Toelichting bij COM(2018)380 - Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)380 - Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG).
bron COM(2018)380 NLEN
datum 30-05-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel

Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) werd oorspronkelijk opgericht bij Verordening (EG) nr. 1927/2006 1 voor de programmeringsperiode 2007-2013. Het is opgericht om de Unie een instrument te verschaffen om solidariteit te betonen met en steun te verlenen aan werknemers die werkloos zijn geworden als gevolg van door de globalisering veroorzaakte grote structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen en van wie de gedwongen ontslagen een significant negatief effect hebben op de regionale of lokale economie. Door actieve arbeidsmarktbeleidsmaatregelen mede te financieren, beoogt het EFG werknemers in door een ernstige economische ontwrichting getroffen regio's, bedrijfstakken, gebieden of arbeidsmarkten te helpen bij hun terugkeer op de arbeidsmarkt.

Gezien de omvang van de financiële en economische crisis van 2008 en de snelheid waarmee deze toesloeg, overwoog de Commissie in haar Europees economisch herstelplan 2 Verordening (EG) nr. 1927/2006 te herzien. Afgezien van een aantal blijvende veranderingen op basis van de ervaring tijdens de eerste jaren van de uitvoering van het EFG, was het voornaamste doel van deze herziening 3 om de werkingssfeer van het EFG uit te breiden van 1 mei 2009 tot en met 30 december 2011. De Commissie wenste het EFG in staat te stellen de solidariteit van de Unie te betonen met en steun te verlenen aan de werknemers die werkloos zijn geworden als rechtstreeks gevolg van de financiële en economische crisis en om het medefinancieringspercentage te verhogen van 50 tot 65 % zodat de last voor de lidstaten wordt verminderd.

In het kader van het meerjarig financieel kader 2014-2020 is de werkingssfeer van het EFG uitgebreid bij Verordening (EU) nr. 1309/2013 4 van het Europees Parlement en de Raad, tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1927/2006. De bedoeling was ervoor te zorgen dat niet alleen de ontslagen eronder vallen die voortvloeien uit een ernstige economische ontwrichting, veroorzaakt doordat de in Verordening (EG) nr. 546/2009 behandelde wereldwijde financiële en economische crisis aanhoudt, maar ook de ontslagen die voortvloeien uit een eventuele nieuwe wereldwijde financiële en economische crisis. Het EFG zou bijgevolg ook steun kunnen verlenen bij onverwachte crises die tot een ernstige ontwrichting van de lokale, regionale of nationale economie leiden. Dergelijke onverwachte crises zouden bijvoorbeeld een omvangrijke recessie bij belangrijke handelspartners of een ineenstorting van het financiële systeem, vergelijkbaar met die van 2008, kunnen zijn. Om te waarborgen dat werkenden ongeacht hun arbeidsovereenkomst of -verhouding een beroep kunnen doen op EFG-steun, werd het begrip werknemers uitgebreid. Dit maakte het mogelijk om niet alleen werknemers op te nemen met arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd, zoals in Verordening (EG) nr. 1927/2006, maar ook werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, uitzendkrachten, eigenaren-bedrijfsleiders van micro-ondernemingen en zelfstandigen. Ook konden de lidstaten onder bepaalde voorwaarden jongeren die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen (NEET's) in hun EFG-aanvragen opnemen als ontslagen werknemers. De redenen daarvoor waren de hoge jeugdwerkloosheid en het feit dat het voor jongeren die geen werk hebben en geen onderwijs of opleiding volgen, nog moeilijker is een baan te vinden wanneer er sprake is van ernstige verstoringen op de arbeidsmarkt, zoals verstoringen die worden veroorzaakt door grote herstructureringen.

Dit voorstel beoogt in de eerste plaats ervoor te zorgen dat het EFG zijn activiteiten voortzet na 31 december 2020, zonder beperking in de tijd voor de periode, aangezien het een speciaal instrument is buiten de maxima van het meerjarig financieel kader.

Om ervoor te zorgen dat het EFG een zinvol instrument op Europees niveau blijft, kan een aanvraag voor steun uit het EFG voor werknemers worden ingediend wanneer het aantal gedwongen ontslagen een minimumdrempel bereikt. Uit de met Verordening (EU) nr. 1309/2013 opgedane ervaring is gebleken dat een drempel van 250 ontslagen binnen een bepaalde referentieperiode wenselijk is, met name wanneer het mogelijk is om aanvragen voor een geringer aantal gedwongen ontslagen op kleine arbeidsmarkten of in uitzonderlijke omstandigheden in te dienen. De drempel van 250 is lager dan die voor de programmeringsperiode 2014-2020. De redenen hiervoor zijn dat er over het algemeen minder gedwongen ontslagen op zeer grote schaal vallen en dat het ontslag van 250 werknemers gewoonlijk een zeer grote impact heeft in de meeste regio’s. Nog een reden is het feit te erkennen dat in veel lidstaten de meeste werknemers in dienst zijn van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's).

Op 17 november 2017 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gezamenlijk de Europese pijler van sociale rechten 5 afgekondigd als reactie op de sociale uitdagingen in Europa. Rekening houdend met de veranderende realiteit van de arbeidsmarkt, moet de EU voorbereid zijn op de huidige en toekomstige uitdagingen van de mondialisering en digitalisering. Dit betekent groei inclusiever maken en het werkgelegenheids- en sociaal beleid verbeteren. De beginselen van de Europese pijler van sociale rechten zullen fungeren als overkoepelende leidraad voor het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) en zullen de Unie in staat stellen de toepasselijke beginselen in de praktijk te brengen in het geval van grote herstructureringen.

Het Europees Semester voor coördinatie van het economisch beleid is het kader op Unieniveau voor de vaststelling van nationale hervormingsprioriteiten en het toezicht op de uitvoering ervan. De lidstaten ontwikkelen hun eigen nationale meerjarige investeringsstrategieën ter ondersteuning van deze hervormingsprioriteiten. Die strategieën moeten in aansluiting met de jaarlijkse nationale hervormingsprogramma's worden gepresenteerd als een manier om de prioritaire investeringsprojecten die nationale of Uniefinanciering moeten krijgen, vast te stellen en te coördineren. Zij moeten ook dienen om de financiering van de Unie op coherente wijze te gebruiken en de meerwaarde te maximaliseren van de financiële steun die met name zal worden ontvangen uit de programma's die in voorkomend geval door de Unie worden ondersteund in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Cohesiefonds, het Europees Sociaal Fonds+, het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling, de stabilisatiefunctie voor Europese investeringen en InvestEU.

De geglobaliseerde wereld van vandaag wordt gekenmerkt door een steeds grotere onderlinge verwevenheid en afhankelijkheid van de wereldmarkten. Vanwege de wisselwerking tussen en de wederzijdse effecten van open handel, technologische veranderingen of andere factoren zoals de overgang naar een koolstofarme economie, wordt het steeds moeilijker om een specifieke factor aan te wijzen die leidt tot ontslagen. Paradoxaal genoeg zou het EFG in ongewijzigde vorm waarschijnlijk minder aanvragen krijgen en zou het minder worden benut als gevolg van deze meest recente trends op het vlak van globalisering. Het feit dat herstructureringen op zeer grote schaal (waarbij meer dan 500 gedwongen ontslagen vallen) de afgelopen tien jaar aanzienlijk minder vaak voorkwamen zou de benutting van het Fonds zeer waarschijnlijk verder beïnvloeden. Bijgevolg zal het EFG in de toekomst enkel worden ingezet wanneer een herstructurering een zeer grote impact heeft, hetgeen wordt gedefinieerd door de hierboven vermelde minimumdrempel van 250 ontslagen werknemers.

Hoewel de jeugdwerkloosheid nog steeds hoog is, heeft de ervaring geleerd dat andere instrumenten, met name het Europees Sociaal Fonds, geschikter kunnen zijn om steun te verlenen aan NEET's. Steun aan jongeren koppelen aan een EFG-aanvraag kan worden beschouwd als een manier om ongelijkheid in de hand te werken, aangezien de meeste jonge mensen in nood zouden worden uitgesloten.

De nadruk van het EFG ligt op actieve arbeidsmarktmaatregelen die erop gericht zijn ontslagen werknemers snel weer aan vast werk te helpen. Evenals Verordening (EU) nr. 1309/2013 voorziet dit voorstel in een financiële bijdrage van het EFG aan een pakket actieve arbeidsmarktmaatregelen. Deze maatregelen zullen voornamelijk tot doel hebben steun op maat te verlenen om ontslagen werknemers te helpen op de arbeidsmarkt terug te keren, waarbij in voorkomend geval meer nadruk zal worden gelegd op het verwerven van digitale vaardigheden en het ondersteunen van mobiliteit. Het EFG kan niet bijdragen aan de financiering van passieve maatregelen. Toelagen kunnen slechts worden toegekend wanneer zij zijn bedoeld als prikkels om de deelname van ontslagen werknemers aan actieve arbeidsmarktbeleidsmaatregelen te bevorderen. Met het oog op een evenwichtige verhouding tussen echte actieve arbeidsmarktmaatregelen en 'activerende' toelagen is er binnen een gecoördineerd pakket van actieve arbeidsmarktmaatregelen een bovengrens gesteld aan het aandeel van toelagen.

Het EFG blijft een van de speciale instrumenten die de Unie in staat stellen op onvoorziene omstandigheden te reageren en bevindt zich daarom buiten de maxima van het meerjarig financieel kader. Door de duur en de procedurele vereisten van het besluitvormingsproces is het Fonds echter steeds minder efficiënt geworden. Voor alle bij het EFG-proces betrokken partijen moet het een gemeenschappelijk aandachtspunt zijn de periode tussen de kennisgeving van de ontslagen en de werkelijke betaling van eventuele steun uit het EFG zoveel mogelijk te verkorten en de procedures te vereenvoudigen: de lidstaten moeten ernaar streven zo spoedig mogelijk een volledige aanvraag in te dienen wanneer aan de relevante criteria is voldaan; de Commissie moet binnen korte tijd na de indiening van een volledige aanvraag beoordelen en besluiten of deze subsidiabel is, en de begrotingsautoriteit moet snel een besluit nemen betreffende de terbeschikkingstelling van de EFG-financiering.

Aangezien de aanvragen volledig gebaseerd zullen zijn op het feit of de herstructurering al dan niet een zeer grote impact heeft — hetgeen wordt gedefinieerd door de drempel van 250 ontslagen werknemers —, zullen de uitgebreide aanvraagvereisten van de huidige en vroegere programmeringsperioden, die de lidstaten er vaak van weerhielden een aanvraag in te dienen, niet langer van toepassing zijn. Bijgevolg zullen de administratieve lasten voor de lidstaten afnemen bij de indiening van een aanvraag en voor de Commissie bij de controle van de subsidiabiliteit. Dit zal het veel gemakkelijker en sneller maken om te beslissen over een bijdrage.

Uit ervaring met de uitvoering van het Fonds is gebleken dat de lidstaten enkel om steun vragen in het geval van werkelijke noodsituaties. Hoewel de drempel momenteel 500 ontslagen werknemers is, variëren de aanvragen sterk, tussen 108 en 6 120 werknemers die hun baan verloren binnen de referentieperiode 6 . Om de risico’s van een eventueel hoger aantal aanvragen om steun uit het EFG te beperken, zal het EFG werken met een hoger jaarlijks maximumbedrag 7 en zal de referentieperiode worden verkort van negen tot zes maanden (in het kader van sectorale aanvragen). Hoewel wordt verwacht dat het Fonds meer zal worden benut, wat ook de bedoeling is, door de belemmeringen voor het gebruik ervan weg te nemen, lijkt er geen sprake te zijn van risico op buitensporig gebruik van het Fonds door de lidstaten.

Om in de aan het begin van het jaar ontstane behoeften te voorzien, zal de Commissie ook in de toekomst in het kader van de jaarlijkse begrotingsprocedure een minimumbedrag aan betalingskredieten voor het desbetreffende begrotingsonderdeel voorstellen.

Steun uit het EFG zal de nationale, regionale en lokale maatregelen van de lidstaten aanvullen. Om redenen van goed financieel beheer kan het EFG niet in de plaats komen van maatregelen die reeds gedekt zijn door in het meerjarig financieel kader opgenomen fondsen en programma's van de Unie. Evenmin kan de financiële bijdrage van het EFG in de plaats komen van nationale maatregelen of maatregelen waarvoor de bedrijven die de werknemers ontslaan, verantwoordelijk zijn op grond van het nationaal recht en collectieve overeenkomsten.

De begrotingsprocedure in het voorstel is volledig in overeenstemming met punt 9 van het Interinstitutioneel Akkoord. Wanneer de mogelijkheid daartoe bestaat, zal het proces verkort en gestroomlijnd worden.

Aangezien de door het EFG medegefinancierde maatregelen worden uitgevoerd in gedeeld beheer met de lidstaten, zal het betalingsmechanisme voor de financiële bijdrage in overeenstemming blijven met het mechanisme dat voor deze beheersmethode van de begroting van de Unie wordt gehanteerd. Tegelijkertijd moeten de financieringsregelingen recht doen aan de omvang van de acties die de lidstaten overeenkomstig de voorstellen in hun aanvragen moeten uitvoeren.

Om concurrentie tussen de instrumenten te vermijden, zal het medefinancieringspercentage van het EFG worden afgestemd op het hoogste medefinancieringspercentage van het Europees Sociaal Fonds+ (ESF+) in de respectieve lidstaat.

Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen uit hoofde van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

• Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen

Zoals vermeld in de mededeling 'Een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor een Europese Unie die efficiënt haar prioriteiten verwezenlijkt na 2020' 8 zullen het ESF+ en het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) financiering blijven verstrekken voor structurele acties voor economische, sociale en territoriale cohesie. Zowel het ESF+ als het EFRO opereren op basis van meerjarenprogramma's ter ondersteuning van strategische doelstellingen op de lange termijn, zoals anticipatie op en beheer van verandering en herstructurering. Het EFG daarentegen is opgericht om steun te verlenen in uitzonderlijke omstandigheden en opereert niet op basis van meerjarenprogramma's.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het EU-kwaliteitskader voor anticipatie op veranderingen en herstructurering 9 is het Europees beleidsinstrument dat het kader vaststelt voor beste praktijken voor anticipatie op en omgang met bedrijfsherstructurering. Het EU-kwaliteitskader voor anticipatie op veranderingen en herstructurering biedt een uitgebreid kader voor de wijze waarop de uitdagingen van economische aanpassing en herstructurering en de sociale gevolgen en de gevolgen voor de werkgelegenheid daarvan moeten worden aangepakt met adequate beleidsmiddelen. In het EU-kwaliteitskader voor anticipatie op veranderingen en herstructurering worden de lidstaten opgeroepen op zodanige wijze gebruik te maken van nationale en EU-financiering dat de sociale impact van herstructureringen, en met name de negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid, beter kunnen worden opgevangen. De belangrijkste EU-instrumenten om steun te verlenen aan getroffen werknemers zijn het ESF+, dat is opgezet om anticiperende bijstand te bieden, en het EFG, dat is opgezet om reactieve steun te verlenen in geval van onverwachte grote herstructureringen.

Het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader 2021-2027 stelt een ambitieuzere doelstelling vast voor de integratie van klimaatmaatregelen in alle EU-programma's, met als algemeen streefdoel dat 25 % van de EU-uitgaven bijdraagt tot klimaatdoelstellingen. De bijdrage van dit fonds aan het bereiken van dit algemene streefdoel zal worden opgevolgd via een EU-klimaatindicatorsysteem op een passend niveau van uitsplitsing, en met gebruik van preciezere methoden indien beschikbaar. De Commissie zal ook in de toekomst de informatie jaarlijks presenteren onder de vorm van vastleggingskredieten in het kader van de jaarlijkse ontwerpbegroting.

Om ervoor te zorgen dat het volledige potentieel van het Fonds op het gebied van klimaatdoelstellingen wordt benut, zal de Commissie relevante acties in kaart brengen tijdens de voorbereiding, uitvoering, herziening en evaluatie van het programma.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag is het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), en met name artikel 175, derde alinea.

Indien specifieke maatregelen buiten de structurele fondsen om noodzakelijk blijken, staat artikel 175, derde alinea, toe dat zulke maatregelen, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Unie wordt besloten, door het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's worden vastgesteld.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Financiering uit de begroting van de Unie is gericht op activiteiten waarvan de doelstellingen niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt en waarbij het optreden van de Unie een toegevoegde waarde kan bieden ten opzichte van het optreden van de lidstaten. De beschikbaarstelling van middelen uit het EFG voor de medefinanciering van maatregelen die tot doel hebben ontslagen werknemers bij te staan bij hun zoektocht naar een nieuwe baan is in overeenstemming met het beginsel van subsidiariteit en biedt een Europese toegevoegde waarde.

Het behoort tot de gangbare praktijk van nationale arbeidsmarktprogramma’s om ontslagen werknemers bij te staan en het EFG heeft niet tot doel dergelijke programma's te vervangen. Onverwachte herstructureringen die een zeer grote impact hebben, kunnen de grenzen van de capaciteit van vaste nationale programma's echter op de proef stellen. Daarom, vanwege de omvang en de gevolgen van onverwachte herstructureringen en omdat het EFG een uiting is van solidariteit tussen de lidstaten, kan de steun beter op het niveau van de Unie worden verleend. Beide takken van de begrotingsautoriteit moeten instemmen met het beschikbaar stellen van een financiële bijdrage uit het EFG, waardoor zowel de Unie als de lidstaten hun solidariteit betonen. Op deze wijze zal het voorstel ertoe bijdragen dat de doelstelling van solidariteit van de Unie in uitzonderlijke omstandigheden tastbaarder wordt voor dat deel van de werkende bevolking dat in het bijzonder is getroffen en voor de burgers van de Unie in het algemeen. Het optreden van de Unie zal dus worden beperkt tot wat nodig is om de doelstellingen van het betonen van solidariteit van de Unie met ontslagen werknemers te verwezenlijken.

De beschikbaarstelling van middelen uit het EFG biedt een toegevoegde waarde ten opzichte van het optreden van de lidstaten. De door het EFG medegefinancierde maatregelen verhogen niet alleen het totale aantal diensten dat wordt aangeboden aan ontslagen werknemers maar ook in het bijzonder de verscheidenheid en het intensiteitsniveau ervan. De beschikbaarstelling van middelen uit het EFG biedt daarnaast roleffecten. Deze hebben betrekking op de mate waarin innovatieve ideeën kunnen worden getest en beste praktijken in kaart kunnen worden gebracht en in het reguliere dienstenpakket kunnen worden opgenomen. De door het EFG medegefinancierde maatregelen dragen ook bij tot de algemene verbetering van het uitvoeringsproces.

• Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat dit voorstel niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. De verplichtingen die de lidstaten zijn opgelegd, vloeien voort uit de noodzaak om de getroffen werknemers te helpen aan te passen aan veranderende omstandigheden en snel terug te keren op de arbeidsmarkt. De administratieve belasting voor de Unie en de nationale overheden is beperkt tot hetgeen noodzakelijk is voor de Commissie om haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting van de Unie te kunnen uitoefenen. Aangezien de financiële bijdrage aan de lidstaat wordt uitbetaald overeenkomstig het beginsel van gedeeld beheer, zal de lidstaat verslag moeten uitbrengen over de manier waarop de financiële bijdrage is gebruikt.

• Keuze van het instrument

Voorgesteld instrument: een verordening.

Andere instrumenten zouden om de volgende reden ongeschikt zijn: de doelstelling van het betonen van solidariteit op het niveau van de Unie kan slechts door middel van een rechtstreeks toepasselijk rechtsinstrument worden verwezenlijkt.

3. EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Uiterlijk op 31 december 2021 moet een evaluatie achteraf van de bestaande verordening zijn uitgevoerd. Er is echter een tussentijdse evaluatie verricht van het EFG 2014-2020 10 en met de resultaten daarvan is rekening gehouden.

In de tussentijdse evaluatie van het EFG 2014-2020 wordt voorgesteld de opzet van het EFG te verbeteren. Verschillende uitdagingen moeten worden aangepakt voor de toekomst.

Wat het toepassingsgebied betreft, blijkt uit de raadplegingen van belanghebbenden in het kader van de evaluatie dat de opzet van het EFG moet worden herzien of beter omschreven. Daarbij gaat het onder meer om aspecten zoals het exacte toepassingsgebied van het Fonds en de criteria die aanleiding geven tot gebruik ervan. In overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel moeten herstructureringen een zeer grote impact hebben op de economie en de arbeidsmarkt om de beschikbaarstelling van EFG-steun te rechtvaardigen. Het begrip 'zeer grote impact' is echter niet duidelijk gedefinieerd. Dit is met name het geval voor een kleiner aantal gedwongen ontslagen onder de huidige drempel van 500 ontslagen werknemers (van toepassing voor 2014-2020). In plattelandsgebieden bijvoorbeeld zouden dergelijke gevallen wel degelijk in aanmerking kunnen komen voor de in artikel 4, lid 2, van de EFG-verordening vermelde afwijkingsclausule maar de lidstaten weten niet zeker hoe zij de zeer grote impact kunnen bewijzen. Talrijke uitvoerders stelden daarom een lagere drempel voor.

Ook de termen 'globalisering' en 'crisis' zijn niet duidelijk gedefinieerd. De lidstaten weten vaak niet zeker uit hoofde van welk criterium zij een aanvraag moeten indienen. Bepalen wat werkelijk de aanleiding was voor het gedwongen ontslag om te zien of het in aanmerking kan komen voor een mogelijke aanvraag en dit bewijzen in een aanvraag, wordt regelmatig beschouwd als een van de belangrijkste belemmeringen voor een lidstaat om een aanvraag in te dienen. Gezien deze problemen en het feit dat er meer banen verloren gaan ten gevolge van technologische veranderingen (deze ontslagen werknemers staan voor dezelfde uitdagingen als werknemers die zijn ontslagen als gevolg van de globalisering, aangezien hun vaardigheden verouderd zijn of overbodig worden), kan een oplossing erin bestaan alle grootschalige gedwongen ontslagen met een zeer grote impact in het toepassingsgebied van het EFG op te nemen. Uit de evaluatie blijkt dat dit het EFG relevanter zou maken, geschikter om toekomstige economische uitdagingen aan te gaan en billijker, aangezien het niet op een zeer specifieke groep ontslagen werknemers zou zijn gericht. Dergelijke wijzigingen zouden leiden tot een evenwichtiger gebruik van het EFG en het potentieel ervan uitbreiden naar de lidstaten van de EU-13 (deze lidstaten maken momenteel niet zeer vaak gebruik van het EFG). De bewijslast bij een aanvraag om aan te tonen dat banenverlies door globalisering of een crisis werd veroorzaakt, zou worden weggenomen. Aangezien dit ook een van de twee meest tijdrovende stappen in de aanvraagfase is, zou deze vereenvoudiging de beschikbaarstelling van middelen uit het EFG met een paar weken versnellen aangezien uitgebreide achtergrondcontroles niet meer nodig zouden zijn. Een uitgebreider toepassingsgebied en een lagere drempel zouden kleinere lidstaten ook meer mogelijkheden bieden om steun aan te vragen.

Wat de voorschriften inzake toezicht en verslaglegging betreft, is in de evaluatie geconcludeerd dat de lidstaten, met het oog op een betere analyse van de effectiviteit van het EFG, gedetailleerdere toezichtsgegevens moeten verzamelen, met name met betrekking tot de categorie werknemers (professionele en educatieve achtergrond), hun beroepsstatus en het soort baan dat zij hebben gevonden.

Het lijkt erop dat het EFG beter moet worden afgestemd op ander EU-beleid. In de evaluatie wordt voorgesteld EFG-steun nauwer te verankeren in het EU-kwaliteitskader voor anticipatie op veranderingen en herstructurering en een meer gecoördineerde aanpak te ontwikkelen voor zowel preventieve maatregelen om te anticiperen op grote herstructureringen, als eenmalige reactieve maatregelen, zoals die welke momenteel worden medegefinancierd door het EFG. Dit zou kunnen betekenen dat het toepassingsgebied van het EFG wordt uitgebreid, of dat een nauwer gecoördineerde aanpak met andere EU-instrumenten, zoals het ESF+, wordt ontwikkeld. Hoewel uit de opzet van het EFG een duidelijke complementariteit met het ESF+ blijkt, zouden de lidstaten EFG-steun beter kunnen verankeren in een uitgebreid pakket herstructureringsmaatregelen. Arbeidsmarkttransities vereisen intensieve investeringen in menselijk kapitaal, zowel in de vorm van proactieve anticiperende maatregelen als van reactieve maatregelen.

Tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 is het mogelijk om onder bepaalde voorwaarden evenveel NEET's als ontslagen werknemers in een aanvraag voor steun uit het EFG op te nemen. Jeugdwerkloosheid is een grote uitdaging en zal dat steeds blijven. Ook leert de ervaring dat in ruime mate gebruik wordt gemaakt van EFG-steun die aan NEET's wordt aangeboden. Uit de evaluatie komt echter naar voren dat moet worden nagedacht over het feit of het EFG de juiste weg is om dergelijke steun te bieden, dan wel of andere kanalen beter in staat zijn de betrokken jongeren te bereiken. Het zou als oneerlijk kunnen worden beschouwd als alleen steun wordt aangeboden aan NEET's in regio's die zijn getroffen door een grootschalige herstructurering die is veroorzaakt door de globalisering of de financiële crisis, maar niet aan NEET's in regio's die zijn getroffen door automatisering.

• Raadpleging van belanghebbenden

Uitgebreide raadplegingen van belanghebbenden, waaronder openbare raadplegingen via internet, gerichte raadplegingen en focusgroepvergaderingen waren belangrijke onderdelen van de hierboven vermelde tussentijdse evaluatie en de hieronder vermelde effectbeoordeling.

De Commissie heeft ook evenementen voor belanghebbenden gehouden waar zij mogelijke wijzigingen aan het ontwerp van het EFG na 2020 heeft besproken. Dit overleg heeft plaatsgevonden tijdens de regelmatige bijeenkomsten en netwerkseminars van EFG-contactpersonen in oktober 2017 en maart 2018, en tijdens een buitengewone bijeenkomst van EFG-contactpersonen in januari 2018 die volledig aan de besprekingen over het EFG na 2020 was gewijd.

De standpunten van de belanghebbenden weken over het algemeen niet af van die van de Commissie en zijn weergegeven in dit voorstel.

• Externe expertise

Bij de voorbereiding van de tussentijdse evaluatie heeft de Commissie een evaluatiestudie laten uitvoeren door een externe consultant.

Evenzo heeft de Commissie bij de voorbereiding van de effectbeoordeling een studie laten uitvoeren door een externe consultant.

• Effectbeoordeling

Er is een effectbeoordeling uitgevoerd. Deze effectbeoordeling, die onderdeel is van de regelgevingsvoorstellen van directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie voor het volgende meerjarig financieel kader, heeft betrekking op de volgende fondsen:

–het Europees Sociaal Fonds (ESF — een van de Europese structuur- en investeringsfondsen) en het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief;

–het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD);

–het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG);

–het EU-gezondheidsprogramma, en

–het programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie (EaSI).

De volgende opties werden beoordeeld voor de fondsen waarop de effectbeoordeling betrekking had:


Inhoudsopgave

1.

Optie 1: het ESF, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het FEAD, het EaSI en het EU-gezondheidsprogramma samenvoegen


–Op basis van de resultaten van de evaluaties en van de raadplegingen van belanghebbenden was dit de voorkeursoptie. Naar de mening van de beheersautoriteiten zou een brede integratie van de fondsen de capaciteit ervan om hun strategische interventie te stroomlijnen over alle gebieden van het sociale beleid heen verbeteren. Dit zou de fondsen meer flexibiliteit bieden bij het plannen van interventies en het zou de verwezenlijking van de beginselen van de Europese pijler van sociale rechten vergemakkelijken. Begunstigden bevestigden dat er nog steeds onbenut potentieel is om de synergieën tussen gefinancierde programma's en projecten te verbeteren;

2.

Optie 2: het ESF, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het FEAD, het EaSI en het EU-gezondheidsprogramma, alsook het EFG, samenvoegen


–Dit zou enkel een kunstmatige vermindering van het aantal fondsen tot gevolg hebben. De zeer specifieke doelstellingen, grote politieke zichtbaarheid en budgettaire flexibiliteit van het EFG zouden verloren gaan indien het zou worden samengevoegd met het ESF+. Belanghebbenden hebben dit in het kader van het raadplegingsproces bevestigd 11 ;

3.

Optie 3: de fondsen onder gedeeld beheerd samenvoegen (d.w.z. met uitsluiting van het EaSI en het EU-gezondheidsprogramma maar met inbegrip van het EFG)


–Dit zou betekenen dat de grote zichtbaarheid van het EFG als noodinstrument van de EU om de negatieve neveneffecten van de globalisering te verminderen, zou worden opgeofferd. De mogelijke flexibiliteit en synergieën die zouden voortvloeien uit de samenvoeging van het EaSI met het ESF+, zouden verloren gaan;

4.

Optie 4: het FEAD als afzonderlijk fonds handhaven maar de twee soorten FEAD-programma's (materiële bijstand en sociale inclusie) samenvoegen


–Dit zou meer synergieën mogelijk maken tussen de vormen van steun voor fundamentele materiële bijstand en de maatregelen inzake sociale inclusie en tegelijk de huidige uitvoeringsregels handhaven. Het zou echter geen adequate afbakening ten opzichte van de maatregelen voor sociale inclusie van het type ESF meebrengen;

5.

Optie 5: alle ESI-fondsen samenvoegen


–Dit zou de uitvoering van het beleid belemmeren aangezien het niet mogelijk zou zijn de uitvoeringsbepalingen aan te passen aan de specifieke eisen van de ondersteunde beleidsmaatregelen. Ook zou het de synergieën en samenhang met andere fondsen ter ondersteuning van menselijk kapitaal niet vergroten.

De effectbeoordeling is door de raad voor regelgevingstoetsing onderzocht; de raad heeft een positief advies met voorbehoud gegeven. Het advies van de raad voor regelgevingstoetsing is beschikbaar onder het nummer Ares(2018)2265999. De opmerkingen van de raad voor regelgevingstoetsing zijn in aanmerking genomen. De opmerkingen inzake het EFG hadden hoofdzakelijk betrekking op de toelichting van de grondgedachte van het EFG. De raad voor regelgevingstoetsing heeft ook voorgesteld de modaliteiten voor het gebruik van het EFG nauwkeuriger te presenteren, en de mate waarin de voorgestelde wijzigingen de vastgestelde problemen aanpakken op meer gedetailleerde wijze te analyseren. De raad voor regelgevingstoetsing heeft ook aanbevolen de redenen om het EFG buiten het meerjarig financieel kader te houden duidelijker uiteen te zetten.

Het definitieve beleidsvoorstel wijkt niet af van de bevindingen van de effectbeoordeling. De belangrijkste bevinding met betrekking tot het EFG is dat het Fonds buiten de maxima van het meerjarig financieel kader moet blijven aangezien het een fonds voor noodhulp is. Van noodfondsen wordt niet verwacht dat zij een specifieke begroting absorberen. Indien het Fonds zich binnen het meerjarig financieel kader zou bevinden, zou dit bijgevolg het omgekeerde betekenen: het Fonds zou worden verondersteld een specifieke begroting te besteden, wat het tot een instrument van regelmatige herstructureringssteun zou maken. Het feit dat het zich buiten het meerjarig financieel kader bevindt, houdt echter in dat de procedure voor de beschikbaarstelling van de middelen langdurig is, wat belemmerend werkt voor de functie ervan als een fonds voor noodhulp. De procedure voor de beschikbaarstelling van de middelen moet dus worden versneld en gestroomlijnd. In de effectbeoordeling wordt het belang van een lagere drempel en een ruimer toepassingsgebied van het EFG benadrukt.

• Vereenvoudiging

Niet van toepassing.

• Grondrechten

Niet van toepassing.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het EFG is een van de speciale instrumenten die niet zijn opgenomen in de maxima van het meerjarig financieel kader, en beschikt over een jaarlijks maximumbedrag van 200 miljoen EUR (in prijzen van 2018) van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2027.

De werking ervan is geregeld bij punt 9 van het ontwerp van Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie betreffende samenwerking in begrotingszaken en een goed financieel beheer.

De benodigde personele en administratieve middelen zijn opgenomen in het financieel memorandum.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De controle van de prestaties van het EFG zal worden versterkt door in de EFG-verordening bepalingen in te voeren voor een gemeenschappelijk toezichtsysteem met output- en resultaatindicatoren. Het succes zal vooral worden gemeten aan de hand van de herintredingspercentages, d.w.z. het aantal personen dat een baan heeft gevonden nadat zij steun uit het EFG hebben gekregen.

De lidstaten worden verplicht om de verwezenlijking van gemeenschappelijke output- en resultaatindicatoren op te nemen in hun overeenkomsten met de uitvoeringsorganen. De eisen die momenteel in de financieringsbesluiten voor het EFG worden ingevoerd, zullen worden opgenomen in de EFG-verordening; dit betekent dat gegevens over de beroepsstatus van de begunstigden moeten worden verstrekt wanneer de betrokken lidstaat een jaar later het eindverslag indient. Dit omvat ook informatie over het type en de kwaliteit van de werkgelegenheid (bv. vaste/tijdelijke banen) en veranderingen in de inzetbaarheid van de begunstigden aan het eind van de activiteiten (bv. verworven kwalificaties). De verzamelde gegevens zullen gebaseerd moeten zijn op enquêtes en op door de nationale autoriteiten verstrekte gegevens. Dit zal het mogelijk maken na te gaan in welke mate de steun heeft bijgedragen tot een betere inzetbaarheid van de begunstigden en hen heeft geholpen hun beroepsstatus te veranderen, om te bepalen of het EFG doeltreffend functioneert.

Gezien de bevindingen van eerdere evaluaties en verslagen van de Europese Rekenkamer zal de dossiergebonden vaststelling van doelstellingen worden ingevoerd. Hierbij moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van een dossier en de mate waarin eerdere dossiers vergelijkbaar zijn. De doelstellingen moeten betrekking hebben op de herintredingspercentages van de begunstigden. Zij zijn noodzakelijk voor verslaglegging en evaluatie, maar zijn niet gebonden aan sanctiemechanismen of op resultaten gebaseerde betalingen. Kenmerkend voor noodsituaties is dat zij zich onverwacht voordoen in een vaak snel veranderende onvoorspelbare omgeving. Op resultaten gebaseerde betalingen zouden slechts billijk zijn indien de resultaten rechtstreeks zouden kunnen worden toegeschreven aan de verleende steun en niet ook sterk afhankelijk zouden zijn van externe factoren. In de eindverslagen zullen de lidstaten echter een beredeneerde analyse moeten opnemen van de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt. Uit evaluaties blijkt dat resultaatgerichtheid op zich nooit een probleem is geweest. Mensen terug aan het werk helpen en/of hun inzetbaarheid vergroten, is steeds de grootste zorg geweest van de lidstaten. Het was echter niet altijd mogelijk de resultaten te meten vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens.

Uit de tussentijdse evaluatie van het EFG is gebleken dat toekomstige evaluaties moeten worden gepland om ervoor te zorgen dat voldoende gegevens beschikbaar zijn. Daarom zal de timing van toekomstige evaluaties beter worden afgestemd op de uitvoeringscyclus van het EFG, in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving. Dit betekent dat om de vier jaar een evaluatie zal moeten worden uitgevoerd.

De evaluaties zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 pril 2016 12 , waarin de drie instellingen bevestigd hebben dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. In de evaluaties zullen de effecten van de programma's in de praktijk beoordeeld worden op basis van de programmaindicatoren/-doelstellingen en van een gedetailleerde analyse van de mate waarin het programma relevant, doelmatig en doeltreffend wordt geacht, en de mate waarin het wordt geacht voldoende Europese meerwaarde te bieden en coherent is met ander EU-beleid. In de evaluaties zal de ervaring worden opgenomen om hiaten/problemen of potentieel om de acties of de resultaten ervan verder te verbeteren in kaart te brengen en de benutting/effecten ervan te helpen maximaliseren.

De Commissie zal om de twee jaar verslag blijven uitbrengen over de activiteiten van het Fonds.

• Artikelsgewijze toelichting

De artikelen 2 en 3 van de voorgestelde ontwerpverordening bevatten de taken en doelstellingen van het EFG. Een wijziging ten opzichte van de huidige EFG-verordening (EU) nr. 1309/2013 bestaat erin dat in de taken de rol van het EFG om bij te dragen aan de toepasselijke beginselen van de Europese pijler van sociale rechten expliciet is opgenomen. Daarnaast wordt in de doelstellingen duidelijk gewezen op het feit dat het EFG zal optreden bij onverwachte grote herstructureringen van enigerlei aard, waardoor het Fonds flexibeler is in het licht van de huidige en toekomstige economische uitdagingen.

De criteria voor steunverlening zijn opgenomen in artikel 5. De voorgestelde drempel van gedwongen ontslagen is vastgesteld op minimaal 250 ontslagen werknemers, terwijl de drempel in de huidige verordening is vastgesteld op 500 ontslagen werknemers. Op deze manier wordt beter rekening gehouden met de realiteit in veel regio’s, waar herstructureringen waarbij 250 ontslagen vallen een zeer grote impact hebben op de arbeidsmarkt. Op die manier wordt ook beter rekening gehouden met het feit dat het aandeel zeer grootschalige gedwongen ontslagen afneemt. Een nieuwe bepaling is toegevoegd die de lidstaten de mogelijkheid biedt een aanvraag in te dienen voor steun uit het EFG wanneer gedwongen ontslagen vallen in dezelfde regio maar in verschillende economische sectoren. Met name in minder dichtbevolkte regio’s kan een ontslaggolf in verschillende sectoren tegelijk een zeer grote impact hebben op de arbeidsmarkt. Een nieuwe bepaling is toegevoegd waarin is vastgesteld dat het EFG, dat een handelsgericht fonds is, niet kan worden ingezet wanneer gedwongen ontslagen in de openbare sector het rechtstreekse gevolg zijn van bezuinigingen op de overheidsbegroting. Hiermee wordt ook aangegeven dat het EFG geen steun verleent aan de onderneming die de werknemers ontslaat, waarbij het in dit geval zou gaan om de overheid van de lidstaat die EFG-steun aanvraagt.

Artikel 8 bevat de subsidiabele maatregelen. Een wijziging ten opzichte van de huidige verordening bestaat erin dat de verspreiding van vaardigheden die vereist zijn in het digitale tijdperk verplicht moet worden opgenomen. In het licht van de behoeften van de arbeidsmarkt wordt dit gezien als een noodzakelijke vereiste. De aangeboden maatregelen moeten gebaseerd zijn op de persoonlijke behoeften en kwalificaties van de begunstigde.

Technische bijstand van de Commissie is bedoeld om de maatregelen te steunen die nodig zijn om de voorgestelde verordening uit te voeren. Overeenkomstig artikel 12 van de voorgestelde verordening kan deze maximum 0,5 % bedragen van het jaarlijks maximumbedrag van het EFG. Dit is meer dan tijdens de huidige programmeringsperiode aangezien specifieke bijstand zal worden verleend aan lidstaten die minder ervaring hebben met het uitvoeren van het EFG of met herstructureringssteun in het algemeen. Hieronder zouden ook aanvullende maatregelen vallen om netwerken en de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten te bevorderen.

De normale uitvoeringsperiode voor de EFG-maatregelen blijft 24 maanden. In artikel 15 van de voorgestelde verordening is echter bepaald dat de periode van 24 maanden moet beginnen lopen vanaf het ogenblik dat het besluit tot beschikbaarstelling van middelen uit het EFG is goedgekeurd en niet vanaf de datum van de aanvraag om steun uit het EFG. Op die manier wordt rekening gehouden met het feit dat veel lidstaten begrotingsprocedures hebben die hen niet toelaten het risico te nemen dergelijke maatregelen voor te financieren zonder te weten of de steun daadwerkelijk zal worden verleend. Indien een lidstaat echter bereid is het risico te nemen, zijn de maatregelen subsidiabel vanaf het ogenblik dat de gedwongen ontslagen worden aangekondigd, zoals het geval is in de huidige verordening.

Artikel 16 van de voorgestelde verordening bevat de begrotingsprocedure. Aangezien de besluiten om middelen uit het EFG beschikbaar te stellen gebaseerd zullen zijn op de formele vereiste dat ten minste 250 werknemers hun baan hebben verloren binnen een specifieke referentieperiode, zal een uitgebreide analyse van de achtergrond van de gedwongen ontslagen niet langer nodig zijn. Bijgevolg zijn voorstellen van de Commissie voor de beschikbaarstelling van middelen uit het EFG, die gebaseerd waren op dergelijke analysen, niet langer vereist. De begrotingsautoriteit zal besluiten over verzoeken om overschrijving. De Commissie voegt bij het verzoek om overschrijving het ontwerpuitvoeringsbesluit en een korte samenvatting van de aanvraag. Dankzij deze procedure zullen de financiële bijdragen sneller beschikbaar zijn.

De taakverdeling tussen de Commissie en de lidstaat is bepaald in artikel 23 van het voorstel. Het EFG blijft onder gedeeld beheer en het voorstel bevat geen significante wijzigingen van de bepalingen betreffende de aanwijzing van de uitvoeringsorganen, auditkwesties en fraudepreventie.