Toelichting bij COM(2018)209 - Op de markt brengen en gebruik van precursoren voor explosieven - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)209 - Op de markt brengen en gebruik van precursoren voor explosieven. |
|---|---|
| bron | COM(2018)209   |
| datum | 17-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Precursoren voor explosieven zijn chemische stoffen die voor legitieme doeleinden kunnen worden gebruikt, maar die ook kunnen worden misbruikt voor de vervaardiging van explosieven. Ter voorkoming van de illegale vervaardiging van explosieven worden door Verordening (EU) nr. 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven 1 („de verordening”) beperkingen gesteld aan het aanbieden aan, het binnenbrengen, het voorhanden hebben en het gebruiken van geselecteerde precursoren voor explosieven door particulieren, en regels vastgesteld over het melden van verdachte transacties.
Na de inwerkingtreding van de verordening op 1 maart 2013 2 is de op de markt beschikbare hoeveelheid precursoren voor explosieven voor particulier gebruik afgenomen. De lidstaten hebben tevens een toename gerapporteerd van het aantal meldingen van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen. Precursoren voor explosieven worden echter nog steeds gebruikt voor de illegale vervaardiging van explosieven. Deze „zelfgemaakte explosieven” zijn gebruikt bij het overgrote deel van de terroristische aanslagen in de EU, waaronder die in Madrid in 2004, Londen in 2005, Parijs in 2015, Brussel in 2016 en Manchester en Parsons Green in 2017. Aanslagen met zelfgemaakte explosieven waren ook verantwoordelijk voor het overgrote deel van de slachtoffers van dergelijke aanslagen in de afgelopen decennia.
De verordening voorziet in beperkingen en controles op het niveau van de Unie, en strekt ertoe voor alle betrokken ondernemingen een gelijk speelveld te creëren. Dit is echter slechts ten dele bereikt, omdat de verordening verschillende niveaus van beperkingen in de lidstaten mogelijk maakt. Hierdoor wordt niet gezorgd voor een zo uniform mogelijke regeling voor marktdeelnemers. Bovendien wordt door de verordening geen toereikend niveau van bescherming van de veiligheid van de bevolking gewaarborgd. Naar verluidt proberen criminelen de hand op precursoren voor explosieven te leggen in lidstaten met minder strenge beperkingen, of online, waar de verordening niet altijd wordt toegepast.
De bestaande beperkingen en controles zijn onvoldoende gebleken om de illegale vervaardiging van zelfgemaakte explosieven te voorkomen. Zo worden criminelen door de verplichting om transacties te registreren niet afgeschrikt of belet om precursoren voor explosieven te verwerven. Ook rechtspersonen kunnen precursoren voor explosieven verwerven die ze niet beroepsmatig nodig hebben. Sinds de inwerkingtreding van de verordening is de dreiging bovendien veranderd. Terroristen gebruiken nieuwe tactieken en ontwikkelen nieuwe procedures en technieken om bommen te maken, die ten minste gedeeltelijk bedoeld zijn om de bestaande beperkingen en controles te omzeilen.
Verder ontbreken in de verordening bepalingen die de naleving en handhaving vergemakkelijken. Dit draagt bij tot een aantal structurele gebreken in de toeleveringsketen: niet alle actoren zijn zich bewust van de verplichtingen van de verordening en niet alle marktdeelnemers voeren controles op de naleving uit. Ook worden niet in alle lidstaten systematisch inspecties uitgevoerd. Tot slot is de verordening niet duidelijk genoeg wat verschillende van de opgelegde verplichtingen betreft, waaronder die welke moeten zorgen voor de doorgifte van informatie in de toeleveringsketen. Dit voorstel voor een verordening heeft als doel de bovengenoemde problemen aan te pakken door de verordening aan te scherpen en te verduidelijken. Tegelijkertijd zal de Commissie doorgaan met haar niet-wetgevende werkzaamheden die gericht zijn op het beperken van het misbruik van precursoren voor explosieven en het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van dergelijke stoffen op de interne markt, met name door de voortzetting van het door het Permanent Comité precursoren verrichte werk en de verfijning en actualisering van richtsnoeren, zoals voorgeschreven in de verordening.
Dit initiatief valt onder het programma voor gezonde regelgeving (Refit). In een advies van het Refit-platform werden de bovengenoemde problemen die voortvloeien uit de uiteenlopende wijze van toepassing van de verordening, erkend en werd voorgesteld mogelijkheden te onderzoeken om de uniforme toepassing ervan te garanderen, met name door gemeenschappelijke voorwaarden en criteria voor vergunningen vast te stellen, en door dubbelzinnigheden met betrekking tot verplichtingen voor actoren in de toeleveringsketen te verduidelijken.
• Institutionele achtergrond van het voorstel
Het reguleren van de beschikbaarheid van precursoren voor explosieven op de markt werd in het EU-actieplan van 2008 voor het verbeteren van de beveiliging van explosieven als beleidsprioriteit aangemerkt 3 . Na de goedkeuring van het actieplan heeft de Europese Commissie een Permanent Comité precursoren opgericht, een deskundigengroep die bestaat uit deskundigen van de autoriteiten van de lidstaten en belanghebbenden uit de chemische industrie en de detailhandel. Op basis van de aanbevelingen van het Permanent Comité precursoren en de resultaten van een effectbeoordeling van de mogelijke opties 4 heeft de Commissie in 2010 haar goedkeuring gehecht aan een voorstel voor een verordening over precursoren voor explosieven 5 . Op 15 januari 2013 werd Verordening (EG) nr. 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven („de verordening”) aangenomen.
Het belang van dergelijke beperkingen en controles voor het verstoren van de activiteiten van terroristische netwerken door het moeilijker te maken om doelen aan te vallen en aan gevaarlijke stoffen te komen en deze te gebruiken, werd nogmaals benadrukt in de Europese veiligheidsagenda 6 , die in april 2015 door de Commissie werd goedgekeurd.
Na de aanslagen op 13 november 2015 in Parijs en op 22 maart 2016 in Brussel benadrukte de Commissie in het actieplan ter bestrijding van de illegale handel in en het gebruik van vuurwapens en explosieven 7 en de mededeling over de uitvoering van de EU-veiligheidsagenda ter bestrijding van terrorisme 8 dat het nog steeds te gemakkelijk was om aan precursoren voor explosieven te komen en dat de bestaande controles moesten worden verscherpt.
In februari 2017 heeft de Commissie een verslag over de toepassing van de verordening 9 goedgekeurd. In het verslag wordt een aantal uitdagingen beschreven die de lidstaten en de toeleveringsketen het hoofd moeten bieden om de verordening uit te voeren, alsook de noodzaak om de capaciteit van alle bij de uitvoering en handhaving van de beperkingen en controles betrokken partijen te vergroten. In het verslag worden de beperkingen van de wetgeving betreffende het bewustzijn in de toeleveringsketen aan de orde gesteld, en de uiteenlopende regelingen in de EU, waardoor belangrijke beveiligingslacunes en uitdagingen ontstaan voor de actoren in de toeleveringsketen die in de EU actief zijn.
In oktober 2017 werd er een aanbeveling van de Commissie inzake onmiddellijke actie ter voorkoming van misbruik van precursoren voor explosieven 10 goedgekeurd. De lidstaten werd dringend verzocht alle nodige maatregelen in het kader van de bestaande verordening te nemen om te voorkomen dat terroristen toegang krijgen tot stoffen waarvoor een beperking geldt, en verzocht een grondige beoordeling te maken van de door hen ingevoerde verbods-, vergunnings- of registratiesystemen.
De Raad van de Europese Unie stemde op 7 december 2017 in met de aanbeveling en riep de lidstaten op de beschikbaarheid van precursoren voor explosieven voor particulieren te beperken 11 . Het Europees Parlement uitte tevens zijn bezorgdheid over de ruime beschikbaarheid van vuurwapens en precursoren voor explosieven op verborgen netwerken en de toenemende banden tussen terrorisme en georganiseerde misdaad 12 .
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Op stoffen en mengsels die voor de vervaardiging van illegale explosieven kunnen worden gebruikt, zijn ook diverse andere rechtsinstrumenten van de EU van toepassing. Deze instrumenten beogen, net als dit voorstel, de werking van de interne markt te waarborgen. Ze hebben allemaal ook nog een ander doel, dat doorgaans verband houdt met de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu. Het secundaire doel van deze voorgestelde verordening is daarentegen op veiligheid gericht, namelijk het opsporen en voorkomen van de illegale vervaardiging van explosieven.
Beperkingen op chemische stoffen voor veiligheidsdoeleinden staan ook in Verordening (EG) nr. 1259/2013 13 en Verordening (EG) nr. 273/2004 14 , die betrekking hebben op de handel in drugsprecursoren tussen de EU en derde landen, en binnen de EU. Verschillende precursoren voor explosieven kunnen ook als drugsprecursoren worden gebruikt. Bovendien voorziet Verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad 15 in gemeenschappelijke Europese controlevoorschriften en een gemeenschappelijke Europese lijst van producten voor tweeërlei gebruik, waaronder een aantal precursoren voor explosieven.
Teneinde een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid en het milieu te garanderen, worden in Verordening (EG) nr. 1272/2008 betreffende de indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels (CLP-verordening) 16 EU-brede criteria vastgesteld om te bepalen of chemische stoffen of mengsels die zijn vervaardigd of ingevoerd op de EU-markt, als gevaarlijk moeten worden ingedeeld. De leveranciers moeten de geïdentificeerde gevaren van deze stoffen of mengsels vervolgens bekendmaken aan hun klanten, waaronder consumenten. Het meest gebruikte voorlichtingsinstrument voor gevaren is de etikettering op de verpakking van de stof of het mengsel, maar ook het veiligheidsinformatieblad dat aan de actoren downstream in de toeleveringsketen wordt verstrekt.
Ten behoeve van de volksgezondheid, het milieu en veiligheidsaspecten bevat Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) 17 een registratieprocedure voor chemische stoffen en een lijst van beperkingen op de vervaardiging, het in de handel brengen en het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen, mengsels en voorwerpen. Hiertoe behoort de precursor voor explosieven ammoniumnitraat. In Verordening (EG) nr. 2003/2003 inzake meststoffen 18 worden nauwkeurige regels vastgesteld met betrekking tot veiligheids- en controlemaatregelen voor meststoffen op basis van ammoniumnitraat.
Dit voorstel voor een verordening vereist niet dat chemische stoffen vooraf worden geregistreerd of ingedeeld. De aanpak van deze voorgestelde verordening is dat alle chemische stoffen mogen worden aangeboden, ook aan particulieren, tenzij in deze verordening (of andere EU-wetgeving) anders is bepaald (zie artikel 4).
Richtlijn 2014/28/EU betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van en de controle op explosieven voor civiel gebruik 19 heeft betrekking op explosieven, terwijl deze voorgestelde verordening betrekking heeft op precursoren voor explosieven, d.w.z. stoffen die kunnen worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van explosieven. Dit voorstel voor een verordening heeft ook geen betrekking op pyrotechnische artikelen. Het aanbieden van dergelijke artikelen wordt geregeld in Richtlijn 2013/29/EU betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen 20 , waarin pyrotechnische artikelen in categorieën worden ondergebracht op grond van de toepassing of het doel en gevaar ervan. De gevaarlijkste categorie vuurwerk (F4) is uitsluitend voor professioneel gebruik.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel vormt een aanvulling op het EU-actieplan van 2017 ter verbetering van de paraatheid bij veiligheidsrisico's op chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair gebied 21 , en in het bijzonder op de maatregelen in dat actieplan voor de chemische sector, zoals het werken aan de opsporing en beperking van chemische dreigingen, zoals opsporing door de douaneautoriteiten, of aan de preventie van dreigingen van binnenuit ten aanzien van chemische inrichtingen. Voorts biedt het EU-actieplan van 2017 ter ondersteuning van de bescherming van openbare ruimten 22 een kader voor samenwerking en het delen van informatie en beste praktijken tussen de lidstaten met betrekking tot terroristische dreigingen, waaronder die in verband met zelfgemaakte explosieven.
De voorgestelde verordening zal het strafrechtelijk kader van Richtlijn (EU) 2017/541 inzake terrorismebestrijding 23 aanvullen, met name in gevallen waar de melding van verdachte transacties krachtens dit voorstel kan leiden tot een onderzoek op basis van een verdenking van een terroristisch misdrijf. Voor zover online-inhoud publiekelijk het plegen van een terroristisch misdrijf met zelfgemaakte explosieven uitlokt, moeten de lidstaten krachtens die richtlijn maatregelen nemen om dergelijke inhoud te verwijderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 114 VWEU, op grond waarvan het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure wetgevingsmaatregelen mogen vaststellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De noodzaak van EU-actie werd reeds erkend door de vaststelling van Verordening (EU) nr. 98/2013, die EU-brede regels bevat voor de beperkingen en controles met betrekking tot precursoren voor explosieven. Het bestaande wetgevingskader voorziet weliswaar in een gemeenschappelijke aanpak in de EU, maar uit de evaluatie ervan is ook gebleken dat er op wetgevend en operationeel niveau sprake is van aanzienlijke verschillen. Op grond van Verordening (EU) nr. 98/2013 mogen de lidstaten niet alleen verschillende soorten beperkingen vaststellen, maar is er ook ruimte voor verschillende interpretaties en uiteenlopende niveaus van praktische toepassing.
Verschillende regels en praktijken hebben gevolgen voor marktdeelnemers in de hele EU, met name wanneer zij producten binnen de EU verkopen of kopen. Dit is een probleem in verband met de interne markt, waardoor het vrije verkeer van precursoren voor explosieven in de EU wordt beperkt. Het probleem kan niet door unilaterale acties van lidstaten worden opgelost, omdat de belemmeringen en onzekerheden het gevolg zijn van verschillen in wetgeving en procedures tussen de lidstaten. Ook met betrekking tot de onzekerheden over het bestaande EU-kader is er een EU-oplossing nodig, aangezien nationale maatregelen alleen maar tot verschillende interpretaties van de verordening zouden leiden.
Verschillen in regels en praktijken kunnen worden misbruikt om op illegale wijze precursoren voor explosieven te verwerven. Als criminelen in lidstaten met minder beperkingen en/of lagere controleniveaus aan precursoren voor explosieven kunnen komen, heeft dat gevolgen voor de veiligheid van alle lidstaten en ontstaat er bezorgdheid op het gebied van veiligheid op EU-niveau. De EU moet ingrijpen, aangezien deze praktijk alleen kan worden voorkomen als alle lidstaten hun controlesystemen harmoniseren en de regels correct handhaven.
De beperkingen en controles moeten in overeenstemming worden gebracht met de evoluerende dreiging. Daar een passend niveau van beperkingen en controles in sommige lidstaten ontbreekt, achten andere het wellicht noodzakelijk om op nationaal niveau maatregelen te treffen die verder gaan dan het toepassingsgebied van deze verordening. Dit zou een negatief effect hebben op het vrije verkeer van personen, goederen en diensten in de Unie.
De meerwaarde van maatregelen op EU-niveau zou derhalve leiden tot meer geharmoniseerde beperkingen en controles met betrekking tot precursoren voor explosieven, waardoor de veiligheid zou verbeteren en het vrije verkeer van dergelijke stoffen zou worden vergemakkelijkt.
• Evenredigheid
In de begeleidende effectbeoordeling ging de voorkeur uit naar de aanpak van dit voorstel boven niet-wetgevende maatregelen gericht op het bevorderen van de toepassing van de verordening en boven een meer ingrijpende herziening van de wetgeving van het huidige kader. Dit voorstel versterkt en verduidelijkt het bestaande wetgevingskader en laat de essentiële kenmerken ervan ongemoeid. Terwijl het voorstel een belangrijke bijdrage zou leveren aan de veiligheid en de werking van de interne markt, zou het niet onevenredig zijn gezien de beperkte verwachte effecten op de markt wat betreft lasten en kosten in verband met toepassing en handhaving.
De grotere geharmoniseerde beperkingen zullen meer gevolgen hebben voor ondernemingen die gespecialiseerd zijn in het leveren van (sterk geconcentreerde) precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, dan voor ondernemingen met een veel breder productaanbod, waaronder alternatieven voor de precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt. Maar terwijl door dergelijke beperkingen het verbruik van en de vraag naar producten waarvoor een beperking geldt, kan dalen, kunnen deze ook leiden tot toename van het verbruik van en de vraag naar lagere concentraties met hetzelfde effect of alternatieve producten die verder worden ontwikkeld. Hierdoor kunnen de activiteiten van ondernemingen die goederen waarvoor een beperking geldt, produceren of verkopen, afnemen, maar ook kan dit nieuwe kansen bieden voor ondernemingen die alternatieve goederen en lagere concentraties produceren of verkopen, en worden innovatieve ondernemingen erdoor gestimuleerd. Al met al zullen er dus geen aanzienlijke gevolgen zijn voor de omzet van de chemische sector als geheel.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Overeenkomstig het werkprogramma van de Commissie voor 2018 waarin een eventuele herziening van de verordening wordt overwogen, werd opdracht gegeven voor een studie om de huidige situatie te analyseren, lacunes en problemen vast te stellen en het effect van eventuele beleidswijzigingen te beoordelen. De Commissie werd door de studie ondersteund bij het onderzoeken van manieren ter verbetering van de doeltreffendheid en efficiëntie van de beperkingen en controles van de EU waardoor de beschikbaarheid van precursoren voor explosieven wordt beperkt en wordt gegarandeerd dat verdachte transacties in de toeleveringsketen adequaat worden gemeld.
Uit de studie bleek dat de algemene doelstellingen van de verordening relevant blijven voor de huidige behoeften door de voortdurende terroristische dreiging in Europa, en dat de verordening over het geheel genomen effectief heeft bijgedragen tot het beperken van de beschikbaarheid van precursoren voor explosieven voor particulieren. De verordening heeft bijgedragen tot nationale inspanningen ter verbetering van de opsporing door meer informatie-uitwisseling en het vergroten van het bewustzijn wat betreft de opkomende dreiging in verband met precursoren voor explosieven, door grote zichtbaarheid te geven aan de dreiging van precursoren voor explosieven en door politieke impulsen te creëren om aan te dringen op een snelle vaststelling van nationale beperkende maatregelen.
Bij de evaluatie werd ook gewezen op een aantal problemen en verbeterpunten van het huidige kader. Uit de analyse bleek met name dat de verordening niet voor alle relevante precursoren voor explosieven en betrokken belanghebbenden geldt en daarvan ook geen duidelijke definitie omvat. De toepassing en handhaving van de verordening blijft beperkt door het ontbreken van uniforme controles en de uiteenlopende manieren waarop controles zijn uitgevoerd. De versnippering van controleregelingen in de EU heeft geleid tot uitdagingen op het gebied van de naleving door marktdeelnemers en vormt een veiligheidsprobleem. Mogelijkheden voor vereenvoudiging en kostenbesparing zijn verdere harmonisatie van het systeem van beperkingen en controles, verduidelijking van de etiketteringsplicht en een snellere en flexibelere EU-procedure voor het wijzigen van de lijst van precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt.
• Raadpleging van belanghebbenden
Ter voorbereiding van de evaluatie en mogelijke herziening van het bestaande wetgevingskader heeft de Commissie een aantal raadplegingen gehouden met verschillende groepen belanghebbenden, zoals particulieren, nationale bevoegde instanties en marktdeelnemers, waaronder fabrikanten, distributeurs en detailhandelaren. Tot de voornaamste geraadpleegde belanghebbenden behoort het Permanent Comité precursoren, dat bestaat uit deskundigen van de autoriteiten van de lidstaten en belanghebbenden uit de chemische industrie en de detailhandel.
De bevolking is tussen 6 december 2017 en 14 februari 2018 geraadpleegd over een mogelijke herziening van het bestaande wetgevingskader. De 83 ontvangen reacties zijn hoofdzakelijk afkomstig van vertegenwoordigers van bedrijven of organisaties die betrokken zijn bij de productie, de distributie, de verkoop of het gebruik van precursoren voor explosieven. Van de meerderheid luidde de reactie dat het huidige systeem van controles en beperkingen voor het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven met relatief weinig kosten gepaard gaat, maar ook slechts ten dele de veiligheid van de bevolking waarborgt. Voorts werd aangevoerd dat de verordening niet in aanzienlijke mate heeft bijgedragen tot de harmonisatie van controles in de lidstaten. Tot slot meldde de meerderheid dat de beschikbaarheid op de markt van bepaalde niet-gereguleerde, maar potentieel gevaarlijke stoffen en de online verkoop van precursoren voor explosieven aanleiding geven tot bezorgdheid op het gebied van veiligheid.
Uit de openbare raadpleging bleek dat de respondenten toekomstige verbetering van het wetgevingskader steunen, met name door verduidelijking van het toepassingsgebied van het kader met betrekking tot online verkoop, meer geharmoniseerde toepassing in de lidstaten en betere doorgifte van informatie in de toeleveringsketen. Al deze suggesties zijn in dit voorstel opgenomen. De grote meerderheid van het Permanent Comité precursoren en de branchevertegenwoordigers van fabrikanten en distributeurs uitte haar steun voor de maatregelen ter verbetering van het bestaande wetgevingskader, zoals gepresenteerd in dit voorstel. Daarnaast stelden zij voor dit voorstel vergezeld te laten gaan van een aantal in de effectbeoordeling geïdentificeerde niet-wetgevende maatregelen.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling ter ondersteuning van dit voorstel kreeg een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing, met weinig suggesties voor verbetering 24 . Na dit advies is de effectbeoordeling zodanig gewijzigd dat duidelijker wordt uitgelegd hoe de verschillende beleidsopties zijn uitgewerkt en waarom juist deze opties zijn geselecteerd. Ook werd speciale aandacht geschonken aan online verkoop, zowel binnen het huidige kader als in het kader van de verschillende beleidsopties. De effectbeoordeling is verder aangepast zodat uitdrukkelijk de criteria worden vermeld die worden gebruikt om te bepalen welke beperkingen en controles nodig zijn, en de standpunten van de belanghebbenden met betrekking tot de specifieke opties en maatregelen beter worden weergegeven. Tot slot is er een paragraaf toegevoegd met een beschrijving van de handhavingsmaatregelen die de Commissie heeft ondernomen.
Naast het referentiescenario (optie 0) zijn er drie beleidsopties overwogen. Beleidsoptie 1 (niet-wetgevend) betreft verbetering van de toepassing van de verordening met niet-wetgevende maatregelen. Beleidsoptie 2 (wetgevend – herziening van het bestaande kader) betreft vergroting van de doeltreffendheid en efficiëntie van de beperkingen, handhaving door overheidsinstanties en naleving door de toeleveringsketen, en tot slot betreft beleidsoptie 3 (wetgevend – grondige herziening van het huidige kader) de invoering van verdere controles in de toeleveringsketen.
Na de verschillende opties te hebben geanalyseerd en vergeleken, werd de voorkeur gegeven aan beleidsoptie 2. Deze optie biedt een oplossing voor de geconstateerde problemen en draagt bij tot de vastgestelde algemene en specifieke doelstellingen. Bovendien versterken en verduidelijken de voorgestelde maatregelen het bestaande wetgevingskader, terwijl de essentiële kenmerken ervan ongemoeid worden gelaten. De hoofddoelstellingen van de bestaande verordening zijn ten minste gedeeltelijk bereikt, dus een volledige herziening lijkt niet nodig.
De voornaamste kosten van de voorkeursoptie houden verband met handhavingskosten voor overheidsinstanties en gederfde winst voor ondernemingen als gevolg van de beperkingen betreffende het aanbieden aan particulieren. Dit kan ook enigszins negatieve gevolgen hebben voor de arbeidsmarkt. In het algemeen zal de voorkeursoptie evenwel leiden tot een verlaging van de nalevingskosten en de administratieve lasten door de harmonisatie en verduidelijking van de bestaande verplichtingen. In de effectbeoordeling werden de kosten voor het bedrijfsleven in de hele EU geraamd tussen de 5 en 25 miljoen EUR bij de invoering, gevolgd door jaarlijkse kosten tussen de 24 en 83 miljoen EUR. Voor overheden zijn deze kosten geraamd op ongeveer 5 miljoen EUR bij de invoering en tussen de 8 en 18 miljoen EUR per jaar. De belangrijkste voordelen komen voort uit de besparingen op de nalevingskosten, naar schatting tussen de 25 en 75 miljoen EUR per jaar, en vermindering van de criminaliteit, waaronder terroristische aanvallen, mogelijk tot wel 500 miljoen EUR.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Aangezien dit een herziening betreft van bestaande wetgeving die onder het programma voor gezonde regelgeving (Refit) van de Commissie valt, heeft de Commissie mogelijkheden onderzocht om de lasten te vereenvoudigen en verlichten. Deze wetgeving geldt voor alle handelaren en daarom wordt er in dit voorstel geen uitzondering gemaakt voor micro-ondernemingen.
In het kader van het Refit-platform hebben belanghebbenden de Commissie aanbevolen mogelijkheden te onderzoeken om een uniforme toepassing van de verordening in de lidstaten te vergemakkelijken, zoals de vaststelling van gemeenschappelijke voorwaarden en criteria voor vergunningen en opheldering van dubbelzinnigheden. Daarnaast was men het erover eens dat de verplichtingen voor actoren in de toeleveringsketen moeten worden verduidelijkt 25 .
Dankzij dit voorstel zullen de momenteel toegepaste controlemaatregelen worden verduidelijkt en zal de efficiëntie ervan worden verbeterd. Volgens een raming in de effectbeoordeling leidt dit tot een daling van ongeveer 10 % (tussen de 25 en 75 miljoen EUR per jaar) van de huidige kosten voor ondernemingen om aan de verordening te voldoen. Door dit voorstel zullen de verschillen in de beperkingen op precursoren voor explosieven in de EU worden beperkt, waardoor het wetgevingskader eenvoudiger en de naleving van de regels duidelijker en gemakkelijker wordt. Dit is met name gunstig voor ondernemingen die in de EU actief zijn en zich momenteel aan verschillende regelingen moeten aanpassen.
Bij de voorgestelde verordening wordt een meer geharmoniseerd kader vastgesteld voor het aan particulieren aanbieden van precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, in het bijzonder door de vaststelling van meer gemeenschappelijke voorwaarden voor vergunningen en door de stopzetting van de registratieregeling van Verordening (EG) nr. 98/2013. In het voorstel voor een verordening wordt duidelijk bepaald dat de verordening ook online geldt en het bevat aanwijzingen over hoe deze online kan worden toegepast. Het onderscheid tussen een professionele gebruiker, aan wie precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, mogen worden aangeboden, en een particulier, aan wie dat niet mag, wordt vergemakkelijkt door het opnemen van een definitie van beide begrippen. Het voorstel biedt een oplossing voor de verwarring ten aanzien van de etiketteringsplicht, door te verduidelijken dat elke schakel in de toeleveringsketen de volgende ervan op de hoogte moet brengen dat voor het geleverde product de beperkingen van deze verordening gelden. Dit kan met een etiket, maar ook door het gebruik van bestaande instrumenten zoals het veiligheidsinformatieblad krachtens Verordening (EG) nr. 1907/2006.
Op dit moment staan er bepalingen over ammoniumnitraat in die Verordening (EG) nr. 1907/2006 en Verordening (EU) nr. 98/2013 over het op de markt brengen en het gebruik van precursoren voor explosieven. Krachtens Verordening (EG) nr. 1907/2006 mag ammoniumnitraat dat minimaal een bepaald stikstofgehalte bevat, niet in de handel worden gebracht, behalve voor levering aan downstreamgebruikers, distributeurs, landbouwers voor gebruik bij landbouwactiviteiten en natuurlijke personen of rechtspersonen voor beroepsmatige activiteiten. In Verordening (EU) nr. 98/2013 wordt de levering van ammoniumnitraat onderworpen aan een meldingsmechanisme voor verdachte transacties en wordt de lidstaten via een vrijwaringsclausule de mogelijkheid geboden verdere beperkingen in te stellen als er redelijke gronden bestaan om dat te doen.
Zoals de Commissie in 2015 heeft vastgesteld 26 , zou het regelgevingskader eenvoudiger worden door de relevante op veiligheid gerichte beperkingen op het aanbieden van ammoniumnitraat van Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar deze verordening over te hevelen. Dit vormt een aanvulling op de beperkingen ten aanzien van ammoniumnitraat met een stikstofgehalte van meer dan 28 % krachtens Verordening (EG) nr. 1907/2006. Deze overheveling leidt tot een coherenter wetgevingskader dat daardoor waarschijnlijk beter zal worden nageleefd en gehandhaafd.
• Grondrechten
Het voorstel heeft een licht negatief effect op de vrijheid van ondernemerschap, omdat het een uitbreiding van EU-brede beperkingen op het aanbieden van precursoren voor explosieven aan particulieren behelst. Het effect is echter marginaal, aangezien het een zeer kleine markt betreft. Bovendien kan de daling van het verbruik van en de vraag naar producten waarvoor een beperking geldt, gepaard gaan met een toename van het verbruik van en de vraag naar lagere concentraties met hetzelfde effect of alternatieve producten die verder worden ontwikkeld.
Dit voorstel brengt geen noemenswaardige verandering in de gevolgen voor de bescherming van persoonsgegevens waarin het huidige wetgevingskader reeds voorziet. Enerzijds heeft dit voorstel als doel de registratie van transacties door particulieren te beëindigen. Anderzijds verplicht dit voorstel ondernemingen om de wettigheid van elke transactie te verifiëren, hetgeen leidt tot het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens. Per saldo kan de hoeveelheid verzamelde en verwerkte gegevens derhalve licht toenemen. Dit voorstel beoogt aantasting van het recht op bescherming van persoonsgegevens tot een minimum te beperken door duidelijke bepalingen inzake doelbinding vast te stellen voor het verwerken en verzamelen van gegevens, en in geval van controle van de verkoop een maximale bewaartermijn van één jaar.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het wetgevingsvoorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Teneinde een doeltreffende uitvoering van de beoogde maatregelen te waarborgen en de resultaten ervan te controleren, blijft de Commissie nauw samenwerken met het Permanent Comité precursoren en met alle andere relevante belanghebbenden van de autoriteiten van de lidstaten, de chemische toeleveringsketen en EU-agentschappen en instellingen.
De Commissie zal een controleprogramma opstellen voor de controle van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening. In het controleprogramma wordt vermeld met welke middelen en op welke tijdstippen gegevens en andere noodzakelijke bewijsstukken zullen worden verzameld. De lidstaten moeten één jaar na aanvang van de toepassing van de verordening en vervolgens jaarlijks een verslag bij de Commissie indienen met bepaalde informatie die van essentieel belang wordt geacht om de toepassing van deze verordening doeltreffend te controleren. De meeste informatie zal door de bevoegde instanties worden verzameld bij de uitoefening van hun taken; er zullen dus geen extra inspanningen nodig zijn voor het verzamelen van gegevens. De Commissie wil tevens, via het Permanent Comité precursoren, gegevens en informatie verzamelen van de marktdeelnemers in de toeleveringsketen.
De Commissie zal de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, samenhang en EU-meerwaarde van het ontstane wetgevingskader op zijn vroegst zes jaar na de eerste toepassing van de verordening evalueren, zodat er voldoende gegevens zijn met betrekking tot de toepassing van de verordening. De evaluatie omvat raadplegingen van de belanghebbenden om feedback te verzamelen over de gevolgen van de wetgevingswijzigingen en de genomen zachte maatregelen. Het referentiepunt waartegen vorderingen zullen worden afgezet, vormt de uitgangssituatie op het moment van inwerkingtreding van de wetgevingshandeling.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1: Onderwerp – Het onderwerp van de voorgestelde verordening is identiek aan dat van Verordening (EU) nr. 98/2013. In de voorgestelde verordening worden geharmoniseerde regels vastgesteld inzake het aanbieden, het binnenbrengen, het voorhanden hebben en het gebruiken van stoffen of mengsels die kunnen worden misbruikt voor de illegale vervaardiging van explosieven, teneinde de beschikbaarheid van die stoffen en mengsels voor particulieren te beperken. Daarnaast bevat de verordening regels om te garanderen dat verdachte transacties in de gehele toeleveringsketen adequaat worden gemeld.
Artikel 2: Toepassingsgebied – In dit artikel wordt bepaald dat de stoffen of mengsels die onder de geharmoniseerde regels van deze verordening vallen, staan vermeld in de bijlagen I en II. Dit voorstel voor een verordening voorziet in enkele wijzigingen van deze bijlagen ten opzichte van Verordening (EU) nr. 98/2013; deze worden uiteengezet in de toelichting bij de artikelen 3 en 5 hieronder.
Net als in Verordening (EU) nr. 98/2013 worden in dit voorstel „voorwerpen” in de zin van artikel 3, punt 3, van Verordening (EG) nr. 1907/2006 uitgesloten, evenals gespecificeerde pyrotechnische artikelen en uitrusting, voor speelgoed bestemde slaghoedjes en gespecificeerde geneesmiddelen.
Artikel 3: Definities – Dit artikel bevat de definitie van begrippen die in de voorgestelde verordening worden gebruikt. Terwijl de meeste definities ongewijzigd blijven ten opzichte van Verordening (EU) nr. 98/2013, worden in dit artikel nog enkele definities toegevoegd en enkele bestaande gewijzigd, zoals hieronder toegelicht.
In de voorgestelde verordening wordt de definitie gehandhaafd van een „precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt”, die niet mag worden aangeboden aan, of binnengebracht op het grondgebied door, in bezit gehouden door of gebruikt door particulieren (zie artikel 5, lid 1). Het begrip „precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt” omvat zowel stoffen als mengsels, maar sluit „voorwerpen” uit (zie ook artikel 2, lid 2, onder a)). De „beperking” op de in bijlage I vermelde precursoren voor explosieven bestaat in een concentratiegrens die hoger is dan of, in het geval van ammoniumnitraat, een concentratie die gelijk is aan of hoger is dan de in kolom 2 in die bijlage genoemde grenswaarde.
De criteria aan de hand waarvan wordt bepaald welke maatregelen van toepassing moeten zijn op welke precursoren voor explosieven, zijn onder meer het dreigingsniveau van de precursor voor explosieven, de omvang van de handel in die precursor voor explosieven en de mogelijkheid om een concentratieniveau vast te stellen waaronder de precursor voor explosieven nog kan worden gebruikt voor het legitieme doel waarvoor hij ter beschikking is gesteld en de kans aanzienlijk kleiner is dat hij kan worden gebruikt voor de illegale vervaardiging van explosieven (zie overweging 5).
Het toepassingsgebied van „precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt” wordt ten opzichte van Verordening (EU) nr. 98/2013 door bijlage I op drie manieren uitgebreid. Ten eerste wordt in dit voorstel voor een verordening zwavelzuur in bijlage I opgenomen. De illegale explosieven die in de afgelopen jaren bij verschillende terroristische aanslagen in de EU zijn gebruikt, waren vervaardigd met zwavelzuur. Het in de handel brengen van zwavelzuur is al gereguleerd in de EU vanwege de gevaarlijke eigenschappen ervan als chemische stof die bijtend is voor de huid (bijlage VI van Verordening (EG) nr. 1272/2008). Onder de in kolom 2 van bijlage I vermelde concentratiegrens van 15 % m/m is het beduidend moeilijker om met zwavelzuur illegale explosieven te vervaardigen, terwijl het nog steeds kan worden gebruikt voor de legitieme doeleinden waarvoor het wordt aangeboden. Hoewel de omvang van de handel in zwavelzuur in de EU aanzienlijk is, wordt naar schatting slechts ongeveer 0,5 % van dat zwavelzuur aan particulieren aangeboden.
Ten tweede wordt, in vergelijking met Verordening (EU) nr. 98/2013, in dit voorstel voor een verordening de concentratiegrens voor nitromethaan in bijlage I verlaagd van 30 % m/m naar 16 % m/m. Onder de grens van 16 % m/m is het beduidend moeilijker om met nitromethaan illegale explosieven te vervaardigen, terwijl het nog steeds kan worden gebruikt voor de legitieme doeleinden waarvoor het wordt aangeboden. De omvang van de handel in nitromethaan in de EU is gering, net als het aandeel nitromethaan dat aan particulieren wordt aangeboden.
Ten derde bestaat de bestaande beperking betreffende ammoniumnitraat van 16 of meer gewichtspercenten stikstof in verhouding tot ammoniumnitraat reeds in Verordening (EG) nr. 1907/2006 (bijlage XVII); deze wordt overgeheveld naar de onderhavige verordening (bijlage I, zie ook artikel 5, lid 2, en artikel 18). Deze beperkingen met betrekking tot ammoniumnitraat zijn beter op hun plaats in deze verordening waarin veiligheidsrisico's worden behandeld, dan in Verordening (EG) nr. 1907/2006, die gericht is op het waarborgen van de volksgezondheid, het milieu en veiligheid 27 .
De overheveling heeft geen invloed op het toepassingsgebied van de bestaande beperking. Daarom blijft volgens artikel 5, lid 2, ammoniumnitraat in concentraties van 16 of meer gewichtspercenten stikstof in verhouding tot ammoniumnitraat voor boeren toegankelijk voor landbouwactiviteiten. In het kader van de overheveling wordt in deze voorgestelde verordening derhalve ook de definitie van „landbouwactiviteiten” aan bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 toegevoegd.
De voorgestelde verordening voorziet in een definitie van „gereguleerde precursor voor explosieven” die niet alleen de in bijlage I vermelde precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, omvat, maar ook de in bijlage II vermelde precursoren voor explosieven (die dienen te worden gemeld). In vergelijking met Verordening (EU) nr. 98/2013 zijn in dit voorstel voor een verordening de verwijzingen in bijlage II naar zwavelzuur en ammoniumnitraat geschrapt, omdat deze nu zijn opgenomen in bijlage I. Artikel 9 schrijft voor dat marktdeelnemers verdachte transacties met betrekking tot de in bijlage I of II vermelde gereguleerde precursoren voor explosieven moeten melden.
De definitie van „marktdeelnemer” in deze verordening is specifieker gemaakt, zodat deze alleen de lichamen omvat die gereguleerde precursoren voor explosieven of diensten met betrekking tot gereguleerde precursoren voor explosieven op de markt beschikbaar stellen. Voorts wordt verduidelijkt dat de definitie van „marktdeelnemer” ook lichamen omvat die online actief zijn, waaronder digitale marktplaatsen waar consumenten en/of handelaren transacties met elkaar kunnen afsluiten op de website van dezelfde elektronische marktplaats of op een andere website die gebruikmaakt van computerdiensten van de elektronische marktplaats.
De definitie van „particulier” is uitgebreid zodat ook „rechtspersonen” eronder vallen en er is een definitie van „professionele gebruiker” toegevoegd. Bij het onderscheid tussen een „professionele gebruiker”, aan wie precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, mogen worden aangeboden, en „een particulier”, aan wie dit niet mag, gaat het erom of de persoon voornemens is de betreffende precursor voor explosieven te gebruiken voor doeleinden die verband houden met zijn specifieke handels-, ambachts- of beroepsactiviteit.
Het kenmerkende verschil met een „professionele gebruiker” is dat een „marktdeelnemer” een precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt, aanbiedt aan een andere persoon, terwijl „een professionele gebruiker” dit niet doet. Elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die een precursor voor explosieven aan een andere persoon aanbiedt, wordt als marktdeelnemer beschouwd en moet aan de verplichtingen van deze verordening voldoen.
Artikel 4: Vrij verkeer – Dit artikel bevat een beschrijving van het beginsel van vrij verkeer met betrekking tot de door de voorgestelde verordening gereguleerde precursoren voor explosieven. Dit artikel voorziet in andere beperkingen op basis van het Unierecht betreffende de precursoren voor explosieven, zoals voorschriften van de Unie met betrekking tot de indeling, etikettering en verpakking van deze stoffen. Het artikel verschilt op twee punten van het overeenkomstige artikel in Verordening (EU) nr. 98/2013. Ten eerste geldt het beginsel van vrij verkeer voor precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt in alle concentraties, en niet alleen voor die welke de concentratiegrens niet overschrijden. Ten tweede is het, door op meer algemene wijze te verwijzen naar uitzonderingen op vrij verkeer „waarin deze verordening voorziet”, niet nodig om naar specifieke bepalingen van deze verordening te verwijzen, zoals het geval was in Verordening (EU) nr. 98/2013.
Artikel 5: Aanbieden, binnenbrengen, voorhanden hebben en gebruik – Dit artikel verbiedt het aanbieden, binnenbrengen, voorhanden hebben en gebruik van precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt in concentraties die hoger zijn dan de grenswaarden in kolom 2 van bijlage I bij deze verordening.
Lid 2 voorziet in een uitzondering op dit verbod voor ammoniumnitraat ten behoeve van landbouwactiviteiten, overeenkomstig de bestaande beperkingen in bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006. Landbouwers, voor zover zij niet al onder de definitie van „professionele gebruikers” vallen, mogen ammoniumnitraat van 16 of meer gewichtspercenten stikstof in verhouding tot ammoniumnitraat verwerven, binnenbrengen, voorhanden hebben of gebruiken.
De uitzondering op het verbod van Verordening (EU) nr. 98/2013, op grond waarvan een lidstaat een registratieregeling mag handhaven of invoeren waarbij wordt toegestaan dat bepaalde precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, worden aangeboden aan, of in bezit worden gehouden of worden gebruikt door particulieren, mits de marktdeelnemer die deze aanbiedt de transactie registreert, komt in dit voorstel voor een verordening te vervallen.
De mogelijkheid om een vergunningsregeling te handhaven of in te voeren wordt daarentegen gewaarborgd in lid 3 van dit voorstel. Hierdoor worden particulieren in staat gesteld tot het voor legitieme doeleinden verwerven, binnenbrengen, voorhanden hebben of gebruiken van precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt boven de concentratiegrens in kolom 2 van bijlage I als zij daarvoor een vergunning hebben.
In dit voorstel voor een verordening worden de bestaande parameters voor vergunningverlening op twee punten aangescherpt. Ten eerste bestaat er voor sommige precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt boven de concentratiegrens, in deze verordening geen legitieme gebruiksreden voor particulieren. Derhalve wordt voorgesteld geen vergunningen meer te verlenen voor kaliumchloraat, kaliumperchloraat, natriumchloraat en natriumperchloraat. Er kan alleen een vergunning worden aangevraagd voor een beperkt aantal precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt waarvoor een substantiële legitieme gebruiksreden voor particulieren bestaat, d.w.z. uitsluitend de stoffen waterstofperoxide, nitromethaan en salpeterzuur waarvoor al een beperking geldt, en het nieuw voorgestelde zwavelzuur.
Ten tweede mogen er onder de voorgestelde verordening uitsluitend vergunningen worden verleend voor de laatstgenoemde stoffen in een concentratie die niet hoger is dan een in kolom 3 van bijlage I bij deze verordening bepaalde bovengrens. Boven die bovengrens weegt het risico in verband met de illegale vervaardiging van explosieven zwaarder dan het verwaarloosbare legitieme gebruik door particulieren van deze precursoren voor explosieven, waarvoor met een alternatief of een lagere concentratie hetzelfde effect kan worden bereikt. Dit komt al tot uiting in Verordening (EU) nr. 98/2013, waarin dezelfde bovengrenzen zijn vastgesteld in registratieregelingen voor het verwerven van waterstofperoxide, nitromethaan en salpeterzuur. Voor het nieuw voorgestelde zwavelzuur wordt de bovengrens vastgesteld op 40 %, boven welke concentratie zwavelzuur steeds gevaarlijker wordt, ook voor de vervaardiging van explosieven. Het legitieme gebruik door particulieren van zwavelzuur in een hoge concentratie is van weinig belang en er bestaan veel alternatieven.
Krachtens lid 4 stelt een lidstaat de Commissie onverwijld in kennis van alle precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt waarvoor de lidstaat in een vergunningsregeling voorziet, die de Commissie zal bekendmaken overeenkomstig lid 5.
Artikel 6: Vergunningen – Dit artikel bevat regels voor de criteria en procedures voor het afgeven en verlenen van vergunningen. Krachtens Verordening (EU) nr. 98/2013 moeten de bevoegde instanties rekening houden met alle relevante omstandigheden en in het bijzonder de legitimiteit van het voorgenomen gebruik. In de voorgestelde verordening wordt specifieker gemaakt met welke andere relevante omstandigheden rekening moet worden gehouden, namelijk de beschikbaarheid van lagere concentraties of alternatieve stoffen met een gelijkaardige werking, de voorgestelde opslagmethoden om ervoor te zorgen dat de precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt, veilig wordt bewaard, en de achtergrond van de persoon die een vergunning aanvraagt, met inbegrip van een eventueel strafblad.
Informatie uit het strafregister wordt uitgewisseld uit hoofde van Kaderbesluit 2009/315/JBZ van de Raad van 26 februari 2009 28 . Door het gebruik van dit Europees Strafregisterinformatiesysteem (Ecris) voor het verkrijgen van informatie over eerdere veroordelingen wordt gewaarborgd dat de instanties van de lidstaat bij de afgifte van een vergunning niet alleen rekening houden met in de eigen lidstaat uitgesproken veroordelingen, maar ook met in andere lidstaten uitgesproken veroordelingen. Hierdoor wordt bij het besluit om al dan niet een vergunning te verlenen, rekening gehouden met alle relevante beschikbare informatie over eerder veroordelingen. Daarnaast wordt door deze bepaling gegarandeerd dat alle lidstaten verplicht zijn om op een verzoek om dergelijke informatie te reageren, ongeacht de bepalingen hierover in de eigen wetgeving.
Door een lidstaat overeenkomstig artikel 7 van Verordening (EU) nr. 98/2013 afgegeven vergunningen verliezen hun geldigheid na de eerste toepassing van deze verordening, omdat daarbij niet noodzakelijkerwijs rekening is gehouden met alle in deze verordening vastgestelde omstandigheden. Een lidstaat kan evenwel besluiten om, op verzoek van de individuele vergunninghouder, dergelijke in die lidstaat afgegeven vergunningen te bevestigen, vernieuwen of verlengen indien de bevoegde instantie van oordeel is dat met betrekking tot de vergunning in kwestie aan alle criteria van deze verordening is voldaan.
Op grond van Verordening (EU) nr. 98/2013 heeft de Commissie opdracht gekregen om, in overleg met het Permanent Comité precursoren, richtsnoeren op te stellen over de technische details van de vergunningen, teneinde de wederzijdse erkenning ervan te faciliteren, inclusief een ontwerpmodel voor een dergelijke vergunning. Het in 2014 opgestelde model is opgenomen in bijlage III van de voorgestelde verordening, om de wederzijdse erkenning van vergunningen tussen lidstaten met een vergunningsregeling te vergemakkelijken.
Artikel 7: De toeleveringsketen informeren – Dit artikel moet de praktische toepassing van de verordening verbeteren door het codificeren van goede praktijken met betrekking tot de overdracht van informatie. Lid 1 garandeert dat elke actor in de toeleveringsketen zich ervan bewust is dat op het betreffende product de beperkingen van deze verordening van toepassing zijn. Krachtens Verordening (EU) nr. 98/2013 zorgt een marktdeelnemer die voornemens is een precursor van explosieven waarvoor een beperking geldt, aan te bieden aan particulieren, ervoor dat op de verpakking duidelijk wordt vermeld dat het verwerven, het voorhanden hebben of het gebruik door particulieren van die precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt onderworpen is aan een beperking in de zin van Verordening (EU) nr. 98/2013; daartoe wordt door de marktdeelnemer een passend etiket aangebracht of nagegaan of een passend etiket is aangebracht. Deze bepaling heeft tot onzekerheid geleid over de vraag wie verantwoordelijk is voor de etikettering van precursoren voor explosieven, namelijk degene die het betreffende product vervaardigt of degene die het verkoopt, met als gevolg dat op veel producten geen etiket is aangebracht.
Voor een correcte toepassing van de verordening dient men zich er op detailhandel- en groothandelniveau van bewust te zijn dat er beperkingen gelden voor het verwerven, het voorhanden hebben of het gebruik door particulieren van een specifiek product. De marktdeelnemer die het best in staat is om te bepalen of het product binnen het toepassingsgebied van deze verordening valt, is de marktdeelnemer die het product vervaardigt of verpakt. Een etiket is niet altijd het meest geschikte voorlichtingsmiddel, omdat hiermee aankopen door criminelen kunnen worden bevorderd. Marktdeelnemers in de chemische sector zijn eraan gewend om elkaar in de hele toeleveringsketen te informeren met behulp van andere middelen, zoals het opnemen van informatie in het overeenkomstig bijlage II bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 opgestelde veiligheidsinformatieblad. Daarom wordt in de voorgestelde verordening het etiketteringsvoorschrift vervangen door een meer algemene bepaling die voorschrijft dat elke marktdeelnemer de ontvangende marktdeelnemer ervan in kennis moet stellen dat er op grond van artikel 5 van deze verordening beperkingen voor het product gelden.
In lid 2 is een specifieker voorschrift opgenomen met betrekking tot het personeel dat betrokken is bij de verkoop van precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt. Bij ontvangst van de in lid 1 bedoelde informatie moet men in de detailhandel en de groothandel waarborgen dat het bij de verkoop betrokken personeel op de hoogte is van de producten die worden aangeboden en precursoren voor explosieven bevatten, en dat dit personeel in kennis wordt gesteld van de verplichtingen ingevolge de verordening. Dit kan bijvoorbeeld geautomatiseerd worden gefaciliteerd, zoals door deze informatie in een streepjescode op te nemen, maar ook door transacties met betrekking tot precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, uitsluitend door gespecialiseerd verkooppersoneel te laten verrichten.
Artikel 8: Verificatie bij verkoop – Dit artikel houdt een uitdrukkelijke verplichting in voor marktdeelnemers om te verifiëren dat ze geen transacties uitvoeren die in strijd zijn met artikel 5 van deze verordening. Verordening (EU) nr. 98/2013 schrijft voor dat marktdeelnemers de vergunning moeten verifiëren als ze precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, aanbieden aan een particulier overeenkomstig de vergunningsregeling als bedoeld in artikel 5, lid 3. In lid 1 wordt hieraan toegevoegd dat marktdeelnemers in dergelijke gevallen het legitimatiebewijs van de potentiële klant moeten controleren.
Een particulier mag geen precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, kunnen verwerven door te beweren een professionele gebruiker te zijn. In lid 2 worden goede praktijken gecodificeerd van marktdeelnemers die bij elke transactie verifiëren of de potentiële klant daadwerkelijk een precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt, nodig heeft voor doeleinden in verband met zijn handels-, bedrijfs-, ambachts- of beroepsactiviteit, overeenkomstig de definitie van „professionele gebruiker” in punt 8 van artikel 3.
In de voorgestelde verordening wordt bepaald dat de potentiële klant ten minste moet worden gevraagd naar zijn handels-, bedrijfs-, ambachts- of beroepsactiviteit en het voorgenomen gebruik van de precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt. Indien de marktdeelnemer vermoedt dat de potentiële klant de gevraagde precursor voor explosieven waarvoor een beperking geldt, niet beroepsmatig nodig heeft, moet de transactie worden geweigerd en gemeld bij de bevoegde instanties overeenkomstig artikel 9 indien er redelijke vermoedens bestaan dat de stof of het mengsel bedoeld is voor de illegale vervaardiging van explosieven.
Artikel 9: Melding van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen – Dit artikel bevat voorschriften voor het melden van verdachte transacties, verdwijningen en diefstallen. In dit artikel is het bestaande voorschrift van Verordening (EU) nr. 98/2013 geherstructureerd om het duidelijker en chronologisch te maken, en wordt gespecificeerd dat de meldingen worden gedaan „om de illegale vervaardiging van explosieven op te sporen en te voorkomen”.
De voorgestelde verordening heeft als doel de opsporing van de illegale vervaardiging van explosieven te verbeteren door van marktdeelnemers te verlangen dat zij over procedures voor het opsporen van verdachte transacties beschikken. De procedures moeten gericht zijn op de context waarin de gereguleerde precursoren voor explosieven worden aangeboden, bijvoorbeeld online of offline, en op particulieren, professionele gebruikers of andere marktdeelnemers.
Verordening (EU) nr. 98/2013 schrijft voor dat marktdeelnemers verdachte transacties moeten melden, met name wanneer de potentiële klant voornemens is gereguleerde precursoren voor explosieven te kopen in hoeveelheden, combinaties of concentraties die ongebruikelijk zijn voor „particulier” gebruik. Professionele gebruikers kunnen echter ook potentiële klanten zijn en hun transacties worden niet alleen verdacht omdat ze voornemens zijn de gereguleerde precursor voor explosieven voor andere dan „particuliere” doeleinden te gebruiken. In dit voorstel voor een verordening worden transacties derhalve als verdacht beschouwd als de potentiële klant voornemens is gereguleerde precursoren voor explosieven te kopen in hoeveelheden, combinaties of concentraties die ongebruikelijk zijn voor „legitiem” gebruik.
Indien marktdeelnemers redelijke vermoedens hebben dat de stof of het mengsel dient voor de illegale vervaardiging van explosieven, dienen zij dit te melden aan de bestaande nationale contactpunten zoals bedoeld in lid 5, die krachtens deze voorgestelde verordening 24 uur per dag en zeven dagen per week beschikbaar dienen te zijn. Aangezien tijd een cruciale factor is bij het voorkomen van mogelijke terroristische aanslagen, moet de melding binnen 24 uur plaatsvinden.
Krachtens Verordening (EU) nr. 98/2013 melden marktdeelnemers de verdwijning en diefstal van significante hoeveelheden gereguleerde precursoren voor explosieven aan het nationale contactpunt van de lidstaat waar de verdwijning of de diefstal heeft plaatsgevonden. De voorgestelde verordening voorziet in uitbreiding van deze verplichting tot professionele gebruikers (lid 3) en voor zover het precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, betreft, tot particulieren die precursoren voor explosieven waarvoor een beperking geldt, met een vergunning hebben verworven.
Artikel 10: Opleiding en bewustmaking – Dit artikel houdt verplichtingen in voor de lidstaten om opleidingen en bewustmakingsacties te organiseren. Lid 1 schrijft voor dat opleidingen moeten worden aangeboden aan rechtshandhavingsfunctionarissen, eerstehulpverleners en douanefunctionarissen, zodat zij bij hun werkzaamheden gereguleerde precursoren voor explosieven en mengsels daarvan kunnen herkennen en tijdig en passend op verdachte activiteiten kunnen reageren. Krachtens lid 2 organiseren de lidstaten ten minste tweemaal per jaar bewustmakingsacties die gericht zijn op de specifieke kenmerken van elke sector waar gereguleerde precursoren voor explosieven worden gebruikt.
Artikel 11: Nationale controle-instanties – In dit artikel is het voorschrift opgenomen dat elke lidstaat bevoegde instanties moet hebben ingesteld voor de inspectie en controle van de correcte toepassing van de artikelen 4 tot en met 9 van deze verordening. Krachtens lid 2 moeten deze instanties over de nodige onderzoeksbevoegdheden beschikken om hun taken goed uit te kunnen voeren.
Artikel 12: Richtsnoeren – In dit artikel wordt de Commissie ertoe verplicht de bestaande richtsnoeren, na raadpleging van het Permanent Comité precursoren, regelmatig bij te werken en deze met betrekking tot drie nieuwe terreinen uit te breiden. Ten eerste zullen er, met de invoering van de verplichting tot het instellen van controle-instanties, richtsnoeren worden opgesteld over hoe en met welke tussenpozen dergelijke controles moeten worden uitgevoerd.
Ten tweede worden precursoren voor explosieven steeds vaker online aangeboden. In deze verordening wordt herhaald dat de beperkingen ervan ook gelden voor op afstand bestelde zendingen en wordt derhalve verduidelijkt dat marktdeelnemers ook aan de verplichtingen van de verordening moeten voldoen als ze online actief zijn (zie artikel 3). In de richtsnoeren wordt ingegaan op praktische problemen die voortvloeien uit bestellen op afstand, zoals hoe de op grond van artikel 8 vereiste verificaties moeten worden uitgevoerd en verdachte transacties moeten worden opgespoord als bedoeld in artikel 9.
Ten derde bestaan er verscheidene wetgevingskaders op grond waarvan de bevoegde instanties informatie over verdachte transacties, verdwijningen, diefstallen en andere verdachte incidenten of vergunningsaanvragen mogen uitwisselen wanneer er sprake lijkt te zijn van een grensoverschrijdende dimensie 29 . Vanuit de praktijk is benadrukt dat de grootste belemmering voor de uitwisseling van informatie bij grensoverschrijdende gevallen verband houdt met praktische kwesties zoals de wijze van uitwisseling, waarop in de richtsnoeren zal worden ingegaan.
Artikel 13: Sancties – In dit artikel wordt het bestaande voorschrift uit Verordening (EG) nr. 98/2013 gehandhaafd dat er in geval van inbreuk op deze verordening sancties moeten worden toegepast die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Artikel 14: Vrijwaringsclausule – In dit artikel wordt de vrijwaringsclausule uit Verordening (EU) nr. 98/2013 gehandhaafd, op grond waarvan de lidstaten verdere beperkingen mogen invoeren door stoffen onder de regeling van bijlage I of II te brengen, of door de concentratiegrenswaarden in bijlage I te verlagen. De lidstaten moeten de redenen aangeven voor dergelijke verdere beperkingen, die onverwijld door de Commissie worden onderzocht. De Commissie heeft reeds het recht om op basis van het onderzoek de bijlagen te wijzigen of een voorstel voor het wijzigen van de bijlagen te doen. Dit voorstel voor een verordening voorziet er tevens in dat de Commissie bevoegd is om, na raadpleging van de betrokken lidstaat, te besluiten dat de door de lidstaat genomen maatregel niet gerechtvaardigd is en de lidstaat te verzoeken deze in te trekken.
Artikel 15: Wijzigingen in de bijlagen – Dit artikel voorziet erin dat de Commissie bevoegd is om gedelegeerde handelingen vast te stellen betreffende de toevoeging van stoffen aan de bijlagen I en II en wijzigingen in de grenswaarden in bijlage I, voor zover dat nodig is, om in te spelen op ontwikkelingen in het misbruik van stoffen als precursor voor explosieven of op grond van onderzoek en tests. Krachtens Verordening (EG) nr. 98/2013 kan de Commissie geen gedelegeerde handelingen vaststellen betreffende de toevoeging van stoffen aan bijlage I bij de verordening. Bij de voorbereiding van de gedelegeerde handelingen streeft de Commissie naar overleg met belanghebbenden, in het bijzonder uit de chemische industrie en de kleinhandel. Iedere wijziging in de bijlage wordt door de Commissie bij afzonderlijke gedelegeerde handeling vastgesteld, na raadpleging van alle relevante belanghebbenden en op basis van een analyse waarin wordt aangetoond dat de wijziging niet dreigt te leiden tot onevenredige lasten voor de marktdeelnemers of de consumenten, daarbij terdege rekening houdend met de nagestreefde doelen.
Artikel 16: Uitoefening van de delegatie – Dit artikel bevat de voorwaarden voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen overeenkomstig de beginselen voor dergelijke vaststelling in het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016, waarin in vergelijking met Verordening (EG) nr. 98/2013 een verplichting voor de Commissie wordt ingevoerd om deskundigen te raadplegen die door elke lidstaat worden aangewezen.
Artikel 17: Spoedprocedure – Dit artikel voorziet in een snellere procedure voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen indien dit, overeenkomstig artikel 15, lid 1, om dwingende redenen van urgentie vereist is.
Artikel 18: Wijziging van bijlage XVII bij Verordening (EG) nr. 1907/2006 – Bij dit artikel wordt de overheveling van de beperkingen met betrekking tot ammoniumnitraat van 16 of meer gewichtspercenten stikstof in verhouding tot ammoniumnitraat krachtens Verordening (EG) nr. 1907/2006 naar deze voorgestelde verordening voltooid door schrapping van punt 2 in punt 58 in bijlage XVII van Verordening (EG) nr. 1907/2006. Punt 3 in punt 58 voorzag in een uitzondering op de beperking tot 1 juli 2014 en wordt derhalve ook geschrapt.
Artikel 19: Intrekking van Verordening (EU) nr. 98/2013 – Krachtens dit artikel wordt Verordening (EU) nr. 98/2013 ingetrokken met ingang van de datum van inwerkingtreding van de voorgestelde verordening en bepaald dat verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 98/2013 worden opgevat als verwijzingen naar deze verordening.
Artikel 20: Verslaglegging – Dit artikel legt de lidstaten de verplichting op specifieke informatie over de toepassing van de verordening te verstrekken, teneinde de Commissie bij te staan bij de uitoefening van haar taken in het kader van de artikelen 21 en 22.
Artikel 21: Controleprogramma – In dit artikel wordt bepaald dat de Commissie een gedetailleerd programma opstelt voor de controle van de outputs, resultaten en effecten van deze verordening.
Artikel 22: Evaluatie – In dit artikel wordt bepaald dat de Commissie een evaluatie van deze verordening uitvoert conform de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie en lid 22 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016, en over de belangrijkste bevindingen van die evaluatie verslag uitbrengt aan het Europees Parlement, de Raad en het Europees Economisch en Sociaal Comité.
Artikel 23: Inwerkingtreding – In dit artikel wordt de datum van inwerkingtreding van de verordening bepaald. Aangezien de bestaande dreigingen dringend moeten worden aangepakt, moet de verordening één jaar na de datum van haar inwerkingtreding van toepassing zijn. Deze termijn biedt de lidstaten en de marktdeelnemers de tijd om de nodige regelingen te treffen om aan het nieuwe wetgevingskader te voldoen.