Toelichting bij COM(2018)284 - CO2-emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)284 - CO2-emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen. |
|---|---|
| bron | COM(2018)284   |
| datum | 17-05-2018 |
• Motivering en doelstelling van het voorstel
In het kader van de Overeenkomst van Parijs heeft de Europese Unie (EU) zich ertoe verbonden de klimaatverandering te voorkomen door de algemene temperatuurstijging te beperken tot ruim onder de 2 °C. Het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen is een noodzakelijke voorwaarde om deze verbintenis na te komen.
Een van de doelstellingen van het klimaat- en energiekader 2030 van de EU is het verminderen van ten minste 40 % van binnenlandse uitstoot van broeikasgassen ten opzichte van 1990. Alle sectoren zullen hun bijdrage moeten leveren om dit ambitieniveau te bereiken en de kosten en ernstige gevolgen van de klimaatverandering te vermijden.
De wegvervoersector is van cruciaal belang om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en de EU-economie koolstofvrij te maken. Lichte voertuigen – personenauto's en lichte bedrijfsvoertuigen (bestelwagens) – leveren reeds hun bijdrage aan het verminderen van de uitstoot, en in 2017 is wetgeving voorgesteld 1 zodat zij dat ook na 2020 blijven doen.
Vrachtvervoer over de weg is van essentieel belang voor de ontwikkeling van handel op het Europese continent. Vrachtauto's vervoeren ongeveer 70 % van het over land vervoerde vrachtvervoer en verlenen op die manier ook belangrijke openbare diensten. De vracht- en personenvervoersector bestaat grotendeels uit kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's), met meer dan 600 000 ondernemingen in de EU die aan bijna 3 miljoen mensen werk bieden. Daarnaast zijn nog eens 3,5 miljoen mensen werkzaam in de productie, reparatie, verkoop, leasing en verzekering van vrachtauto's.
Hoewel de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen, d.w.z. vrachtauto's, bussen en touringcars, ongeveer 6 % van de totale emissies in de EU en 25 % van de CO2-emissies van het wegvervoer in de EU veroorzaken, zijn die tot op heden nog niet gereguleerd op EU-niveau. Dit leidt tot drie grote problemen.
Ten eerste wordt verwacht dat de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen in de periode 20102030 wegens toenemende vervoersactiviteiten met 9 % zullen stijgen indien er geen verdere maatregelen worden genomen. Zoals in de effectbeoordeling 2 bij de CO2-emissienormen voor lichte voertuigen na 2020 wordt aangetoond, zijn aanvullende maatregelen in de wegvervoersector nodig om de in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen vastgestelde nationale doelstellingen voor 2030 te verwezenlijken.
Ten tweede lopen vervoerondernemers en hun klanten op dit moment mogelijke brandstofbesparingen en lagere brandstofrekeningen mis. Hoewel kostenefficiënte technologieën voor de vermindering van emissies eenvoudig beschikbaar zijn, worden die op de markt voor zware bedrijfsvoertuigen niet breed toegepast. Dit is ten nadele van vervoerondernemers, vooral kmo's of micro-ondernemingen, die te maken kunnen krijgen met brandstofkosten die meer dan een kwart van hun totale bedrijfskosten bedragen.
Ten derde krijgen fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen in de EU te maken met een toenemende wereldwijde concurrentiedruk, aangezien de Verenigde Staten, Canada, Japan en China reeds regulerende maatregelen hebben uitgevoerd om de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen te verminderen. Om zijn technologische voortrekkersrol op het gebied van efficiënt brandstofverbruik te behouden, zal de automobielsector in de EU gelijke tred moeten houden met de technologische vernieuwingen op deze markten.
Er zijn een aantal verschillende EU-wetten die relevant zijn voor het koolstofvrij maken van wegvervoer waarin bovengenoemde problemen tot op zekere hoogte worden aangepakt. Het betreft hier instrumenten op het gebied van vraag en aanbod, alsook economische en machtigingsinstrumenten. Deze maatregelen zijn echter niet toereikend om de belangrijkste marktbelemmeringen die de introductie van brandstofefficiënte technologieën in de weg staan, aan te pakken.
In het voorstel voor prestatienormen voor CO2-emissie van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen is een aanvullende maatregel aan de aanbodzijde op EU-niveau opgenomen om deze marktbelemmeringen aan te pakken, waarin de onderstaande doelstellingen centraal staan:
–het verminderen van CO2-emissies van de sector van de zware bedrijfsvoertuigen in overeenstemming met de voorschriften van het klimaatbeleid van de EU en de Overeenkomst van Parijs, en tegelijkertijd het verminderen van de luchtverontreiniging, met name in steden;
–het vergemakkelijken van een verlaging van de bedrijfskosten voor vervoerondernemers, waarvan de meeste kmo's zijn, en meer algemeen van de vervoerskosten voor consumentenafhankelijk van een doorberekening van brandstofbesparingen;
–het handhaven van de technologische en innovatieve voortrekkersrol van fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen en leveranciers van onderdelen in de EU.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van het derde mobiliteitspakket. Hiermee wordt voldaan aan de in de Europese strategie voor emissiearme mobiliteit van 2016 aangegane verbintenis, die onder andere de volgende doelstellingen bevat: het verminderen van de broeikasgasemissies van het wegvervoer in 2050 met ten minste 60 % ten opzichte van 1990 en het vaststellen van CO2-emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen.
Het voorstel is gebaseerd op en vormt een aanvulling op andere bestaande EU-beleidsmaatregelen inzake mobiliteit die betrekking hebben op het regelgevingskader in de sector van de zware bedrijfsvoertuigen en emissiearme mobiliteit in die sector stimuleren, zoals de certificeringsverordening 3 , de verordening inzake monitoring en rapportering 4 , het EU-typegoedkeuringssysteem, de Eurovignet-richtlijn 5 , de richtlijn inzake brandstofkwaliteit 6 , de richtlijn inzake schone voertuigen 7 , de richtlijn inzake maximaal toegestaan gewicht en afmetingen 8 en de richtlijn betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen 9 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel draagt bij tot de transitie naar een koolstofarme, veilige en concurrerende economie en tot het verwezenlijken van de in de strategie voor een energie-unie 10 opgenomen doelstelling om de emissies met ten minste 40 % te verminderen. Daarnaast helpt het de lidstaten de in de verordening inzake de verdeling van de inspanningen 11 vastgestelde nationale emissiereductiedoelen te verwezenlijken.
Tot slot is het voorstel ook in overeenstemming met de wereldwijde verbintenis van de Unie betreffende het behalen van de ambitieuze klimaatdoelstellingen krachtens de op de 21e VN-Conferentie van de Partijen (COP21) in Parijs gesloten klimaatovereenkomst.
Door het aanpakken van de kwesties die verband houden met de technologische en innovatieve voortrekkersrol van de automobielindustrie in de EU, is het voorstel in overeenstemming met de hernieuwde strategie voor het industriebeleid 12 , waarin wordt benadrukt dat een moderne en concurrerende automobielindustrie essentieel is voor de economie van de EU. Bovendien draagt het voorstel ook bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie inzake het creëren van banen en groei, doordat de uitrol van nieuwe brandstofbesparende technologieën wordt gestimuleerd.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
In de artikelen 191 tot en met 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie zijn de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering gespecificeerd. Zij vormen met name de rechtsgrondslag voor handelingen inzake het brandstofverbruik en de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen.
De EU is al eerder actief geweest op het gebied van CO2-emissies van voertuigen, toen zij Verordening (EG) nr. 443/2009 en Verordening (EU) nr. 510/2011 heeft vastgesteld, waarin beperkingen van CO2-emissies van auto's en bestelwagens zijn opgenomen. De Commissie heeft tevens een voorstel voor een Verordening betreffende de monitoring en de rapportering van de CO2-emissies en het brandstofverbruik van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen vastgesteld. Deze verordeningen waren gebaseerd op de milieubepalingen in het Verdrag, meer bepaald op artikel 192 VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Inhoudsopgave
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem en tegelijkertijd een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten. Vrachtvervoer over de weg heeft ook een grensoverschrijdende dimensie met het oog op de specifieke dienst die het verleent. Goederenvervoer vindt niet alleen binnen de grenzen van een land maar ook tussen de lidstaten plaats, en zware bedrijfsvoertuigen kunnen tussen de EU-lidstaten worden verhandeld.
Bijgevolg is EU-actie gerechtvaardigd, gelet op zowel de grensoverschrijdende gevolgen van klimaatverandering als de noodzaak om de eengemaakte markten voor vrachtvervoersdiensten en zware bedrijfsvoertuigen te beschermen.
Zonder optreden op EU-niveau zou de vermindering van de emissies van zware bedrijfsvoertuigen van initiatieven van de lidstaten afhankelijk zijn. Momenteel hebben veel lidstaten echter een fiscale voorkeursbehandeling voor de in de sector van de zware bedrijfsvoertuigen verbruikte brandstof, en er zijn weinig tekenen die erop wijzen dat dit in de toekomst verandert. De huidige brandstofbelastingen hebben niet geleid tot de noodzakelijke toename van efficiënt brandstofverbruik.
Daarnaast is het aan de lidstaten om een dergelijke beslissing te nemen en is het onwaarschijnlijk dat alle lidstaten tegelijkertijd hun brandstofbelastingen zodanig zullen verhogen dat dit tot een significante verbetering van efficiënt brandstofverbruik leidt. Bovendien is unanimiteit vereist voor beslissingen inzake het belastingbeleid van de EU, waardoor dit beleidsdomein moeilijk te harmoniseren is.
Om deze redenen kan de mogelijke verhoging van brandstofbelastingen het vaststellen van CO2-emissienormen slechts aanvullen, maar niet vervangen.
Indien actie aan de lidstaten zou worden overgelaten, zouden er bovendien verschillende nationale regelingen kunnen worden vastgesteld, bijvoorbeeld afhankelijk van de krachtens de verordening inzake de verdeling van de inspanningen vastgestelde doelen. Mocht dit gebeuren dan zou dit leiden tot verschillende ambitieniveaus en ontwerpparameters waarvoor een breed scala aan technologische opties nodig zijn, waardoor schaalvoordelen zouden afnemen en de eengemaakte markt zou fragmenteren.
Aangezien de fabrikanten in verschillende lidstaten verschillende aandelen van de markt voor voertuigen bezitten, zouden de verscheidene nationale wetgevingen voor iedereen verschillende gevolgen hebben, wat mogelijk tot concurrentieverstoringen kan leiden.
Derhalve is een gecoördineerd en aanvullend optreden op Europees niveau noodzakelijk.
Met het oog op de bestaande eengemaakte markt voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen is het waarborgen van geharmoniseerde actie en het vaststellen van CO2-emissienormen voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen op EU-niveau het meest kostenefficiënt. Zelfs al zouden alle lidstaten afzonderlijk voorschriften voor CO2-emissies van nieuwe voertuigen vaststellen, zou een slechte coördinatie tussen de landen kunnen leiden tot nalevingskosten voor fabrikanten en zou het wegens de fragmentering van de Europese markt minder aantrekkelijk worden om zware bedrijfsvoertuigen met een efficiënt brandstofverbruik te ontwerpen.
De bijkomende kosten die door het gebrek aan gemeenschappelijke normen en gemeenschappelijke technische oplossingen of voertuigconfiguraties zouden ontstaan, zouden zowel door leveranciers van onderdelen als voertuigfabrikanten worden gemaakt. Die zouden uiteindelijk echter aan de consumenten worden doorberekend, die met hogere voertuigkosten te maken zouden krijgen.
De automobielindustrie heeft zoveel mogelijk regelgevingszekerheid nodig wil zij de grote kapitaalinvesteringen realiseren die noodzakelijk zijn voor een optimaal brandstofverbruik van nieuwe voertuigen, en dit geldt des te meer voor een omslag naar alternatieve aandrijflijnen. Geharmoniseerde normen op het niveau van de Unie bieden deze zekerheid over een lange planningsperiode en zouden op het niveau van de lidstaten niet met dezelfde doeltreffendheid en zekerheid kunnen worden uitgevoerd.
• Evenredigheid
De in dit voorstel vervatte beleidskeuzes pogen de CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen te reguleren. Het voorstel is uitsluitend gericht op hetgeen noodzakelijk is om de vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken.
Daarop gelet voldoet het voorstel ook aan het evenredigheidsbeginsel. In het voorstel zijn emissienormen op een kostenefficiënte manier vastgesteld om de vereiste CO2-emissiereducties voor nieuwe zware bedrijfsvoertuigen te bereiken overeenkomstig het klimaat- en energiekader 2030 van de EU, en tegelijkertijd te zorgen voor een eerlijke verdeling van de inspanningen onder de fabrikanten.
In hoofdstuk 7 van de effectbeoordeling bij dit voorstel wordt gekeken naar de evenredigheidsaspecten van elke beschreven beleidskeuze.
• Keuze van het instrument
Een verordening wordt als het meest geschikte rechtsinstrument beschouwd omdat deze de nodige garanties biedt voor de naleving van de CO2-emissienormen door de fabrikanten, en omdat een omzetting ervan in de wetgeving van de lidstaten niet is vereist. De EU-doelstelling geldt voor de Unie als geheel. Het is dan ook noodzakelijk ervoor te zorgen dat een uniforme aanpak in alle lidstaten wordt gevolgd. Bovendien is een geharmoniseerde aanpak noodzakelijk om concurrentieverstoringen en risico's op fragmentering van de interne markt te voorkomen, zoals hierboven is uitgelegd.
Deze keuze is tevens in overeenstemming met de in Verordening (EG) nr. 443/2009 en Verordening (EU) nr. 510/2011 vastgestelde CO2-emissienormen voor nieuwe personenauto's en lichte bedrijfsvoertuigen.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Gezien de afwezigheid van EU-wetgeving tot vaststelling van CO2-emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen, kon een evaluatie niet worden uitgevoerd.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie verzocht belanghebbenden om feedback door middel van:
a) een openbare raadpleging op internet (20 november 2017 tot 29 januari 2018);
b) een workshop voor belanghebbenden (16 januari 2018);
c) bijeenkomsten met relevante brancheorganisaties die voertuigfabrikanten en leveranciers van onderdelen, materiaal en brandstof vertegenwoordigen;
d) bijeenkomsten met bevoegde instanties uit de lidstaten, voertuigfabrikanten, leveranciers, sociale partners en ngo's;
e) door belanghebbenden en lidstaten ingediende standpuntnota's.
Bijlage 2 bij de effectbeoordeling bij dit voorstel bevat een overzicht van de raadpleging van belanghebbenden.
De belangrijkste bevindingen van de raadpleging van belanghebbenden kunnen als volgt worden samengevat.
Wanneer de belanghebbenden werd gevraagd aan welke optie zij, gerangschikt naar belangrijkheid, de voorkeur gaven om CO2-emissie van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen te verminderen en bij te dragen tot de energie- en klimaatdoelstellingen voor 2030, gaven alle belanghebbenden de voorkeur aan wetgeving voor het vaststellen van CO2-emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen op EU-niveau.
Hoewel alle maatschappelijke organisaties de voorkeur gaven aan bindende CO2-emissiereductiedoelstellingen op EU-niveau, gaven sommige fabrikanten van zware bedrijfsvoertuigen en hun organisaties echter de voorkeur aan andere maatregelen via een brede aanpak, waaronder wetgeving waarin een CO2-etiketteringsregeling op EU-niveau wordt vastgesteld, de opname van de vervoersector in het EU-emissiehandelssysteem, andere stimulansen zoals brandstofbelastingen op nationaal niveau of rekeningrijden op basis van CO2.
Hoewel het vaststellen van CO2-emissienormen voor zware bedrijfsvoertuigen voor de fabrikanten niet de voorkeursoptie was, hebben ze voorgesteld om de CO2-emissiedoelstellingen voor zowel 2025 als 2030 in het ondersegment van de in de effectbeoordeling overwogen opties vast te stellen, en hebben ze verzocht om een toetsing van de doelstelling voor 2030 in het begin van de jaren 2020.
Niet-gouvernementele milieuorganisaties spraken hun steun uit voor een enkele CO2-doelstelling die vanaf 2025 geldt, op een niveau dat overeenkomt met het bovensegment van de overwogen opties, en stelden tegelijkertijd voor om de doelstelling voor 2030 in een latere fase vast te stellen.
Wat stimulansen voor emissievrije en emissiearme voertuigen betreft, gaven de fabrikanten de voorkeur aan een superkredietregeling waarbij deze voertuigen meerdere keren worden geteld om de specifieke CO2-doelstelling voor de fabrikant te verwezenlijken. Niet-gouvernementele milieuorganisaties waren voorstanders van hetzij een mandaat dat fabrikanten verplicht een minimumaantal emissievrije en emissiearme voertuigen te registreren, hetzij een flexibel mandaat waardoor de CO2-doelstelling van een fabrikant wordt versoepeld wanneer het aantal emissievrije en emissiearme voertuigen boven een benchmark ligt.
Alle belanghebbenden spraken hun steun uit voor een kostenefficiënte uitvoering, waarbij fabrikanten de voorkeur gaven aan de grootst mogelijke flexibiliteit en ngo's enkel hun steun uitspraken voor een handelssysteem. De meeste belanghebbenden spraken hun steun uit voor het instellen van een procedure voor de beoordeling van de mate waarin de gecertificeerde CO2-emissies representatief zijn voor werkelijke emissies.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Voor de kwantitatieve beoordeling van de economische, sociale en milieueffecten van de beleidsopties steunt de effectbeoordeling op een reeks modellen en een specifieke reeks kostencurves die een breed scala aan technologieën voor het verminderen van CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen omvatten.
Deze kostencurves, die aantonen wat het CO2-reductiepotentieel van de meer dan 50 technologieën is en tegen welke kosten, zijn ontwikkeld in het kader van een door contractanten van de Commissie uitgevoerde studie 13 en door het JRC verrichte werkzaamheden 14 .
Het PRIMES-TREMOVE-model wordt gebruikt om de evolutie van de wegvervoersector voor verschillende scenario's te voorspellen. De Commissie heeft dit model consequent gebruikt voor haar klimaat-, energie- en vervoersinitiatieven. Daarnaast werd het door DG JRC ontwikkelde DIONE-model gebruikt voor de kostenanalyse en werd het macro-economische model EXIOMOD gebruikt om de effecten op het bbp en de sectorale omzet te meten.
Met name met betrekking tot onderstaande kwesties werd aanvullende informatie verzameld via ondersteunende onderzoeken waarvoor externe contractanten waren ingehuurd en waarbij ook het JRC betrokken was:
·elementen die mogelijk een invloed hebben op het concurrentievermogen van de industrie en de werkgelegenheid;
·de effecten van verschillende benaderingen van regelgeving, regulerende metrieke stelsels en mogelijke ontwerpelementen (modaliteiten);
·de effecten op broeikasgas- en verontreinigende emissies.
Hoofdstuk 6 van en bijlage 4 bij de effectbeoordeling bevatten informatie over de gebruikte gegevens en analytische modellen.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling bij dit voorstel is overeenkomstig de toepasselijke richtsnoeren voor betere regelgeving voorbereid en ontwikkeld. De Raad voor regelgevingstoetsing heeft op 4 april 2018 een negatief advies uitgebracht op een eerste ontwerpversie.
De door die raad aanbevolen verbeteringen zijn in een herziene ontwerpversie opgenomen. Deze betreffen onderstaande belangrijke onderdelen: 1) verduidelijkingen en uitbreiding van de analyse van marktfalen, met name met betrekking tot marktinformatieasymmetrieën; 2) verder onderzoek, betere presentatie van en toelichting op de direct beschikbare en toekomstige technologieën, alsook de daarmee verband houdende onzekerheden – onder andere door overzichtstabel van de technologieën op te nemen; 3) een betere presentatie van de eerdere en toekomstige strategieën van de Commissie om CO2-emissies van zware bedrijfsvoertuigen tegen 2030 te verminderen; 4) meer informatie over de uitgangspunten die aan de berekeningen van de verwachte besparingen ten grondslag liggen.
Een tweede versie van de ontwerpversie van de effectbeoordeling kreeg op 19 april 2018 een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing. De definitieve versie bevat verdere verbeteringen die de Raad voor regelgevingstoetsing in haar definitieve versie heeft aanbevolen: 1) nadere informatie over het belang van eerdere werkzaamheden inzake meting, certificering, monitoring en rapportering voor de regulering van CO2-emissies in de sector van de zware bedrijfsvoertuigen; 2) een betere uitleg van de inertie in de ontwikkeling van nieuwe brandstofbesparende technologieën en hoe onzekerheden op de vervoersmarkt ertoe leiden dat ondernemers onvoldoende in brandstofbesparende technologieën investeren.
De in de effectbeoordeling overwogen beleidsopties zijn in vijf belangrijke onderdelen onderverdeeld, die tot doel hebben de gesignaleerde problemen aan te pakken en de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken.
1) CO2-emissiedoelstellingen voor het EU-wagenpark (toepassingsgebied, metriek stelsel, meeteenheid, niveau, tijdsplanning)
Voor het vaststellen van CO2-emissiedoelstellingen voor het EU-wagenpark werd met de volgende elementen rekening gehouden: toepassingsgebied, metriek stelsel, meeteenheid, niveau, tijdsplanning.
Wat het toepassingsgebied van het voorstel betreft, waren de overwogen opties om hetzij de vier belangrijkste groepen voertuigen die vanaf 1 januari 2019 onder de certificeringsverordening vallen, hetzij enkel de grootste groep onder het toepassingsgebied te laten vallen; in beide gevallen worden CO2-normen voor volledige voertuigen gebruikt. Een derde onderzochte optie was de toevoeging van CO2-normen voor alleen motoren.
De voorkeur gaat uit naar de optie om het toepassingsgebied voor de vier groepen voertuigen met de hoogste CO2-emissieniveaus te laten gelden en CO2-normen voor volledige voertuigen toe te passen Dat zal zorgen voor maximale doeltreffendheid wat betreft milieuvoordelen en toegevoegde waarde.
Wat het metrieke stelsel voor de doelstellingen betreft, zijn de overwogen opties een 'van tank tot wiel' of een 'van bron tot wiel'-benadering. Ten aanzien van de meeteenheden voor de formulering van de doelstellingen zijn drie opties in aanmerking genomen die allemaal in verschillende mate de gebruikswaarde van zware bedrijfsvoertuigen vastleggen.
De optie die de voorkeur heeft is de 'van tank tot wiel'-benadering met doelstellingen geformuleerd in g CO2/tkm. Dit zorgt voor consistentie met bestaande regelgevingspraktijken, waardoor dubbele regelgeving wordt vermeden en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen fabrikanten en brandstofleveranciers duidelijk wordt. De meeteenheid houdt ten volle rekening met de gebruikswaarde van de onder het toepassingsgebied vallende vrachtauto's.
Een breed scala aan opties voor doelstellingen en verschillende tijdsplanningen werd beoordeeld, die de standpunten van de belanghebbenden weergaven.
Gezien de uitgevoerde analyse gaat de voorkeur uit naar de optie om vanaf 2025 bindende CO2-doelstellingen vast te stellen om emissies ten opzichte van 2019 te verminderen aan de hand van de uitrol van direct beschikbare kostenefficiënte technologieën. Voor 2030 zijn er meer onzekerheden over de opname van meer geavanceerde technologieën die nog niet direct beschikbaar zijn. Daarom gaat de voorkeur uit naar de optie om voor 2030 enkel een streefdoel vast te stellen. Derhalve moet in 2022 een vroegtijdige beoordeling worden uitgevoerd teneinde: i) de verplichte doelstelling ook voor 2030 vast te stellen; ii) de modaliteiten voor de uitvoering te beoordelen; iii) het toepassingsgebied te herzien zodat dat ook voor kleinere vrachtauto's, bussen, touringcars en aanhangwagens geldt.
Een dergelijke benadering zal zorgen voor een duidelijk en vroegtijdig signaal voor investeringen op grond van de verwachtingen op de middellange termijn en zal de lidstaten helpen de in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen vastgestelde doelstellingen te verwezenlijken.
2) Verdeling van de doelstelling voor het volledige EU-wagenpark over groepen voertuigen en fabrikanten
Hoewel de CO2-doelstelling voor het gehele EU-wagenpark het algemene ambitieniveau van het beleid bepaalt, moet voor de praktische toepassing van de verdeling ervan over de verschillende groepen voertuigen rekening worden gehouden met de samenstelling van het wagenpark van de fabrikanten. Op het niveau van de fabrikant zal moeten worden aangetoond of de doelstelling wordt nageleefd. Enkele overwogen verdelingsopties zijn afzonderlijke doelstellingen per subgroep binnen de zware bedrijfsvoertuigen, of een enkele doelstelling per fabrikant die als het gewogen gemiddelde van de doelstellingen voor alle subgroepen wordt berekend en waarbij rekening wordt gehouden met het aantal voertuigen in elke subgroep en hun gebruikswaarde.
De voorkeur gaat uit naar de laatstgenoemde optie. Deze optie scoort het best op het gebied van efficiëntie en evenredigheid. Ze voorziet in flexibiliteit doordat voertuigen die in bepaalde subgroepen onderpresteren met voertuigen die in andere subgroepen overpresteren kunnen worden gesaldeerd.
3) Stimulansen voor emissievrije en emissiearme voertuigen
In de effectbeoordeling zijn vier soorten specifieke stimulansen voor emissievrij en emissiearme voertuigen in aanmerking genomen. Deze waren onder andere superkredieten, een one- en two-way-kredietsysteem gelinkt aan de doelstellingen en een mandaat.
Daarnaast werd een variant beoordeeld die een grotere stimulans voor emissievrije en emissiearme voertuigen biedt door ook andere zware bedrijfsvoertuigen, zoals bussen en kleine vrachtauto's, die oorspronkelijk niet onderhevig zouden zijn aan de CO2-doelstellingen, onder het toepassingsgebied te laten vallen.
De voorkeur gaat uit naar de optie om een stimulans voor emissievrije en emissiearme voertuigen vast te stellen in de vorm van superkredieten met voldoende waarborgen om een afzwakking van de CO2-doelstellingen te voorkomen. Gezien de specifieke stand van zaken in de ontwikkeling en de uitrol van de emissievrije en emissiearme technologieën in de sector van de zware bedrijfsvoertuigen, is dit de meest doeltreffende optie.
4) Elementen voor een kostenefficiënte uitvoering
Verschillende elementen die ruimte laten voor een kostenefficiënte uitvoering zijn beoordeeld. Deze omvatten 1) vrijstellingen voor werkvoertuigen, zoals bouwvoertuigen en vuilniswagens, 2) gemeenschappelijk gebruik, 3) handel en 4) opsparen en lenen.
Gezien het beperkte potentieel van kostenefficiënte CO2-emissiereductie voor werkvoertuigen doordat ze in vergelijking met andere zware bedrijfsvoertuigen minder afstand afleggen en minder laadvermogen hebben, gaat de voorkeur uit naar de optie om deze voertuigen van de CO2-emissiereductiedoelstellingen vrij te stellen.
Wat flexibiliteit betreft, gaat de voorkeur uit naar de optie die voorziet in het opsparen en lenen van CO2-kredieten over verschillende nalevingsjaren heen, met inbegrip van de noodzakelijke waarborgen om de milieudoeltreffendheid van de wetgeving te garanderen. Dit is de meest doeltreffende en minst marktverstorende optie.
5) Kwesties met betrekking tot governance
De doeltreffendheid van de CO2-doelstellingen voor het verminderen van werkelijke emissies hangt enerzijds af van de representativiteit van de resultaten van het simulatie-instrument VECTO met betrekking tot de gemiddelde reële rijomstandigheden en anderzijds van de mate waarin de in de handel gebrachte zware bedrijfsvoertuigen in overeenstemming zijn met de bij de typegoedkeuring geteste referentievoertuigen. De overwogen opties hebben betrekking op werkelijke emissies, markttoezicht en sancties.
De voorkeursopties luiden als volgt:
a) Het verplicht stellen van de verzameling, bekendmaking en toetsing van door fabrikanten gerapporteerde gegevens over werkelijk brandstofverbruik, op basis van verplichte genormaliseerde totaalverbruikmeters.
b) Het invoeren van conformiteitstesten tijdens het gebruik, het verplicht stellen van het rapporteren van afwijkingen en de invoering van een correctiemechanisme.
c) Het opleggen van boetes in geval van niet-naleving van de CO2-doelstellingen.
Deze opties zullen de doeltreffendheid, efficiëntie en toegevoegde waarde van de wetgeving verhogen.
Verwijzing naar de samenvatting van de effectbeoordeling: SWD (2018) 186.
Verwijzing naar het advies van de Raad voor regelgevingstoetsing: SWD (2018) 233.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Overeenkomstig het streven van de Commissie naar een betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurend overleg met de belanghebbenden.
In de effectbeoordeling is ook onderzocht hoe de wetgeving kan worden vereenvoudigd en onnodige administratieve kosten kunnen worden beperkt.
Vrijstellingen van de CO2-emissienormen zijn voorzien voor werkvoertuigen.
Daarnaast bevat het voorstel verschillende elementen voor een kostenefficiënte uitvoering, zoals opsparen en lenen, wat de nalevingskosten voor de fabrikanten beperkt.
De uitvoering van het voorgestelde superkredietsysteem voor emissievrije en emissiearme voertuigen brengen geen bijkomende administratieve lasten met zich mee, aangezien hier geen bijkomende rapportering vereist is.
De effecten van de opties inzake governance met betrekking tot administratieve lasten zullen afhankelijk zijn van de concrete uitvoeringsmaatregelen.
Het initiatief zelf brengt geen bijkomende administratieve kosten voor typegoedkeuringsinstanties met zich mee. De kosten met betrekking tot certificering en de monitoring en rapportering van gegevens over CO2-emissies zijn in het kader van die voorstellen in aanmerking genomen.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De uitvoering van de voorgestelde verordening zal slechts in zeer beperkte mate gevolgen hebben voor de begroting (meer informatie in bijgaand financieel memorandum).
5. OVERIGE ONDERDELEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportering
Het voorstel is gebaseerd op de certificeringsverordening 15 en de verordening betreffende monitoring en rapportering 16 .
Voor de toepassing van het laatstgenoemde zal het Europees Milieuagentschap (European Environment Agency, EEA) de registratiegegevens van de nationale instanties combineren met de monitoringgegevens van de fabrikanten en per fabrikant en groep voertuigen jaarlijkse monitoringgegevens bekendmaken voor elk gecertificeerd nieuw in de EU ingeschreven voertuig.
Daarnaast wordt in deze effectbeoordeling de mogelijkheid geopperd de voorgestelde Verordening betreffende de monitoring en rapportering van CO2-emissiegegevens van zware bedrijfsvoertuigen aan te vullen met onderstaande twee bijkomende controlemaatregelen:
·de verzameling, bekendmaking en monitoring van door fabrikanten gerapporteerde gegevens van werkelijk brandstofverbruik, afkomstig van verplichte totaalverbruikmeters;
·de invoering van conformiteitstesten tijdens het gebruik en de verplichting om afwijkingen van typegoedkeuringswaarden te rapporteren, in combinatie met een correctiemechanisme.
Deze aanvullende controlemaatregelen zouden het monitoringproces versterken en de doeltreffendheid van het voorgestelde wetgevingsinitiatief waarborgen.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 – Onderwerp
In dit artikel is de doelstelling van deze verordening omschreven, namelijk door middel van emissiereducties in de wegvervoersector bijdragen tot het realiseren van de CO2-emissiereducties die als onderdeel van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen zijn vereist. Hier worden tevens relatieve reductiedoelstellingen vastgesteld die door het wagenpark van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen van de Unie in de periode 20252029 moeten worden verwezenlijkt. Er wordt een streefdoel voor 2030 opgenomen dat op grond van een beoordeling in 2022 moet worden vastgesteld.
De doelstellingen zijn vastgesteld als een relatieve vermindering van de gemiddelde specifieke emissies van de in het referentiejaar 2019 ingeschreven voertuigen; in dat jaar zullen voor het eerst officieel gecontroleerde CO2-emissies beschikbaar zijn. De doelstellingen zijn toegekend aan elke in punt 1 van bijlage I bepaalde subgroep voertuigen. Werkvoertuigen (bv. vuilniswagens en voor bouwactiviteiten gebruikte vrachtauto's) hebben niet hetzelfde CO2-reductiepotentieel als voor de levering van goederen gebruikte zware bedrijfsvoertuigen, en zijn derhalve uitgesloten van de berekening van de referentiewaarden van de CO2-emissies.
De referentiewaarden van de CO2-emissies zijn bepaald overeenkomstig punt 3 van bijlage I.
Artikel 2 – Toepassingsgebied
In dit artikel wordt aan de hand van de in typegoedkeuringswetgeving bepaalde relevante categorieën en van de vier groepen voertuigen waarvoor vanaf 2019 gecertificeerde CO2-emissiegegevens beschikbaar zullen zijn, bepaald welke voertuigen onder het toepassingsgebied van deze verordening vallen. Voertuigen die tot de categorieën M2 (bussen) en M3 (touringcars) en categorie N (vrachtauto's) behoren en die buiten de vier bovengenoemde groepen voertuigen vallen, zullen niet aan de CO2-reductievereisten hoeven te voldoen, maar moeten in aanmerking worden genomen met het oog op de aan emissievrije en emissiearme voertuigen gegeven stimulansen (zie artikel 5).
Bovendien wordt in de bepaling gespecificeerd wanneer voertuigen in de zin van de verordening als 'nieuw ingeschreven' worden beschouwd.
Artikel 3 – Definities
In dit artikel zijn de definities vastgesteld die voor deze verordening van toepassing zijn.
Artikel 4 – Gemiddelde specifieke emissies van een fabrikant
Overeenkomstig dit artikel bepaalt en publiceert de Commissie vanaf 2019 op jaarlijkse basis de gemiddelde specifieke CO2-emissies van elke fabrikant. De gegevens waarop de berekening van de gemiddelde emissies zijn gebaseerd, worden door de betrokken fabrikanten gerapporteerd overeenkomstig Verordening (EU) nr. .../2018. Teneinde rekening te houden met de gebruikswaarde en de specifieke kenmerken van de voertuigen, worden de individuele zware bedrijfsvoertuigen ingedeeld in verschillende subgroepen voertuigen, waar specifieke wegingen worden toegepast voor de missieprofielen (d.w.z. de gebruikspatronen van het voertuig), de belasting en de jaarlijks afgelegde afstand. Bovendien wordt rekening gehouden met het aantal voertuigen van de fabrikant in elke subgroep. Werkvoertuigen die tot de categorieën N2 en N3 behoren (bv. vuilniswagens en voor bouwactiviteiten gebruikte vrachtauto's) hebben niet hetzelfde CO2-reductiepotentieel als voor de levering van goederen gebruikte zware bedrijfsvoertuigen, en worden derhalve niet in de berekening van het gemiddelde opgenomen. Punt 2 van bijlage I bevat de formules voor de berekening van de gemiddelde specifieke emissies.
Artikel 5 – Emissievrije en emissiearme zware bedrijfsvoertuigen
Om de inzet van emissievrije en emissiearme zware bedrijfsvoertuigen te stimuleren, worden deze voertuigen meerdere keren geteld om de gemiddelde specifieke emissies van een fabrikant vanaf 2019 te bepalen. Fabrikanten van emissievrije en emissiearme voertuigen komen in aanmerking voor dergelijke 'superkredieten' voor elk in de handel gebracht emissievrij of emissiearm voertuig met een verschillende vermenigvuldigingsfactor volgens de CO2-emissies van het voertuig.
Er is tevens voorzien in een specifieke stimulans voor emissievrije zware bedrijfsvoertuigen uit de categorieën M2 (bussen) en M3 (touringcars), alsook voor bepaalde voertuigen uit categorie N (kleine vrachtauto's), waaronder emissievrije werkvoertuigen. Hoewel deze categorieën de in het kader van deze verordening vastgestelde CO2-reductievereisten niet hoeven na te leven, worden ze desalniettemin in aanmerking genomen voor het bepalen van de factor voor emissievrije en emissiearme voertuigen.
Emissiearme zware bedrijfsvoertuigen zijn zware bedrijfsvoertuigen met specifieke emissies die lager liggen dan 350 g CO2/km, d.w.z. ongeveer minder dan de helft van het gemiddelde van de emissies van het wagenpark.
Om de milieu-integriteit van de doelstellingen te bewaren moet een maximumwaarde gelden voor de vermindering van de gemiddelde specifieke emissies van de fabrikanten via de stimuleringsregeling voor emissievrije en emissiearme voertuigen.
De formules voor de berekening van de factor voor emissievrije en emissiearme voertuigen zijn opgenomen in punt 2.3 van bijlage I.
Artikel 6 – Specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten
In dit artikel is voorzien in de berekening van de jaarlijkse specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten voor het voorgaande kalenderjaar, te beginnen in 2026. De eerste jaarlijkse doelstellingen zullen derhalve voor het kalenderjaar 2025 worden bepaald. In de doelstellingen wordt op dezelfde manier als bij de berekening van de gemiddelde specifieke emissies rekening gehouden met de algemene reductiedoelstellingen voor respectievelijk 2025 en 2030, evenals met de gebruikswaarde en de specifieke kenmerken van verschillende zware bedrijfsvoertuigen. De jaarlijkse specifieke emissiedoelstellingen voor een fabrikant zullen derhalve worden berekend als een gewogen gemiddelde van de voor elke subgroep voertuigen bepaalde doelstellingen.
De formules voor de berekening van de specifieke emissiedoelstelling zijn in punt 4 van bijlage I vastgesteld.
Artikel 7 – Emissiekredieten en -schulden
In dit artikel is een mechanisme voor het 'opsparen en lenen' vastgesteld, waarmee de fabrikant een mindere prestatie van zijn specifieke emissiedoelstellingen in het ene jaar kan compenseren met een betere prestatie in het andere jaar. Daartoe mag de fabrikant emissiekredieten 'opsparen' als zijn emissies lager zijn dan een reductietraject dat lineair is bepaald vanaf de referentiewaarden van de CO2-emissies voor 2019 tot aan de doelstellingen voor 2025, en vanaf de doelstellingen voor 2025 tot aan die voor 2030. Er zijn twee verschillende trajecten nodig om er rekening mee te houden dat de daling afhankelijk van de exacte doelstellingen voor 2025 en 2030 kan verschillen. Om vroegtijdige emissiereducties te stimuleren kunnen kredieten al voor de periode 20192024 worden verworven, evenals voor de periode 20252029. De in de periode 20192024 verworven emissiekredieten worden enkel in 2025 in aanmerking genomen om te beoordelen of de fabrikant zijn specifieke emissiedoelstelling heeft nageleefd. De in de periode 20192024 verworven kredieten kunnen niet worden meegenomen naar het volgende tijdvak. Emissiekredieten mogen ook voor het volgende tijdvak tussen 2025 en 2029 worden verworven en gebruikt. Indien een fabrikant in een van de jaren van het tijdvak 2025 tot en met 2029 zijn doelstelling overschrijdt, kan hem een beperkte emissieschuld worden opgelegd, die uiterlijk in 2029 moet zijn weggewerkt. De totale emissieschuld mag niet meer bedragen dan 5 % van de specifieke emissiedoelstelling van de fabrikant voor 2025, anders wordt een bijdrage voor overtollige emissies opgelegd overeenkomstig artikel 8.
De emissiekredieten en -schulden zijn elementen die met het oog op de berekeningen worden vastgesteld, maar mogen niet als overdraagbare of aan fiscale maatregelen onderhevige activa worden beschouwd.
In punt 5 van bijlage I zijn de formules voor de berekening van het CO2-reductietraject en de emissiekredieten en -schulden vastgesteld.
Artikel 8 – Naleving van specifieke emissiedoelstellingen
Wanneer bij een fabrikant overtollige emissies zijn geconstateerd legt de Commissie, rekening houdend met de overeenkomstig artikel 7 verworven emissiekredieten en -schulden, een boete op in de vorm van een bijdrage voor overtollige emissies. De boete bedraagt 6 800 euro per g/tkm, wat overeenkomt met 570 euro per g/km op basis van een gemiddelde belasting van 12 ton, aan overtollige emissies, wat de marginale kosten van CO2-beperkende technologieën weerspiegelt.
Punt 6 van bijlage I bevat de formules voor de berekening van de overtollige emissies. De methodes voor het innen van de bijdragen worden door middel van een uitvoeringshandeling bepaald.
Artikel 9 – Controle van de monitoringgegevens
In dit artikel is een mechanisme vastgesteld dat tot doel heeft een procedure in te voeren voor conformiteitscontroles van de op de typegoedkeuringswetgeving gebaseerde CO2-emissiewaarden van zware bedrijfsvoertuigen tijdens het gebruik. De typegoedkeuringsinstanties rapporteren elke waargenomen afwijking, die de Commissie in aanmerking zal nemen wanneer zij nagaat of de fabrikanten aan hun doelstellingen voldoen. De Commissie is krachtens deze bepaling gemachtigd om een dergelijke procedure door middel van een uitvoeringshandeling nader uit te werken.
Artikel 10 – Publicatie van gegevens en prestatie van de fabrikant
In dit artikel is vastgesteld welke gegevens de Commissie betreffende de jaarlijkse naleving van de doelstellingen door de fabrikanten publiceert (d.w.z. de jaarlijkse beslissing inzake monitoring).
De Commissie is krachtens dit artikel tevens gemachtigd om de referentiewaarden van de CO2-emissies van 2019 overeenkomstig welomschreven procedures (vastgesteld in artikel 12 en bijlage II) aan te passen, teneinde aanpassingen weer te geven in de waarden voor de belasting of wijzigingen in de typegoedkeuringsprocedure die een niet te verwaarlozen effect hebben op de voor een zwaar bedrijfsvoertuig bepaalde CO2-emissies. De aanpassing zal met ingang van het jaar na de vaststelling ervan op de berekening van de specifieke emissiedoelstellingen voor fabrikanten van toepassing zijn.
Artikel 11 – Werkelijke CO2-emissies en energieverbruik
De Commissie is krachtens dit artikel gemachtigd om de werkelijke representativiteit van de met het VECTO-instrument gesimuleerde CO2-emissiewaarden te monitoren en te beoordelen, overeenkomstig Verordening (EU) 2017/2400 van de Commissie. Daartoe moet de Commissie de bevoegdheid hebben de lidstaten en de fabrikanten te verzoeken werkelijke gegevens te verzamelen en te rapporteren. Deze benadering volgt hetgeen voor lichte voertuigen is voorgesteld en vereist als eerste stap de invoering van verplichte genormaliseerde totaalverbruikmeters in zware bedrijfsvoertuigen.
Artikel 12 – Aanpassing van de bijlagen I en II
Technische vooruitgang en wijzigingen in de typegoedkeuringsprocedures kunnen het niveau van de officiële CO2-emissiewaarden die voor de onder het toepassingsgebied van deze verordening vallende zware bedrijfsvoertuigen zijn bepaald, beïnvloeden. Om deze wijzigingen in aanmerking te nemen, is de Commissie krachtens dit artikel gemachtigd om bepaalde in de bijlagen I en II vastgestelde technische parameters aan te passen, waaronder het vaststellen van een methodiek voor het bepalen van een voor elke subgroep voertuigen representatief voertuig aan de hand waarvan die wijzigingen zouden worden beoordeeld. De voorgestelde aanpassingen volgen in de punten 1 en 2 van bijlage II vastgestelde duidelijk omschreven stappen.
Artikel 13 – Evaluatie en rapportering
Krachtens dit artikel moet de Commissie in 2022 een verslag inzake de doeltreffendheid van deze verordening indienen. Het verslag moet handelen over de emissiereductiedoelstelling voor 2030 en over het vaststellen van reductiedoelstellingen voor andere zware bedrijfsvoertuigen die nog niet aan de reductievereisten hoefden te voldoen. Het verslag moet tevens handelen over de doeltreffendheid van de modaliteiten, d.w.z. de stimuleringsregeling voor emissievrije en emissiearme voertuigen en het mechanisme voor 'opsparen en lenen', en moet ingaan op de vraag of die modaliteiten na 2030 nog moeten worden gehandhaafd. Het verslag moet zo nodig vergezeld gaan van een voorstel tot wijziging van de verordening.
Artikelen 14 en 15 – Comitéprocedure en delegatie van bevoegdheden
Dit zijn standaardbepalingen inzake de comitéprocedure en de delegatie van bevoegdheden.
Artikel 16 – Wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2009
Deze wijziging heeft tot doel een rechtsgrondslag in te voeren in Verordening (EG) nr. 595/2009 (verordening betreffende typegoedkeuring van Euro VI-emissies) opdat de Commissie een procedure kan instellen voor het uitvoeren van conformiteitstesten tijdens het gebruik ter controle van de CO2-emissie van zware bedrijfsvoertuigen. Deze procedure is van cruciaal belang voor een doeltreffend markttoezicht op het typegoedkeuringsstelsel en de voor de naleving van de doelstellingen gebruikte CO2-emissiewaarden.
Bijlage I bevat de technische voorschriften en de formules voor de onderstaande onderdelen:
·toewijzing aan een subgroep voertuigen;
·berekening van de gemiddelde specifieke emissies van een fabrikant;
·berekening van de referentiewaarden van de CO2-emissies;
·berekening van de specifieke emissiedoelstelling voor een fabrikant;
·berekening van het CO2-reductietraject en de emissiekredieten en –schulden;
·bepaling van de overtollige emissies van een fabrikant.
Bijlage II omvat de procedures voor de aanpassing van de referentiewaarden van de CO2-emissies, d.w.z. de aanpassingsfactoren voor de belasting (punt 1) en de methode om wijzigingen in de typegoedkeuringsprocedures in aanmerking te nemen (punt 2).