPL's" genoemd) en niet-renderende blootstellingen (hierna "NPE's" genoemd) 3 , maar ook van de mogelijke accumulatie ervan in de toekomst is een belangrijk onderdeel van de inspanningen van de Unie om de risico's in het bankbestel verder af te bouwen en banken in staat te stellen zich te concentreren op de kredietverschaffing aan bedrijven en burgers. Het lopende overleg binnen de Raad bevestigt dat meer vooruitgang bij het aanpakken van NPL's van cruciaal belang is om de bankenunie af te bouwen. Dit punt staat bovenaan de prioriteitenlijst van de Leidersagenda.

Hoge NPL-volumes kunnen op twee belangrijke manieren wegen op de prestaties van banken. In de eerste plaats leveren NPL's minder inkomsten op voor een bank dan renderende leningen en doen zij zo de winstgevendheid van een bank dalen. Ook kunnen zij verliezen veroorzaken die het kapitaal aantasten. In de ernstigste gevallen kunnen deze effecten de levensvatbaarheid van een bank in het gedrang brengen, met alle mogelijke gevolgen vandien voor de financiële stabiliteit. Ten tweede leggen NPL's beslag op een aanzienlijke hoeveelheid personele en financiële middelen van banken. Dit vermindert hun kredietverschaffingscapaciteit, onder meer aan het midden- en kleinbedrijf (mkb).

Het mkb wordt bijzonder getroffen door dit verminderde kredietaanbod, omdat het mkb veel afhankelijker is van bankkredieten dan grotere ondernemingen, hetgeen op zijn beurt negatieve gevolgen voor de economische groei en de banencreatie heeft. Bankkredieten zijn vaak bijzonder duur en het volume bankkredieten voor het mkb heeft zwaar te lijden gehad van de financiële crisis van 2008. Een en ander remt de ontwikkeling en de groei van het mkb af.

Voorts vormen goed ontwikkelde secundaire markten voor NPL's één van de bouwstenen van een goed functionerende KMU 4 . Een van de belangrijkste redenen waarom de Commissie de KMU tot stand wilde brengen, is het aanboren van nieuwe financieringsbronnen voor bedrijven in de EU, met name het mkb en groei-intensieve innovatieve bedrijven. Hoewel bij het KMU-project de klemtoon ligt op het vereenvoudigen van de toegang tot en het diversifiëren van niet-bancaire financiering voor EU-bedrijven, wordt ook erkend dat banken een belangrijke rol spelen bij het financieren van de economie in de EU. Daarom is een van de speerpunten van de KMU het versterken van de capaciteit van banken om krediet te verschaffen aan bedrijven, onder meer door hen meer mogelijkheden te geven om waarde van zekerheden die voor de dekking van leningen zijn verschaft, in te vorderen.

Hoge volumes NPL's moeten via een omvattende benadering worden aangepakt. Hoewel de verantwoordelijkheid voor het aanpakken van de hoge volumes NPL's in de eerste plaats bij de getroffen banken en lidstaten blijft berusten 5 , heeft het terugschroeven van de huidige volumes NPL's en het voorkomen van een buitensporige aangroei van NPL's in de toekomst ook een duidelijke EU-dimensie, gezien de verwevenheid van het bankstelsel van de EU, en met name van de eurozone. Meer in het bijzonder is er sprake van belangrijke potentiële overloopeffecten van lidstaten met hoge NPL-niveaus naar de EU-economie als geheel, in termen van zowel financiële stabiliteit als economische groei.

De behoefte aan doortastende en brede actie is erkend in het Actieplan inzake niet-renderende leningen in Europa dat op 11 juli 2017 is bekrachtigd door de Raad Ecofin. Het actieplan tekent een omvattende benadering uit die is toegespitst op een mix van complementaire beleidsmaatregelen op de volgende vier terreinen: i) bankentoezicht en -regulering; ii) hervorming van de herstructurerings-, insolventie- en schuldinvorderingsraamwerken; iii) ontwikkeling van secundaire markten voor probleemactiva, en iv) bevordering van de herstructurering van het bankwezen. De maatregelen op deze terreinen moeten worden genomen op nationaal niveau en, waar zulks passend is, op EU-niveau. Sommige maatregelen zullen een sterker effect hebben op de risicobeoordeling die banken maken bij het toekennen van leningen, terwijl andere dan weer zullen helpen om NPL's sneller op te nemen en beter te beheren, en nog andere maatregelen de marktwaarde van dergelijke NPL's zullen versterken. Deze maatregelen versterken elkaar onderling en zouden onvoldoende doeltreffend zijn mochten zij afzonderlijk worden uitgevoerd.

Dit voorstel speelt, samen met de andere maatregelen waarmee de Commissie komt, maar ook met de initiatieven van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme (SSM) en de Europese Bankautoriteit (EBA), een vitale rol bij deze inspanningen. Door diverse complementaire maatregelen te bundelen, helpt de Commissie een gunstig klimaat te creëren waarin banken met NPL's op hun balansen kunnen omgaan en het risico kunnen terugdringen op een toekomstige accumulatie van NPL's.

Banken zullen voldoende middelen opzij moeten zetten wanneer nieuwe leningen niet-renderend worden, hetgeen voor de nodige prikkels moet zorgen om NPL's in een vroeg stadium aan te pakken en ervoor te zorgen dat geen te grote accumulatie van NPL's ontstaat.

Indien leningen niet-renderend worden, zullen banken dankzij doeltreffende uitwinningsmechanismen voor gedekte leningen NPL's kunnen aanpakken, zij het met de nodige garanties voor schuldeisers.

Mochten de volumes NPL's desondanks te groot worden - zoals momenteel het geval is voor sommige banken en sommige lidstaten - zullen banken deze NPL's op doeltreffende, concurrerende en transparante secundaire markten kunnen verkopen aan andere marktdeelnemers. Toezichthouders zullen hen daarbij oriënteren, op basis van hun bestaande bankspecifieke, zogeheten pijler 2-bevoegdheden op grond van de richtlijn kapitaalvereisten (hierna 'RKV' genoemd) 6 . Wanneer NPL's een aanzienlijk en wijdverbreid probleem zijn geworden, kunnen lidstaten nationale vermogensbeheerders (ACM's) opzetten of andere maatregelen nemen binnen het kader van de bestaande regels inzake staatssteun en bankafwikkeling.

Dit voorstel voorziet in een wettelijke prudentiële achtervang tegen een buitensporige aangroei van NPL's, zonder dat er op de balans van banken voldoende dekking is voor verliezen. Deze maatregel is complementair aan een aantal maatregelen dat vandaag wordt gepresenteerd, zoals die worden vermeld in de mededeling van de Commissie 'Tweede voortgangsverslag over het terugdringen van niet-renderende leningen in Europa' 7 . Om banken te helpen hun NPL's beter te beheren, komt de Commissie ook met een afzonderlijk voorstel dat i) kredietgevers met zekerheden beter beschermt door hun efficiëntere methoden aan te bieden om hun geld van gedekte leningen aan zakelijke kredietnemers langs buitengerechtelijke weg in te vorderen, en ii) buitensporige hinderpalen voor kredietservicing door derden en de overdracht van kredieten opruimt om zo secundaire markten voor NPL's verder te ontwikkelen. De lidstaten wordt ook houvast geboden over de vraag hoe zij, waar nodig, nationale vermogensbeheerders (AMC's) in het leven kunnen roepen in overeenstemming met de EU-regels voor banken en staatssteun. De AMC-blauwdruk geeft praktische aanbevelingen voor de vormgeving en de oprichting van AMC's op het nationale niveau, waarbij kan worden voortgebouwd op goede praktijken van ervaringen uit het verleden in de lidstaten 8 .

Deze initiatieven versterken elkaar onderling. De wettelijke prudentiële achtervang zorgt ervoor dat kredietverliezen op toekomstige NPL's voldoende zijn gedekt, waardoor ze eenvoudiger zijn af te wikkelen of te verkopen. De AMC-blauwdruk helpt lidstaten die dat willen, bij de herstructurering van hun banken door middel van de oprichting van vermogensbeheerders die NPL's afhandelen. Deze effecten worden aangevuld door de impuls om secundaire markten voor NPL's verder uit te bouwen, omdat er daarmee meer concurrentie zou komen bij de vraag naar NPL's en de marktwaarde ervan zou stijgen. Voorts doet versnelde uitwinning van zekerheden als een soepel mechanisme voor het invorderen van de waarde van zekerheden de kosten dalen die aan de afwikkeling van NPL's verbonden zijn.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Voorzieningen dienen voor NPE's te worden aangelegd in overeenstemming met het toepasselijke kader voor financiële verslaggeving. De nieuwe internationale standaard voor financiële verslaggeving (IFRS) 9, die sinds 1 januari 2018 in de EU van toepassing is, zal naar verwachting het probleem van uitgestelde en ontoereikende voorzieningen helpen aan te pakken, omdat deze standaard functioneert op 'te verwachten verliezen'-basis. Met de nieuwe standaard worden evenwel slechts beperkte aanpassingen aangebracht met betrekking tot financiële activa die niet-renderend zijn geworden. Voorts worden in standaarden voor financiële verslaggeving, zoals IFRS 9, algemene beginselen en benaderingen vastgesteld om voorzieningen voor kredietverliezen te bepalen, maar geen nadere regels. Ondanks de beschikbare handvatten voor de toepassing ervan, laten standaarden doorgaans beoordelingsruimte wat betreft het bepalen van te verwachten kredietverliezen op (niet)renderende blootstellingen, onder meer wat betreft geraamde toekomstige kasstromen uit zekerheden of garanties en, bijgevolg, bij het bepalen van het niveau van de voorzieningen.

Onder de tweede pijler van het prudentiële raamwerk dat in de RKV is vastgesteld, kunnen bevoegde autoriteiten (d.w.z. de toezichthouder) invloed uitoefenen op het voorzieningenbeleid en in individuele gevallen specifieke aanpassingen eisen van de berekeningen van het eigen vermogen 9 . Pijler 2-maatregelen worden volgens het oordeel van de bevoegde autoriteit toegepast en op individuele basis, wanneer uit een beoordeling blijkt dat het voorzieningenbeleid van een instelling, uit prudentieel oogpunt, ontoereikend of onvoldoende prudent is.

Concluderend, voor verliezen op kredietblootstellingen (zoals NPE's) gelden zowel standaarden voor financiële verslaggeving als prudentiële regelgeving. Desondanks voorziet noch het raamwerk voor financiële verslaggeving noch het prudentiële raamwerk in een gemeenschappelijke minimale behandeling die daadwerkelijk de opbouw van onvoldoende gedekte NPE's zou tegengaan.

In zijn actieplan nodigde de Raad de Commissie uit "om [...] prudentiële achtervangmaatregelen voor het aanpakken van mogelijke ontoereikende voorzieningen te nemen die op nieuwe leningen van toepassing zouden zijn. [D]eze wettelijke achtervangmaatregelen kunnen de vorm aannemen van verplichte prudentiële aftrekkingen van [NPE's] van het eigen vermogen, na een beoordeling van de meest geschikte kalibraties in overeenstemming met de internationale praktijk".

Banken zullen NPE's zonder voldoende voorzieningen waarschijnlijk op hun balans houden in een poging om de opname van verliezen te vermijden of uit te stellen ("wait-and-see"-benadering). Ontoereikende voorzieningen en respijt voor verliezen zijn belangrijke obstakels voor schuldherstructurering en de verkoop van activa, omdat banken herstructurering of deleveraging misschien uitstellen om de opname van verliezen te voorkomen. Uitstel van de opname van verliezen blijkt te hebben bijgedragen tot verminderde kredietverlening, omdat banken hiermee nog meer onder druk komen te staan om meer voorzieningen aan te leggen in tijden van stress (d.w.z. wanneer verliezen zich voordoen en wettelijke eigenvermogensvereisten het meest bindend worden).

In reactie op het verzoek van de Raad Ecofin heeft de Commissie een gerichte raadpleging en een effectbeoordeling uitgevoerd. De conclusie daarvan was dat de invoering van een prudentiële minimumbehandeling die als wettelijke achtervang fungeert voor nieuw geïnitieerde blootstellingen die nadien niet-renderend blijken te zijn, een passend middel is om in de toekomst de aangroei van NPE's te beletten. Met de voorgestelde wijzigingen van de verordening kapitaalvereisten (hierna 'VKV' genoemd) 10 , die rechtstreeks van toepassing is op alle instellingen binnen de EU, wordt een raamwerk gecreëerd voor een prudentiële achtervang voor nieuw geïnitieerde blootstellingen die niet-renderend worden, in de vorm van tijdsafhankelijke prudentiële aftrekkingen op het eigen vermogen. Doel van deze achtervang is het om:

·de risico's voor de financiële stabiliteit die ontstaan door hoge niveaus onvoldoende gedekte NPE's, te verminderen door te voorkomen dat dergelijke NPE's die in gestreste marktomstandigheden overloopeffecten kunnen hebben, zich opbouwen of toenemen, en

·ervoor te zorgen dat instellingen over voldoende verliesdekking voor NPE's beschikken, zodat hun winstgevendheid, kapitaal en fundingkosten in tijden van stress beschermd worden. Dit zou er dan kunnen voor zorgen dat stabiele, minder procyclische financiering beschikbaar is voor huishoudens en bedrijven.

Een en ander zou een aanvulling zijn op i) de toepassing van standaarden voor financiële verslaggeving met betrekking tot de vorming ten behoeve van NPE's van voorzieningen voor verliezen op leningen, en ii) het gebruik van bestaande pijler 2-bevoegdheden na een individuele beoordeling door de bevoegde autoriteit.

Daarom zullen instellingen voorzieningen moeten blijven opnemen in lijn met de beoordeling daarvan en de toepasselijke standaarden voor financiële verslaggeving. Die voorzieningen, met inbegrip van mogelijke verhogingen wegens IFRS 9, zullen volledig in aanmerking worden genomen ten behoeve van de prudentiële achtervang. Wanneer het totaal aan voorzieningen en andere aanpassingen onvoldoende is om verliezen op NPE's te dekken tot gemeenschappelijke minimumniveaus, zou de prudentiële achtervang van toepassing zijn en zou het saldo in mindering moeten worden gebracht op tier 1-kernkapitaalbestanddelen. Wanneer bevoegde autoriteiten in individuele gevallen ervan overtuigd zijn dat, ondanks de toepassing van de prudentiële achtervang voor NPE's op grond van deze verordening, de NPE's van een bepaalde instelling onvoldoende zijn gedekt, kunnen zij gebruikmaken van hun toezichtbevoegdheden op grond van pijler 2.

Met het oog op coherentie binnen het prudentiële raamwerk, is de voorgenomen pijler 1-behandeling gebaseerd op definities en concepten die reeds in gebruik zijn met het oog op toezichtrapportage. Het concept 'NPE' dat met deze wijziging wordt geïntroduceerd is, evenals de criteria met betrekking tot respijt, coherent met het concept in Uitvoeringsverordering (EU) nr. 680/2014 van de Commissie 11 , dat al breed wordt toegepast in het kader van toezichtrapportage.

Voor zover ter wille van de coherentie noodzakelijk, worden ook aanpassingen van de desbetreffende bepalingen in de VKV voorgesteld.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Meer dan vijf jaar nadat de Europese staatshoofden en regeringsleiders zijn overeengekomen om een bankenunie te creëren, zijn twee pijlers daarvan - gemeenschappelijk toezicht en gemeenschappelijke afwikkeling - opgericht, op het stevige fundament van een single rulebook voor alle instellingen in de EU. Hoewel aanzienlijke vooruitgang is geboekt, moeten verdere stappen worden gezet om de bankenunie af te bouwen, onder meer door een gemeenschappelijke depositogarantieregeling tot stand te brengen, zoals aangegeven in de mededeling van 2017 en de routekaart van december 2017.

Naast het omvattende pakket hervormingen waarmee de Commissie in november 2016 is gekomen ("het pakket bankhervorming"), is de voorgestelde prudentiële achtervang een van de risicoverminderende maatregelen die nodig zijn om de veerkracht van de banksector te versterken, naast de gefaseerde invoering van de Europese depositoverzekeringsregeling (EDIS). Tegelijkertijd willen deze maatregelen ervoor zorgen dat er een single rulebook blijft bestaan voor alle instellingen in de EU, ongeacht of ze binnen of buiten de bankenunie staan. De algehele doelstellingen van dit initiatief, zoals hierboven beschreven, zijn volledig consistent en coherent met de fundamentele doelstellingen van de EU om financiële stabiliteit te bevorderen, het risico te verminderen dat bij de afwikkeling van een instelling een beroep moet worden gedaan op ondersteuning van de belastingbetaler en ook de omvang van die ondersteuning te beperken, en tegelijk bij te dragen tot een harmonieuze en duurzame financiering van economische activiteit, die kan leiden tot een hoog niveau van concurrentievermogen en consumentenbescherming.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag voor de voorgestelde wijzigingen is dezelfde als die voor de te wijzigen wetgevingshandeling, namelijk artikel 114 VWEU.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het bestaande prudentiële EU-raamwerk voorziet niet in een geharmoniseerde prudentiële behandeling wat NPE's betreft. Daardoor kan de daadwerkelijke verliesdekking voor NPE's in uiteenlopende jurisdicties verschillen tussen banken, ook al dragen zij hetzelfde onderliggende risico. Dit kan de vergelijkbaarheid tussen landen verminderen waar het gaat om kapitaalratio's en kan ten koste gaan van de betrouwbaarheid ervan. Banken met hetzelfde risicoprofiel en die dezelfde munt delen, zouden te maken krijgen met verschillende financieringsvoorwaarden, afhankelijk van hun plaats van vestiging in de Unie. Een en ander zorgt voor verdere financiële compartimentering die een domper zet op een van de belangrijkste voordelen van de interne markt: de diversificatie en het delen van risico's over de grenzen heen.

Lidstaten hebben echter slechts beperkte mogelijkheden om algemeen toepasselijke en juridische bindende eisen op te leggen voor het vormen van voorzieningen. De nadere uitwerking van IFRS-standaarden is bijvoorbeeld de verantwoordelijkheid van de International Accounting Standards Board (IASB). Wat de prudentiële behandeling betreft, voor de minimumvereisten die rechtstreeks van toepassing zijn op instellingen (waaronder NPE's, zoals aftrekkingen van het eigen vermogen) geldt een maximale harmonisatie voor de hele interne markt.

De bevoegde autoriteiten die belast zijn met het toezicht op instellingen in de EU, hebben de bevoegdheid om invloed uit te oefenen op het voorzieningenbeleid en om in het kader van pijler 2 van het raamwerk in individuele gevallen specifieke aanpassingen te verlangen van de berekening van het eigen vermogen, rekening houdende met de specifieke situatie van de instelling. Toch kunnen zij geen geharmoniseerde (minimum)behandeling opleggen voor alle lidstaten en instellingen, noch kunnen zij stelselmatig en EU-breed mogelijk potentieel ontoereikende voorzieningen voor NPE's aanpakken.

De voorgestelde maatregelen moeten bestaande EU-wetgeving aanvullen. Dit kan het beste op EU-niveau worden bereikt - in plaats van via verschillende nationale maatregelen of toezichtmaatregelen. Wetgevingsmaatregelen op EU-niveau zullen resulteren in een geharmoniseerde behandeling waardoor alle in de EU gevestigde instellingen op een gemeenschappelijk prudentieel minimumniveau voorzieningen moeten vormen voor verliezen of nieuw geïnitieerde blootstellingen die niet-renderend worden. Een dergelijke prudentiële achtervang zou EU-breed automatisch een rem zetten op de opbouw van nieuwe NPE's zonder afdoende voorzieningen voor verliezen op leningen, en zou zodoende de financiële soliditeit en de kredietverleningsmogelijkheden van banken versterken. EU-brede maatregelen zullen de potentiële overloopeffecten binnen de Unie verminderen. Ook zullen zij helpen om de risicoafbouw en het gelijke speelveld op de interne markt te versterken door alle banken op voet van gelijkheid te stellen met betrekking tot de prudentiële behandeling van NPE's, waardoor overbodige verschillen in praktijken van banken worden teruggedrongen, de vergelijkbaarheid toeneemt, marktdiscipline wordt gestimuleerd en het vertrouwen van de markt wordt bevorderd.

• Evenredigheid

Evenredigheid maakte integrerend deel uit van de effectbeoordeling waarvan het voorstel vergezeld gaat. Niet alleen zijn alle voorgestelde opties individueel getoetst aan de evenredigheidsdoelstelling, maar ook het gebrek aan evenredigheid van de bestaande regels is onderzocht, om de administratieve kosten en compliancekosten zo beperkt mogelijk te houden en toch een gemeenschappelijke behandeling in de hele Unie te verzekeren.

Het voorstel tekent voor toezichtdoeleinden een geharmoniseerde behandeling van NPE's uit, zodat alle instellingen in de EU een minimaal dekkingsniveau hebben voor hun risico's met betrekking tot NPE's. In de toepasselijke minimumdekkingsvereisten wordt rekening gehouden met de vraag hoe lang een blootstelling als niet-renderend is geclassificeerd, wordt een onderscheid gemaakt tussen niet-gedekte en gedekte NPE's, maar ook tussen NPE's waar de debiteur een betalingsachterstand van meer dan 90 dagen heeft, en andere NPE's. De voorgestelde behandeling staat dus in verhouding tot de verschillende risicokenmerken die NPE's kunnen hebben, en biedt tegelijkertijd toch een betrekkelijk eenvoudige benadering die over de hele lijn eenvoudig is toe te passen. Een aanpassing van de bestaande Unieregels inzake eigenvermogensvereisten is het evenredigste middel om voor een gelijk speelveld te zorgen, om de complexiteit van de regelgeving te verminderen en ongerechtvaardigde compliancekosten te vermijden (met name voor grensoverschrijdende activiteiten), om verdere integratie op de EU-markt te bevorderen en gelegenheden voor reguleringsarbitrage te helpen uitschakelen.

• Keuze van het instrument

Het voorstel is dat de maatregelen ten uitvoer worden gelegd door Verordening (EU) nr. 575/2013 te wijzigen, omdat zij betrekking hebben op of een uitwerking zijn van bepalingen in die verordening, met name wat betreft de berekeningen van het eigen vermogen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft in november 2017 een gerichte raadpleging georganiseerd om na te gaan of het passend was een prudentiële achtervang in te voeren om het probleem van ontoereikende voorzieningen voor NPE's aan te pakken.


Doel was het om particuliere en publieke stakeholders te peilen met betrekking tot de haalbaarheid van een prudentiële achtervang, de vraag hoe die er zou kunnen uitzien, en mogelijk onbedoelde gevolgen. De vragen handelden over alle drie de beleidsopties die zijn onderzocht in de effectbeoordeling die op de raadpleging volgde.


De raadpleging stond open voor alle belanghebbende partijen. De meeste reacties kwamen van banken of bankenverenigingen en ook van enkele toezichthouders. In totaal zijn er 38 reacties ontvangen: 29 van particuliere stakeholders (onder wie één privépersoon) en 9 van publieke stakeholders. De meeste reacties kwamen van respondenten in lidstaten met het hoogste aandeel NPE's.

Wat betreft de vormgeving van een prudentiële achtervang gaven de meeste stakeholders de voorkeur aan een traject met geleidelijke aftrekkingen, omdat hiermee beter snelle invordering van leningen zou worden erkend. Deze optie wordt in het voorstel gevolgd. Sommige respondenten pleitten voor een onderscheid tussen NPE's waar de debiteur zijn verplichtingen nog verder voldoet, en NPE's waar de debiteur insolvent is. Dit is meegenomen in het voorstel.

In bijlage 2 bij de effectbeoordeling worden de reacties op de consultatie samengevat.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie heeft de Europese Bankautoriteit (EBA) om input gevraagd. Deze heeft binnen een krappe termijn geantwoord op een call for advice over de effecten van een eventuele prudentiële achtervang. De EBA-ramingen zijn in de effectbeoordeling verwerkt.

• Effectbeoordeling

De effectbeoordeling 12 is besproken met de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) en kreeg op 17 januari 2018 zonder voorbehoud goedkeuring 13 . Het voorstel gaat vergezeld van de effectbeoordeling en blijft daarmee consistent.

De effectbeoordeling beschrijft het basisscenario en zet dit af tegen drie mogelijke opties voor de invoering van een prudentiële achtervang, waarbij alle relevante aannames worden meegewogen. Het basisscenario houdt rekening met de bestaande situatie inzake de vorming van voorzieningen voor NPE's: de toepassing van de nieuwe regels in lijn met IFRS 9 en de bestaande toezichtbevoegdheden van bevoegde autoriteiten om meer voorzieningen te eisen voor NPE's. Twee opties zijn vormgegeven als een prudentiële aftrekking van het eigen vermogen ingeval onvoldoende voorzieningen zijn gevormd; deze vindt ofwel aan het eind van de periode plaats of verloopt stapsgewijs (dit kan lineair dan wel progressief zijn). De derde optie is vormgegeven als een benadering met reductiefactoren voor gedekte NPE's, waarbij voor de berekening van de achtervang het specifieke type van kredietprotectie dat voor het zekerstellen van de NPE wordt gebruikt, in aanmerking wordt genomen. Volgens de analyse in de effectbeoordeling is de voorkeuroptie een benadering met een stapsgewijze aftrekking volgens een progressief traject. Vergeleken met een benadering waarbij de aftrekking aan het eind van de periode plaatsvindt, wordt zo een sterk klifeffect vermeden. Ook kunnen banken hiermee beter kredietprotectie uitwinnen of leningen invorderen in de eerste paar jaar, dan het geval is in een traject met een lineaire aftrekking. Ten slotte wordt deze benadering gezien als minder complex en operationeel minder belastend dan een optie op basis van een aanpak met reductiefactoren.

Zoals uit de effectbeoordeling mag blijken, kunnen de kosten die van de invoering van een prudentiële achtervang voor NPE's met te weinig voorzieningen verwacht moeten worden, als hanteerbaar worden beschouwd. Volgens ramingen van EBA beloopt de totale daling van de tier 1-kernkapitaalratio van de mediane EU-bank als gevolg van de invoering van een prudentiële achtervang (vergelijkbaar met die welke hier wordt overwogen) ongeveer 138 basispunten na twintig jaar. Deze uitkomst vertegenwoordigt evenwel de bovenste bandbreedte voor de potentiële effecten van de voorgenomen maatregel, aangezien de onderliggende aannames vrij voorzichtig zijn (zie de effectbeoordeling) en de effecten van een zachtere kalibratie bij specifieke gevallen van NPE's die waarschijnlijk niet zullen betalen, niet zijn meegewogen.

Het effectbeoordelingsverslag is licht aangepast in lijn met de aanbevelingen in het advies van de Raad voor regelgevingstoetsing. De gemeenschappelijke inleiding op de drie verslagen over NPE's is uitgebreid, om de synergie-effecten tussen deze drie beter toe te lichten. Verdere argumenten voor de noodzaak om op EU-niveau op te treden, zijn opgenomen en het verslag is aangepast zodat de effecten van bestaande maatregelen zoals IFRS 9 en pijler 2-bevoegdheden beter tot uiting komt. Geactualiseerde EBA-ramingen zijn toegevoegd, samen met een beter uitgewerkte toelichting bij de uitkomsten en gehanteerde aannames. Ten slotte zijn de kwantificeringstabellen aangepast aan de geactualiseerde ramingen, om zo ook de kwantificering van de macro-economische effecten van de voorkeuroptie beter te onderbouwen.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Dit initiatief introduceert een nieuw instrument (minimumdekkingsvereisten voor geleden of verwachte verliezen op NPE's) dat bovenop bestaande wetgeving komt, doordat een nieuwe prudentiële behandeling wordt geïntroduceerd en bestaande definities worden geïntegreerd. Het verbetert de doeltreffendheid van bestaande wetgeving doordat het zorgt voor een gestandaardiseerd minimumniveau voor dekkingsregels in de hele Unie. Daarbij dient vermeld dat andere lopende en vroegere initiatieven met betrekking tot NPE's ook een effect zullen hebben op NPE-niveaus, zodat efficiëntiewinsten moeilijk aan iedere maatregel afzonderlijk zijn toe te wijzen (zie, voor meer details, bijlage 3 bij de effectbeoordeling).

Door de balansen van banken te versterken dankzij een sneller en doeltreffender beheer van NPE's, zal een prudentiële achtervang voor NPE's waarvoor onvoldoende voorzieningen zijn gevormd, bijdragen tot een stabieler kredietaanbod in de toekomst. Het positieve effect zou inzonderheid spelen voor het mkb, dat sterker afhankelijk is van bancair krediet dan grote bedrijven.

• Grondrechten

De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband respecteert het voorstel de grondrechten en neemt het de beginselen in acht die erkend zijn in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name de vrijheid van ondernemen, het eigendomsrecht, het recht op een eerlijk proces, de bescherming van persoonsgegevens en consumentenbescherming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de Uniebegroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Aangezien met dit voorstel veranderingen worden aangebracht in de berekeningen van het eigen vermogen zoals die zijn beschreven in de VKV, zal de evaluatie daarvan plaatsvinden in het kader van de monitoring van die verordening.

• Artikelsgewijze toelichting

Definitie van NPE's - voorgesteld artikel 47 bis:

Voor de toepassing van de prudentiële achtervang wordt in de VKV een definitie van NPE's opgenomen. Deze definitie is gebaseerd op het concept "NPE's" zoals dat is beschreven in Uitvoeringsverordening (EU) nr. 680/2014 van de Commissie, die al breed wordt toegepast in het kader van toezichtrapportage. Deze definitie omvat onder meer blootstellingen in wanbetaling zoals gedefinieerd ten behoeve van de berekening van eigenvermogensvereisten voor kredietrisico en aan een bijzondere waardevermindering onderhevige blootstellingen volgens het toepasselijke kader voor financiële verslaggeving. Bovendien, en mede in aansluiting bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 680/2014 van de Commissie, worden met de voorgestelde wijzigingen strikte criteria ingevoerd voor de voorwaarden om de behandeling van een blootstelling als zijnde niet-renderend stop te zetten, alsmede over de gevolgen uit toezichtoogpunt van herfinancierings- en andere respijtmaatregelen.

Inhoudsopgave

1.

Algemeen beginsel van de prudentiële achtervang - voorgesteld artikel 36, lid 1, punt m), en voorgesteld artikel 47 quater


De prudentiële achtervang bestaat uit twee belangrijke elementen: i) een vereiste voor instellingen om de geleden en verwachte verliezen op nieuw geïnitieerde leningen tot gemeenschappelijke minimumniveaus te dekken zodra deze leningen niet-renderend worden ("minimumdekkingsvereiste"), en ii) wanneer het minimumdekkingsvereiste niet is vervuld, een aftrekking van het saldo van het niveau van de daadwerkelijke dekking en de minimumdekking van tier 1-kernkapitaalbestanddelen.

Het minimumdekkingsvereiste loopt geleidelijk aan op, afhankelijk van de vraag hoe lang een blootstelling als niet-renderend is geclassificeerd. De jaarlijkse toename van het minimumdekkingsvereiste is lager in de eerste jaren nadat een blootstelling als niet-renderend is geclassificeerd. Deze geleidelijke toename is een afspiegeling van het feit dat hoe langer een blootstelling niet-renderend is, des te geringer de kans is dat de verschuldigde bedragen kunnen worden ingevorderd.

De volgende elementen zouden in aanmerking komen om aan de minimumdekkingsvereisten te voldoen:

a) voorzieningen opgenomen op grond van het toepasselijke kader voor financiële verslaggeving ("kredietrisicoaanpassingen"), d.w.z. het bedrag van de voorziening voor specifieke en algemene verliezen op leningen voor kredietrisico's, die in de financiële overzichten van de instelling zijn opgenomen;

b) aanvullende waardeaanpassingen voor tegen reële waarde gewaardeerde activa;

2.

c) andere eigenvermogensverlagingen. Instellingen hebben bijvoorbeeld de mogelijkheid om op hun eigen vermogen hogere aftrekkingen toe te passen dan door de verordening is vereist, en


d) voor instellingen die risicogewogen activa (RWA) berekenen aan de hand van de interne ratingbenadering (IRB-benadering), het verwachteverliezentekort uit hoofde van de regelgeving, dat al in mindering is gebracht op het eigen vermogen.

Alleen wanneer de som van de onder a) tot en met d) genoemde bedragen niet voldoende is om aan het toepasselijke minimumdekkingsvereiste te voldoen, is de prudentiële achtervang van toepassing. De aftrekking moet ervoor zorgen dat de aan NPE's verbonden risico's, passend op de een of andere manier in de tier 1-kernkapitaalratio's van instellingen tot uiting komen.

3.

Onderscheid tussen niet-gedekte en gedekte NPE's - artikel 47 quater, leden 2 en 3


Verschillende dekkingsvereisten gelden, afhankelijk van de kwalificatie van de NPE's als 'niet-gedekt' of 'gedekt'. NPE's of delen van NPE's die gedekt zijn door toelaatbare kredietprotectie zoals bepaald in de VKV, gelden als gedekt. Daartegenover staat dat NPE's of delen van NPE's die niet door toelaatbare kredietprotectie zijn gedekt, gelden als niet-gedekt. Een lening waarvoor slechts gedeeltelijk zekerheden zijn gesteld, zou als gedekt worden beschouwd voor het gedekte gedeelte, en als niet-gedekt voor het gedeelte dat niet door zekerheden is gedekt.

In beginsel zouden niet-renderende niet-gedekte kredietblootstellingen en niet-renderende kredietblootstellingen waarvoor zekerheden zijn gesteld, op dezelfde wijze kunnen worden behandeld. Beide soorten blootstelling hebben evenwel andere kenmerken in termen van risico. Gedekte NPE's zijn doorgaans minder risicovol voor een instelling dan niet-gedekte NPE's omdat de kredietprotectie die de lening secureert, de leninggever een specifieke vordering geeft op een activum of tegen een derde partij zonder dat haar/zijn algemene vordering op de leningnemer in wanbetaling daardoor afneemt. Daarentegen heeft een instelling ingeval een niet-gedekte lening niet-renderend wordt, doorgaans geen ander werkbare optie dan respijt te geven. Invorderingspercentages liggen gemiddeld aanzienlijk hoger voor gedekte NPE's dan voor niet-gedekte NPE's. Toch neemt het wel wat extra tijd in beslag om de kredietprotectie uit te winnen en, in voorkomend geval, de zekerheid te realiseren. Niet-gedekte NPE's vergen daarom een hogere en snellere minimumverliesdekking door de bank-crediteur dan gedekte NPE's. Evenwel zou de kredietprotectie, na een aantal jaar zonder succesvolle uitwinning (d.w.z. de zekerheid/garantie kon niet worden gerealiseerd), niet langer als effectief mogen worden gezien. In dat geval wordt ook volledige dekking van het blootstellingsbedrag van gedekte NPE's noodzakelijk geacht. Een snelle afwikkeling van gedekte NPE's dient te worden gestimuleerd door verdere stappen te zetten bij de inspanningen die in diverse lidstaten worden geleverd om insolventiestelsels te hervormen en door gebruik te maken van buitengerechtelijke procedures voor de versnelde uitwinning van zekerheden, die worden overwogen in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake credit servicers, credit purchasers en de uitwinning van zekerheden dat vandaag samen met het onderhavige voorstel wordt goedgekeurd. Bij banken die gebruikmaken van buitengerechtelijke uitwinningsprocedures, worden NPE's sneller en voor een groter deel geherstructureerd, ingevorderd of vervreemd. Zij zouden minder worden getroffen door de noodzaak om hun verliesdekking voor NPE's op te trekken.

4.

Onderscheid tussen NPE's waarvoor de debiteur een betalingsachterstand van meer dan 90 dagen heeft, en andere NPE's - artikel 47 quater, leden 2 en 3


De definitie van NPE's omvat gevallen waarin de debiteur geacht wordt waarschijnlijk niet te zullen betalen, ook al lost hij nog steeds tranches ervan af. Omdat de instelling nog steeds volledige betaling ontvangt van de debiteur zonder buitensporige vertraging, is de verwachting dat kredietrisico doorgaans lager is dan voor blootstellingen waar de debiteur een betalingsachterstand van meer dan 90 dagen heeft, en is het gerechtvaardigd om in dergelijke gevallen een minder strikt tijdschema te hanteren. Concreet gezien betekent dit dan dat NPE's na de vastgestelde termijn (d.w.z. na twee jaar voor niet-gedekte NPE's en na acht jaar voor gedekte NPE's) moeten zijn gedekt tot 80% van de blootstellingswaarde. Omgekeerd dient in gevallen waarin de debiteur een betalingsachterstand van meer dan 90 dagen heeft op een aanzienlijke kredietverplichting jegens de instelling, een volledig dekkingsniveau te worden geëist na afloop van de vastgestelde termijn.

5.

Afwijking voor leningen uit het verleden - artikel 469 bis


De prudentiële achtervang zou alleen gelden voor blootstellingen geïnitieerd na 14 maart 2018 omdat er vanaf die datum voldoende duidelijkheid is over hoe de nieuwe regel van toepassing zou zijn. Om ontwijking van deze afwijking te voorkomen, dienen blootstellingen die zijn geïnitieerd vóór de goedkeuring van het voorstel, maar die nadien door de instelling op zodanige wijze zijn aangepast dat haar blootstellingwaarde toeneemt, te worden behandeld als nieuw geïnitieerde blootstellingen. Daarentegen dienen blootstellingen die zijn geïnitieerd vóór de datum van goedkeuring van dit voorstel, te worden behandeld volgens de regels welke op die datum van kracht waren, zelfs al worden ze geherfinancierd of gelden daarvoor andere respijtmaatregelen.