Toelichting bij COM(2018)374 - Specifieke bepalingen voor de doelstelling "Europese territoriale samenwerking" (Interreg) en financieringsinstrumenten voor extern optreden - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)374 - Specifieke bepalingen voor de doelstelling "Europese territoriale samenwerking" (Interreg) en financieringsinstrumenten voor ...
bron	COM(2018)374
datum	29-05-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Op 2 mei 2018 heeft de Commissie een voorstel voor het volgende meerjarig financieel kader voor de periode 2021-2027 vastgesteld ¹ .

In de discussienota over de financiën van de EU, alsmede in de evaluatie van het huidige kader en de raadpleging van het publiek over het kader voor 2021-2027 is vereenvoudiging van het kader als een kerndoelstelling gedefinieerd. De ervaring leert dat de huidige regels te complex en gefragmenteerd zijn, wat tot onnodige belasting van de programmabeheerders en de uiteindelijke begunstigden leidt.

Wat de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) betreft, stelt de Commissie voor een grote inspanning te doen om samenwerking over de grenzen van de Unie heen te vereenvoudigen. In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen territoriale samenwerking tussen lidstaten en economische, financiële en technische samenwerking met derde landen. Territoriale samenwerking tussen lidstaten vindt plaats in het kader van (interne) economische, sociale en territoriale samenhang (derde deel over het beleid en intern optreden van de Unie, titel XVIII). Economische, financiële en technische samenwerking met derde landen valt onder het vijfde deel over het extern optreden van de Unie, titel III (samenwerking met derde landen en humanitaire hulp), hoofdstuk 2, en ontwikkelingssamenwerking valt onder hoofdstuk 3 daarvan, alsmede onder het vierde deel over de associatie van de landen en gebieden overzee (LGO's).

Het is derhalve juridisch gezien niet mogelijk een enkel fonds voor samenwerking binnen en buiten de grenzen van de EU op te richten. Ten einde verordeningen die van toepassing zijn op de toekomstige financieringsinstrumenten voor extern optreden van de EU:

·IPA III:    instrument voor pretoetredingssteun ² ("IPA III"),

·NDICI:    instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking ³ ("NDICI") en

·OCTP:    Besluit van de Raad betreffende de associatie van de landen en gebieden overzee ⁴ tot oprichting van de financiering in de vorm van een programma ("OCTP"),

zoveel mogelijk te vereenvoudigen en de synergie ervan te maximaliseren, moeten hierin duidelijke regels worden vastgesteld om een deel van de middelen hieruit aan Interreg-programma's over te dragen. Deze verordeningen zullen dan voor het merendeel worden uitgevoerd overeenkomstig de regels die worden vastgesteld bij de verordening betreffende specifieke bepalingen voor de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) ondersteund door het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en financieringsinstrumenten voor extern optreden ("verordening 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg)"). Deze zullen door de Interreg-programma-autoriteiten in de lidstaten in gedeeld beheer worden uitgevoerd.

Wat IPA III betreft, wordt het bedrag van de bijdrage aan de Interreg-programma's vastgesteld bij artikel 10 van de verordening 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) dat op het gebruik van de bijdrage van toepassing is. In voorkomend geval kan IPA III ook bijdragen aan transnationale en interregionale samenwerkingsprogramma's of -maatregelen die in het kader van de verordening 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) worden vastgesteld en uitgevoerd (artikel 5, leden 4 en 5, van de IPA III-verordening).

Wat betreft het NDICI, voor de invoering van maatregelen op mondiaal, transregionaal of regionaal gebied, kan de Commissie uit hoofde van de relevante indicatieve meerjarenprogramma's of de relevante actieplannen of maatregelen besluiten het toepassingsgebied van concrete maatregelen uit te breiden tot landen en gebieden die niet onder de NDICI-verordening vallen. Het doel hiervan is om te waarborgen dat financiering van de Unie samenhangend en doeltreffend is, of om regionale of transregionale samenwerking te bevorderen. De Commissie kan met name specifieke financiering opnemen om partnerlanden en -regio's te helpen hun samenwerking te versterken met aangrenzende ultraperifere regio's van de Unie en met landen en gebieden overzee die onder het OCTP-besluit vallen. Te dien einde mag het NDICI, waar passend en op basis van wederkerigheid en evenredigheid betreffende het niveau van financiering uit het OCTP-besluit en/of de verordening 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg), bijdragen aan acties die worden uitgevoerd door een partnerland of -regio of enig andere entiteit uit hoofde van deze voorgestelde verordening, door een land, gebied of een andere entiteit uit hoofde van het OCTP-besluit of door een ultraperifere regio van de Unie, in het kader van gemeenschappelijke operationele programma's of aan interregionale samenwerkingsprogramma's of maatregelen die in het kader van de verordening 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) (artikel 33, lid 2, van de NDICI-verordening en artikel 87 van het OCTP-besluit) worden vastgesteld en uitgevoerd.

Ten behoeve van de consistentie met ander EU-beleid op dit gebied, worden de regels inzake levering en uitvoering van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) voor zover mogelijk geregeld door de verordening gemeenschappelijke bepalingen ("GB-verordening"). Deze bevat gemeenschappelijke bepalingen voor alle zeven fondsen onder gedeeld beheer op EU-niveau. Hierbij gaat het om:

·CF:        Cohesiefonds ⁵ ,

·EFMZV:    Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij ⁶ ,

·EFRO:        Europees Fonds voor regionale ontwikkeling ⁷ ,

·ESF+:        Europees Sociaal Fonds Plus ⁸ ,

·AMIF:        Fonds voor asiel en migratie ⁹ ,

·BMVI:        instrument voor grensbeheer en visa ¹⁰ ,

·ISF:        Fonds voor interne veiligheid ¹¹ .

Om de wetgevingsstructuur te vereenvoudigen en te waarborgen dat de toepasselijke bepalingen duidelijk zijn, zijn in de GB-verordening gemeenschappelijke en fondsspecifieke regels vastgelegd. Dit geldt ook voor de verordening die zowel op het EFRO als op het Cohesiefonds van toepassing is in het kader van de doelstelling 'investeren in werkgelegenheid en groei' en, wat het EFRO betreft, in het kader van de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg).

De programma's in het kader van de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) waarbij verschillende lidstaten en ook derde landen zijn betrokken, hebben bijzondere elementen. In de verordening betreffende de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) zijn derhalve de voor Interreg specifieke regels vastgelegd voor zowel de GB-verordening als de verordening die zowel op het EFRO als op het Cohesiefonds van toepassing is. Hierin worden ook de specifieke regels vastgelegd voor programma's uit hoofde van de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) ("Interreg-programma's") waarbij lidstaten met derde landen samenwerken.

In de financieringsinstrumenten voor extern optreden van de EU worden duidelijke 'overdrachtsregels' voor alle Interreg-componenten vastgelegd. Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 werden de IPA-CBC-programma's al door DG REGIO beheerd en waren de uitvoeringsbepalingen, gebaseerd op de IPA-verordening, voor het overgrote deel afgestemd op de Interreg-regels voor samenwerkingsprogramma's in de lidstaten. ENI-CBC-programma's werden door DG NEAR beheerd; in de op de ENI-verordening gebaseerde uitvoeringsbepalingen zijn een aantal van de Interreg-regels afwijkende bepalingen vastgelegd. Samenwerking op het gebied van ultraperifere gebieden werd vooral op projectniveau georganiseerd, met daarnaast enkele proefprojecten waar Interreg-programma-autoriteiten bij de uitvoering van samenwerkingsmaatregelen in indirect beheer betrokken waren.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

EU-optreden is gerechtvaardigd door artikel 174 VWEU: "[De Unie] ontwikkelt en vervolgt [...] haar optreden gericht op de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang. De Unie stelt zich in het bijzonder ten doel, de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onderscheiden regio's en de achterstand van de minst begunstigde regio's te verkleinen."

De doelstellingen van het EFRO zijn in artikel 176 VWEU gedefinieerd: "Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling is bedoeld om een bijdrage te leveren aan het ongedaan maken van de belangrijkste regionale onevenwichtigheden in de Unie door deel te nemen aan de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand en aan de omschakeling van industriegebieden met afnemende economische activiteit."

Daarnaast is in artikel 174 VWEU bepaald dat bijzondere aandacht moet worden besteed aan plattelandsgebieden, regio's die een industriële overgang doormaken en regio's die kampen met ernstige en permanente natuurlijke of demografische belemmeringen. Onder de laatstgenoemde regio's vallen de meest noordelijke regio's met een zeer geringe bevolkingsdichtheid, alsmede insulaire, grensoverschrijdende en berggebieden.

Artikel 178 VWEU vormt de rechtsgrondslag om uitvoeringsverordeningen vast te stellen voor het EFRO, het fonds voor cohesiebeleid dat de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) ondersteunt.

Wat ondersteuning door de financieringsinstrumenten voor extern optreden van de EU betreft, vormt artikel 212, lid 2, VWEU de rechtsgrondslag voor economische, financiële en technische samenwerking met derde landen in het algemeen, waaronder de landen die voor toetreding in aanmerking komen: "1. Onverminderd de overige bepalingen van de Verdragen, met name de artikelen 208 tot en met 211, onderneemt de Unie activiteiten voor economische, financiële en technische samenwerking, met inbegrip van bijstand op met name financieel gebied, met derde landen die geen ontwikkelingsland zijn. Deze activiteiten zijn coherent met het ontwikkelingsbeleid van de Unie en vinden plaats in het kader van de beginselen en doelstellingen van haar externe optreden. De acties van de Unie en die van de lidstaten completeren en versterken elkaar. 2. Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de voor de uitvoering van lid 1 nodige maatregelen vast."

Artikel 209, lid 1, VWEU vormt de rechtsgrondslag voor samenwerking met ontwikkelingslanden: "1. Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de maatregelen vast die nodig zijn voor de uitvoering van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid, die betrekking kunnen hebben op meerjarenprogramma's voor samenwerking met ontwikkelingslanden of op thematische programma's."

Tot slot wordt in artikel 349 VWEU bepaald dat specifieke maatregelen worden getroffen om rekening te houden met de structurele economische en sociale situatie van de ultraperifere gebieden, die wordt bemoeilijkt door bepaalde specifieke kenmerken die de ontwikkeling van deze gebieden ernstig schaden.

Subsidiariteit en evenredigheid

Bij de effectbeoordeling ¹² zijn diverse redenen onderkend waarom EU-maatregelen meerwaarde bieden aan nationale maatregelen. Enkele voorbeelden:

·In veel landen maken het EFRO en het Cohesiefonds ten minste 50 % van de overheidsinvesteringen uit — deze lidstaten zouden anders niet de nodige financiële draagkracht hebben om dergelijke investeringen te doen.

·Er zijn aanzienlijke potentiële overloopeffecten over de nationale en regionale grenzen heen, bijvoorbeeld voor investeringen in innovatie en kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's). Het EU-niveau speelt een belangrijke rol bij het realiseren van dergelijke overloopeffecten en bij het voorkomen van een tekort aan investeringen. Bovendien moeten investeringen aldus worden geconcipieerd dat de overloopeffecten zo groot mogelijk zijn.

·In de meeste regio's, met inbegrip van meer ontwikkelde regio's, vormen strategieën voor slimme specialisatie (RIS3: Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation, onderzoeks- en innovatiestrategieën voor slimme specialisatie) een samenhangend strategisch kader voor investeringen en zorgen zij voor een hoge toegevoegde waarde. Deze strategieën zijn een uitvloeisel van het vereiste voor strategische programmering voor EFRO-steun en de desbetreffende randvoorwaarde. De voordelen van zulke strategieën zijn immers vaak het grootst in de meest ontwikkelde regio's (en met name in de noordse landen, Oostenrijk, Duitsland, de Benelux en Frankrijk).

·EU-maatregelen bevorderen EU-prioriteiten. Hieronder vallen onder meer structurele hervormingen van het beleid en de programma's op het gebied van de arbeidsmarkt, vervoer, milieu, energie, onderwijs en op sociaal gebied, alsmede modernisering van de overheidsdiensten.

·Het EFRO levert tastbare resultaten op gebieden die belangrijk zijn voor mensen — 'De EU-begroting draagt bij tot het verwezenlijken van zaken die Europeanen belangrijk vinden' ¹³ . Regio's helpen zich aan te passen aan de uitdaging van de globalisering, 420 000 banen scheppen door tussen 2014 en 2020 1,1 miljoen kmo's te ondersteunen, armoede in steden aanpakken – dit zijn allemaal prioriteiten voor het Europese publiek. Vermeldenswaard is dat veel van deze resultaten met name zichtbaar zijn buiten de cohesielanden.

De beleidskeuzes in de voorgestelde verordening zijn evenredig, onder meer om de volgende redenen:

·de programma's worden niet rechtstreeks door de Europese Commissie beheerd, maar worden uitgevoerd in partnerschap met de lidstaten (in gedeeld beheer);

·de gecombineerde regels (de bijbehorende GB-verordening plus deze verordening) zijn aanzienlijk vereenvoudigd en geconsolideerd ten opzichte die van de vorige periode.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

Evaluatie achteraf van Interreg 2007-2013

Tegen eind 2013 hadden Interreg-programma's bijna 7 000 projecten op de belangrijkste beleidsgebieden van de Europa 2020-strategie gefinancierd. Hierbij ging het onder meer om het creëren en uitbreiden van economische clusters, het opzetten van kenniscentra, centra voor hoger onderwijs en hogere opleiding, netwerken voor samenwerking tussen onderzoekscentra en grensoverschrijdende adviesdiensten voor bedrijven en startende ondernemingen. Bij de circa 1 300 milieuprojecten ging het om het gezamenlijk beheer van natuurlijke hulpbronnen, waaronder zeebekkens en stroomgebieden; gemeenschappelijke maatregelen om natuurrampen te bestrijden, klimaatverandering tegen te gaan en de biodiversiteit in stand te houden, alsmede proefinitiatieven om hernieuwbare energie te ontwikkelen.

De Interreg-programma's hebben tot een aantal verbeteringen bijgedragen, waaronder toegankelijkheid, gezamenlijk onderwijs en opleiding, en een betere bescherming tegen milieu- en door de mens veroorzaakte risico's. De internationalisering van kleine en middelgrote ondernemingen is verbeterd, in het bijzonder in grensoverschrijdende gebieden. De programma's hebben ook aan de bredere effecten bijgedragen, met name door specifieke belemmeringen voor samenwerking te verminderen (vooral culturele en fysieke belemmeringen) en sociale integratie te verbeteren.

Tijdens de evaluatie is ook het volgende vastgesteld:

1. De Interreg-programma's bleven heel breed en waren vaak gericht op het ontwikkelen van samenwerking en verbanden. Het is belangrijk om een passend evenwicht te vinden tussen samenwerking (hetgeen een centraal element van Interreg blijft) en het leren van de lessen voor de doelstellingen van het cohesiebeleid.

2. Er schijnt bij de vaststelling van de regio's die werden ondersteund, maar beperkt aandacht te zijn besteed aan het begrip van een functionele regio of functioneel gebied. Dit is echter essentieel bij de overweging van de mogelijke voordelen van grensoverschrijdende en transnationale samenwerking.

3. Voor het besluit een project wel of niet te ondersteunen, is bij de meeste projecten een bottom-up benadering toegepast. Dit maakte het moeilijk een samenhangende strategie te volgen om de ontwikkeling en sociaaleconomische en territoriale integratie van de betrokken regio's te bevorderen, ook al leverden de meeste afzonderlijke projecten een bijdrage.

4. De coördinatie tussen Interreg-programma's en mainstreamprogramma's was zeer beperkt. De kans om het ene met het andere te combineren en de effecten voor de ontwikkeling te versterken, is dan ook gemist.

Deze zwakke punten komen in de verordeningen voor de programmeringsperiode 2014-2020 aan bod. Met name het resultaten- en prestatiekader moet een sterkere concentratie van fondsen op een beperkt aantal beleidsdoelen waarborgen, met van het begin af aan een duidelijk geformuleerde interventielogica en meting van resultaten.

In de periode 2021-2027 wordt naar verdere versterking van samenwerking gestreefd. Daarvoor worden met name de volgende maatregelen ingezet:

1. Het aanpassen van de opbouw van de Interreg-programma's om beter met functionele gebieden rekening te houden. Grensoverschrijdende programma's zullen beter worden gestroomlijnd om de middelen specifiek te richten op landgrenzen waar een hoge mate van grensoverschrijdende interactie is. Maritieme samenwerking wordt versterkt door de grensoverschrijdende en de transnationale dimensie van het werken over zeebekkens heen in nieuwe maritieme programma's te combineren.

2. Het inbedden van grensoverschrijdende samenwerking in recente beleidswerkzaamheden in het kader van de mededeling van de Commissie "Groei en cohesie stimuleren in grensregio's van de EU" ¹⁴ ("mededeling over grensregio's"). Programma's op maatregelen richten die van direct belang zijn voor mensen en bedrijven in grensregio's.

3. Het versterken van Interreg-programma's voor transnationale en maritieme samenwerking die voor dezelfde functionele gebieden van toepassing zijn als de bestaande macroregionale strategieën. Verbeterde afstemming tussen financiering en prioriteiten in het kader van de macroregionale strategieën.

4. Versterken van interregionale samenwerking voor innovatie zoals geschetst in de mededeling van de Commissie "Versterking van innovatie in de Europese regio's: strategieën voor veerkrachtige, inclusieve en duurzame groei" ¹⁵ . Te dien einde wordt een nieuw interregionaal instrument voorgesteld dat degenen die bij strategieën voor slimme specialisatie betrokken zijn, moet helpen te clusteren om innovatie op te schalen en innovatieve producten en processen naar de Europese markt te brengen.

5. Met de GB- en de EFRO-verordening zal sterkere samenwerking tussen Interreg-programma's en programma's voor het 'investeren in werkgelegenheid en groei' worden gestimuleerd en ondersteund. Hiertoe zal worden gewaarborgd dat samenwerkingsacties goed zijn vertegenwoordigd in de prioriteiten die uit die programma's worden gefinancierd.

Lessen uit de ervaringen met IPA 2014-2020

Het IPA bevordert actief territoriale samenwerking, bijvoorbeeld via grensoverschrijdende programma's, programma's voor transnationale en interregionale samenwerking en macroregionale strategieën. De toegevoegde waarde is duidelijk: verzoening en vertrouwenscheppende maatregelen op de Westelijke Balkan, het wegnemen van geografische en mentale belemmeringen, en de ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap — dit blijven de belangrijkste aspecten van het uitbreidingsproces die uitsluitend door EU-programma's worden gefinancierd en niet door andere donoren.

Evaluatie achteraf van de ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking ¹⁶ in de periode 2007-2013

De dertien ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking die in de periode 2007-2013 zijn uitgevoerd, hadden betrekking op negen EU-landgrenzen, drie zeebekkens en een zeeverbinding. De toegewezen financiële middelen bedroegen 947,2 miljoen EUR, waarbij fondsen uit het ENPI, het EFRO en het IPA werden gecombineerd. De bijdrage van deelnemende landen en/of begunstigden van projecten bracht de totale toewijzing op 1,2 miljard EUR. Bij de programma's waren 34 landen, 19 EU-lidstaten en 12 van de 16 nabuurschappartnerlanden plus Noorwegen, Rusland en Turkije betrokken.

In totaal financierden de programma's in die periode 941 projecten voor een totaal contractueel vastgelegd bedrag van 910 miljoen EUR (stand per april 2017) waarvan 38 % voor projecten voor economische ontwikkeling, 32 % voor het milieu, 19 % voor sociale ontwikkeling en 11 % voor problemen op het gebied van veiligheid was bedoeld. Het grootste deel van de EU-financiering (70 %) werd via standaardprojecten besteed die via oproepen tot het indienen van voorstellen werden geselecteerd. Grootschalige infrastructuurprojecten namen 22 % van de totale bestede EU-financiering voor hun rekening (circa 195 miljoen EUR), terwijl strategische projecten een veel kleiner aandeel hadden (8 % van de totale bestede EU-financiering). In totaal waren er 867 standaardprojecten, 51 grootschalige infrastructuurprojecten en 23 strategische projecten. De deelname aan oproepen voor het indienen van voorstellen was erg groot (in totaal zijn voor alle programma's bij elkaar meer dan 7 000 aanvragen ingediend), waaruit de aantrekkingskracht van grensoverschrijdende samenwerking voor belanghebbenden in de in aanmerking komende regio's blijkt. In totaal waren bij het ENPI voor grensoverschrijdende samenwerking 4 569 organisaties uit 36 verschillende landen betrokken, waarvan 2 106 uit partnerlanden afkomstig waren.

Het indrukwekkende aantal en de verscheidenheid van de projecten in het kader van grensoverschrijdende samenwerking, alsmede de solide basis voor samenwerking in vergelijking met de voorafgaande periode, met reeds lang bestaande programma-autoriteiten en meer ervaren begunstigden werd in de evaluatie achteraf zeer positief gewaardeerd. Tegelijkertijd bleek uit de evaluatie dat er onvoldoende bewijs was voor de bereikte resultaten van de ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking, dat er vertraging was geweest bij de uitvoering van de programma's en projecten en dat de ruim geformuleerde programmadoelstellingen en prioriteiten van de oproepen de algehele impact hadden verminderd. Sommige van deze elementen zijn in de huidige generatie 2014-2020-programma's al (geheel of gedeeltelijk) aangepakt.

De aanbevelingen voor de aanstaande programmeringsperiode betreffen onder meer het versterken van de gerichtheid en de impact van de programma's, het streven naar meer synergieën met andere EU-instrumenten en -beleidsmaatregelen, het versterken van de toegevoegde waarde van grote infrastructuurprojecten, het verbeteren van de prestatiekaders en de werkwijzen voor toezicht en evaluatie, alsmede het versterken van de technische bijstand aan en ondersteuning van programma's.

Tussentijdse evaluatie van de ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking in de periode 2014-2020

Uit de tussentijdse evaluatie van de ENPI-programma's voor grensoverschrijdende samenwerking in de periode 2014-2020 is gebleken dat de strategie voor grensoverschrijdende samenwerking in de context van het EU-beleidskader passend blijft en antwoord biedt op de ontwikkelingen in de regio. Grensoverschrijdende samenwerking schijnt een belangrijk middel voor positieve samenwerking tussen burgers, lokale autoriteiten en het maatschappelijk middenveld aan beide zijden van de EU-grens te zijn, zelfs in gevallen waarin uitgebreidere bilaterale betrekkingen een uitdaging zouden kunnen zijn. Hoewel de ontwikkeling en uitvoering van programma's trager is verlopen dan oorspronkelijk gepland, erkennen de partners dat het proces in vergelijking met voorgaande jaren is verbeterd en dat de inzet om succesvolle programma's uit te voeren groot blijft.

Raadpleging van belanghebbenden

Van 10 januari tot en met 9 maart 2018 vond een online openbare raadpleging plaats. De raadpleging betrof cohesiebeleid, d.w.z. het EFRO, het Cohesiefonds en het ESF, waaronder aspecten van Europese territoriale samenwerking (Interreg).

·Wat de belangrijkste uitdagingen betreft, achtte het grootste deel (94 % van de respondenten) 'de vermindering van regionale ongelijkheden' zeer belangrijk of belangrijk; hierna volgde 'het terugdringen van de werkloosheid, de kwaliteit van de werkgelegenheid en ondersteuning van de arbeidsmobiliteit' en 'bevordering van sociale inclusie en bestrijding van armoede' (91 %).

·Het 'bevorderen van onderzoek en innovatie' werd als een van de meest succesvol aangepakte uitdagingen (volgens 61 %) beschouwd, gevolgd door 'territoriale samenwerking' (59 %).

·76 % van de respondenten was van mening dat de fondsen een hoge of tamelijk hoge toegevoegde waarde hebben; minder dan 2 % vond dat zij totaal geen meerwaarde hebben.

·Complexe procedures (86 %) werden als veruit het grootste obstakel voor de verwezenlijking van de doelstellingen gezien. Daarna kwamen audit- en controleprocedures (68 %) en een gebrek aan flexibiliteit om op onvoorziene omstandigheden te kunnen reageren (60 %).

·Wat vereenvoudiging betreft, was de meest voorkomende keuze 'minder, duidelijkere en kortere regels' (90 %); dit werd gevolgd door 'afstemming van de regels van de verschillende EU-fondsen' (79 %) en 'meer flexibiliteit' bij de toewijzing van middelen aan en binnen een programmagebied (76-77 %).

Bij de beantwoording van de open vragen gaven de respondenten per saldo veel steun voor:

·cohesiebeleid voor alle regio's (zij het met een blijvende aandacht voor de minder ontwikkelde regio's);

·beleidsinnovatie, met inbegrip van strategieën voor slimme specialisatie en slimme investeringen in het algemeen;

·voortzetting en ontwikkeling van thematische concentratie;

·focus op lokale problemen (met name duurzame stedelijke ontwikkeling);

·interregionale samenwerking, zowel grensoverschrijdend als in heel Europa. Dit laatste is van essentieel belang voor slimme specialisatie – innovatie in hoogtechnologische sectoren hangt vaak af van uitwisselingen en overloopeffecten van samenwerking tussen clusters of kenniscentra in heel Europa.

Deze punten worden aangepakt in dit voorstel voor een verordening waarin:

·de nadruk op het aanpakken van regionale verschillen en de problemen van de regio's in heel Europa blijft liggen;

·de thematische concentratie op slimme groei via slimme specialisatiestrategieën en op de koolstofarme en duurzame economie wordt voortgezet en versterkt;

·steun voor interregionale samenwerking wordt gehandhaafd en deze tot slimme specialisatie wordt uitgebreid; en

·lokale ontwikkeling op basis van geïntegreerde territoriale en lokale strategieën wordt bevorderd en duurzame stedelijke ontwikkeling alsmede capaciteitsopbouw op dit gebied wordt gestimuleerd.

Daarnaast schept de GB-verordening een kader voor het EFRO om:

·de complexe procedures in verband met het EFRO te vereenvoudigen;

·de flexibiliteit om in te spelen op nieuwe uitdagingen te vergroten; en

·de regels van de verschillende EU-fondsen die eronder vallen, op elkaar af te stemmen.

Effectbeoordeling

De volgende opties zijn mogelijk om een verlaging met 7 % in de begroting te bewerkstelligen:

·optie 1: verlaging van de bijdrage aan de meer ontwikkelde regio's;

·optie 2: handhaving van de steun op de belangrijkste gebieden (thematische concentratie) en verlaging op andere gebieden.

De voorkeur gaat uit naar optie 2, onder meer om de volgende redenen:

·de nadruk blijft liggen op de thema's met de grootste toegevoegde waarde voor de EU, waarvan bij de evaluatie is gebleken dat het beleid het grootste effect heeft gehad;

·veel van de belangrijkste problemen (globalisering en economische transformatie, overgang naar de koolstofarme economie, milieuproblemen, migratie en arme wijken in steden) raken steeds meer regio's in de hele EU, met inbegrip van de meer ontwikkelde regio's. Investeringen van de EU zijn zowel noodzakelijk als een teken van solidariteit;

·behoud van een kritische massa — per hoofd van de bevolking zijn de investeringen in de meer ontwikkelde regio's nu al gering;

·tijdens de openbare raadpleging bleek het overgrote merendeel van de belanghebbenden voorstander van het EFRO in alle regio's. Deze aanpak zorgt er ook voor dat de fondsen in het kader van het cohesiebeleid in alle lidstaten beter zichtbaar zijn.

Vereenvoudiging

Aan het EFRO zijn aantoonbaar aanzienlijke administratieve kosten verbonden, die in een recente studie ¹⁷ worden geraamd op 3 % van de gemiddelde programmakosten. De administratieve lasten voor de begunstigden (met inbegrip van kmo's) zijn hoger.

De meeste vereenvoudigingen van het EFRO zijn het gevolg van de GB-verordening. Vele daarvan zijn moeilijk vooraf financieel te kwantificeren, maar in de studie worden de volgende inschattingen gemaakt:

·Doordat voor het EFRO meer gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde kostenopties (of betalingen op basis van voorwaarden) kunnen de totale administratieve kosten aanzienlijk worden verlaagd – met 20-25 % indien deze opties over de gehele linie worden toegepast.

·Deze meer evenredige benadering van controle en audits leidt tot een flinke daling van het aantal controles en van de auditlast voor de programma's met een laag risico; dit leidt tot een daling van de totale administratieve kosten van het EFRO met 2-3 % en van de kosten voor de betrokken programma's met een veel hoger bedrag.

Een ander belangrijk aspect van de vereenvoudiging is dat, zoals hierboven geschetst, met dit voorstel steun door het EFRO en door het financieringsinstrument voor extern optreden van de EU worden geïntegreerd.

E-cohesie en gegevensuitwisseling

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 was een systeem van elektronische gegevensuitwisseling tussen begunstigden en beheersautoriteiten, en tussen verschillende autoriteiten van het beheers- en controlesysteem nodig. In dit voorstel voor een verordening wordt hierop voortgebouwd en worden bepaalde punten in verband met gegevensverzameling verder ontwikkeld. Alle gegevens die nodig zijn voor het toezicht op de vooruitgang bij de uitvoering, met inbegrip van resultaten en prestaties van de programma's, zullen nu elke twee maanden elektronisch worden doorgegeven. Dit betekent dat het open gegevensplatform nagenoeg in realtime wordt bijgewerkt.

Evenzo zullen de gegevens over de begunstigden en de concrete acties in elektronische vorm openbaar worden gemaakt, op een website die door de beheersautoriteit wordt beheerd.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting. In het voorstel voor de verordening over het EFRO en het Cohesiefonds worden de gevolgen voor de begroting uiteengezet van het EFRO dat voor de maatregelen in het kader van dit voorstel de financieringsbron is.

5. SAMENVATTING VAN DE INHOUD VAN DE VERORDENING

Veel aspecten betreffende de totstandkoming en uitvoering van het EFRO worden in de GB-verordening geregeld. Dit voorstel voor een verordening moet daarom in deze context worden gezien. De nadruk ligt op de belangrijkste punten betreffende uitvoering en samenwerking, namelijk:

·de definitie en de geografische dekking van de vijf componenten;

·specifieke doelstellingen voor Interreg en toepassingsgebied;

·aanpassingen van de regels van de GB-verordening betreffende programmering, programma-autoriteiten, beheer en controle en financieel beheer; en

·integratie van de financieringsinstrumenten voor extern optreden van de EU.

Hoofdstuk I — Algemene bepalingen (artikelen 1 tot en met 13)

Onderwerp, toepassingsgebied en Interreg-componenten

In dit hoofdstuk worden het onderwerp en het toepassingsgebied van de verordening 'Europese territoriale samenwerking'/Interreg uiteengezet. Hierin worden met name de vijf Interreg-componenten omschreven: grensoverschrijdende samenwerking, transnationale en maritieme samenwerking, samenwerking tussen ultraperifere gebieden, interregionale samenwerking en de nieuwe investeringen in interregionale innovatie.

Geografische dekking

De Commissie heeft een meer dan twee jaar durend studie- en raadplegingsproces uitgevoerd dat bekend is onder de naam Cross-border review (evaluatie van de grensoverschrijdende samenwerking). Hierbij is bewijs verzameld waaruit blijkt dat grensregio's over het algemeen economisch minder goed presteren dan andere regio's in een lidstaat. De bewoners van grensregio's hebben doorgaans minder gemakkelijk toegang tot openbare diensten zoals ziekenhuizen en universiteiten. Het is vaak nog steeds ingewikkeld en duur om wegwijs te worden in de verschillende administratieve en rechtssystemen.

Naar aanleiding van de Cross-border review heeft de Commissie de mededeling over grensregio's vastgesteld waarin een aantal concrete maatregelen worden voorgesteld die de overheden op EU-, nationaal, regionaal en lokaal niveau moeten treffen. Onder deze maatregelen valt 'over het juridische en financiële kader voor grensoverschrijdende samenwerking nadenken'. In de mededeling wordt voorgesteld te onderzoeken hoe toekomstige financieringsprogramma's, waaronder Interreg, een meer strategische bijdrage kunnen leveren om grensobstakels te voorkomen en uit de weg te ruimen en grensoverschrijdende overheidsdiensten te ontwikkelen.

Dienovereenkomstig zal de component voor grensoverschrijdende samenwerking worden geconcentreerd op landgrenzen, terwijl grensoverschrijdende samenwerking rond zeegrenzen in de vergrote component transnationale samenwerking en maritieme samenwerking zal worden opgenomen.

In de voorstellen voor 2021-2027 voor zowel de doelstelling 'investeren in werkgelegenheid en groei' als de doelstelling 'Europese territoriale samenwerking' (Interreg) wordt dit engagement op twee manieren weerspiegeld. Ten eerste wordt de zichtbaarheid van de samenwerkingsmaatregelen in de programma's aanzienlijk vergroot. Ten tweede dragen de voorstellen ertoe bij dat de grensoverschrijdende programma's zich meer dan voorheen richten op institutionele samenwerking, het oplossen van grensoverschrijdende problemen en het investeren in gezamenlijke diensten van algemeen belang.

Middelen en medefinancieringspercentages

Deze bepalingen betreffen de middelen, zowel afkomstig van het EFRO als van de financieringsinstrumenten voor extern optreden van de EU. Er wordt een teruggavemechanisme voor resterende middelen opgezet voor het geval er geen aanvragen worden ingediend of geen financieringsovereenkomst voor een extern Interreg-project wordt ondertekend. Met name voor externe samenwerking zou de medefinanciering hoger moeten zijn dan voor de doelstelling 'investeren in werkgelegenheid en groei'.

Hoofdstuk II — Specifieke doelstellingen voor Interreg en thematische concentratie (artikelen 14 en 15)

Gezien de bijzondere kenmerken van Interreg zijn er twee specifieke doelstellingen voor Interreg vastgesteld:

"een beter bestuur voor Interreg" en

"een veiliger, zekerder Europa".

In de voorgestelde verordening worden ook specifieke percentages voor thematische concentratie vastgesteld.

Hoofdstuk III — Programmering (Interreg-programma's — territoriale ontwikkeling — concrete acties en fonds voor kleinschalige projecten — technische bijstand) (artikelen 16 tot en met 26)

In dit hoofdstuk worden de regels van de GB-verordening aan de Interreg-programma's aangepast. Een nieuw element is het 'fonds voor kleinschalige projecten' waarmee lokale autoriteiten en het maatschappelijk middenveld met behulp van vereenvoudigde kostenopties kleine projecten kunnen opzetten.

Hoofdstuk IV — Toezicht — evaluatie — informatie en communicatie (artikelen 27 tot en met 35)

Ook in dit hoofdstuk worden de regels van de GB-verordening aan de Interreg-programma's aangepast.

Met het oog op consistent toezicht op de prestaties worden in de voorgestelde verordening ook de gemeenschappelijke reeks outputindicatoren gehandhaafd en verfijnd en wordt voor het eerst een gemeenschappelijke reeks resultaatindicatoren toegevoegd. Hiermee kunnen resultaten in real time op het open gegevensplatform worden gerapporteerd en kunnen deze van de verschillende programma's en lidstaten met elkaar worden vergeleken. Zij dienen ook als input voor discussies over de prestaties en succesvolle evaluaties.

Hoofstuk V — Subsidiabiliteit (artikelen 36 tot en met 43)

Subsidiabiliteitsregels moeten zo veel mogelijk door elke lidstaat zelf worden vastgesteld met een minimum aan EU-voorschriften. Deze benadering is echter ongeschikt voor Interreg-programma's waar tussen 2 en 27 verschillende sets nationale regels met elkaar in tegenspraak of in conflict kunnen zijn. In dit hoofdstuk wordt daarom een duidelijke hiërarchie van subsidiabiliteitsregels op EU-niveau, op het niveau van het specifieke Interreg-programma en vervolgens op nationaal niveau vastgelegd. De nadere bepalingen uit hoofde van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 481/2014 van de Commissie van 4 maart 2014 ¹⁸ zijn in dit voorstel voor een verordening opgenomen.

Hoofdstuk VI — Interreg-programma-autoriteiten, beheer en controle (artikelen 44 tot en met 48)

De regels van de GB-verordening over programma-autoriteiten, beheer en controle worden aan de Interreg-programma's aangepast. Hierbij gaat het met name over de werking van één enkele auditautoriteit waarmee de audit van concrete acties enorm wordt vereenvoudigd.

Hoofdstuk VII — Financieel beheer, rekeningen en financiële correcties (artikelen 49 en 50)

Interreg-programma's moeten meer en sneller voorfinanciering ontvangen dan andere cohesiebeleidsprogramma's om begunstigden die vaak niet over voldoende eigen middelen beschikken, in staat te stellen met hun concrete acties te beginnen. Daarnaast moet de terugvorderingsketen gedetailleerd worden vastgelegd.

Hoofdstuk VIII — Deelname van derde landen en LGO's aan Interreg programma's in gedeeld beheer (artikelen 51 tot en met 59)

Het uitgangspunt is dat de 'normale' regels voor Europese territoriale samenwerking/Interreg van toepassing zijn. Bepaalde aanpassingen zijn nodig om er rekening mee te houden dat derde landen, partnerlanden of LGO's niet aan het EU-recht zijn gebonden. Dit heeft gevolgen voor programma-autoriteiten, beheersmethoden, subsidiabiliteit, grote infrastructuurprojecten, overheidsopdrachten, financieel beheer en de sluiting van financieringsovereenkomsten.

Hoofdstuk IX — Specifieke regels voor indirect beheer (artikelen 60 en 61)

Deze artikelen hebben betrekking op investeringen in interregionale innovatie en kunnen betrekking hebben op samenwerking tussen ultraperifere gebieden.

Hoofdstuk X — Slotbepalingen (artikelen 62 tot en met 65)

Deze artikelen hebben betrekking op bevoegdheidsdelegatie, comitéprocedure en overgangsbepalingen.

BIJLAGE

In de bijlage is het model voor Interreg-programma's opgenomen.