Toelichting bij COM(2018)238 - Bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)238 - Bevordering van billijkheid en transparantie voor zakelijke gebruikers van onlinetussenhandelsdiensten. |
|---|---|
| bron | COM(2018)238   |
| datum | 26-04-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Onlineplatforms zijn van doorslaggevend belang voor de digitale handel. Momenteel maken meer dan een miljoen bedrijven in de EU gebruik van onlineplatforms om hun klanten te bereiken 1 , en geschat wordt dat ongeveer 60 % van de particuliere consumptie en 30 % van de overheidsconsumptie van goederen en diensten in verband met de volledige digitale economie via onlinetussenhandelaars verloopt. 2 Deze onlinetussenhandelsactiviteiten halen doorgaans voordeel uit sterke, datagestuurde, directe en indirecte netwerkeffecten die er vaak toe leiden dat in ieder tussenhandelssegment van de economie slechts een beperkt aantal platforms succesvol is. Door deze groeiende tussenhandel via onlineplatforms en de sterke indirecte netwerkeffecten, die onlineplatforms nog kunnen versterken met datagestuurde voordelen, worden ondernemingen in grotere mate afhankelijk van onlineplatforms die als het ware optreden als poortwachters voor de markten en consumenten. De asymmetrie tussen de relatieve marktmacht van een klein aantal vooraanstaande onlineplatforms – niet noodzakelijkerwijs een machtspositie in de zin van het mededingingsrecht – en de aanbodzijde wordt nog versterkt doordat deze laatste uit duizenden kleine handelaren bestaat en dus inherent versnipperd is. Bij onlineplatforms die als tussenhandelaar optreden in business-to-businessrelaties (b2b), voor zover deze bestaan, doet er zich geen soortgelijke dynamiek voor, omdat zowel de zakelijke gebruikers als de onlineplatforms vaak grote en geavanceerde ondernemingen zijn, waardoor de contractuele verhoudingen gemakkelijker in evenwicht blijven. Uit een onderzoek van de Commissie in 2006 3 is gebleken dat dit besef van de risico’s een rem vormt op het grootschalige gebruik van elektronische b2b-markten.
Tot de aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten die onder het huidige initiatief vallen, behoren in principe onlinemarktplaatsen, onlinewinkels voor softwaretoepassingen en sociale media. Deze verschillende soorten onlinetussenhandelsdiensten willen allemaal, door diensten van de informatiemaatschappij te leveren, de aanzet geven tot directe transacties tussen contractueel gebonden zakelijke gebruikers en consumenten, ongeacht of de uiteindelijke transacties online of offline worden uitgevoerd. Om dergelijke directe transacties te vergemakkelijken, maken al deze onlinetussenhandelsdiensten het in wezen mogelijk dat zakelijke gebruikers die goederen of diensten aan consumenten aanbieden, aanwezig zijn op het internet zonder dat ze daarvoor in principe een op zichzelf staande website nodig hebben. Naast die online aanwezigheid bieden onlinetussenhandelsdiensten vaak de mogelijkheid dat zakelijke gebruikers en consumenten via een embedded communicatie-interface individueel in direct contact met elkaar kunnen treden. Met betrekking tot sociale media moet worden opgemerkt dat bepaalde aanbieders van deze categorie van onlinedienstverlening binnen één en dezelfde digitale omgeving eigenlijk verschillende onlinediensten aanbieden, die allemaal onder dit initiatief vallen. Op zakelijke pagina’s kunnen consumenten bijvoorbeeld lokale bedrijven en dienstverleners vinden en deze pagina's zijn dan ook een belangrijke motor voor business-to-consumertransacties (B2C). Meer en meer is in die pagina's ook een functionaliteit voor directe boeking of aankoop geïntegreerd, waardoor deze diensten onlinemarktplaatsen worden.
Hoewel de online-platformeconomie groot potentieel in zich draagt op het vlak van efficiënte toegang tot markten (over de grenzen heen), kunnen Europese ondernemingen hiervan niet ten volle gebruikmaken vanwege een aantal potentieel schadelijke handelspraktijken en een gebrek aan effectieve verhaalmechanismen in de Unie. Tegelijkertijd worden de betrokken onlinedienstverleners die actief zijn op de eengemaakte markt, geconfronteerd met moeilijkheden door de toenemende fragmentering ervan.
De afhankelijkheid van bedrijven van bepaalde onlinediensten leidt ertoe dat dergelijke onlinetussenhandelaars de gelegenheid hebben om een aantal potentieel schadelijke handelspraktijken toe te passen, waardoor de zakelijke gebruikers minder verkopen en hun vertrouwen dreigt te worden ondermijnd. Het gaat met name om: het wijzigen van de algemene voorwaarden zonder verklaring en zonder voorafgaande kennisgeving; het delisten van goederen of diensten en het intrekken van accounts zonder duidelijke motivering; het gebrek aan transparantie met betrekking tot de ranking van goederen en diensten, alsook van de ondernemingen die deze aanbieden; onduidelijke voorwaarden voor de toegang tot en het gebruik van gegevens die door de aanbieders worden verzameld; en een gebrek aan transparantie met betrekking tot de bevoordeling van de eigen concurrerende diensten van de aanbieders, alsook de zogeheten clausules van de meestbegunstigde natie (MFN), waardoor ondernemingen geen gunstigere voorwaarden kunnen aanbieden via andere kanalen dan die van de onlinetussenhandelsdiensten.
Bovendien kunnen algemene onlinezoekmachines voor bedrijven ook belangrijke bronnen van internetverkeer zijn en kunnen de zoekmachines invloed hebben op het commerciële succes van gebruikers van zakelijke websites die hun goederen of diensten online aanbieden op de interne markt. De ranking van websites door de aanbieders van onlinezoekmachines, met inbegrip van de websites via dewelke ondernemingen hun goederen en diensten aan consumenten aanbieden, heeft een grote impact op de keuze van de consument en het commerciële succes van die gebruikers van zakelijke websites. Dus zelfs wanneer algemene onlinezoekmachines geen contractuele verhouding hebben met hun gebruikers van zakelijke websites een zakelijke website, dringt zich evenzeer een vraagstuk op als gevolg van die afhankelijkheid, met name in verband met potentieel schadelijke praktijken die van invloed kunnen zijn op zakelijke klanten.
Tegelijk kan worden gesteld dat het huidige regelgevingskader deze praktijken wellicht niet doeltreffend voorkomt en ook niet in doeltreffende verhaalmechanismen voorziet. Het regelgevingsklimaat wordt verder bemoeilijkt door de opkomende en significante fragmentering van de regelgeving in de EU. Deze situatie heeft dus weliswaar in de eerste plaats gevolgen voor de zakelijke gebruikers, maar treft uiteindelijk alle spelers in dit meerzijdige ecosysteem van onlineplatforms, waaronder ook de consument, die mogelijk een beperkte keuze van concurrerende goederen en diensten krijgt.
Dit voorstel wordt aangevuld door een besluit van de Commissie tot oprichting van de deskundigengroep voor het Waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie die voornamelijk is belast met het uitkijken naar kansen en uitdagingen voor de Unie in de onlineplatformeconomie, met inbegrip van kwesties die verband houden met de toepassing van de verordening die de Commissie nu voorstelt.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Er bestaat op EU-niveau geen wetgeving betreffende de hier besproken b2b-tussenhandelsrelaties online.
Het mededingingsrecht van de Unie is onder meer gericht op concurrentieverstorend gedrag van ondernemingen. De eenzijdige en potentieel schadelijke handelspraktijken die onder dit initiatief vallen, zijn niet noodzakelijk een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie op grond van artikel 101 of artikel 102 VWEU. Bijgevolg kan het zijn dat het mededingingsrecht op het niveau van de Unie of op nationaal niveau geen oplossing biedt voor alle kwesties die onder dit initiatief vallen.
In het consumentenrecht wordt wel een aantal potentieel schadelijke handelspraktijken aangepakt, op EU-niveau met name met Richtlijn 2005/29/EG 4 betreffende oneerlijke handelspraktijken en Richtlijn 93/13/EEG 5 van de Raad betreffende oneerlijke bedingen. Volgens deze richtlijnen moet er een hoog niveau van transparantie en professionele toewijding zijn. Hun toepassingsgebied is echter beperkt tot b2c-transacties. Omgekeerd heeft Richtlijn 2006/114/EG 6 over misleidende reclame en vergelijkende reclame betrekking op bepaalde b2b-relaties. Deze richtlijn is bedoeld om handelaars te beschermen tegen misleidende reclame en de onbillijke gevolgen ervan, en stelt voorwaarden vast waaronder vergelijkende reclame is geoorloofd. De bepalingen van dit instrument beperken zich echter tot reclamepraktijken en hebben geen betrekking op het bovengenoemde geheel aan potentieel schadelijke handelspraktijken die zich voordoen in het kader van een bestaande contractuele verhouding tussen onlineplatforms en hun zakelijke gebruikers.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het doel van dit voorstel is een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar wettelijk kader te scheppen voor zowel zakelijke gebruikers en gebruikers van zakelijke websites, als aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en onlinezoekmachines, waardoor schadelijke handelspraktijken tussen platforms en zakelijke klanten zich bij bepaalde online-activiteiten minder zullen voordoen en de impact ervan zal worden beperkt, zodat het vertrouwen in de onlineplatformeconomie behouden blijft en de digitale eengemaakte markt niet verder versnippert.
Door een duidelijk, transparant en stabiel juridisch kader te scheppen voor b2c-onlinedienstverleners en hun zakelijke gebruikers, draagt het initiatief bij aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de strategie voor de digitale eengemaakte markt, om de versnippering van de markt tegen te gaan en alle spelers in staat te stellen van de nieuwe marktdynamiek te profiteren onder eerlijke en evenwichtige voorwaarden en met een passende mate van transparantie.
Het voorstel is ook in overeenstemming met een aantal andere beleidslijnen en regels van de Unie. Het vormt met name een aanvulling op de regels van het mededingings- en consumentenrecht, terwijl het de toepassing van deze regels onverlet laat.
Daarnaast moet het voorstel, met name wanneer het gaat om het halen van verhaal, worden gezien in het licht van de voorschriften van het recht van de Unie inzake justitiële samenwerking in burgerlijke zaken, zoals Verordening (EU) nr. 1215/2012 betreffende de rechterlijke bevoegdheid, de erkenning en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken 7 , Verordening (EG) nr. 593/2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst 8 en Verordening (EG) nr. 864/2007 betreffende het recht dat van toepassing is op niet-contractuele verbintenissen 9 en Richtlijn 2008/52/EG betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken 10 .
De verplichting om een beschrijving van de belangrijkste rankingparameters te geven, vormt een aanvulling op de voorschriften voor handelaars uit hoofde van het consumentenrecht van de EU. In dit verband kan worden opgemerkt dat de Commissie wijzigingen heeft voorgesteld als onderdeel van de 'new deal' voor consumenten 11 die de vereiste bevat dat consumenten duidelijk moeten kunnen zien welke zoekresultaten tegen betaling worden gepromoot, alsook een vereiste om informatie te verstrekken over de belangrijkste parameters die bepalend zijn voor de ranking op onlinemarktplaatsen.
Tot slot is dit voorstel verenigbaar met Richtlijn 2000/31/EG betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de informatiemaatschappij, met name de elektronische handel, in de interne markt 12 , die een algemeen kader instelt voor de verlening van diensten van de informatiemaatschappij in de Unie.
De voorgestelde verordening laat alle bovengenoemde bestaande handelingen van het Unierecht onverlet.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Aangezien i) het initiatief een essentieel onderdeel is van de strategie voor een digitale eengemaakte markt, ii) de onlinediensten intrinsiek grensoverschrijdend van aard zijn, en iii) de eengemaakte markt is versnipperd door specifieke nationale wetgeving over de betrokken kwesties, vormt artikel 114 VWEU de relevante rechtsgrondslag voor dit initiatief.
Het doel van artikel 114 VWEU is de bepalingen van de lidstaten onderling aan te passen en ervoor te zorgen dat in de hele Unie niet-discriminerende regels van toepassing zijn. Met een dergelijke toepassing van gemeenschappelijke regels in de hele Unie worden verschillen tussen de lidstaten aangepakt en voorkomen, en wordt de rechtszekerheid gewaarborgd, zodat ondernemingen en consumenten de vruchten van de interne markt kunnen plukken. Zo draagt dit initiatief bij tot de totstandbrenging en de goede werking van de interne markt.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De intrinsiek grensoverschrijdende aard van de betrokken onlinediensten impliceert dat de doelstellingen niet door de lidstaten alleen kunnen worden bereikt. Toonaangevende aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten zijn gevestigd in één lidstaat, maar bieden nagenoeg de hele EU-bevolking toegang, zowel in hun verblijfplaats als onderweg in de Unie. Belangrijk is dat bepaalde soorten onlinediensten tegelijk worden gebruikt voor commerciële communicatie, aangezien 90 % van de respondenten van de enquête van de Commissie naar platform-to-business handelspraktijken online aanwezig is.
Optreden van de Unie is daarom de enige manier om te waarborgen dat gemeenschappelijke, passende en doeltreffende regels van toepassing zijn op de aanbieders en de gebruikers van de betrokken diensten, ongeacht het recht en de rechtsinstantie die in de algemene voorwaarden zijn vastgesteld. Met betrekking tot de specifieke kwesties die hier worden beschreven, heeft de Europese Raad gewezen op 'de noodzaak van meer transparantie bij de praktijken en toepassingen op platformen' 13 als onderdeel van een toekomstgericht regelgevingskader voor de Unie.
• Evenredigheid
Dit voorstel is bedoeld om zakelijke gebruikers en gebruikers van zakelijke websites die handel drijven in de Unie, een beter ondernemingsklimaat te bieden. Tegelijk blijven de betrokken aanbieders van onlinediensten in beginsel vrij om hun algemene dienstverleningsbeleid te bepalen en krijgen zij de mogelijkheid om vorm te geven aan hun vrijwillige verbintenissen door gedragscodes op te stellen binnen een op principes gebaseerd rechtskader. De bedoeling is dus een adequaat antwoord te bieden op het probleem, terwijl de innovatiecapaciteit van de aanbieders van onlinediensten gevrijwaard blijft. Bovendien zal de keuze voor een verordening het voor aanbieders makkelijker maken om op te schalen, wat in het voordeel is van alle spelers op het gebied van onlinetussenhandel, aangezien gemeenschappelijke regels die in de gehele Unie gelden, per definitie zullen leiden tot lagere nalevingskosten en grotere rechtszekerheid, met name voor grensoverschrijdende activiteiten.
De evenredigheid van de voorkeursoptie, die haar weerslag vindt in dit voorstel, is ook terug te vinden in de combinatie van relatief algemene, op principes gebaseerde voorschriften van de Unie, met veel ruimte voor actie door de industrie en gerichte monitoring. Deze benadering is aangepast aan het snel veranderende technologische en economische onlineklimaat. De deskundigengroep voor het Waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie, dat tegelijk met dit voorstel zal worden opgericht, zal de algemene ontwikkeling van de ruimere onlineplatformeconomie volgen, alsook de in dit voorstel aan de orde gestelde specifieke kwesties, onder meer op basis van de wettelijke verplichtingen inzake transparantie. De benadering in dit voorstel voor een verordening blijft daarom evenredig aan de problemen die zijn vastgesteld met betrekking tot b2b-relaties op het internet.
Gezien de administratieve lasten die de verschillende onderdelen van het initiatief met zich mee zullen brengen, zullen kleine bedrijven gericht worden vrijgesteld van de verplichting om een effectief intern klachtenafhandelingssysteem op te zetten. Er moet op worden gewezen dat deze specifieke verplichting alleen criteria voor een relatief hoog niveau van doeltreffendheid en toegankelijkheid omvat, waardoor aanbieders vrij zijn om kosteneffectieve technische oplossingen te gebruiken die de gemiddelde kosten drukken. Hoewel administratieve lasten als gevolg van dit initiatief niet volledig kunnen worden uitgesloten, zal de gerichte vrijstelling ervoor zorgen dat deze alleen op ondernemingen wegen die voldoende inkomsten genereren om ze te kunnen dragen.
• Keuze van het instrument
Het zou mogelijk zijn om het optreden van de Unie te beperken tot het bevorderen van vrijwillige maatregelen van de industrie en het treffen van bepaalde begeleidende maatregelen, maar dit zou waarschijnlijk niet doeltreffend zijn, omdat er in wezen zou worden gerekend op de motivatie en de bereidheid van de industrie zelf om het status quo te doorbreken. Hoewel het in het belang is van zowel de dienstverleners als hun zakelijke gebruikers om het aantal interacties en transacties met consumenten op platforms te maximaliseren, sluiten hun kortetermijnbelangen niet perfect op elkaar aan als het gaat om het oplossen van problemen die zich voordoen in hun zakenrelaties. Uit eerdere ervaring met het initiatief voor de toeleveringsketen (Supply Chain Initiative – SCI) in de levensmiddelensector is ook gebleken dat initiatieven op zuiver vrijwillige basis niet geschikt zijn om een goed functionerend onafhankelijk verhaalmechanisme op te zetten en eerlijke regels vast te stellen die aantrekkelijk en geloofwaardig zijn voor beide zijden van de markt. Hoewel er enige vooruitgang is geboekt (uitwerking van beginselen van goede praktijken en totstandbrenging van een governancegroep), hebben de aanbieders van landbouwproducten – de voornaamste begunstigden van de regeling – zich niet aangemeld voor de regeling, omdat ze bedenkingen hebben in verband met vertrouwelijkheid en handhaving. Intussen hebben 21 lidstaten nationale wetgeving aangenomen en initiatieven genomen tegen potentieel schadelijke handelspraktijken in de voedselvoorzieningsketen.
Daarom kan alleen een wetgevingsinstrument de problemen doeltreffend aanpakken. Een verordening geniet bovendien de voorkeur omdat deze rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, de verplichtingen voor particuliere partijen gelijktrekt en voor een coherente toepassing van de regels zorgt bij de inherent grensoverschrijdende activiteiten van onlinetussenhandelaars en onlinezoekmachines. Dit voorkomt ook dat de digitale eengemaakte markt versnippert.
3. RESULTATEN VAN EX-POSTEVALUATIES, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In het verslag van de geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht 14 werd geconcludeerd dat er wijzigingen van de richtlijn inzake misleidende reclame en vergelijkende reclame moeten worden overwogen op het gebied van b2b-betrekkingen, waarmee de bevindingen van de mededeling van de Commissie van 2012, waarin werd aangekondigd dat die richtlijn zou worden herzien 15 , grotendeels werden bevestigd. In de aanvangseffectbeoordeling van een gerichte herziening van de EU-richtlijnen inzake consumentenrecht werd echter benadrukt dat de bevindingen van de geschiktheidscontrole zouden worden meegenomen in dit initiatief over platform-to-business-betrekkingen, met name in de digitale eengemaakte markt. Dit initiatief bouwt derhalve voort op de bevindingen van de meest recente geschiktheidscontrole van het consumenten- en marketingrecht.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft een brede raadpleging gehouden over de vraagstukken in verband met b2b die voortvloeien uit het ecosysteem van onlineplatforms. Ten eerste heeft een brede raadpleging die voorafging aan de mededeling van de Commissie van mei 2016 over onlineplatforms 16 geleid tot een duidelijkere omschrijving van het probleem en de start van een diepgaand feitenonderzoek. Ten tweede dienden een reeks workshops en een brede raadpleging met meerdere enquêtes als input voor de omschrijving van het probleem en hebben deze tot voorlopige beleidsopties geleid. Tot slot hebben diepgaande focusgroepen, workshops, een vragenlijst en een open presentatie voor de lidstaten bijgedragen tot de uitwerking en toetsing van de beleidsopties. Naast de gebruikte raadplegingsinstrumenten hebben de diensten van de Commissie een aantal belanghebbenden ontmoet of geïnterviewd tijdens bilaterale bijeenkomsten.
De zakelijke gebruikers, met name kleine, middelgrote en micro-ondernemingen, zijn over het algemeen voorstander van wetgevende maatregelen om te zorgen voor doeltreffende mogelijkheden om verhaal te halen en meer transparantie over rankingpraktijken, MFN-clausules (prijspariteit), en processen voor delisten.
Het merendeel van de geraadpleegde betrokken aanbieders van onlinediensten is het ermee eens dat het verstrekken van een toelichting aan een zakelijke gebruiker na het delisten of verwijderen van een aanbod een redelijke wettelijke verplichting is, op voorwaarde dat hun wettelijke verplichtingen om illegale inhoud te verwijderen en mee te werken aan onderzoeken in acht worden genomen. De geraadpleegde aanbieders hebben aangegeven dat zij de meerwaarde van externe geschillenbeslechting niet inzien, omdat zij vertrouwen hebben in hun eigen interne systemen voor geschillenbeslechting. Over het algemeen hebben zij geen bezwaar tegen kennisgevingsperioden voor wijzigingen van de algemene voorwaarden, maar zij zijn geen voorstander van vaste kennisgevingsperioden. Wat betreft de transparantie rond ranking en gegevensgebruik, stemmen de aanbieders over het algemeen in met verplichtingen inzake een relatief grote mate van openbaarmaking, maar waarschuwen ze voor misbruik en manipulatie van algoritmen indien er te veel transparantie is. Over het algemeen steunen de aanbieders het idee van toezicht op de onlineplatformeconomie, op voorwaarde dat hun bedrijfsgeheimen volledig worden veiliggesteld bij dergelijk toezicht.
Veel nationale deskundigen van overheden van de lidstaten zijn van mening dat de aanpak van vraagstukken rond de algemene voorwaarden centraal staat in alle business-to-business-kwesties. Tevens zijn zij van oordeel dat de evenredigheid van een transparantieverplichting zou afhangen van de exacte formulering en de omvang van de aanbieder. Afhankelijk van de ervaring op nationaal niveau lopen de meningen uiteen over kwesties zoals kennisgevingsperioden, gaande van geen noodzaak om te reguleren tot verplichte vaste kennisgevingsperioden. Een aantal nationale deskundigen zijn ook van mening dat de algemene voorwaarden moeten worden vereenvoudigd om ervoor te zorgen dat deze transparant en gebruiksvriendelijk zijn voor ondernemingen. De geraadpleegde nationale deskundigen zijn voorstander van een wettelijke transparantieverplichting om delisten te motiveren. Zij delen de algemene opvatting dat de vereisten in verband met delisten moeten worden afgestemd op de procedures voor illegale inhoud/melding en actie. Over het algemeen wordt een transparantieverplichting inzake rankingcriteria evenredig en rechtmatig geacht. De deskundigen die meer ervaring hebben met kwesties in verband met ranking zijn voorstander van maatregelen waarmee de ondervonden problemen tijdig worden opgelost, hoewel dit vraagstuk volgens sommigen in het kader van het handels- en mededingingsrecht moet worden aangepakt. Er is een brede consensus over de algemene voorkeur om i) te opteren voor een transparantieverplichting inzake rankingpraktijken in het algemeen, en ii) te streven naar het in kaart brengen van beste praktijken op het gebied van ranking. Wat gegevens betreft, hebben de deskundigen op het gebied van non-discriminatie en MFN gewaarschuwd dat er verder beraad nodig was. Niettemin zijn de deskundigen het in het algemeen eens over het belang om verhaal te kunnen halen. Er bestaat enige bezorgdheid dat interne klachtenafhandelingssystemen belastend kunnen zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s). Sommige nationale deskundigen pleiten ervoor de bestaande beste praktijken te bevorderen (mogelijk als onderdeel van een zelfregulerende maatregel). De deskundigen die nationale autoriteiten vertegenwoordigen, erkennen over het algemeen het belang van het toezicht. Zij zijn over het algemeen echter gekant tegen de oprichting van een nieuw orgaan of Europees agentschap voor dat doel.
De gerichte en mederegulerende aard van dit initiatief, dat gebaseerd is op transparantie en maatregelen om verhaal te halen, in combinatie met het intensievere toezicht door de parallel opgerichte deskundigengroep, weerspiegelt de gemeenschappelijke elementen in de standpunten van de verschillende geraadpleegde groepen van belanghebbenden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Tussen 2015 en 2017 zijn verschillende enquêtes, een openbare raadpleging en meerdere studies uitgevoerd door de Commissie en externe contractanten. Het intern economisch onderzoek en de ondersteuning van de beleidsuitwerking door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek werd ook meegenomen in de effectbeoordeling die ten grondslag ligt aan dit initiatief. Daarnaast zijn de lidstaten geraadpleegd via een onlineraadpleging, die als input diende voor een vergadering van de aan dit initiatief gewijde deskundigengroep voor e-commerce. Tot slot heeft de Commissie een groot aantal seminars met academische deskundigen georganiseerd, wier standpunten hebben bijgedragen tot de strategie voor de probleemomschrijving en bewijsgaring.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel is gebaseerd op een effectbeoordeling. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft eerst een negatief advies met uitvoerige opmerkingen over deze effectbeoordeling uitgebracht op 1 december 2017. Na een grondige herziening van de effectbeoordeling heeft de raad vervolgens een positief advies met voorbehoud uitgebracht op 22 maart 2018. Het advies van de raad, de aanbevelingen en een toelichting over de manier waarop daarmee rekening is gehouden, zijn opgenomen in bijlage 1 bij het werkdocument van de diensten van de Commissie dat bij dit voorstel gaat. Bijlage 4 biedt een overzicht van de partijen voor wie dit voorstel gevolgen heeft en welke die gevolgen zijn.
De Commissie heeft verschillende beleidsalternatieven onderzocht om de algemene doelstelling van dit initiatief te verwezenlijken, namelijk de totstandbrenging van een eerlijk, voorspelbaar, duurzaam en betrouwbaar online ondernemingsklimaat, waarbij een innovatiegericht ecosysteem rond onlineplatforms in de hele EU in stand wordt gehouden en verder wordt gestimuleerd. In een dergelijk ondernemingsklimaat moeten handelaren over de nodige waarborgen beschikken om schade als gevolg van oneerlijke handelspraktijken te voorkomen, en moeten zij in staat zijn om zo nodig op doeltreffende wijze verhaal te halen. Dit klimaat moet ook regelgevingsversnippering in de hele EU aanpakken en voorkomen. In het kader van een mederegulerend ontwerp dat de voorkeur heeft en nodig is om de rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor zakelijke gebruikers te waarborgen en dat tegelijk het innovatiepotentieel van aanbieders van onlinediensten veiligstelt, werden uiteindelijk vier beleidsopties geselecteerd. Al deze beleidsopties voorzagen in wettelijke aan aanbieders op te leggen transparantie- en verhaalverplichtingen van een relatief hoog niveau en op basis van beginselen, maar ze waren verschillend op het gebied van de omvang van de mogelijk schadelijke handelspraktijken waarop ze betrekking hadden. Daarnaast voorzagen twee van de vier geselecteerde opties in de uitbreiding van het toepassingsgebied van de wettelijke transparantieverplichting inzake ranking tot aanbieders van algemene onlinezoekmachines met het oog op maximale efficiëntie en gelijke behandeling. Tot slot omvatte een van de twee laatstgenoemde opties een enkele, verdergaande verplichting voor aanbieders om zakelijke gebruikers in de mogelijkheid te stellen om overeenkomstig de algemene verordening gegevensbescherming 17 de toestemming van consumenten te vragen om hun e-mailadres te verkrijgen en te verwerken nadat een transactie is afgerond via het gebruik van de diensten.
De beleidsoptie die voorzag in wettelijke transparantieverplichtingen inzake een beperkter aantal mogelijk schadelijke handelspraktijken werd beschouwd als minder doeltreffend. Hoewel deze optie de rechtszekerheid zou vergroten door middel van wettelijke transparantie- en verhaalmaatregelen, zou het risico op directe schade voor ondernemingen en op versnippering groot blijven, omdat ervan werd uitgegaan dat enkele handelspraktijken met een grote impact (ranking, gegevens, discriminatie, MFN’s) waarschijnlijk onvoldoende zouden worden aangepakt door middel van zelfregulering.
De drie andere beleidsopties die voorzagen in wettelijke transparantieverplichtingen inzake het volledige scala van mogelijk schadelijke handelspraktijken die in kaart zijn gebracht in het kader van dit initiatief, werden allemaal doeltreffend bevonden. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de specifieke wettelijke transparantieverplichting inzake ranking tot aanbieders van algemene onlinezoekmachines werd in dit opzicht als het relatief doeltreffendst beschouwd. De optie die voorzag in een enkele, verdergaande verplichting inzake gegevensdeling werd tegelijkertijd onevenredig geacht, gelet op de specifieke doelstelling om het innovatiepotentieel van de onlineplatformeconomie in stand te houden, enerzijds, en de niet-wetgevende maatregelen die gelijktijdig worden gepresenteerd ter bevordering van een billijk beleid voor gegevensdeling tussen ondernemingen, anderzijds. De geselecteerde beleidsoptie houdt bovendien in dat de wettelijke transparantieverplichtingen vergezeld gaan van een versterkte externe toetsing van de handelspraktijken van onlineplatforms, wat een belangrijke factor is om een billijke en voorspelbare omgeving voor zakelijke gebruikers te stimuleren.
Derhalve omvat de optimale beleidskeuze juridisch bindende transparantie- en verhaalverplichtingen inzake het volledige scala van mogelijk schadelijke handelspraktijken die in kaart zijn gebracht in het kader van dit initiatief, met inbegrip van transparantie over de kwestie van ranking bij algemene onlinezoekopdrachten (waarop alleen de bepaling inzake de handhaving van collectief verhaal van toepassing zou zijn met het oog op evenredigheid – in plaats van ook alle andere bepalingen inzake verhaal van deze voorgestelde verordening). Naast de bescherming van het potentieel van de onlineplatformeconomie voor de eengemaakte markt wordt verwacht dat dit voorstel kan zorgen voor een ombuiging van het temperende effect op de onlineplatformeconomie ten belope van minstens 0,81 miljard EUR tot 4,05 miljard EUR, dat te wijten is aan een gebrek aan vertrouwen van zakelijke gebruikers. Bovendien zal het ook een positief sociaal effect sorteren, aangezien de voorgestelde verordening zal leiden tot een stijging van de omzet van het groeiende aantal ondernemingen in de EU die gebruikmaken van onlinetussenhandelsdiensten, wat naar verwachting extra banen zal opleveren.
Hoewel onlinemarktplaatsen, één van de verschillende soorten aanbieders die in beginsel onder dit initiatief vallen, kunnen inhouden dat goederen van zakelijke gebruikers fysiek worden geleverd aan consumenten, wordt niet verwacht dat het toegenomen gebruik van dit soort dienst als gevolg van dit voorstel schadelijke effecten op het milieu zal hebben. De nalevingskosten in verband met het voorstel zullen naar verwachting beperkt blijven en voornamelijk door de aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en aanbieders van onlinezoekmachines worden gedragen. De relatief zwaarste potentiële lasten die de voorgestelde wettelijke verplichting om te voorzien in een intern klachtenafhandelingssysteem met zich meebrengt, zullen worden gedragen door de aanbieders, en de kleinere aanbieders lopen het grootste risico op nalevingskosten. Daarom zijn deze kleine ondernemingen, zoals gedefinieerd in de aanbeveling van de Commissie van 2003 betreffende kmo’s 18 , vrijgesteld van deze specifieke bepaling. Derhalve wordt het voorstel ook evenredig geacht.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Zoals eerder vermeld, zullen kleine bedrijven gericht worden vrijgesteld van de verplichting om een intern klachtenafhandelingssysteem op te zetten. Het voorstel is specifiek bedoeld om de duurzame groei van onlinetussenhandelsdiensten te vergemakkelijken en is volledig technologieneutraal opgezet.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen op het gebied van de grondrechten. De specifieke doelstelling om ervoor te zorgen dat zakelijke gebruikers tijdig en doeltreffend verhaal kunnen halen, draagt bij tot de versterking van het recht van zakelijke gebruikers op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht (artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie) voor zover het om een betere toegang tot het gerechtelijk apparaat gaat.
Bovendien zal het eerlijke, voorspelbare, duurzame en betrouwbare online ondernemingsklimaat waarnaar dit voorstel streeft, bijdragen tot het waarborgen van een passend evenwicht tussen de respectieve vrijheden van ondernemerschap van de aanbieders van diensten en hun zakelijke gebruikers (artikel 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie). Met name de in de voorgestelde verordening vastgestelde transparantiemaatregelen zijn een voorwaarde om erop toe ze zien dat het grondrecht op vrijheid van ondernemerschap niet onnodig wordt ingeperkt voor zover het om de zwakkere partij in business-to-business-betrekkingen gaat.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het toezicht op de ontwikkeling van de effecten vormt een essentieel onderdeel van het voorgestelde optreden op dit gebied, aangezien de onlineplatformeconomie een dynamische en zich snel ontwikkelende tak van de economie blijft. Daarom is het toezicht in twee strategische onderdelen gesplitst:
Het eerste onderdeel wordt toevertrouwd aan een specifieke deskundigengroep, die samen met een team ambtenaren van de Commissie een EU-Waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie zal vormen. Zoals uiteengezet in Besluit C(2018)2393 van de Commissie zal de deskundigengroep advies verstrekken over en deskundigenanalyses uitvoeren van de ontwikkeling van de onlineplatformeconomie, met name wat betreft algoritmische besluitvorming, toegang tot gegevens, vergoeding voor online weergegeven materiaal, transparantie en verantwoording in verband met b2b-betrekkingen in het kader van onlinereclame, en gedifferentieerde behandeling en beperkingen ten aanzien van zakelijke gebruikers met betrekking tot het aanbieden van afwijkende voorwaarden bij het gebruik van andere distributiekanalen. De groep zal in voorkomend geval ook samenwerken met andere relevante deskundigengroepen en kenniscentra die zijn opgericht door de EU en de lidstaten.
Het tweede onderdeel bestaat uit het specifieke toezicht op de ontwikkeling van de effecten in verband met de elementen inzake regulering en zelfregulering van de voorgestelde verordening.
De Commissie zal toezicht houden op de marktindicatoren voor de onlineplatformeconomie, met name via het EU-Waarnemingscentrum voor de onlineplatformeconomie en op basis van de werkzaamheden van de deskundigengroep. Deze analyse omvat onder meer de volgende gegevens: het aantal en soort ondernemingen die handel drijven via onlinetussenhandelsdiensten, het aantal en soort klachten die zijn afgehandeld via interne en externe verhaalmechanismen, het aantal met succes opgeloste gevallen, hoeveel tijd nodig was om het geval op te lossen, de plaats van vestiging en de omvang van aanbieders die handel drijven in de EU, met inbegrip van de omzet in de EU-markt als een onlinetussenhandelaar. Binnen twee jaar nadat het EU-Waarnemingscentrum operationeel is geworden, zullen de diensten van de Commissie een verslag opstellen op basis van de activiteiten en een balans opmaken van de stand van zaken, de vorderingen ten aanzien van de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen en eventuele onopgeloste vraagstukken.
Er zal toezicht worden gehouden op de doeltreffendheid en efficiëntie van het voorstel aan de hand van vastgestelde indicatoren met het oog op de uitwerking van beleid met betrekking tot de ontwikkeling van mogelijk schadelijke handelspraktijken. Bijgevolg zal het effect van het optreden worden beoordeeld in het kader van een evaluatie, en die beoordeling zal in voorkomend geval worden meegenomen in de evaluatie van de voorgestelde verordening zoals uiteengezet in de daarin opgenomen evaluatieclausule, die drie jaar na de inwerkingtreding zal plaatsvinden, en vervolgens om de drie jaar.
• Artikelsgewijze toelichting
In artikel 1 wordt het onderwerp en toepassingsgebied van de voorgestelde verordening omschreven. Het artikel bevat verplichtingen voor aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en, in sommige gevallen, aanbieders van onlinezoekmachines om respectievelijk zakelijke gebruikers en gebruikers van zakelijke websites passende transparantie en bepaalde mogelijkheden om verhaal te halen te bieden. Het artikel bevat ook een toelichting van het geografische toepassingsgebied van de voorgestelde verordening, dat de inherent grensoverschrijdende aard van de onlinediensten in kwestie weerspiegelt, waarbij niet in de Unie gevestigde aanbieders als tussenhandelaar kunnen optreden bij activiteiten en transacties die binnen de Unie plaatsvinden.
Artikel 2 bevat de toepasselijke juridische definities.
In artikel 3 zijn vereisten vastgesteld voor de duidelijkheid, toegankelijkheid en wijzigingen van vooraf vastgestelde standaardvoorwaarden die worden gebruikt door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten.
Artikel 4 bevat vereisten voor de motivering die een aanbieder van onlinetussenhandelsdiensten moet verstrekken indien deze de levering van zijn tussenhandelsdiensten aan een zakelijke gebruiker opschort of beëindigt.
In artikel 5 zijn vereisten vastgesteld voor een omschrijving van de belangrijkste parameters waarmee de ranking van zakelijke gebruikers in de zoekresultaten wordt bepaald, met inbegrip van een omschrijving wanneer de ranking wordt beïnvloed door de zakelijke gebruiker tegen betaling van een directe of indirecte vergoeding, in de algemene voorwaarden die worden gebruikt door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten. Het artikel bevat een soortgelijke vereiste voor aanbieders van onlinezoekmachines om de belangrijkste parameters waarmee de ranking wordt bepaald mee te delen door middel van een eenvoudig en publiekelijk beschikbare omschrijving. Het artikel vereist tevens dat de omschrijving van de belangrijkste parameters waarmee de ranking wordt bepaald, de betrokken zakelijke gebruikers of gebruikers van zakelijke websites in staat moet stellen een adequaat inzicht te krijgen in de mogelijke gevolgen van de kenmerken van de aangeboden goederen of diensten, de relevantie van die kenmerken voor consumenten, en de ontwerpkenmerken van de websites die worden gebruikt in het kader van onlinezoekmachines.
In artikel 6 zijn vereisten vastgesteld voor een omschrijving van elke gedifferentieerde behandeling die wordt gegeven aan goederen en diensten die worden geleverd door de aanbieder van onlinetussenhandelsdiensten zelf of door de zakelijke gebruikers waarover hij zeggenschap heeft, in de algemene voorwaarden die worden gebruikt door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten.
Artikel 7 bevat de vereiste om een omschrijving van de toegang tot persoonlijke gegevens of andere gegevens die zakelijke gebruikers of consumenten verstrekken aan onlinetussenhandelsdiensten of via die diensten worden gegenereerd, op te nemen in de standaardvoorwaarden die worden gebruikt door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten.
Artikel 8 bevat de vereiste om een omschrijving van de redenen om aan zakelijke gebruikers beperkingen op te leggen ten aanzien van het aanbieden van afwijkende voorwaarden aan consumenten voor het verkrijgen van goederen of diensten via andere middelen dan de onlinetussenhandelsdiensten, te verstrekken en te publiceren in de algemene voorwaarden die worden gebruikt door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten.
Artikel 9 bevat de vereiste voor aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten om te voorzien in een intern systeem voor het afhandelen van klachten van zakelijke gebruikers, in samenhang met vereisten inzake de afhandeling van dergelijke klachten, met inbegrip van verplichtingen om klachten vlot, doeltreffend en terdege in overweging te nemen en de zakelijke gebruiker duidelijk en eenduidig in kennis te stellen van het resultaat. Het artikel vereist ook dat bepaalde informatie over het interne klachtenafhandelingssysteem wordt opgenomen in de algemene voorwaarden. Daarnaast voorziet dit artikel in een verplichting voor aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten om verslagen te publiceren over het aantal ingediende klachten, het onderwerp van de klachten, hoeveel tijd nodig was voor de verwerking van de klachten en de besluiten die in verband met de klachten zijn genomen.
Artikel 10 voorziet in een verplichting voor aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten om in hun algemene voorwaarden een of meerdere bemiddelaars aan te wijzen waarvan zij bereid zijn gebruik te maken om tot overeenstemming te komen wat betreft een minnelijke schikking van geschillen, bijvoorbeeld klachten die niet zijn opgelost door middel van het interne klachtenafhandelingssysteem (opgezet overeenkomstig artikel 9). Voorts bevat het artikel enkele vereisten voor de bemiddelaars, waaronder onpartijdigheid, toegankelijkheid, bekwaamheid en middelen, alsook de verplichting voor de aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten om te goeder trouw mee te werken aan bemiddeling. De vereisten in het artikel doen geen afbreuk aan het recht van beide partijen om een gerechtelijke procedure in te leiden.
In artikel 11 wordt de eis gesteld dat de Commissie de aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten aanmoedigt om afzonderlijk of gezamenlijk een of meerdere bemiddelingsorganisaties op te zetten om de minnelijke schikking van geschillen in verband met de verstrekking van onlinetussenhandelsdiensten te vergemakkelijken, met name rekening houdend met de grensoverschrijdende aard van deze diensten.
Met artikel 12 krijgen vertegenwoordigende organisaties, verenigingen en publieke organen het recht om gerechtelijke procedures in te leiden om de niet-naleving door aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten van de in deze verordening vastgestelde vereisten te beëindigen of te verbieden. Voorts vereist het artikel dat vertegenwoordigende organisaties en verenigingen voldoen aan een aantal vereisten, zoals geen winstoogmerk hebben, als een juridische entiteit zijn opgericht volgens het recht van de betrokken lidstaat en doelstellingen nastreven die in het gezamenlijk belang zijn van de zakelijke gebruikers die zij vertegenwoordigen.
Artikel 13 vereist dat de Commissie aanbieders van onlinetussenhandelsdiensten en aanbieders van onlinezoekmachines, alsook organisaties en verenigingen die hen vertegenwoordigen, aanmoedigt om gedragscodes op te stellen.
Artikel 14 vereist dat de Commissie de verordening regelmatig evalueert, waarbij de eerste evaluatie drie jaar na de datum van inwerkingtreding van de verordening plaatsvindt.
In artikel 15 is de datum van inwerkingtreding van de verordening bepaald, namelijk zes maanden na de datum van bekendmaking.