2013 - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2018)384 - Verordening (EU) 2021/693 van het Europees Parlement en de Raad van 28 april 2021 tot vaststelling van het programma ...
bron	COM(2018)384
datum	30-05-2018

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen uit hoofde van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

·Motivering en doel

De Europese Unie heeft als doel de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen. De Unie is een rechtsgemeenschap en ontleent haar bestaan aan haar waarden. Artikel 2 van het EU-Verdrag luidt: "De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen”. Deze waarden liggen ten grondslag aan de rechten van iedereen die in de Unie woont. Het EU-Handvest van de grondrechten verenigt alle persoonlijke, burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten die mensen in de EU hebben, in één tekst.

Artikel 3 VEU bepaalt dat de Unie "als doel [heeft] de vrede, haar waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen" en "haar rijke verscheidenheid van cultuur en taal [eerbiedigt] en [toeziet] [...] op de instandhouding en de ontwikkeling van het Europese culturele erfgoed". In de discussienota van de Commissie over de toekomst van de EU-financiën ¹ is bepaald dat "[d]e EU-begroting [...] dit [ondersteunt], in samenwerking met de nationale begrotingen en ter aanvulling van andere inspanningen op Europees en nationaal niveau".

De waarden van de Unie omvatten met name de grondrechten, non-discriminatie en gelijkheid, antiracisme en verdraagzaamheid, eerbiediging van de menselijke waardigheid, de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, culturele diversiteit, een dynamisch maatschappelijk middenveld, vrijheid van meningsuiting en de deelname van burgers aan het democratisch bestel. Een goed werkende Europese rechtsruimte en doeltreffende nationale rechtsstelsels zijn noodzakelijk voor een bloeiende interne markt en voor de verdediging van de gemeenschappelijke waarden van de Unie.

Deze Commissie heeft een Unie van democratische verandering als een van haar tien politieke prioriteiten aangemerkt en zet zich in dat verband in om de burgers te betrekken bij wat de EU doet en hoe zij werkt, en om het vertrouwen in de Unie te versterken.

EU-financiering kan een meerwaarde bieden en de gemeenschappelijke Europese waarden helpen bevorderen.

Om de gemeenschappelijke Europese waarden en rechten te bevorderen, heeft de EU verschillende instrumenten gecombineerd in een beleidsmix van wetgeving, beleidsmaatregelen en financiering. Met name de volgende financieringsprogramma’s hebben een sterke maatschappelijke focus en een duidelijk verband met de Europese waarden: het programma Rechten, gelijkheid en burgerschap, het programma Europa voor de burger en het programma Justitie.

Deze programma’s hebben geleid tot reële vooruitgang ten aanzien van de waarden en de rechten die de EU-wetgeving toekent aan mensen in heel de Unie. Om een paar voorbeelden te noemen: mensen zijn zich meer bewust van hun rechten en hun gemeenschappelijke geschiedenis en cultuur, meer vrouwen werken, de rechten van het kind worden bevorderd en beschermd, de rechtsstelsels zijn doeltreffender geworden, juristen zijn ervan op de hoogte wanneer en hoe het acquis van de EU moet worden toegepast, en er is een levendige grensoverschrijdende samenwerking, er is op EU-niveau meer democratische en burgerparticipatie en er is meer begrip en respect voor de verschillende herinneringen, culturen en tradities.

Overeenkomstig het recht van de Unie genieten mensen bepaalde rechten en hebben zij recht op een onafhankelijk en doeltreffend gerecht en de eerbiediging van de rechtsstaat. De EU heeft blijk gegeven van haar gehechtheid aan de bestrijding van geweld tegen vrouwen en kinderen en van alle vormen van discriminatie, de bevordering en bescherming van de rechten van personen met een beperking en de ondersteuning van een dynamisch en sterk maatschappelijk middenveld in de EU.

Er is, ondanks de vooruitgang die met de lopende programma’s is geboekt, nog altijd een aantal lacunes in de beleidsterreinen in kwestie en er zijn nieuwe uitdagingen bijgekomen die moeten worden aangepakt. De gemeenschappelijke uitdagingen waarmee de EU wordt geconfronteerd op het gebied van justitie, rechten en waarden, zijn tweeledig:

–het streven van de Unie om een gemeenschap te zijn die gegrondvest is op gedeelde waarden en rechten, een gedeeld historisch en cultureel erfgoed en de betrokkenheid van de mensen, wordt gehinderd door een aantal in opkomst zijnde bewegingen die zich keren tegen het idee van een open, inclusieve, hechte en democratische samenleving waar burgerparticipatie en burgerrechten de mogelijkheden scheppen voor de ontwikkeling van een verdraagzame wijze van samenleven;

–het versnipperde karakter en de beperkte middelen waarover kan worden beschikt in het kader van de huidige financieringsprogramma’s op het gebied van waarden, rechten, burgerschap en justitie beperkt het vermogen van de EU om het hoofd te bieden aan reeds bestaande en nieuwe uitdagingen. Onvoldoende budget binnen de programma’s om aan de vraag te voldoen is een belangrijk probleem, dat volgens de respondenten van de openbare raadpleging kan verhinderen dat de doelstellingen huidige programma’s worden verwezenlijkt.

Uit nadere analyse blijkt het volgende:

–mensen kunnen nog altijd niet volledig aanspraak maken op hun rechten: ongelijkheid en discriminatie op grond van gender, ras of etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid bestaan nog steeds. Geweld is nog steeds een realiteit in het dagelijks leven van veel vrouwen, kinderen en andere personen die risico lopen;

–er moet meer worden gedaan om burgers bewust te maken van de waarden van de EU en de voordelen van het burgerschap van de Unie, om een hoger niveau van politieke en maatschappelijke participatie tot stand te brengen en om het inzicht in de EU, haar geschiedenis, cultureel erfgoed en diversiteit te versterken;

–de uit het EU-burgerschap voortvloeiende rechten — vrij verkeer, consulaire bescherming en kiesrecht — zijn nog onvoldoende bekend en worden onvoldoende toegepast, wat een hindernis vormt voor de politieke en maatschappelijke participatie van de burgers;

–economische crises, aanhoudende ongelijkheden en problemen zoals in verband met migratie hebben ertoe geleid dat sommige mensen de rechten en waarden waarop de Unie is gegrondvest, in twijfel trekken. In sommige gevallen worden ook de rechtsstaat, de toegang tot de rechter, de ruimte voor het maatschappelijk middenveld en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aangevochten;

–er is onvoldoende justitiële samenwerking in strafzaken en burgerlijke zaken en de toegang tot de rechter in een andere lidstaat stuit nog steeds op problemen. De instrumenten om vergelijkende gegevens over de kwaliteit, onafhankelijkheid en efficiëntie van de rechtsstelsels van de lidstaten onderling te kunnen vergelijken, moeten worden verbeterd. Een belangrijke hindernis voor wederzijdse erkenning en justitiële samenwerking is het gebrek aan vertrouwen in de rechtsstelsels van andere lidstaten.

Als deze problemen niet worden aangepakt, kan dat ernstige gevolgen hebben, doordat het vertrouwen in de democratie en de steun voor de instandhouding van de waarden en grondrechten zouden worden aangetast.

Deze uitdagingen gelden voor alle lidstaten en hebben een grensoverschrijdende dimensie. Actie op nationaal niveau is weliswaar belangrijk, maar de afzonderlijke lidstaten hebben onvoldoende mogelijkheden om deze uitdagingen aan te pakken.

Het bevorderen en verdedigen van de EU-waarden en EU-rechten heeft vergaande implicaties voor het politieke, sociale, culturele en economische leven van de Unie en draagt bij tot de tastbare invloed van de EU op het dagelijks leven van de mensen. Op dit gebied is permanente, intensievere actie op EU-niveau vereist om de resterende lacunes en nieuwe uitdagingen aan te pakken, en te zorgen voor bevordering, doeltreffende bescherming en eerbiediging van de rechten en waarden; dit zal ook bijdragen tot de voltooiing van de interne markt en de welvaart en cohesie in de EU bevorderen. De EU zal hierdoor ook een belangrijke rol kunnen spelen waar het gaat om het verdedigen en bevorderen van haar waarden op mondiaal niveau en kunnen bijdragen aan de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling van de VN.

Het nieuwe programma Justitie zal de verdere ontwikkeling steunen van een Europese rechtsruimte die gebaseerd is op de rechtsstaat en wederzijdse erkenning/wederzijds vertrouwen bevorderen door vooral de toegang tot de rechter te vergemakkelijken, de justitiële samenwerking in burgerlijke en strafzaken te bevorderen en de doeltreffendheid van de nationale rechtsstelsels te verbeteren.

Dit nieuwe programma zal samen met het programma Rechten en waarden deel uitmaken van een nieuw Fonds voor justitie, rechten en waarden, dat moet bijdragen tot de instandhouding van een open, democratische, pluralistische en inclusieve samenleving. Het Fonds zal mensen ook nieuwe mogelijkheden bieden door de rechten en waarden te beschermen en te bevorderen en bij te dragen tot de verdere ontwikkeling van een Europese rechtsruimte.

·Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen

Het Fonds voor justitie, rechten en waarden draagt rechtstreeks bij tot verschillende van de prioriteiten ² van de Europese Commissie, met name de totstandbrenging van een op wederzijds vertrouwen gebaseerde ruimte van recht en grondrechten, een diepere, billijkere interne markt, een kapitaalmarktenunie, een connectieve digitale eengemaakte markt en een Unie van democratische verandering, groei en werkgelegenheid.

·Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het Fonds voor justitie, rechten en waarden en beide daaronder vallende financieringsprogramma’s dragen bij tot de versterking en verdediging van de EU-waarden, de eerbiediging van de rechtsstaat en de instandhouding van de open, democratische, inclusieve en creatieve samenleving die de Europeanen wensen. Ook volgens huidige regels moeten de lidstaten al aantonen dat hun voorschriften en procedures voor het financiële beheer van de EU-gelden solide zijn en dat de financiering voldoende wordt beveiligd tegen misbruik en fraude. Slechts een onafhankelijke rechterlijke macht die de rechtsstaat en de rechtszekerheid in alle lidstaten beschermt, kan uiteindelijk garanderen dat het geld van de EU-begroting afdoende wordt beschermd.

Op basis van artikel 322 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) heeft de Commissie een voorstel ingediend voor een verordening inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten. Deze nieuwe verordening vormt een aanvulling op de instrumenten ter bescherming van de gemeenschappelijke waarden van de EU, waaronder dit programma.

Het programma zal nauwe synergieën vertonen met allerlei beleidsmaatregelen en financieringsprogramma’s, met name:

–met het beleid op het gebied van werkgelegenheid, sociale zaken en onderwijs

Een doeltreffende rechtsbedeling en handhavingscapaciteit, bijvoorbeeld door middel van de opleiding van beoefenaars van juridische beroepen;

–met het externe beleid en het ontwikkelingssamenwerkings- en uitbreidingsbeleid

De bevordering van waarden en rechten in de EU gaat samen met de bevordering ervan op mondiaal niveau, onder meer door koppeling met de uitvoering van de doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling. In dit verband moeten synergieën worden ontwikkeld met vooral het externe EU-optreden op multilateraal niveau maar ook ten aanzien van de ontwikkelingssamenwerking en het uitbreidingsbeleid, om te zorgen voor samenhang met betrekking tot de bevordering van bijvoorbeeld de toegang tot de rechter en de rechtsstaat.

Ook de synergieën met instrumenten voor extern optreden die kunnen dienen ter ondersteuning van grensoverschrijdende samenwerking moeten worden versterkt, en prioritair die met niet-EU-landen op gebieden die van belang zijn voor een veilig en zeker Europa;

–eengemaakte markt

Door financiering van activiteiten met betrekking tot het vennootschapsrecht, het overeenkomstenrecht en de bestrijding van witwassen vormt het toekomstige programma voor de eengemaakte markt een aanvulling op het programma Justitie, zal het rechtstreeks bijdragen tot de uitvoering van het justitiebeleid van de EU en de totstandbrenging van een Europese rechtsruimte, en zal het de beleidslijnen op dit gebied volgen. Hetzelfde geldt voor het consumentenbeleid;

–strategische infrastructuur

Synergieën met betrekking tot digitalisering en de interconnectie van IT-systemen zullen verder worden ontwikkeld in het kader van het programma Digitaal Europa;

–onderzoek en innovatie

Het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie 'Horizon Europa' omvat activiteiten die gericht zijn op een inclusieve en veilige samenleving, waaronder justitiële en consumentenaangelegenheden, en maatschappelijk relevante technologieën, met inbegrip van cyberbeveiliging of kunstmatige intelligentie en andere cruciale sleuteltechnologieën. Er zal worden onderzocht of kruisbestuiving mogelijk is met als doel het verdiepen van de kennis van geavanceerde technologieën in de samenleving, democratie en justitie, en hoe die voordelen kan opleveren;

–migratie, grensbeheer en veiligheidsbeleid

Het programma Justitie en andere EU-fondsen voor migratie, grensbeheer en in het bijzonder veiligheid zullen bij elkaar aansluiten, door te focussen op verschillende fasen van de werkzaamheden en procedures die nodig zijn voor de totstandbrenging van een Europese ruimte van veiligheid en recht. Gezien het intrinsieke verband tussen veiligheid en recht op het terrein zullen er bijzondere synergieën zijn op het gebied van passende bescherming voor slachtoffers van delicten, financiering van gezamenlijke onderzoeksteams en justitiële opleiding, waarborging van interoperabiliteit met het Europees Strafregister Informatiesysteem, verbetering van detentieomstandigheden en samenwerking tussen instanties op het gebied van justitie en veiligheid, inclusief via justitiegerelateerde instanties zoals Eurojust en het Europees Openbaar Ministerie;

–milieubeleid

Het programma Justitie heeft het potentieel om maatregelen te ondersteunen die gericht zijn op de bestrijding van milieucriminaliteit en, onder meer, bij te dragen tot de uitvoering van de richtlijn milieucriminaliteit ³ . Maatregelen ter ondersteuning van de justitiële samenwerking in burgerlijke en strafzaken zullen een afzonderlijk programma voor de opleiding van rechters en openbare aanklagers op het gebied van milieurecht aanvullen en versterken, evenals de mogelijkheid om projecten te financieren betreffende toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, waarin de LIFE-verordening ⁴ voorziet. Zij zullen er ook voor helpen zorgen dat de nationale rechtsstelsels daadwerkelijke toegang tot de rechter kunnen waarborgen in het kader van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden ⁵ .

–integratie van klimaatactie

In het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader 2021–2027 worden ambitieuzere doelen gesteld voor de integratie van klimaatactie in alle EU-programma’s, waarbij als algemeen streefcijfer 25% van de EU-uitgaven moet bijdragen tot de klimaatdoelstellingen. De bijdrage van dit programma tot de verwezenlijking van dit algemene streefcijfer wordt gemonitord met behulp van een op passend niveau uitgesplitst systeem van klimaatmarkers, onder meer door gebruik te maken van exactere methoden als die beschikbaar zijn. De Commissie zal jaarlijks in de context van de ontwerpbegroting de nodige informatie blijven verstrekken in de vorm van vastleggingskredieten.

Om mogelijk te maken dat het potentieel van het programma om aan de klimaatdoelstellingen bij te dragen, volledig wordt benut, wil de Commissie tijdens het hele proces van de voorbereiding, uitvoering, toetsing en evaluatie van het programma relevante maatregelen aanwijzen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

·

Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 81, leden 1 en 2, en artikel 82, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Artikel 81, lid 1, VWEU bepaalt dat de Unie een justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen ontwikkelt. Artikel 81, lid 2, VWEU voorziet in de vaststelling van maatregelen met het oog op de wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen; de grensoverschrijdende betekening en kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken; de daadwerkelijke toegang tot de rechter en de ondersteuning van de opleiding van magistraten en justitieel personeel.

Artikel 82, lid 2, VWEU voorziet in maatregelen ter bevordering van justitiële samenwerking in strafzaken.

Door de combinatie van de artikelen 81 en 82 is een alomvattende aanpak mogelijk die de ontwikkeling van de justitiële samenwerking in burgerlijke en in strafzaken moet ondersteunen, met name met betrekking tot transversale kwesties die van belang zijn voor beide beleidsterreinen.

·Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De voorgestelde financieringsactiviteiten zijn in overeenstemming met de beginselen van een Europese toegevoegde waarde en subsidiariteit. Financiering uit de EU-begroting is gericht op doelstellingen die niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt en waarbij het EU-optreden een toegevoegde waarde kan bieden. De onder deze verordening vallende activiteiten dragen bij tot de effectieve toepassing van het acquis, aangezien zij het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten versterken, de grensoverschrijdende samenwerking en netwerkvorming stimuleren, en zorgen voor een correcte, coherente en consistente toepassing van het EU-recht in de hele Unie. De Unie is beter dan de lidstaten in staat om in te spelen op grensoverschrijdende situaties en om een Europees platform voor wederzijdse leerprocessen te bieden. Er moet worden gezorgd voor een degelijke analytische basis voor de ondersteuning en de ontwikkeling van het beleid. Maatregelen van de Unie maken het mogelijk dat deze activiteiten in de hele Unie op consistente wijze worden verricht en brengen schaalvoordelen mee.

·

Evenredigheid

Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel: het is beperkt tot het minimum dat vereist is om de genoemde doelstelling op Europees niveau te verwezenlijken.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

·Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Uit de tussentijdse evaluatie van het programma Justitie 2014–2020 is gebleken dat het een hoge Europese toegevoegde waarde heeft opgeleverd. Individueel zouden de lidstaten niet in staat zijn om dezelfde resultaten te behalen wat omvang en werkingssfeer betreft. Dit geldt zowel voor de algemene doelstelling van het programma, namelijk de ontwikkeling van een Europese rechtsruimte op basis van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen, als voor de specifieke doelstellingen ervan. Begunstigden zijn het ermee eens dat het verstrekken van justitiële opleiding op Europees niveau van essentieel belang is voor de totstandbrenging van een Europese rechtsruimte en met het oog op een vlotte en gecoördineerde tenuitvoerlegging van het EU-recht. De maatregel die door de specifieke doelstellingen van de justitiële opleiding wordt bevorderd, wordt als duurzaam beschouwd, aangezien hij de verwerving van blijvende juridische kennis en competenties stimuleert, en tegelijkertijd mogelijkheden tot netwerken biedt en wederzijds vertrouwen tussen justitieel personeel uit verschillende lidstaten schept.

De soorten activiteiten die door het programma worden gefinancierd en de resultaten van het project, zijn doeltreffend wat het verbeteren van de kennis van het recht en het beleid van de Unie betreft. De uitvoering van het programma Justitie is opgevat als een verbetering ten opzichte van de vorige programma’s, zowel wat betreft het voeren van een gericht beleid als wat betreft het betrekken van de juiste belanghebbende groepen, terwijl de verdeling van de inspanningen tussen de doelstellingen van het programma in de toekomst zou kunnen afgewogen. Er zijn nog inspanningen nodig om alle doelgroepen in alle lidstaten te bereiken en de communicatieactiviteiten kunnen nog worden versterkt.

De aard van het programma heeft het mogelijk gemaakt te zorgen voor operationele flexibiliteit, waardoor de Commissie de jaarlijkse werkprogramma’s kan aanpassen aan nieuwe behoeften op het gebied van het justitiebeleid. Algemeen gesteld is het programma uitermate relevant voor en afgestemd op de behoeften van bepaalde doelgroepen, maar een meer systematische analyse van de behoeften van de belanghebbende partijen zou kunnen worden overwogen. Het heeft met name de belangrijke eigenschap zijn prioriteiten te kunnen aanpassen aan nieuwe behoeften op het gebied van justitiebeleid, om zo de meest relevante problemen aan te pakken. Dit is een gevolg van de ruime specifieke doelstellingen van het programma, aangezien een aantal programma’s uit de vorige programmeringsperiode erin zijn opgenomen. Een dergelijke flexibiliteit wat betreft beleid en agendabepaling is de sleutel tot de goede resultaten van het programma. Het programma vertoont een goede mate van samenhang en complementariteit met andere instrumenten, programma’s en maatregelen van de EU. Coördinatie en uitwisseling van informatie tussen de programma’s en projecten zouden helpen om de samenhang te vergroten.

De uitvoering van het programma Justitie is bevredigend geweest wat betreft subsidies voor acties en exploitatiesubsidies, maar de planning van aanbestedingen dient te worden verbeterd. Er is weinig ruimte voor het gebruik van alternatieve financieringsinstrumenten, zoals innovatieve financiële instrumenten. Begunstigden zijn van mening dat de huidige instrumenten (subsidies voor acties, exploitatiesubsidies en aanbestedingsactiviteiten) geschikt zijn voor de behoeften van het programma. Er is echter nog ruimte om bepaalde verslagleggingsvereisten in het kader van de subsidies te stroomlijnen en te vereenvoudiging, en tegelijkertijd te zorgen voor de noodzakelijke controle op de besteding van openbare middelen.

De programmaspecifieke indicatoren zijn geschikt voor het monitoren van de voortgang bij de verwezenlijking van de programmadoelstellingen, maar zijn soms moeilijk te meten door een gebrek aan passende instrumenten (bv. tevredenheidsenquête).

De capaciteit van deelnemers werd beschouwd als een belangrijke factor met gevolgen voor de prestaties van de gefinancierde activiteiten aangezien beperkte (administratieve, financiële, organisatorische) capaciteit een reden kan zijn voor een beperkte deelname aan de activiteiten van het programma (met name in bepaalde lidstaten). Capaciteitsopbouw en technische bijstand kunnen daarom vereist zijn.

Er is geen duidelijke ruimte voor verdere vereenvoudiging ten aanzien van de wijze van beheer van het programma. De huidige beheersvorm past bij een programma van deze omvang, terwijl alternatieve vormen (zoals gedeeld beheer) waarschijnlijk zouden leiden tot een versnippering van de middelen, waardoor de capaciteit van het programma om de middelen te concentreren op gemeenschappelijke prioriteiten en nieuwe problemen, zou worden beperkt. Volgens de begunstigden zou er naar vereenvoudiging kunnen worden gestreefd op het gebied van het opstellen en verstrekken van informatie over de nodige administratieve en financiële capaciteit bij deelname aan oproepen tot het indienen van voorstellen.

Verder is er ruimte voor het afstemmen van het deelnemersportaal op de behoeften van de verschillende soorten organisaties die doorgaans aan het programma wensen deel te nemen (zoals opleidingsinstellingen). In dit verband werd de trend van een geleidelijke digitalisering duidelijk als positief beschouwd en dient deze te worden voortgezet.

·

Raadpleging van belanghebbenden

In het kader van de raadpleging ter ondersteuning van de voorbereidende werkzaamheden voor het nieuwe programma Justitie zijn onder meer de volgende maatregelen uitgevoerd: een openbare raadpleging in het kader van het voorstel voor het meerjarig financieel kader (MFK) na 2020 op het gebied van waarden en mobiliteit, openbare raadplegingen inzake de tussentijdse evaluatie van de huidige financieringsprogramma’s en een aantal ad-hocraadplegingen, georganiseerd in de vorm van rondetafelgesprekken met belanghebbenden, conferenties en seminars over de kwesties die werden behandeld door de effectbeoordeling, die grotendeels voortbouwt op de resultaten van deze raadplegingen.

Openbare raadpleging over EU-financiering op het gebied van waarden en mobiliteit

Er zijn raadplegingen uitgevoerd in het kader van de evaluatie van bestaande financieringsprogramma’s van de EU op diverse beleidsterreinen, waarbij met name is gekeken naar de huidige prestaties en uitdagingen voor de toekomst. De openbare raadpleging over EU-financiering op het gebied van waarden en mobiliteit was bedoeld om de standpunten van alle belanghebbenden te vernemen over de beste manier om ervoor te zorgen dat elke euro uit de EU-begroting optimaal wordt besteed. De raadpleging duurde van 10 januari tot 9 maart 2018 en was beschikbaar in 23 officiële talen van de EU.

De Commissie ontving in totaal 1 839 reacties uit heel Europa. Daarvan kwam 52% van respondenten die ervaring hebben met Erasmus+ en 43% van respondenten die ervaring hebben met Creatief Europa.

Uit elke lidstaat is ten minste één reactie ontvangen. De meeste bijdragen kwamen uit Duitsland (24,4%), Frankrijk (8,7%), België (7,7%) en Spanje (5,4%).

Van de 1 839 via de onlinevragenlijst ontvangen reacties kwam 65,2% (1 199) van organisaties en 34,8% (640) van burgers.

Uiteenlopende belanghebbenden hebben hun standpunt uiteengezet: van de 1 199 bijdragen van organisaties waren er 355 (19,3%) afkomstig van niet-gouvernementele organisaties, platformen en netwerken, 270 (14,7%) van particuliere ondernemingen (vooral kleine en micro-ondernemingen) en 127 (6,9%) van onderzoekers en academici.

De onderstaande analyse is toegespitst op respondenten die ervaring hebben met een of meer van de volgende EU-programma’s:

1. Europa voor de burger

2. Rechten, gelijkheid en burgerschap

3. Creatief Europa

4. Justitie

Enkele van de voornaamste resultaten:

–"Bevordering van de Europese identiteit en gemeenschappelijk waarden" en 'bevordering van rechten en gelijkheid' werden (onder de vier eerstgenoemde beleidsuitdagingen) door de respondenten aangemerkt als belangrijke gemeenschappelijke beleidsuitdagingen waaraan elk van de vier programma’s aandacht moet schenken. Ook 'steun voor actief burgerschap, democratische participatie in de samenleving en rechtsstaat' en 'bevordering van sociale integratie en rechtvaardigheid' werden gezien als belangrijke uitdagingen die moeten worden aangepakt in de desbetreffende programma’s. Dit gold in mindere mate voor het programma Creatief Europa, waarvoor economische uitdagingen en culturele diversiteit belangrijker werd gevonden.

–"Ondersteuning van innovatie", 'stimulering van Europese culturele diversiteit en cultureel erfgoed' en 'bevordering van de Europese identiteit en gemeenschappelijk waarden' werden door 50% of meer van de respondenten die ervaring hadden met de vier programma’s, genoemd als beleidsterreinen die de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd, geheel of vrij goed aanpakken. Tevens was 52% van de respondenten met ervaring met Creatief Europa van mening dat het beleid ter 'ondersteuning van het concurrentievermogen van de Europese culturele en creatieve sector' een volledig tot vrij goed antwoord geeft op de uitdagingen.

–Ongeveer 80% van de respondenten met ervaring op het gebied van de vier bovengenoemde EU-programma’s was het ermee eens dat deze programma’s in hoge of vrij hoge mate een toegevoegde waarde bieden aan de resultaten die de lidstaten kunnen bereiken op nationaal, regionaal of lokaal niveau.

–Als belemmeringen die kunnen verhinderen dat de programma’s hun doel bereiken, noemden de respondenten ongeacht het specifieke programma vrijwel dezelfde problemen. 'Te klein budget om aan de vraag te voldoen', 'onvoldoende ondersteuning voor kleinschalige belanghebbenden' en 'onvoldoende steun voor aanvragers die voor het eerst een aanvraag indienen' werden als de drie belangrijkste obstakels genoemd.

–Respondenten die ervaring hebben met een of meer van de vier programma’s vinden 'gebruik van eenvoudiger aanvraagformulieren', 'facilitering van gestructureerde netwerken en partnerschappen', 'vergemakkelijken van financiering voor acties die op meerdere sectoren betrekking hebben' en "betere coördinatie tussen de verschillende programma’s/fondsen" de belangrijkste stappen om de administratieve lasten voor de begunstigden te verminderen.

·

Effectbeoordeling

De effectbeoordeling is opgesteld om te analyseren of kan worden voorgesteld de programma’s Rechten, gelijkheid en burgerschap 2014–2020, Europa voor de burger, Creatief Europa en Justitie samen te voegen tot één programma Europese cultuur, rechten en waarden. De Commissie heeft besloten om Creatief Europa te handhaven als zelfstandig programma en een Fonds voor justitie, rechten en waarden in het leven te roepen, dat uit twee financieringsprogramma’s bestaat: het programma Justitie en het programma Rechten en waarden. De effectbeoordeling blijft geldig als onderbouwing van al deze initiatieven.

Op 20 april 2018 heeft de Raad voor regelgevingstoetsing een gunstig advies uitgebracht over de bijgaande effectbeoordeling. De Raad voor regelgevingstoetsing beval ook aan om het verslag van de effectbeoordeling verder te verbeteren. Enkele hoofdpunten zijn dat de resultaten van de evaluatie en de bevindingen volledig moeten worden benut, dat de toekomstige prioriteiten beter moeten worden opgezet en dat de verwachte impact van de verandering van de uitvoeringsmechanismen duidelijker moet worden beschreven. Deze aspecten zijn verbeterd in de uiteindelijke versie van de effectbeoordeling. De effectbeoordeling geeft een overzicht van de lessen die zijn getrokken uit de programma’s Creatief Europa, Rechten, gelijkheid en burgerschap, Europa voor de burger en Justitie en bevat een voorstel voor een nieuwe structuur. Daarnaast is gekeken naar de uitvoeringsmechanismen waarmee de cultuur en waarden van de EU worden bevorderd en de mate waarin de doelstellingen van het komende meerjarig financieel kader op het gebied van efficiëntie, flexibiliteit, synergie en vereenvoudiging zullen worden bereikt. Er is rekening gehouden met de resultaten van de tussentijdse evaluatie. Voor alle geëvalueerde programma’s is een duidelijke toegevoegde waarde aangetoond. Met de nieuwe clusterstructuur zal het mogelijk zijn om de mogelijkheden van de huidige programma’s ter bevordering van de waarden van de Unie verder te benutten en de toegevoegde waarde van de EU te vergroten.

De drie onderzochte hoofdscenario’s zijn:

–handhaving van de status quo met vier financieringsprogramma’s in de subcluster 'waarden' van de EU-begroting, namelijk Rechten, gelijkheid en burgerschap, Justitie, Creatief Europa en Europa voor de burger;

–als alternatief voor de huidige situatie en het basisscenario, werd een tweede scenario voorgesteld, in het kader waarvan synergieën worden ontwikkeld tussen de huidige programma’s en deze worden gecombineerd in één overkoepelend politiek document inzake de waarden van de EU met twee onderliggende financieringsprogramma’s, Europese cultuur, rechten en waarden en Justitie,

–het derde scenario behelst de instelling van één financieringsprogramma dat alle vier bovengenoemde financieringsprogramma’s bestrijkt.

Basisscenario: status quo met vier financieringsprogramma’s en een evenredige verlaging van het budget met 15%

Uit de analyse van het basisscenario met een mogelijke verlaging van 15% van de beschikbare financiering blijkt dat dit resulteert in negatieve gevolgen voor de uitvoering van het beleid. In het bijzonder geldt het volgende.

Vermindering van de financiering van het programma Rechten, gelijkheid en burgerschap met 15% zou resulteren tot prioritering op jaarbasis, d.w.z. dat de middelen in een bepaald jaar op sommige beleidsterreinen zouden worden geconcentreerd en dat de volgende jaren weer andere beleidsterreinen aan bod zouden komen, hetgeen in tegenspraak zou zijn met het feit dat de behoeften in de praktijk toenemen. Deze verlaging zou ook betekenen dat minder middelen beschikbaar zijn voor studies, gegevensverzameling, bewustmakingscampagnes en dergelijke, die alle noodzakelijk zijn voor beleid en wetgeving die deugdelijk en empirisch onderbouwd zijn.

Wat het programma Europa voor de burger betreft, zou een verlaging van 15% leiden tot een daling van de begroting met 157 miljoen EUR, waardoor de Commissie niet meer zou kunnen voldoen aan haar belofte om de burgers centraal te stellen in het Europese proces. De kritische massa van deelnemers en de geografische dekking van de activiteiten die nodig zijn voor het bedoelde effect zou niet meer kunnen worden bereikt. Een stabiele begrotingstoewijzing (gebaseerd op de begroting voor 2017) zou de continuïteit waarborgen, maar niettemin een beperkt effect hebben.

Een verlaging met 15% van de middelen voor het subprogramma Media (onderdeel van Creatief Europa) zou onvermijdelijk leiden tot afslanking en concentratie op een beperkt aantal acties. Verlaging van de financiering zou een onevenredig grote impact hebben op landen met een lagere productie en/of landen met een beperkt geografisch en/of taalgebied. Dit zou ook leiden tot een vermindering van het aantal opleidingsactiviteiten voor vakmensen op audiovisueel gebied en het aantal EU-coproducties, d.w.z. werken die in andere lidstaten een groter publiek kunnen bereiken. Beperking van de omvang van het netwerk van bioscoopexploitanten zou negatieve gevolgen zou hebben voor de toegang van EU-burgers, met name die uit de Midden- en Oost-Europese landen, tot niet-nationale Europese inhoud.

Door een verlaging van het budget voor het subprogramma Cultuur (onderdeel van Creatief Europa) met 15% zou niet langer de kritische massa worden bereikt die noodzakelijk is om aan de behoeften van de culturele en creatieve sector te kunnen voldoen. Dit leidt met name tot minder Europese toegevoegde waarde en derhalve een geringer effect op culturele diversiteit, minder mogelijkheden voor grensoverschrijdende samenwerking, minder marktmogelijkheden en minder carrièremogelijkheden voor professionals in de culturele en creatieve sector. Het maatschappelijke effect zou terugvallen en de internationale openstelling van het programma zou wellicht moeten worden beperkt tot het niveau van vóór 2014 en deelname van de belangrijkste naburige partnerlanden zou niet langer mogelijk zijn.

De financiële garantie voor de culturele en creatieve sector zou in gevaar kunnen komen, hetgeen schadelijk zou zijn voor de sector, met name voor de oostelijke landen, die een minder goed ontwikkelde financiële markt hebben, waardoor er minder mogelijkheden zijn om financiering te krijgen.

Afgewezen alternatief in het kader van de effectbeoordeling: één programma

Het in het derde scenario voorgestelde alternatief, combinatie van alle programma’s in één instrument/programma, is om redenen die verband houden met de rechtsgrondslag afgewezen. De meeste van de activiteiten en beleidsterreinen zijn namelijk gebaseerd op artikelen die in een gewone wetgevingsprocedure voorzien, met uitzondering van het huidige programma Europa voor de burger. Momenteel ligt de nadruk in Europa voor de burger op burgerparticipatie en is het programma daarom gebaseerd op artikel 352 VWEU (eenparigheid van stemmen). Uit analyse is gebleken dat de doelstellingen van de desbetreffende activiteiten, met enige wijziging van de aandachtspunten, konden worden aangepast aan de nieuwe aanpak, die een breder programma behelst; in dat geval zouden de doelstellingen vallen onder artikel 167, leden 1 en 2, VWEU, dat in toepassing van de gewone wetgevingsprocedure voorziet. Gezien echter de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland met betrekking tot de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en de positie van Denemarken, zoals vastgelegd in de Protocollen nrs. 21 en 22 die aan de Verdragen zijn gehecht, dient het programma Justitie, hoewel het eveneens op de gewone wetgevingsprocedure is gebaseerd, een afzonderlijk instrument te blijven.

Voorgesteld alternatief in het kader van de effectbeoordeling: een kader voor EU-rechten met twee financieringsprogramma’s

Uit de analyse blijkt dat er ruimte is voor verbetering ten opzichte van de huidige situatie, waarin er vier financieringsprogramma’s bestaan. Als alternatief voor de huidige situatie en het basisscenario wordt daarom voorgesteld dat synergieën worden ontwikkeld tussen de huidige programma’s en prerogatieve begrotingsonderdelen en dat deze worden gecombineerd in één overkoepelend politiek document inzake de waarden van de EU met twee onderliggende financieringsprogramma’s: Europese cultuur, rechten en waarden en Justitie, zoals hierna gepresenteerd.

De nieuwe architectuur van de toekomstige financiering die als alternatief voor het basisscenario wordt voorgesteld, is erop gericht:

–synergieën te ontwikkelen tussen beleidsterreinen door een gemeenschappelijke basis voor actie vast te stellen, met inachtneming van de specifieke kenmerken van die beleidsterreinen;

–overlapping en versnippering terug te dringen;

–flexibiliteit te waarborgen bij de toewijzing van middelen, waarbij wordt gezorgd voor een zekere mate van voorspelbaarheid van de financiering voor elk beleidsterrein;

–sectoroverschrijdende en innovatieve acties te bevorderen;

–te zorgen voor een kritische massa aan middelen ter bevordering van waarden, waarbij ook rekening wordt gehouden met de behoeften van ieder beleidsgebied.

Gekozen alternatief

De Commissie heeft besloten om Creatief Europa te handhaven als zelfstandig programma en een Fonds voor justitie, rechten en waarden in het leven te roepen, dat twee programma’s omvat: het programma Justitie en het programma Rechten en waarden. De effectbeoordeling blijft geldig als onderbouwing van deze initiatieven. Dit besluit is opgenomen in het voorstel voor een meerjarig financieel kader voor de periode na 2020, dat de Commissie op 2 mei 2018 heeft ingediend ⁶ .

·

Vereenvoudiging

Bij de tenuitvoerlegging van het programma Justitie zal worden gestreefd naar vereenvoudigingsmaatregelen, zoals vaste bedragen, vaste percentages en eenheidskosten.

De complexiteit en heterogeniteit van de financieringsregels van de huidige programma’s vormen voor de aanvragers een hindernis. Door externe gebruikers voor de deelname aan het subsidieproces (met een breed systeem voor het beheer van alle subsidiekwesties) één contactpunt te bieden in de vorm van een portaalsite, kan de toegang tot het programma sterk worden vereenvoudigd. Het programma Justitie zal verder worden beheerd met het huidige IT-bedrijfssysteem van de Commissie dat is ontwikkeld voor het Horizon 2020-programma.

·Grondrechten

De doelstellingen van het programma zijn nauw verbonden met de bevordering van de grondrechten en zijn in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten van de EU. Het programma Justitie zal samen met het programma Rechten en waarden deel uitmaken van een Fonds voor justitie, rechten en waarden in het kader van de EU-begroting, dat gericht zal zijn op de instandhouding van een democratische, open en inclusieve samenleving, burgers meer invloed geeft door de rechten en waarden te beschermen en te bevorderen en de ruimte van recht verder ontwikkelt.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De financiële middelen voor de uitvoering van het programma Justitie voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 31 december 2027 bedragen [305 000 000 EUR] (in lopende prijzen).

5. OVERIGE ELEMENTEN

·Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal het programma Justitie direct blijven beheren voor subsidies en aanbestedingen.

Er zal een uitvoeringsplan worden opgesteld om de regelingen voor het beheer van het programma vast te stellen.

Er wordt een monitoring- en evaluatieplan ontwikkeld waarin wordt gespecificeerd hoe de acties in de praktijk zullen worden uitgevoerd en welke gegevensstrategie zal worden toegepast. Het programma wordt gemonitord op permanente basis (bijvoorbeeld om tijdig te kunnen reageren op onvoorziene gebeurtenissen en uitzonderlijke behoeften) en op regelmatige basis (om verslag uit te brengen over belangrijke gebeurtenissen zoals oproepen tot het indienen van voorstellen, projectbeoordelingen, coördinatie en verspreiding van resultaten). Indien relevant zullen de monitoringresultaten worden gebruikt als input voor de belangrijkste programma-indicatoren. De monitoringverslagen zullen worden gebruikt bij:

–de tussentijdse evaluatie (uiterlijk vier jaar na het begin van de uitvoering van het programma), gecombineerd met de eindevaluatie van de voorgaande programma’s; en

–de eindevaluatie (uiterlijk vier jaar na het einde van de programmeringsperiode).

Deze evaluaties zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 ⁷ , waarbij de drie instellingen bevestigden dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere maatregelen. Bij de evaluaties wordt het effect van het programma in de praktijk beoordeeld op basis van programma-indicatoren en doelstellingen, en een gedetailleerde analyse van de mate waarin het programma relevant, doeltreffend en doelmatig kan worden geacht, voldoende toegevoegde waarde biedt voor de EU en in overeenstemming is met andere beleidsterreinen van de EU. Bij de evaluaties komt ook aan de orde welke lessen kunnen worden getrokken om de geconstateerde tekortkomingen en problemen te verhelpen, of welke de mogelijkheden zijn om de acties en de resultaten daarvan verder te verbeteren en hun gebruik/effect te maximaliseren.

De Commissie zal verslag uitbrengen aan het Europees Parlement, de Raad en alle andere betrokken EU-instellingen door middel van monitoring- en evaluatieverslagen en een publiek scorebord van de belangrijkste indicatoren van het programma.

·Toelichting bij de specifieke bepalingen van het voorstel

De voorgestelde aanpak heeft tot doel de door alle betrokken partijen gevraagde vereenvoudiging van de financieringsprocedures te combineren met een meer resultaatgerichte aanpak.

Het voorstel bevat de algemene en specifieke doelstellingen van het programma (artikel 3) en de soorten activiteiten die moeten worden gefinancierd (bijlage I). De algemene en specifieke doelstellingen hebben betrekking op het toepassingsgebied van het programma (beleidsterreinen), terwijl de soorten activiteiten, die de financiering betreffen, voor alle betrokken beleidsterreinen gelden en op horizontale wijze omschrijven welke resultaten kunnen worden bereikt. Tegelijkertijd blijkt uit de soorten activiteiten waar de financiering daadwerkelijk toegevoegde waarde kan bieden bij de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

Bij de uitvoering van deze verordening zal de Commissie jaarlijks de financieringsprioriteiten voor de respectieve beleidsterreinen vaststellen. Het programma staat open voor alle rechtspersonen die wettelijk zijn gevestigd in een lidstaat of in een niet-EU-land dat aan het programma deelneemt, zonder verdere beperkingen wat betreft de toegang tot het programma.

Door deze structuur is vereenvoudiging mogelijk en kan het programma beter worden afgestemd op beleidsbehoeften en -ontwikkelingen. Bovendien biedt deze structuur een stabiel kader voor evaluatie, aangezien de specifieke doelstellingen direct verband houden met indicatoren die gedurende de looptijd van het programma ongewijzigd zullen blijven en regelmatig zullen worden gecontroleerd en geëvalueerd. Ter wille van de flexibiliteit en betere uitvoering wordt niet voorgesteld dat specifieke bedragen worden gereserveerd voor afzonderlijke specifieke doelstellingen binnen het programma.