Toelichting bij COM(2018)184 - Representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)184 - Representatieve vorderingen ter bescherming van de collectieve belangen van consumenten. |
|---|---|
| bron | COM(2018)184   |
| datum | 11-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
De effectieve handhaving van de EU-regels wordt door de Europese burgers belangrijk gevonden en beïnvloedt hun dagelijks leven. Daarom is een robuust, efficiënt en effectief handhavingssysteem nodig dat ervoor zorgt dat de lidstaten de EU-wetgeving volledig toepassen, uitvoeren en handhaven, en voorzien in adequate verhaalsmechanismen voor de burger.
In deze context heeft dit voorstel ten doel Richtlijn 2009/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 betreffende het doen staken van inbreuken in het kader van de bescherming van de consumentenbelangen 1 (hierna de “richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken” genoemd) te moderniseren en te vervangen. Het voorstel wordt samen met het voorstel inzake specifieke wijzigingen van vier EU-richtlijnen over consumentenrechten 2 gepresenteerd, als onderdeel van de “new deal” voor consumenten 3 , die in het werkprogramma van de Commissie voor 2018 4 werd opgenomen. Het moet de doeltreffendheid van de stakingsprocedure bevorderen en bijdragen tot het opheffen van de gevolgen van inbreuken op het Unierecht die de collectieve belangen van consumenten schaden.
Met dit voorstel wordt follow-up gegeven aan de geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht van de EU (hierna de “geschiktheidscontrole” genoemd) 5 , die op 23 mei 2017 werd gepubliceerd en ook betrekking had op de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, en aan het verslag van de Commissie van 25 januari 2018 over de tenuitvoerlegging van Aanbeveling 2013/396/EU 6 van de Commissie over gemeenschappelijke beginselen voor mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding in de lidstaten betreffende schendingen van aan het EU-recht ontleende rechten (hierna het “verslag over collectieve vorderingen” genoemd) 7 .
Uit deze evaluaties is gebleken dat het risico van inbreuken op het Unierecht die de collectieve belangen van consumenten schaden, toeneemt, ten gevolge van de economische globalisering en digitalisering. Handelaren die een inbreuk plegen op het Unierecht kunnen met één misleidende marketingpraktijk of één oneerlijk beding in standaardcontractvoorwaarden duizenden of zelfs miljoenen consumenten treffen, in verschillende economische sectoren. In het licht van de toenemende grensoverschrijdende handel en EU-brede commerciële strategieën hebben dergelijke inbreuken steeds vaker nadelige gevolgen voor consumenten in meerdere lidstaten. Bovendien blijkt uit het verslag over collectieve vorderingen dat een aantal lidstaten nog steeds niet voorziet in mechanismen voor collectief verhaal die zijn afgestemd op situaties van massaschade. In het verslag kondigde de Commissie haar voornemen aan om naar aanleiding van de beoordeling van de aanbeveling van 2013 met name de aspecten inzake de verhaalsmogelijkheden van consumenten en handhaving van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken te versterken.
De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken werd eerst vastgesteld in 1998 8 . Sindsdien zorgt dit EU-instrument ervoor dat door de lidstaten aangewezen bevoegde instanties, zoals consumentenorganisaties of onafhankelijke openbare lichamen, een representatieve vordering kunnen instellen ten behoeve van de bescherming van de collectieve belangen van consumenten, met als primair doel een einde te maken aan nationale en grensoverschrijdende inbreuken op de in bijlage I genoemde consumentenwetgeving van de EU. De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken werd gecodificeerd bij Richtlijn 2009/22/EG, die momenteel van kracht is. Deze richtlijn is laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EU) 2018/302 inzake geoblocking 9 , om deze verordening op te nemen in bijlage I.
De verslagen die de Commissie in 2008 en 2012 heeft gepubliceerd over de toepassing van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken en de geschiktheidscontrole van 2016-2017 hebben het belang van de richtlijn bevestigd. Uit de geschiktheidscontrole is evenwel gebleken dat de richtlijn belangrijke tekortkomingen vertoont, die moeten worden aangepakt om te voorkomen dat de volledige werking van de richtlijn verder wordt gehinderd en de mogelijkheden van de richtlijn niet optimaal worden benut. Zelfs in lidstaten waar het doen staken van inbreuken doeltreffend wordt geacht en op ruime schaal wordt toegepast, wordt het potentieel van de richtlijn niet volledig benut, ten gevolge van een aantal elementen die onvoldoende door de richtlijn worden aangepakt. De belangrijkste tekortkomingen zijn het beperkte toepassingsgebied van de richtlijn, de beperkte gevolgen van besluiten tot staking van inbreuken voor de schadeloosstelling van consumenten die schade hebben geleden en de kosten en de duur van de procedure (zie deel 3 voor een overzicht van de resultaten).
Dat EU-optreden inzake collectief verhaal noodzakelijk is, werd ook al door het Europees Parlement opgemerkt. In zijn resolutie “Op weg naar een samenhangende Europese aanpak van collectieve verhaalsmechanismen” 10 van 2012 benadrukte het Europees Parlement dat er een horizontaal kader voor collectief verhaal nodig is, dat de nadruk legt op schendingen van consumentenrechten en steunt op een reeks gemeenschappelijke beginselen die de nationale rechtstradities eerbiedigen en waarborgen bieden om misbruik van procesrecht te voorkomen. Het Europees Parlement beklemtoonde de mogelijke voordelen van een collectieve gerechtelijke procedure in de zin van lagere kosten en meer rechtszekerheid voor zowel eisers en gedaagden als het rechtsstelsel, omdat met een dergelijke procedure wordt voorkomen dat vergelijkbare vorderingen in afzonderlijke procedures worden behandeld. In 2017 richtte het Europees Parlement naar aanleiding van het onderzoek naar emissiemetingen in de automobielsector een aanbeveling tot de Raad en de Commissie 11 , waarin zij de Commissie ertoe heeft opgeroepen wetgeving voor te stellen inzake een geharmoniseerd systeem van collectief verhaal, op basis van beste praktijken binnen en buiten de EU. Deze wetgeving zou een einde maken aan de huidige situatie waarin consumenten in veel lidstaten onvoldoende beschermd zijn en daardoor hun rechten niet collectief kunnen doen gelden. Ook het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft de voorbije decennia zijn steun geuit voor EU-optreden inzake collectief verhaal. In zijn advies over de aanbeveling van de Commissie van 2013 verzocht het wetgeving vast te stellen en benadrukte het het belang van collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding.
Met dit voorstel worden deze geconstateerde problemen aangepakt, die de doeltreffende en efficiënte toepassing van de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken hinderen.
·Toepassingsbied – Het toepassingsgebied van de richtlijn zal worden verruimd, zodat ook andere horizontale en sectorspecifieke EU-instrumenten worden gedekt die relevant zijn voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten in verschillende economische sectoren, zoals financiële diensten, energie, telecommunicatie, gezondheid en milieu. Deze wijziging zou de procedure geschikter maken voor het brede spectrum van inbreuken in economische sectoren waar illegale praktijken van handelaren een groot aantal consumenten kunnen treffen.
·Representatieve vorderingen door bevoegde instanties – Het voorstel bouwt voort op de aanpak van de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, op grond waarvan door de lidstaten aangewezen 'bevoegde instanties' representatieve vorderingen kunnen instellen. Krachtens het voorstel zullen deze bevoegde instanties aan minimumcriteria inzake reputatie moeten voldoen (zij moeten naar behoren opgericht zijn, mogen geen winstoogmerk hebben en moeten een legitiem belang hebben bij het waarborgen van de naleving van het EU-recht). In het geval van collectieve vorderingen tot herstel zullen bevoegde instanties ook rechters en administratieve autoriteiten inzicht moeten geven in hun financiële draagkracht en de bron van financiering van hun vordering. De rechters en administratieve autoriteiten zullen bevoegd zijn om de regelingen voor financiering door derden te beoordelen.
·Doeltreffendheid van de procedure – Op grond van het voorstel zullen lidstaten ervoor moeten zorgen dat de procedures zo vlot mogelijk verlopen en wordt vermeden dat de proceskosten een financiële belemmering vormen voor het instellen van representatieve vorderingen. Consumenten zullen op passende wijze worden geïnformeerd over de resultaten van representatieve vorderingen en hoe zij daar baat bij hebben. Het voorstel bevordert ook collectieve buitengerechtelijke schikkingen, die onder het toezicht staan van rechters en administratieve autoriteiten. Definitieve besluiten van een rechter of een autoriteit waarbij wordt vastgesteld dat een handelaar een rechtsinbreuk heeft gepleegd, zullen in geval van vorderingen tot herstel binnen dezelfde lidstaat onweerlegbaar bewijs vormen en zullen in geval van zaken die in een andere lidstaat aanhangig worden gemaakt, een weerlegbaar vermoeden opleveren dat de inbreuk heeft plaatsgevonden.
·Vorderingen tot staking en tot schadevergoeding – Bevoegde instanties zullen op grond van het voorstel representatieve vorderingen kunnen instellen waarbij om verschillende soorten maatregelen wordt gevraagd, naargelang het geval en afhankelijk van de omstandigheden van de zaak. Het kan onder meer gaan om voorlopige of definitieve maatregelen tot het beëindigen of verbieden van een praktijk van een handelaar die als een inbreuk op het recht wordt beschouwd, en maatregelen die de aanhoudende gevolgen van de inbreuk opheffen. Deze laatste maatregelen kunnen bevelen tot herstel en declaratoire besluiten omvatten waarbij de aansprakelijkheid van de handelaar jegens de consumenten die schade door een inbreuk hebben geleden, wordt vastgesteld.
Bevoegde instanties moeten als regel representatieve vorderingen kunnen instellen waarbij zij een bevel tot herstel vragen dat de handelaar ertoe verplicht te voorzien in, bijvoorbeeld, schadeloosstelling, reparatie, vervanging, prijsvermindering, beëindiging van de overeenkomst of terugbetaling, naargelang het geval.
Er moet echter ook worden voorzien in flexibiliteit voor de lidstaten in zaken waarin de kwantificering van de schade van de consumenten op wie de representatieve vordering betrekking heeft, complex is, ten gevolge van de kenmerken van hun individuele schade. In dergelijke zaken zullen lidstaten rechters of administratieve autoriteiten de bevoegdheid kunnen verlenen om, in de plaats van een bevel tot herstel, een declaratoir besluit uit te vaardigen inzake de aansprakelijkheid van de handelaar ten aanzien van de consumenten die schade hebben geleden door een inbreuk op het Unierecht, waarop rechtstreeks een beroep kan worden gedaan bij volgende vorderingen tot herstel.
Deze flexibiliteit mag echter niet gelden voor specifieke soorten zaken die met name voorkomen in B2C-situaties van massaschade. De eerste soort omvat zaken waarin consumenten op wie eenzelfde praktijk betrekking heeft, kunnen worden geïdentificeerd en de consumenten een vergelijkbaar verlies hebben geleden wat betreft een bepaalde periode of aankoop, zoals in het geval van langdurige consumentenovereenkomsten. De tweede soort betreft zaken waarbij de waarde gering is en de door de consumenten geleden schade zodanig klein is dat het onevenredig of onpraktisch zou zijn om de schadevergoeding aan de betrokken consumenten uit te keren. Niettemin moet de inbreuk makende handelaar de schade vergoeden. De schadevergoeding zou daarom naar een publiek doel moeten gaan dat de collectieve belangen van consumenten dient.
·Dit voorstel zorgt voor een evenwicht tussen het bevorderen van de toegang tot de rechter ter waarborging van de belangen van consumenten, en het bieden van passende waarborgen om misbruik van procesrecht te voorkomen. Het voorgestelde model voor representatieve vorderingen, in het kader waarvan de lidstaten bevoegde instanties moeten aanwijzen die aan minimumcriteria inzake reputatie voldoen, biedt een sterke waarborg tegen lichtzinnige vorderingen. Lidstaten en de Commissie zullen bezwaren kunnen inbrengen tegen bevoegde instanties die in andere lidstaten over procesbevoegdheid beschikken. Bevoegde instanties moeten bij vorderingen tot herstel transparant zijn over hun bron van financiering, zodat rechters of administratieve autoriteiten er zeker van kunnen zijn dat er in een zaak geen belangenconflict of gevaar van misbruik is. Voorts zal de rechter of de autoriteit, wanneer een representatieve vordering uitmondt in een schikking, nagaan of deze rechtmatig en billijk is, om te waarborgen dat met de belangen van alle betrokken partijen rekening wordt gehouden.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel houdt rekening met de aanbeveling van de Commissie van 11 juni 2013 over gemeenschappelijke beginselen voor mechanismen voor collectieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding in de lidstaten betreffende schendingen van aan het EU-recht ontleende rechten (2013/396/EU) 12 . In deze aanbeveling is een aantal gemeenschappelijke beginselen voor mechanismen voor collectief verhaal, waaronder representatieve vorderingen tot staking en tot schadevergoeding, vastgesteld, die moeten worden toegepast op alle schendingen van het Unierecht, op alle beleidsgebieden. De beginselen van de aanbeveling staan op zichzelf en dit voorstel neemt niet alle procedurele elementen waarop deze beginselen betrekking hebben over. Het voorstel regelt alleen bepaalde belangrijke aspecten die noodzakelijk zijn om een kader tot stand te brengen, en deze aspecten moeten worden aangevuld met specifieke procedurele regels op nationaal niveau. Een aantal procedurele elementen van de aanbeveling wordt niet overgenomen in dit voorstel, vanwege het feit dat het toepassingsgebied ervan is beperkt tot inbreuken die de collectieve belangen van consumenten kunnen schaden en vanwege de reeds bestaande kenmerken van het model voor representatieve vorderingen in de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken.
Dit voorstel houdt rekening met de onlangs goedgekeurde herziening van de verordening betreffende samenwerking op het gebied van consumentenbescherming 13 . Deze verordening ondersteunt de publieke handhaving, terwijl de richtlijn de private handhaving versterkt. De Commissie is reeds lang van mening dat private handhaving onafhankelijk moet zijn en een aanvulling moet vormen op de publieke handhaving, en het Europees Parlement is het op dat vlak met de Commissie eens 14 . Wat publieke handhaving betreft, legt de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming de basis vast voor de gezamenlijke werkzaamheden van nationale consumentenbeschermingsautoriteiten op het gebied van grensoverschrijdende inbreuken. De herziening van de verordening zal de grensoverschrijdende publieke handhaving doeltreffender maken en ervoor zorgen dat de relevante nationale autoriteiten over een uniforme reeks bevoegdheden beschikken om op een meer doeltreffende wijze samen wijdverspreide inbreuken aan te pakken, onder meer door voorlopige maatregelen te nemen die het risico van ernstige schade voor de collectieve belangen van consumenten voorkomen en inbreuken die onder de verordening vallen, te doen beëindigen of te verbieden. Ook kan de Commissie op grond van de herziene verordening gemeenschappelijke handhavingsactiviteiten starten en coördineren om EU-brede inbreuken aan te pakken. Belangrijk is dat bij de herziene verordening geen verhaalsrecht is ingevoerd ten behoeve van consumenten die schade hebben geleden door grensoverschrijdende of zelfs EU-brede inbreuken. Publieke handhavingsinstanties kunnen van handelaren alleen vrijwillige toezeggingen tot herstel verkrijgen of trachten te verkrijgen inzake schade die consumenten hebben geleden door inbreuken die onder de verordening vallen, zonder afbreuk te doen aan het recht van de consument om met passende middelen herstel te vorderen 15 . Desalniettemin is tijdens de onderhandelingen over de verordening de noodzaak erkend van sterke private handhavingsmaatregelen, als aanvulling op publieke handhaving. In dit voorstel worden specifieke maatregelen met betrekking tot individueel en collectief verhaal voor consumenten geïntroduceerd.
Dit voorstel houdt rekening met bestaande maatregelen op EU-niveau inzake individueel verhaal, met name de richtlijn alternatieve geschillenbeslechting (ADR) 16 , die ervoor zorgt dat EU-consumenten toegang hebben tot kwaliteitssystemen voor de buitengerechtelijke beslechting van zowel binnenlandse als grensoverschrijdende contractuele geschillen. De lidstaten worden er ook toe aangemoedigd de beschikbaarheid van collectieve ARD-regelingen te waarborgen. Een door de Commissie opgericht platform voor onlinegeschillenbeslechting 17 helpt consumenten en handelaren om, met de steun van ADR-entiteiten, hun binnenlandse en grensoverschrijdende geschillen inzake online aankopen van goederen en diensten op te lossen. De ADR/ODR-wetgeving van 2013 is afgestemd op individuele vorderingen tot herstel, terwijl de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken is toegespitst op vorderingen tot herstel die door de lidstaten aangewezen bevoegde instanties instellen om de collectieve belangen van consumenten te verdedigen. In overweging 27 van de richtlijn betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen van 2013 wordt verklaard dat de richtlijn onverlet dient te laten dat de lidstaten ADR-procedures handhaven of invoeren waarbij identieke of gelijkaardige geschillen tussen een ondernemer en verscheidene consumenten als gevoegde zaken worden behandeld en dat het bestaan van een doeltreffend systeem voor collectieve vorderingen enerzijds en eenvoudige toegang tot ADR anderzijds als procedure complementair dienen te zijn en elkaar niet mogen uitsluiten. De mechanismen van het Unierecht waarvan individuele consumenten gebruik kunnen maken om hun rechten te doen gelden, worden ook uiteengezet in andere instrumenten, zoals Verordening (EU) 2015/2421 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2015 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 861/2007 tot vaststelling van een Europese procedure voor geringe vorderingen en Verordening (EG) nr. 1896/2006 tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure 18 , en Richtlijn 2008/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken 19 .
Het geheel van wijzigingen in dit voorstel zal er samen met de wijzigingen in het andere voorstel dat als onderdeel van het pakket voor een “new deal” voor consumenten wordt aangenomen, en met name de verscherpte regels inzake sancties en de introductie van individuele verhaalsmogelijkheden voor consumenten die door oneerlijke handelspraktijken zijn benadeeld, voor zorgen dat handelaren de toepasselijke regels inzake consumentenbescherming beter naleven en consumenten over betere verhaalsmogelijkheden beschikken, zodat zij minder schade lijden.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is volledig consistent en verenigbaar met het bestaande beleid van de Unie. Het vult de procedures inzake het doen staken van inbreuken en verhaalsprocedures die in sectorale instrumenten beschikbaar zijn aan, door een specifiek mechanisme voor representatieve vorderingen te introduceren voor situaties waarin de collectieve belangen van consumenten zijn of kunnen worden geschaad. Een betere handhaving van de rechtsinstrumenten van de Unie die tot het toepassingsgebied behoren, zal met name de strategieën inzake de digitale eengemaakte markt, de kapitaalmarktenunie, de energie-unie en de circulaire economie ondersteunen. Overeenkomstig artikel 11 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn eisen inzake de bescherming van het milieu in het voorstel geïntegreerd en is het voorstel in overeenstemming met het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden 20 .
Bijvoorbeeld in situaties zoals dieselgate zullen slachtoffers van oneerlijke handelspraktijken, zoals misleidende reclame door autofabrikanten, op grond van dit voorstel collectief verhaal kunnen halen via een representatieve vordering, hoewel het rechtskader van de Unie voor typegoedkeuring van voertuigen als zodanig niet onder bijlage I valt. Tot dusver voorzag het Unierecht niet in een dergelijke procedure voor collectief verhaal.
Met dit voorstel moet rekening worden gehouden op andere beleidsterreinen van de Unie. In 2015 presenteerde de Commissie een voorstel voor een Europese toegankelijkheidswet, op grond waarvan lidstaten ervoor moeten zorgen dat overheidsorganen en particuliere entiteiten die daarbij een rechtmatig belang hebben, namens consumenten een vordering kunnen instellen. Zodra dat voorstel door de medewetgevers is goedgekeurd, zal de Commissie, voor zover dat passend is, een voorstel presenteren om de Europese toegankelijkheidswet binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn te brengen. Wanneer wordt vastgesteld dat toekomstige wetgevingshandelingen van de Unie relevant zijn voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten, moet deze richtlijn worden gewijzigd teneinde in bijlage I een verwijzing toe te voegen. De Commissie moet dit proces monitoren en aan een beoordeling onderwerpen in het kader van haar eerste verslagleggingsronde, waarbij het toepassingsgebied van de richtlijn moet worden beoordeeld in het licht van de voortdurende ontwikkelingen op het gebied van consumentenmarkten en consumentenbeleid.
Het voorstel neemt de bovengenoemde bestaande sectorale regels niet over en heeft geen gevolgen voor de regels tot vaststelling van contractuele en niet-contractuele verhaalsmogelijkheden in geval van inbreuken op het recht van de Unie dat tot het toepassingsgebied behoort.
Dit voorstel doet geen afbreuk aan de bestaande instrumenten van de Unie op het gebied van internationaal privaatrecht, in het bijzonder de regels met betrekking tot de rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Net als voor de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, is de rechtsgrondslag voor het voorstel artikel 114 VWEU, waarnaar artikel 169 VWEU verwijst. Het voorstel heeft als doel om door het verwezenlijken van een hoog niveau van consumentenbescherming bij te dragen tot de goede werking van de interne markt, door ervoor te zorgen dat bevoegde instanties representatieve vorderingen kunnen instellen met het oog op het beschermen van de collectieve belangen van consumenten in geval van inbreuken op het recht van de Unie.
• Subsidiariteit
De ontwikkeling van een doeltreffend mechanisme voor representatieve vorderingen voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten in de Unie, dat voortbouwt op de kenmerken van de bestaande richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken en de rechtstradities van de lidstaten respecteert, zal het vertrouwen van consumenten in de interne markt voor de detailhandel, ook op het gebied van e-commerce, versterken, en ondernemingen ertoe aanmoedigen het Unierecht na te leven. Maatregelen van de lidstaten alleen zullen waarschijnlijk leiden tot verdere versnippering, wat op zijn beurt zal leiden tot een ongelijke behandeling van consumenten en handelaren op de interne markt en tot uiteenlopende niveaus van verhaalsmogelijkheden voor consumenten in de Unie. Maatregelen op Unieniveau, zoals voorgesteld, moeten ervoor zorgen dat alle Europese consumenten betere bescherming genieten via door bevoegde instanties geleide representatieve vorderingen, en moeten naleving door handelaren bevorderen, waardoor de grensoverschrijdende uitwisseling van producten of diensten toeneemt.
Op het gebied van publieke handhaving werden wijdverspreide inbreuken aangepakt door de herziene verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming, die voorziet in een procedureel kader voor samenwerking tussen nationale handhavingsautoriteiten. Op het gebied van private handhaving hebben consumenten echter nog niet in alle lidstaten toegang tot doeltreffende verhaalsmogelijkheden. Gezien de grote verschillen die zijn vastgesteld tussen de lidstaten wat betreft de doeltreffendheid van de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, is optreden op Unieniveau vereist, met name in het licht van de grensoverschrijdende implicaties. Bovendien verschillen de bestaande nationale mechanismen voor collectief verhaal sterk qua doeltreffendheid en modaliteiten, en hebben negen lidstaten nog steeds niet een dergelijke mechanisme ingevoerd. De vaststelling op Unieniveau van een gemeenschappelijk kader voor representatieve vorderingen voor het doen staken van inbreuken en herstel met het oog op de bescherming van de collectieve belangen van consumenten, zal ertoe leiden dat inbreuken op het Unierecht die voortvloeien uit binnenlandse of grensoverschrijdende transacties, doeltreffend en efficiënt worden aangepakt. Doordat in de EU actieve handelaren in toenemende mate gebruikmaken van EU-brede commerciële strategieën, neemt het EU-brede karakter van het probleem toe, omdat er een groter risico ontstaat van situaties van massaschade waarbij tegelijkertijd consumenten in meerdere lidstaten worden getroffen.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Het voorstel regelt niet alle aspecten van representatieve vorderingen, maar alleen bepaalde belangrijke aspecten die noodzakelijk zijn om een kader tot stand te brengen, dat moet worden aangevuld met specifieke procedurele regels op nationaal niveau. Het voorstel respecteert de rechtstradities van de lidstaten, aangezien het de bestaande nationale mechanismen niet zou vervangen, maar in plaats daarvan zou voorzien in een specifiek mechanisme voor representatieve vorderingen, waardoor wordt gewaarborgd dat consumenten in alle lidstaten toegang hebben tot ten minste één mechanisme waarvan de belangrijkste procedurele modaliteiten identiek zijn.
• Keuze van het instrument
Net als voor de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, is een richtlijn het enige geschikte instrument om het procesrecht met de bovengenoemde doelstellingen in overeenstemming te brengen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In het verslag van de Commissie van 2008 21 over de toepassing van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken werd geconcludeerd dat bij nationale inbreuken met enig succes gebruik was gemaakt van de procedure tot staking van inbreuken, maar dat de procedure minder doeltreffend was geweest voor het beëindigen van grensoverschrijdende inbreuken, voornamelijk doordat bevoegde instanties over te weinig financiële middelen en expertise beschikten om met de verschillende procedures in de verschillende lidstaten om te kunnen gaan. In het verslag van 2012 22 werd geconcludeerd dat verbodsacties ondanks hun beperkingen een waardevol hulpmiddel voor de bescherming van de belangen van EU-consumenten zijn, en aanzienlijk potentieel hebben, mits de geconstateerde tekortkomingen worden verholpen, met name de hoge kosten van de procedure, de duur van de procedure, de complexiteit van de procedures, de relatief beperkte gevolgen van de uitspraken in verbodszaken en het feit dat het moeilijk is de tenuitvoerlegging van uitspraken af te dwingen. Deze problemen waren nog nadrukkelijker aan de orde in het geval van verbodsacties met een grensoverschrijdende dimensie.
Bij de uitgebreide evaluatie van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken die de Commissie in 2017 uitvoerde in het kader van de geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht van de EU 23 , werden de doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie, relevantie en toegevoegde waarde van de EU beoordeeld, en wel zoals hieronder weergegeven.
·Doeltreffendheid
De geschiktheidscontrole heeft bevestigd dat de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken een essentieel onderdeel is van het pakket instrumenten van de Unie voor de handhaving van het consumentenrecht. Als handhavingsinstrument is het nog steeds geschikt om een einde te maken aan inbreuken door handelaren waarmee de collectieve belangen van consumenten worden geschaad, met name in het licht van de digitalisering en globalisering van economieën, die het risico van massaschade in de EU doen toenemen. Er wordt echter nog te weinig gebruik gemaakt van de stakingsprocedure. De doeltreffendheid ervan wordt gehinderd door tekortkomingen zoals de kosten en de complexiteit van de procedure, terwijl de resultaten voor de consumenten die schade hebben geleden, beperkt kunnen zijn. Uit de evaluatie is gebleken dat de richtlijn doeltreffender moet worden, bijvoorbeeld door verdere harmonisering van de procedure tot staking van inbreuken en een uitbreiding van het toepassingsgebied tot meer EU-instrumenten die relevant zijn voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten. Alle wijzigingen moeten de toegang tot de rechter bevorderen, de kosten voor bevoegde instanties die de collectieve belangen van consumenten beschermen, verminderen, en het afschrikkend effect van procedures tot staking van inbreuken versterken. De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken moet ook worden gewijzigd om consumenten die door een inbreuk schade hebben geleden, beter van dienst te zijn, hoewel de lidstaten nu al, waar passend, moeten voorzien in maatregelen waarmee de aanhoudende gevolgen van onder de richtlijn vallende inbreuken worden opgeheven. Het is niet altijd duidelijk of de richtlijn ook betrekking heeft op verhaalsmogelijkheden voor consumenten als maatregel om de aanhoudende gevolgen van een inbreuk op te heffen. Deze onzekerheid wordt in brede kring beschouwd als een belangrijke oorzaak van de ontoereikende doeltreffendheid van de richtlijn. Consumenten kunnen niet op het bevel tot staking van inbreuken vertrouwen om herstel te verkrijgen. Zij moeten in plaats daarvan een eis tot herstel op dezelfde gronden indienen en de inbreuk opnieuw bewijzen.
Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat Europese consumenten die individueel een vordering tot herstel indienen, nog met dezelfde problemen worden geconfronteerd als tien jaar geleden. Het gaat daarbij onder meer om de buitensporig lange duur van de procedure, de lage inschatting van de kans dat herstel wordt verkregen, eerdere afwijzing van een klacht, onzekerheid over rechten, onduidelijkheid over waar en hoe een klacht kan worden ingediend en psychologische barrières. Het is niet verplicht de resultaten van een zaak bekend te maken, met als gevolg dat consumenten niet op de hoogte worden gebracht van inbreuken en de inbreuk makende handelaren niet worden afgeschrikt door imagoschade als gevolg van de bekendmaking. Bovendien worden procedures tot staking van inbreuken niet vaak gebruikt in geval van grensoverschrijdende inbreuken en werken bevoegde instanties van verschillende lidstaten onvoldoende samen om beste praktijken uit te wisselen of gemeenschappelijke strategieën te ontwikkelen teneinde wijdverspreide inbreuken tegen te gaan.
·Efficiëntie
De richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken legt bonafide handelaren geen specifieke verplichtingen op, aangezien de richtlijn als doel heeft schendingen van het materiële Unierecht door handelaren te beëindigen. Evenzo leidt de procedure niet tot kosten voor individuele consumenten, aangezien zij geen partij zijn bij de procedure die door een bevoegde instantie wordt ingeleid. In zaken waarin een inbreuk wijdverspreide gevolgen heeft en individuele consumenten geen gerechtelijke stappen ondernemen om uiteenlopende redenen als gebrek aan kennis van hun rechten, gebrek aan financiële middelen of psychologische barrières, heeft de collectieve vordering door een bevoegde instantie met het oog op de beëindiging van de inbreuk en het verbod op de inbreuk in de toekomst, daarentegen positieve gevolgen voor alle getroffen consumenten. Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de richtlijn voor bonafide handelaren geen andere kosten met zich brengt dan de kosten met betrekking tot de materiële regels. Aanvullende kosten zouden enkel voortvloeien uit eventuele lichtzinnige vorderingen. Tijdens de geschiktheidscontrole kon echter niet worden vastgesteld dat er in de EU op grond van de richtlijn door bevoegde instanties lichtzinnige vorderingen zijn ingesteld.
·Coherentie
De geschiktheidscontrole heeft bevestigd dat het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken zou moeten worden verruimd om meer EU-wetgeving die relevant is voor consumentenbescherming te bestrijken en ten minste in overeenstemming zou moeten worden gebracht met het toepassingsgebied van de verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming, zodat de richtlijn beter aansluit op andere op Uniniveau voorgeschreven verbodsprocedures.
·Relevantie
Uit de verzamelde gegevens en raadpleging van belanghebbenden is gebleken dat de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken nog steeds relevant is. De doelstellingen en inhoud ervan zijn in overeenstemming met de marktontwikkelingen en huidige behoeften en tendensen in het consumentengedrag. De evaluatie heeft aangetoond dat de doelstellingen inzake consumentenbescherming en internemarktintegratie nog steeds zeer relevant zijn.
·Toegevoegde waarde van de EU
De geschiktheidscontrole heeft aangetoond dat als de EU geen verplichting zou hebben ingevoerd om de collectieve belangen van consumenten te beschermen via een mechanisme voor collectieve handhaving in de vorm van een procedure tot staking van inbreuken, het niveau van consumentenbescherming in een aantal lidstaten lager zou zijn. Belanghebbenden hebben bevestigd dat de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken een toegevoegde waarde heeft, zowel in lidstaten waar voor het eerst procedures tot staking van inbreuken werden geïntroduceerd, als in de lidstaten waar de bestaande mechanismen door de goedkeuring van de richtlijn zijn verbeterd. Een aantal lidstaten beschikte al over procedures tot staking van inbreuken met betrekking tot specifieke soorten inbreuken, zoals oneerlijke handelspraktijken of oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten, maar hun wetgeving dekte nog niet alle gebieden van het consumentenrecht die nu in bijlage I bij de richtlijn zijn opgenomen.
In het verslag over collectieve vorderingen werd geconcludeerd dat de aanbeveling van de Commissie van 2013 een benchmark is geweest voor de beginselen van een Europees model voor collectief verhaal. Er werd echter ook opgemerkt dat de follow-up van de aanbeveling qua wetgeving beperkt was 24 . De mogelijkheden om de toegang tot de rechter te faciliteren, worden dus nog lang niet volledig benut. Hoewel de aanbeveling, gezien de verschillende gebieden waarop massaschade kan voorkomen, een horizontale dimensie heeft, is het ontbreken van een EU-breed mechanisme voor collectief verhaal met name praktisch relevant voor consumentenbescherming, zoals blijkt uit concrete zaken als dieselgate. De Commissie heeft aangekondigd dat zij zich in aansluiting op deze evaluatie vooral zou richten op het versterken van de aspecten van de richtlijn die betrekking hebben op handhaving en herstel.
• Raadpleging van belanghebbenden
De voorgestelde richtlijn bouwt voort op de uitgebreide raadplegingen die in de periode 2016-2017 in het kader van de geschiktheidscontrole hebben plaatsgevonden, de oproep tot het indienen van feitelijke gegevens inzake collectief verhaal van 2017 en de aanvullende gerichte raadplegingen van relevante netwerken van autoriteiten van de lidstaten, rechtsbeoefenaren, consumentenorganisaties en bedrijfsorganisaties die hebben plaatsgevonden in het kader van de effectbeoordeling voor dit initiatief.
Uit de gerichte raadplegingen is gebleken dat met uitzondering van bedrijfsorganisaties, de meeste belanghebbenden in het algemeen de voorgestelde wijzigingen om de doeltreffendheid van vorderingen voor het beschermen van de collectieve belangen van consumenten, steunen. Met name de autoriteiten van de lidstaten en consumentenorganisaties waren voorstander van aanvullende verhaalsmogelijkheden in de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken. De meningen over de potentiële rol van bedrijfsorganisaties als bevoegde instanties waren verdeeld. Het merendeel van de belanghebbenden heeft aangegeven dat de voorgestelde wijzigingen de niet-naleving van het Unierecht zouden helpen te ontmoedigen en de schade voor consumenten in situaties van massaschade zouden helpen te beperken. In hun feedback op de aanvangseffectbeoordeling hebben vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en overheidsdiensten twijfels geuit over de invoering van verhaalsmogelijkheden op Unieniveau, terwijl consumentenorganisaties, academische en onderzoeksinstellingen en burgers over het algemeen hun steun hebben uitgesproken. Het merendeel van de respondenten was het erover eens dat alle maatregelen op EU-niveau de rechtstradities van de lidstaten moeten respecteren en waarborgen tegen het risico van misbruik moeten bieden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Tussen 2007 en 2017 hebben de Commissie en externe contractanten verschillende enquêtes, raadplegingen en onderzoeken uitgevoerd inzake de toepassing van de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken, de procedurele bescherming van consumenten krachtens het EU-consumentenrecht en de stand van zaken inzake collectief verhaal in de EU, meest recentelijk bij de uitvoering van de aanbeveling van 2013.
De resultaten ervan zijn in aanmerking genomen bij dit wetgevingsvoorstel, met het oog op het bevorderen van de bescherming van de collectieve belangen van consumenten en het verbeteren van de verhaalsmogelijkheden.
• Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is een effectbeoordeling verricht 25 . De Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) bracht op 12 januari 2018 eerst een negatief advies met uitvoerige opmerkingen uit. Na een belangrijke herziening van het eerste ontwerp bracht de RSB op 9 februari 2018 een gunstig advies 26 uit, met verdere opmerkingen over de opnieuw ingediende effectbeoordeling. In bijlage I bij de effectbeoordeling wordt uitgelegd hoe follow-up is gegeven aan de opmerkingen van de RSB. De RSB merkte allereerst op dat de effectbeoordeling de noodzaak van wetgevingsmaatregelen op Unieniveau inzake collectief verhaal, onvoldoende aantoont. Verschillende onderdelen werden gewijzigd, zodat duidelijker naar voren kwam dat optreden noodzakelijk is in het licht van de verschillende situaties van massaschade waarbij Europese consumenten geen verhaalsmogelijkheden hadden. Uit de informatie die de Commissie de afgelopen 15 jaar heeft verzameld, onder meer voor de voorbereiding van het Groenboek over collectief verhaal voor consumenten van 2008 en het Witboek betreffende schadevergoedingsacties wegens schending van de communautaire mededingingsregels van 2008, blijkt dat zonder een mechanisme voor collectief verhaal het niveau van bescherming ontoereikend zou zijn. De bevindingen van het verslag van de Commissie van 2018 over de aanbeveling van 2013, met name dat de aanbeveling in veel lidstaten slechts voor een beperkte verbetering zorgt, en de aanbeveling van het Europees Parlement van 2017 naar aanleiding van het onderzoek naar emissiemetingen in de automobielsector, werden verder onder de aandacht gebracht. Ook werd extra informatie toegevoegd over het aantal autoriteiten van de lidstaten dat tijdens de gerichte raadpleging aangaf voorstander te zijn van het toevoegen van verhaalsmechanismen aan de richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken (het ging om 21 lidstaten) en werden de omschrijvingen van de omvang van de in de lidstaten vereiste juridische wijzigingen verder uitgewerkt.
Om de naleving te verbeteren, werden in de effectbeoordeling naast het basisscenario drie opties gegeven: (1) uitsluitend het afschrikkend effect en de evenredigheid van publieke handhaving bevorderen met strengere regels inzake sancties en een doeltreffendere procedure tot staking van inbreuken, (2) naast de bovengenoemde maatregelen ook voorzien in het recht van consumenten op individueel verhaal en (3) het toevoegen van verdere maatregelen inzake collectief verhaal voor consumenten. De voorkeursoptie was optie 3, waarbij alle maatregelen worden gecombineerd. Dit voorstel heeft betrekking op optie 3, betreffende een doeltreffendere procedure tot staking van inbreuken, met toevoeging van collectief verhaal voor consumenten.
Optie 1 omvatte een reeks wijzigingen van de procedure, die in dit voorstel zijn verwerkt. Uit de effectbeoordeling is gebleken dat er geen haalbare alternatieven zijn voor een herziening van de richtlijn, aangezien met een herziening de gemeenschappelijke problemen met betrekking tot de kosten, de duur en de complexiteit van de huidige procedure, die in alle desbetreffende raadplegingen ter sprake zijn gekomen, zouden worden aangepakt. Optie 3, de voorkeursoptie, neemt alle wijzigingen van optie 1 over en bevat voorts een sterker mechanisme voor collectief verhaal, waarin dit voorstel voorziet. Uit de effectbeoordeling is gebleken dat optie 3 doeltreffender zou zijn dan optie 1 om handelaren tot naleving van het EU-consumentenrecht aan te zetten. Het afschrikkend effect van verhaalsmogelijkheden voor slachtoffers van oneerlijke handelspraktijken, zou bijvoorbeeld sterker zijn bij optie 3. Dat kan worden afgeleid uit het Scorebord voor de consumentenvoorwaarden 27 , dat heeft aangetoond dat consumenten sneller gebruik zouden maken van de verhaalsmogelijkheden op grond van de richtlijn betreffende oneerlijke handelspraktijken als zij ook toegang zouden hebben tot een praktisch collectief mechanisme waarbij een bevoegde instantie de zaak in hun naam afhandelt. Dezelfde redenering geldt voor de algemene doelstellingen de belangen van consumenten te beschermen en een hoog niveau van consumentenbescherming te waarborgen. Deze doelstellingen kunnen het beste met optie 3 worden verwezenlijkt, aangezien deze optie de naleving van het EU-consumentenrecht het meest zou bevorderen. Sterkere mechanismen voor collectief verhaal zouden een hoger niveau van consumentenbescherming in situaties van massaschade garanderen en de schade voor de consumenten verminderen. Met betrekking tot de algemene doelstelling de goede werking van de interne markt te bevorderen, zouden alle drie de opties voor eerlijkere concurrentievoorwaarden zorgen, door inbreuk makende handelaren geen onbillijk voordeel te bieden ten opzichte van bonafide handelaren. Met optie 3 zouden echter de beste algemene resultaten voor bonafide handelaren worden bereikt, aangezien de invoering van krachtiger mechanismen voor collectief verhaal de eerlijke concurrentie verder zouden bevorderen ten gunste van bonafide handelaren.
Op het gebied van efficiëntie zouden alle opties in eerste instantie tot vertrouwdmakingskosten kunnen leiden, maar bonafide handelaren ook besparingen kunnen opleveren. In het kader van de raadplegingen voor de effectbeoordeling werden gegevens over kosten en besparingen verzameld, maar betrekkelijk weinig respondenten hebben kwantitatieve ramingen kunnen geven. In verband met optie 1 waren de meeste bedrijfsorganisaties van mening dat de herziening van de procedure tot staking van inbreuken de verzekeringspremies voor dekking tegen vorderingen in situaties van massaschade zou kunnen doen stijgen en het beroep op de richtlijn zou kunnen doen toenemen. Optie 3 omvat de kosten van optie 1 en de kosten met betrekking tot collectief verhaal. De nationale autoriteiten gaven uiteenlopende ramingen van de uitvoerings- en gebruikskosten voor rechters en administratieve autoriteiten, maar verwachten dat de kosten beperkt zullen zijn. Bevoegde instanties kwamen op basis van vergelijkbare cijfers tot verschillende conclusies over een toename of daling van de kosten. De kosten voor de uitvoering van optie 3 zouden voor bonafide handelaren te verwaarlozen zijn en zouden dalen voor handelaren die grensoverschrijdend opereren, ten gevolge van de verdere harmonisatie van de nationale procedures.
Aangezien optie 3 de meest brede optie is, brengt deze ook meer kosten met zich dan de andere opties. Anderzijds zouden alle opties besparingen opleveren voor handelaren die grensoverschrijdend actief zijn, doordat de regels verder worden geharmoniseerd. In het bijzonder zou er meer duidelijkheid ontstaan over de mogelijke gevolgen voor handelaren indien zij de relevante wetgeving niet naleven, waardoor de kosten voor risicobeoordeling zullen dalen en deze kosten preciezer zullen kunnen worden ingeschat. De kostenbesparingen zouden hoger zijn bij optie 3, omdat deze optie breder is dan de andere opties. Voor publieke handhavingsautoriteiten en rechters zouden alle opties een toename van de kosten met zich kunnen meebrengen, door een stijging van het aantal handhavings- en rechtszaken. Deze kosten zullen echter waarschijnlijk worden gecompenseerd door een algemene daling van het aantal inbreuken op het EU-consumentenrecht en door de stroomlijningseffecten en de procedurele efficiëntie waar alle drie de opties voor zorgen. Dergelijke kostenbesparingen zouden groter zijn bij optie 3, aangezien deze optie een ruimer toepassingsgebied en een groter afschrikkend effect heeft.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien het om een herziening van bestaande wetgeving gaat, valt het voorstel onder het programma van de Commissie voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving ( Refit ). De Commissie heeft dus mogelijkheden onderzocht om de lasten te vereenvoudigen en te verminderen. Het voorstel heeft als belangrijkste doel het versterken van de representatieve vorderingen ten behoeve van de bescherming van de collectieve belangen van consumenten. Aangezien het Unierecht dat onder dit voorstel valt, van toepassing is op alle handelaren, waaronder micro-ondernemingen, wordt bij dit voorstel geen uitzondering gemaakt voor micro-ondernemingen.
Gezien het gebrek aan gegevens zijn de vereenvoudigingen niet becijferd. Uit de analyse blijkt evenwel dat door de ingebouwde waarborgen en de screening van de bevoegde instanties die representatieve vorderingen zouden kunnen instellen, de voorgestelde wetgeving naar verwachting niet zal leiden tot een grote toename van de kosten voor bonafide handelaren. Bovendien zullen handelaren in geval van inbreuken meer rechtszekerheid hebben, en profiteren van de mogelijkheid dat feitelijke en rechtsvragen die voor alle consumenten gelden die schade hebben geleden door een inbreuk, via één enkele representatieve vordering kunnen worden opgelost. Handelaren die grensoverschrijdend opereren, zouden hun kosten zien dalen door een verdere harmonisering van de nationale procedures voor het beschermen van de collectieve belangen van consumenten. Tot slot kan een versterking van representatieve vorderingen zorgen voor een gelijk speelveld voor handelaren.
• Grondrechten
De voorgestelde richtlijn eerbiedigt de grondrechten en de beginselen die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en moet worden uitgelegd en toegepast overeenkomstig die rechten en beginselen.
Het voorstel draagt met name bij tot het waarborgen van een hoog niveau van consumentenbescherming (artikel 38 van het Handvest).
Het voorstel zorgt er ook voor dat consumenten hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte, als vastgelegd in artikel 47 van het Handvest, gemakkelijker kunnen uitoefenen, aangezien het voorgestelde model inzake representatieve vorderingen bijdraagt tot het waarborgen en handhaven van hun belangen. Het model inzake representatieve vorderingen kan met name een oplossing bieden voor situaties waarin individuele consumenten worden afgeschrikt een verhaalsprocedure voor de rechter in te stellen door, bijvoorbeeld, de hoge proceskosten, in het bijzonder in geval van vorderingen met een lage waarde. Tegelijkertijd wordt door het voorgestelde model de toegang van individuele consumenten tot de rechter niet verhinderd of belemmerd, overeenkomstig de vereisten van artikel 47. Bovendien voorziet het voorstel in een verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat met de instelling van een representatieve vordering de verjaringstermijnen voor verhaalsmogelijkheden voor de betrokken consumenten worden opgeschort of onderbroken, indien de rechten in kwestie onderworpen zijn aan een verjaringstermijn op grond van het Unierecht of het nationaal recht.
Het voorstel zorgt voor een evenwicht tussen de collectieve belangen van consumenten en de rechten van handelaren in het kader van representatieve vorderingen en houdt ten volle rekening met de vereisten met betrekking tot de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16 van het Handvest).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde richtlijn bepaalt dat de lidstaten en de Commissie de samenwerking van bevoegde instanties en de uitwisseling en verspreiding van hun beste praktijken en ervaringen op het gebied van het oplossen van grensoverschrijdende en nationale inbreuken, moeten ondersteunen en faciliteren. Dit zal de Commissie extra werk opleveren, waarvoor naar schatting één voltijdse werkkracht nodig zal zijn. De noodzakelijke middelen zullen worden vrijgemaakt door een andere verdeling en andere inzet van het bestaande personeel.
Aanvullende kosten voor capaciteitsopbouw van bevoegde instanties en coördinatiewerkzaamheden kunnen door het programma “Rechten, gelijkheid en burgerschap 2014-2020” worden gedekt en vergelijkbare financieringsmogelijkheden kunnen ook worden opgenomen in het vervolgprogramma in het kader van het volgende meerjarig financieel kader. De details worden uiteengezet in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De voorgestelde richtlijn voorziet in een door de Commissie uit te voeren periodieke toetsing van de gevolgen ervan. De Commissie zal nagaan hoe de in de richtlijn uiteengezette representatieve vorderingen in de Unie door de bevoegde instanties worden gebruikt.
• Toelichtende stukken
Voor de doeltreffende omzetting van de voorgestelde richtlijn zijn specifieke en gerichte wijzigingen nodig van de relevante nationale regels. De voorgestelde richtlijn brengt een aantal belangrijke aspecten tot stand, die moeten worden aangevuld met verschillende procedurele regels op nationaal niveau. Voor het toezicht van de Commissie op de correcte omzetting van de richtlijn is het derhalve niet voldoende dat de lidstaten de tekst van hun uitvoeringsbepalingen toesturen, aangezien een algemene beoordeling van de uiteindelijke nationale regeling noodzakelijk kan zijn. Daarom moeten de lidstaten de Commissie ook toelichtende stukken toesturen waaruit blijkt via welke bestaande of nieuwe bepalingen van nationaal recht zij de afzonderlijke maatregelen uit de voorgestelde richtlijn willen uitvoeren.
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 1 wordt het onderwerp van de richtlijn gedefinieerd. De richtlijn heeft, net als de voorganger ervan (Richtlijn 2009/22/EG), als doel ervoor te zorgen dat bevoegde instanties representatieve vorderingen kunnen instellen met het oog op het beschermen van de collectieve belangen van consumenten. Artikel 1 maakt duidelijk dat lidstaten kunnen voorzien in andere procedurele middelen om de collectieve belangen van consumenten op nationaal niveau te beschermen.
Artikel 2 specificeert het toepassingsgebied van de richtlijn, waarbij wordt verwezen naar het Unierecht dat is vermeld in bijlage I, dat specifieke bepalingen bevat die de relatie tussen handelaar en consument regelen en bijgevolg relevant is voor de bescherming van de collectieve belangen van consumenten. Het toepassingsgebied dekt derhalve alle inbreuken die handelaren maken op het in bijlage I opgenomen Unierecht en de collectieve belangen van consumenten schaden of zouden kunnen schaden, in allerhande sectoren, zoals financiële diensten, energie, telecommunicatie, gezondheid en milieu. Het toepassingsgebied omvat met name het Unierecht dat onder de huidige richtlijn betreffende het doen staken van inbreuken valt, en het is in overeenstemming gebracht met het toepassingsgebied van de herziene verordening betreffende samenwerking met betrekking tot consumentenbescherming (Verordening (EU) 2017/2394). Deze verordening versterkt de grensoverschrijdende publieke handhaving en maakt het voor de Commissie mogelijk gemeenschappelijke handhavingsactiviteiten voor het aanpakken van EU-brede inbreuken te entameren en te coördineren, zonder evenwel een verhaalsrecht te introduceren voor consumenten die door dergelijke grensoverschrijdende inbreuken schade hebben geleden. De specifieke maatregelen met betrekking tot individueel en collectief verhaal voor consumenten die door deze richtlijn worden geïntroduceerd, vullen bijgevolg de herziene verordening aan, om de doeltreffendheid ervan te bevorderen. Om te garanderen dat het toepassingsgebied van de richtlijn actueel blijft, zal de Commissie met zorg nagaan of het nodig is bepalingen tot wijziging van bijlage I op te nemen in eventuele toekomstige nieuwe Uniewetgeving die de relatie tussen handelaar en consument regelt. Aan de kwestie van het toepassingsgebied van de richtlijn zal ook bijzondere aandacht worden besteed bij de evaluatie van de richtlijn door de Commissie.
In artikel 3 worden de relevante definities voor de toepassing van de richtlijn gegeven, te weten de definities van “consument”, “handelaar”, “collectieve belangen van consumenten”, “representatieve vordering”, “praktijk” en “definitief besluit”.
In artikel 4 worden de criteria uiteengezet waaraan bevoegde instanties moeten voldoen om de bevoegdheid te hebben een representatieve vordering krachtens de richtlijn in te stellen, evenals de verplichtingen waaraan lidstaten moeten voldoen inzake de aanwijzing van bevoegde instanties. Bevoegde instanties zullen aan bepaalde criteria moeten voldoen en zullen in het bijzonder geen winstoogmerk mogen hebben en er een legitiem belang bij moeten hebben dat de bepalingen van de relevante Uniewetgeving worden nageleefd. Aangezien met name consumentenorganisaties en onafhankelijke overheidsorganen voor de status van bevoegde instantie in aanmerking zullen komen, voorziet deze bepaling ook in de mogelijkheid voor de lidstaten om te beslissen welke soort maatregelen door een specifiek type bevoegde instanties of door een specifieke bevoegde instantie mogen worden nagestreefd op grond van de richtlijn.
In artikel 5 worden de maatregelen uiteengezet die op grond van de richtlijn in het kader van representatieve vorderingen mogen worden gevorderd. Bij deze maatregelen kan het gaan om een bevel als voorlopige maatregel, een bevel waarbij een inbreuk wordt vastgesteld en maatregelen die de aanhoudende gevolgen van de inbreuk moeten opheffen, zoals een bevel tot herstel. Bevoegde instanties zullen de bovengenoemde maatregelen in het kader van één enkele representatieve vordering kunnen nastreven.
In artikel 6 worden de procedurele modaliteiten uiteengezet voor representatieve vorderingen waarbij een bevel tot herstel wordt gevraagd en waarin de richtlijn voorziet als maatregel om de aanhoudende gevolgen van inbreuken op te heffen. Als regel moet een bevel tot herstel mogelijk zijn. Bij wijze van uitzondering mogen lidstaten in complexe zaken de rechters en administratieve autoriteiten de bevoegdheid verlenen om in plaats van een bevel tot herstel een declaratoir besluit uit te vaardigen inzake de aansprakelijkheid van de handelaar jegens consumenten die door een inbreuk schade hebben geleden. In twee soorten zaken mag deze mogelijkheid echter niet beschikbaar zijn, en moet de rechter of administratieve autoriteit een bevel tot herstel uitvaardigen. De eerste soort omvat zaken waarin consumenten op wie eenzelfde praktijk betrekking heeft, kunnen worden geïdentificeerd en de consumenten een vergelijkbaar verlies hebben geleden wat betreft een bepaalde periode of aankoop, zoals in het geval van langdurige consumentenovereenkomsten. De tweede soort betreft zaken waarbij het om een geringe waarde gaat en de door de consumenten geleden schade zo klein is dat het onevenredig zou zijn om de schadevergoeding aan de consumenten uit te keren. In deze twee soorten zaken zijn ook specifieke procedurele modaliteiten noodzakelijk. Met name in de tweede soort zaken mogen lidstaten geen mandaat van de betrokken consumenten vereisen in het kader van de representatieve vordering en moeten de bedragen die als vergoeding worden uitgekeerd worden bestemd voor een publiek doel waarmee de collectieve belangen van consumenten worden gediend, zoals voorlichtingscampagnes.
Artikel 7 bepaalt dat bevoegde instanties volledig transparant moeten zijn over hun bron van financiering in het algemeen en met name over hun bron van financiering voor een specifieke representatieve vordering tot herstel, zodat rechters en administratieve autoriteiten kunnen nagaan of er sprake kan zijn van een belangenconflict tussen de derde partij-financier en de bevoegde instantie, het risico van misbruik van procesrecht, bijvoorbeeld door concurrenten, wordt voorkomen, en kan worden gecontroleerd of de derde partij-financier over voldoende middelen beschikt om zijn financiële verplichtingen jegens de bevoegde instantie na te komen indien de vordering niet slaagt.
In artikel 8 worden de regels vastgesteld inzake collectieve schikkingen op grond van de richtlijn. De lidstaten hebben de mogelijkheid de procedure vast te stellen via welke de rechter of de administratieve autoriteit een collectieve schikking kan goedkeuren die door een bevoegde instantie en de persoon die de inbreuk zou hebben gemaakt, is bereikt voordat de representatieve vordering inzake de betrokken praktijk van de betrokken handelaar van start is gegaan bij de rechter of de administratieve autoriteit in dezelfde lidstaat als die waarin de schikking is bereikt. De rechter of de administratieve autoriteit die de vordering behandelt, moet bij aanhangige representatieve vorderingen altijd de partijen kunnen uitnodigen tot het treffen van een schikking over herstel. In lidstaten die ervoor kiezen om in complexe zaken die niet vallen onder de twee specifieke soorten zaken waarin artikel 6, lid 3, voorziet, declaratoire besluiten toe te staan met betrekking tot de aansprakelijkheid van de inbreuk makende handelaar jegens de betrokken consumenten, zal de rechter of de administratieve autoriteit die het declaratoire besluit uitvaardigt de partijen bij de representatieve vordering altijd kunnen verzoeken een schikking te treffen inzake herstel. De collectieve schikkingen die in alle bovengenoemde situaties worden getroffen, zullen door de rechter of de administratieve autoriteit worden getoetst, om na te gaan of zij rechtmatig en billijk zijn. De consumenten op wie een goedgekeurde collectieve schikking betrekking heeft, zullen steeds de mogelijkheid hebben om het daarin geboden herstel te aanvaarden of te weigeren.
In artikel 9 worden de regels uiteengezet die de inbreuk makende handelaar ertoe verplichten de betrokken consumenten naar behoren in te lichten over definitieve bevelen, definitieve besluiten over maatregelen tot opheffing van de aanhoudende gevolgen van de inbreuk, met inbegrip van definitieve bevelen tot herstel, en indien van toepassing, declaratoire besluiten inzake de aansprakelijkheid van de handelaar jegens consumenten, en definitieve besluiten tot goedkeuring van collectieve schikkingen die op grond van de richtlijn mogelijk zijn. Deze bepaling waarborgt dat de consumenten op de hoogte zijn van de inbreuk en hun verhaalsmogelijkheden.
In artikel 10 worden de effecten vastgesteld van definitieve besluiten tot vaststelling van de schending van het Unierecht dat onder de richtlijn valt, bij nationale en grensoverschrijdende vorderingen tot herstel. Volgens deze bepalingen zullen definitieve besluiten door een rechter of een administratieve autoriteit in het kader van publieke handhavingsprocedures, definitieve bevelen waarbij een inbreuk op het Unierecht wordt vastgesteld of definitieve declaratoire besluiten inzake de aansprakelijkheid van de handelaar jegens consumenten die door een inbreuk schade hebben geleden in een representatieve vordering op grond van deze richtlijn, bewijskracht hebben bij volgende vorderingen tot herstel. Dergelijke vorderingen zouden kunnen worden ingesteld door individuele consumenten, in het kader van een representatieve vordering op grond van deze richtlijn, of in het kader van eventuele andere mechanismen voor collectief verhaal op grond van nationale regels. Wanneer een besluit waarbij een inbreuk wordt vastgesteld, definitief is geworden, dient dit besluit onweerlegbaar bewijs te vormen in alle volgende vorderingen tot herstel in de betrokken lidstaat. Op deze manier kunnen rechtsonzekerheid en onnodige kosten voor alle betrokken partijen, de rechterlijke macht inbegrepen, worden vermeden. Om diezelfde redenen zullen definitieve besluiten van de rechter of een administratieve autoriteit in publieke handhavingsprocedures en definitieve bevelen waarbij op grond van deze richtlijn een inbreuk wordt vastgesteld op het Unierecht, een weerlegbaar vermoeden opleveren dat een inbreuk op het Unierecht heeft plaatsgevonden. Voor declaratoire besluiten inzake de aansprakelijkheid van de handelaar jegens consumenten die door een inbreuk schade hebben geleden, wordt niet in een dergelijk effect voorzien, omdat de nationale regels inzake aansprakelijkheid binnen de EU sterk kunnen verschillen.
Artikel 11 voorziet in de opschortende werking van een representatieve vordering met betrekking tot verjaringstermijnen voor vorderingen tot herstel. Deze bepaling vormt een aanvulling op de bepalingen inzake de effecten van definitieve bevelen waarbij een inbreuk wordt vastgesteld in het kader van representatieve vorderingen op grond van de richtlijn en biedt consumenten die schade hebben geleden door een inbreuk een redelijke mogelijkheid tot verhaal, via een in hun naam op grond van de richtlijn ingestelde representatieve vordering dan wel via een individuele vordering.
Artikel 12 waarborgt de vlotheid tijdens de gehele procedure. De lidstaten moeten er op grond van dit artikel voor zorgen dat alle representatieve vorderingen zo vlot mogelijk verlopen en dat voor representatieve vorderingen waarbij om een voorlopig bevel wordt verzocht, een versnelde procedure wordt toegepast. Deze bepaling zorgt er ook voor dat alle schade die verder kan voortvloeien uit de praktijk van de handelaar waarop de representatieve vordering betrekking heeft, zo snel mogelijk wordt voorkomen.
Artikel 13 bevat de mogelijkheid voor de rechter of administratieve autoriteit die de representatieve vordering behandelt om op verzoek van de bevoegde instantie die de representatieve vordering heeft ingesteld, de verweerder te gelasten bewijs te verstrekken dat relevant voor de zaak is en waarover hij de beschikking heeft. De vaststelling van een inbreuk, het causale verband tussen de inbreuk en de schade van de consumenten, en de begroting van de schade die de betrokken consumenten daadwerkelijk hebben geleden, vereisen een feitelijke en economische analyse. Het relevante bewijs dat een bevoegde instantie nodig zal hebben om zijn zaak te bewijzen, zal gedeeltelijk in handen zijn van de verweerder en niet ter beschikking staan van de bevoegde instantie. Dit kan ook het geval zijn bij informatie die nodig is om de betrokken consumenten naar behoren in te lichten over de aanhangige representatieve vordering. Deze bepaling zal in alle lidstaten garant staan voor een minimale daadwerkelijke toegang tot de informatie die bevoegde instanties nodig hebben om hun eis te onderbouwen en de betrokken consumenten naar behoren over de aanhangige representatieve vordering in te lichten. Tegelijk vermijdt de richtlijn al te ruime en dure openbaarmakingsverplichtingen die buitensporige lasten voor de verweerders alsook een risico op misbruik zouden kunnen meebrengen. Een dergelijke openbaarmaking zal steeds onderworpen zijn aan een strikte rechterlijke en administratieve toetsing wat betreft noodzaak, omvang en evenredigheid.
Artikel 14 zorgt voor doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties in gevallen waarin de verweerder een definitief besluit dat door een rechter of een administratieve autoriteit in het kader van een representatieve vordering is uitgevaardigd, niet naleeft. Deze sancties zullen in alle lidstaten de vorm kunnen aannemen van een boete. Deze bepaling vormt een belangrijke prikkel voor verweerders om zich snel te schikken naar definitieve bevelen, bevelen tot herstel en goedgekeurde schikkingen.
Artikel 15 bevat de regels inzake de ondersteuning van bevoegde instanties. Dit artikel zorgt ervoor dat de kosten van de procedures bevoegde instanties er niet van weerhouden representatieve vorderingen op grond van de richtlijn in te stellen. De proceskosten mogen geen buitensporig obstakel vormen voor de uitoefening van het recht van de bevoegde instanties om te handelen in het openbaar belang om de collectieve belangen van consumenten te beschermen. Ook verplicht deze bepaling de lidstaten en de Commissie ertoe de samenwerking en de uitwisseling van ervaring tussen bevoegde instanties te ondersteunen en te faciliteren, teneinde het gebruik van representatieve vorderingen bij inbreuken met grensoverschrijdende implicaties, te bevorderen.
In artikel 16 worden de voor grensoverschrijdende representatieve vorderingen relevante regels uiteengezet. Dit artikel waarborgt de wederzijdse erkenning van de procesbevoegdheid van bevoegde instanties die vooraf in een lidstaat zijn aangewezen om representatieve vorderingen in te stellen in een andere lidstaat. Voorts voorziet dit artikel in de mogelijkheid voor bevoegde instanties van verschillende lidstaten om samen één representatieve vordering in te stellen bij één enkel forum dat krachtens het relevante Unierecht en de relevante nationale regels bevoegd is.
In de artikelen 17 tot en met 22 worden de bepalingen inzake de intrekking van Richtlijn 2009/22/EG, evaluatie en verslaglegging door de Commissie, omzetting, overgangsbepalingen, en de inwerkingtreding, temporele werkingssfeer en adressaten van de voorgestelde richtlijn, uiteengezet.