Toelichting bij COM(2018)385 - Programma voor het milieu en klimaatactie (LIFE)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2018)385 - Programma voor het milieu en klimaatactie (LIFE).
bron COM(2018)385 NLEN
datum 01-06-2018
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen uit hoofde van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

• Motivering en doel

Milieu- en klimaatproblemen hebben gevolgen voor de gezondheid en levenskwaliteit van EU-burgers, en voor de beschikbaarheid en toestand van natuurlijke hulpbronnen, hetgeen sociale en economische kosten met zich meebrengt. De overgang naar een koolstofarme en circulaire economie is een project voor de economische modernisering van Europa en vormt een prioriteit voor de Commissie-Juncker. De overgang naar een moderne, schone en meer circulaire economie vergt belangrijke verschuivingen van investeringen ten behoeve van nieuwe infrastructuur, nieuwe technologies, nieuwe ondernemingsmodellen en nieuwe vormen van productie en verbruik van alle soorten goederen en diensten, waaronder levensmiddelen en natuurlijke hulpbronnen. De EU is een wereldleider op het gebied van milieubescherming en klimaatactie. Gedurende de afgelopen veertig jaar heeft zij een breed scala aan beleidsmaatregelen, fondsen en instrumenten op milieugebied ingevoerd, en beschikt daarmee over de modernste normen ter wereld. De EU streeft ernaar deze voortrekkersrol te blijven spelen en nog te versterken.

Goed leven, binnen de grenzen van onze planeet is een noodzaak en een prioriteit. LIFE fungeert als katalysator voor het omvormen van de Unie tot een schone, circulaire, energie-efficiente, koolstofarme en klimaatbestendige samenleving. Door middel van gerichte steun aan acties op het gebied van beleid en marktintroductie behoudt, beschermt, en verbetert het LIFE-programma de kwaliteit van het milieu, beschermt het de gezondheid van de mens en streeft het naar een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen.

Bovendien levert LIFE ook een bijdrage aan de verbintenissen van de EU in het kader van de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering, aan de energie-unie en het beleidskader voor klimaat en energie 2030, en aan de langetermijndoelstellingen voor het koolstofvrij maken van de economie. Ook is het in overeenstemming met de ambitie van de EU om wereldleider te worden op het gebied van hernieuwbare energie.

Zoals in de mededeling 'Volgende stappen voor een duurzame Europese toekomst' werd bepleit, vormen de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling en de 17 duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties een essentieel richtinggevend kader voor alle beleidsmaatregelen van de EU, dat als zodanig in het hele toekomstig meerjarig financieel kader moet worden gei'ntegreerd ("gemainstreamd").

Hoewel activiteiten in het kader van het LIFE-programma voor de periode van 2014 tot en met 20201 bepaalde problemen direct in de praktijk aanpakken, levert het programma vooral indirecte effecten op via de rol die het speelt als katalysator, ter ondersteuning van kleinschalige acties die tot doel hebben duurzame productie-, distributie- en

Verordening (EU) nr. 1293/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 inzake de vaststelling van een programma voor het milieu en klimaatactie (LIFE) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 614/2007 (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 185).

Inhoudsopgave

1.

consumptiepraktijken op te starten, uit te breiden of te versnellen, en ter bescherming van natuurlijk kapitaal, door:


- de ontwikkeling en uitwisseling van beste praktijken en kennis te vergemakkelijken;

- voor capaciteitsopbouw en versnelling te zorgen bij de tenuitvoerlegging van wetgeving en beleid inzake het milieu en het klimaat en de overgang naar schone energie te vergemakkelijken;

2.

- belanghebbenden te helpen kleinschalige technologies en oplossingen te testen, en


- financiering uit andere bronnen te mobiliseren.

Deze aanpak moet worden voortgezet in het kader van het meerjarig financieel kader voor de periode van 2021 tot en met 2027.

Door mainstreaming van klimaatactie in alle instrumenten van het volgende meerjarig financieel kader zullen meer middelen beschikbaar komen om te zorgen voor de benodigde innovatie en sociale aanpassing, en om bedrijven, werknemers en burgers in staat te stellen capaciteiten en vaardigheden te ontwikkelen om de klimaatverandering te kunnen helpen aanpakken. Het LIFE-programma zal bijdragen tot kleinschalige innovatie en burgers helpen actie te ondernemen voor het klimaat en voor hun gemeenschap.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het LIFE-programma is het enige EU-fonds dat zich uitsluitend op milieu- en klimaatdoelstellingen richt. Het beschikt over een relatief bescheiden budget en richt zich daarmee op een niche tussen EU-programma's ter ondersteuning van onderzoek en innovatie enerzijds en EU-programma's ter financiering van de grootschalige invoering van maatregelen anderzijds. Het programma helpt daarmee de kloof tussen de ontwikkeling van nieuwe kennis en het in praktijk brengen daarvan te dichten.

Op EU-niveau worden grote investeringen in milieu- en klimaatacties hoofdzakelijk gefinancierd door de belangrijkste financieringsprogramma's, waarbij milieu- en klimaatdoelen in de doelstellingen van die programma's worden gei'ntegreerd ("mainstreaming"); het gaat hierbij onder meer om de fondsen voor regionale ontwikkeling, de fondsen voor landbouw en plattelandsontwikkeling, de fondsen voor maritieme zaken en visserij, het onderzoeks- en innovatieprogramma Horizon Europa, de Connecting Europe Facility, alsmede externe beleidsinstrumenten en financiele instrumenten van de EU. LIFE daarentegen levert vooral indirecte effecten via de rol die het speelt als katalysator, ter ondersteuning van kleinschalige acties die tot doel hebben schone en duurzame productie-, distributie- en consumptiepraktijken op te starten, ter verbetering van de kwaliteit van het milieu en ter ondersteuning van de verwezenlijking van de klimaatdoelstellingen van de Unie.

Er wordt gestreefd naar synergie tussen de subsidies die door LIFE enerzijds en door andere EU-programma's anderzijds (bv. demonstratieprojecten in het kader van Horizon Europa) worden gefinancierd, aangezien de programma's weliswaar onderscheiden doelstellingen hebben en qua omvang en aard van elkaar verschillen, maar de activiteiten ervan toch onderling verband houden. Horizon Europa zal helpen, op basis van in het kader van de strategische planning vastgestelde richtsnoeren, de uitdagingen en prioriteiten van de EU op het gebied van milieu aan te pakken door middel van onderzoeks- en innovatieactiviteiten, en wel in specifieke 'clusters'. Horizon Europa heeft in beginsel betrekking op activiteiten ter ondersteuning van de ontwikkeling, demonstratie en marktintroductie van innovatieve oplossingen die een transnationale dimensie hebben en die voor de EU van baanbrekende aard zijn en potentieel bieden voor duplicatie in de Unie. Het katalysatoreffect van de traditionele

LIFE-projecten bestaat in het in specifieke situaties ontwikkelen, testen of onder de aandacht brengen van geschikte technologies of methoden voor de tenuitvoerlegging van het milieu-en klimaatbeleid van de EU in de praktijk, die vervolgens met financiering uit andere bronnen op grote schaal kunnen worden ingezet. Het potentieel van InvestEU kan worden benut ter financiering van strategische natuur- en gei'ntegreerde projecten en ter ondersteuning van de deelname aan het programma.

Op bepaalde gebieden (d.w.z. natuur en biodiversiteit, met inbegrip van mariene ecosystemen) vervult het LIFE-programma een unieke en cruciale rol. Er is gebleken dat er vooral ten aanzien van de programma's voor plattelandsontwikkeling sprake is van synergie en complementariteit, maar dit geldt bijvoorbeeld ook tussen projecten voor aanpassing aan klimaatverandering enerzijds en rampenrisicobeheer anderzijds. Die synergie en complementariteit moet in het kader van het nieuwe LIFE-programma voor de periode van 2021 tot en met 2027 worden versterkt, onder meer door het toepassingsgebied van het onderzoeksprogramma aan te passen met betrekking tot bepaalde activiteiten ter ondersteuning van de overgang naar schone energie die bijdragen aan mitigatie van klimaatverandering.

De integratie van het subprogramma Overgang naar schone energie in het LIFE-programma vergroot de algemene samenhang van de EU-financiering en biedt tegelijk heel wat mogelijkheden voor synergieen met acties rond milieu en het klimaat.

Er is duidelijk sprake van complementariteit ten aanzien van de financiering van onderzoeks-en innovatieactiviteiten op het gebied van schone energie in het kader van Horizon Europa. De in het kader van Horizon Europa ontwikkelde onderzoeks- en innovatieoplossingen zullen met behulp van de steun van koplopers de volgende generatie van technologieen en goede praktijken opleveren die in een later stadium kan worden gedupliceerd dankzij de steun voor capaciteitsopbouw in het kader van het subprogramma Overgang naar schone energie.

Het subprogramma Overgang naar schone energie en de Connecting Europe Facility (CEF) vullen elkaar aan wat betreft hun karakteristieken en de onderliggende interventielogica. Met name staat de grensoverschrijdende dimensie centraal in de interventielogica van de CEF.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag en subsidiariteit

Artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) vormt de basis voor het optreden van de EU op het gebied van milieu en klimaatverandering. Deze rechtsgrondslag dekt ook de activiteiten ter ondersteuning van de overgang naar schone energie, aangezien zij rechtstreeks bijdragen aan mitigatie van klimaatverandering. In het kader van het huidige LIFE-programma worden reeds bepaalde activiteiten ter verbetering van de energie-efficientie en het gebruik van hernieuwbare energie gefinancierd omdat zij een wezenlijke bijdrage leveren aan mitigatie van de klimaatverandering en daarnaast ook vaak positieve neveneffecten opleveren voor het milieu (zoals verbetering van de luchtkwaliteit).

De meeste milieuproblemen zijn van grensoverschrijdende of transnationale aard en kunnen niet afdoende worden opgelost door de afzonderlijke lidstaten. Een EU-optreden is vereist om adequate mechanismen in te stellen voor een doelmatige omgang met dergelijke problemen en gebreken in de coordinatie te vermijden.

Bovendien zijn natuurlijke rijkdommen Europese publieke goederen en is een goed beheer ervan van essentieel belang voor de goede werking van de interne markt.
3. EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN
EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluaties achteraf

Hoewel de recente evaluatie halverwege van LIFE voor de periode 2014 tot en met 20202 in

een vroeg stadium van de tenuitvoerlegging van het programma plaatsvond, toen slechts de projecten voor 2014 en 2015 reeds van start waren gegaan, bleek eruit dat het programma op koers ligt om doeltreffend, doelmatig en relevant te zijn en een bijdrage levert aan de Europa 2020-strategie. Bovendien zien de meeste belanghebbenden LIFE als een zeer belangrijk instrument voor de aanpak van milieu- en klimaatprioriteiten.

• Raadpleging van belanghebbenden

Als onderdeel van de evaluatie halverwege van LIFE is een breed scala aan raadplegingsactiviteiten ondernomen, waaronder i) een 12 weken durende openbare raadpleging die meer dan 250 reacties opleverde, ii) 6 specifieke enquetes waarop meer dan 200 reacties kwamen, en iii) meer dan 150 interviews (en in voorkomend geval bezoeken ter plaatse) onder de belangrijkste groepen belanghebbenden, waaronder projectbegunstigden, projectcoordinatoren, diensten van de Commissie, functionarissen van het Easme, externe monitoringdeskundigen en belanghebbenden bij financieringsinstrumenten.

Het advies van het Comite van de Regio's en het Europees Economisch en Sociaal Comite over de resultaten van de evaluatie halverwege zijn eveneens in aanmerking genomen, aangezien daarin mogelijke opties voor het LIFE-programma voor de periode na 2020 aan de orde werden gesteld.

Ten behoeve van dit voorstel is de brede raadpleging van belanghebbenden aangevuld met adviezen van niet-gouvernementele organisaties en verdere raadplegingsactiviteiten met belanghebbenden in de lidstaten.

De raadplegingen bevestigden de relevantie van het programma voor de aanpak van de behoeften en problemen op het gebied van klimaat en milieu en het belang van de voortzetting ervan, met inbegrip van alle belangrijke soorten interventies. Er werd echter wel benadrukt dat het nodig is de administratie ervan te vereenvoudigen. Voorgesteld werd de katalysatoreffecten en de mogelijkheden voor gei'ntegreerde projecten te versterken.

• Effectbeoordeling

Met het oog op verbetering van de prestaties en de katalysatorfunctie van het programma werden twee mogelijkheden verkend met het oog op verbetering van de toegankelijkheid van het programma voor kandidaten uit alle lidstaten van de EU. De optie om gecentraliseerde ondersteuning te bieden aan het gehele netwerk van nationale contactpunten (NCP's) in plaats van de huidige nationale projecten voor capaciteitsopbouw (alleen toegankelijk voor bepaalde lidstaten) is positief beoordeeld en moet worden uitgevoerd. De optie om het niveau van medefinanciering te verhogen kan op een later tijdstip worden overwogen en eventueel worden aangepast in de loop van de tenuitvoerlegging van het programma.

Report on the Mid-term Evaluation of the Programme for Environment and Climate Action (LIFE) (SWD(2017) 355 final).

Er zijn meerdere aanvullende opties overwogen ter verbetering van de prestaties en de katalysatorfunctie van het programma. Deze werden positief beoordeeld. De uitbreiding van het gebruik van gei'ntegreerde projecten, in de toekomstige strategische gei'ntegreerde projecten (SGP's) wordt, op basis van de ervaring die is opgedaan met de als proefprojecten dienende gei'ntegreerde projecten in het huidige LIFE-programma, beschouwd als het mechanisme met de grootste impact . Een grotere reikwijdte en een groter volume voor strategische gei'ntegreerde projecten wordt als een topprioriteit beschouwd. Dit zou een hoger budget vereisen ten opzichte van het huidige LIFE-programma.

Uit de effectbeoordeling volgt dat de momenteel in het kader van Horizon 2020 voor de periode 2014 tot en met 2020 gefinancierde steun voor capaciteitsopbouw voor de overgang naar schone energie, die bijdraagt aan mitigatie van de klimaatverandering, in het volgende MFK naar LIFE moet worden verschoven. De reden hiervoor was de grotere geschiktheid van het LIFE-programma wat betreft interventielogica, doelstellingen en uitvoeringsmechanismen, alsmede een gerichte doelgroep van begunstigden in vergelijking met het onderzoeks- en innovatiekader dat beter geschikt is voor de ontwikkeling van baanbrekende technologies dan voor ondersteuning van de duplicatie en opschaling ervan. Integratie van een subprogramma Overgang naar schone energie in LIFE zou deze tekortkomingen aanpakken en de algemene samenhang van de financiering van de Unie vergroten en tegelijkertijd mogelijkheden bieden voor synergieen met andere acties op het gebied van milieu en klimaat. Op het gebied van klimaatactie zal het LIFE-programma, in het verlengde van het LIFE-programma voor de periode 2014 tot en met 2020, ook een subprogramma Mitigatie van en aanpassing aan klimaatverandering omvatten.

In de effectbeoordeling werd ook nagegaan hoe het programma een grotere rol zou kunnen spelen bij de tenuitvoerlegging van het beleid van de Unie inzake natuur en biodiversiteit. Hoewel de optie van een groot fonds onder gedeeld beheer voor LIFE als ondoeltreffend werd beschouwd, zou LIFE een grotere rol kunnen spelen bij de mainstreaming van natuur- en biodiversiteitsbeleid in ander beleid en andere financieringsprogramma's van de EU, op basis van een evenwichtigere budgettaire aanvulling die middelen uit deze andere financieringsprogramma's zou aantrekken.

Ook werd geconcludeerd dat het programma kleine subsidies voor biodiversiteit moet blijven financieren via de vrijwillige regeling ten behoeve van biodiversiteit en ecosysteemdiensten in de Europese landen en gebieden overzee en gebieden overzee (BEST).

Met het oog op consolidatie van de natuur- en biodiversiteitselementen van het programma is een specifiek subprogramma op het gebied Milieu ingesteld, namelijk Natuur en biodiversiteit. Het gebied Milieu omvat tevens een subprogramma Circulaire economie en levenskwaliteit, dat tot doel heeft de andere aspecten van het milieubeleid van de Unie te ondersteunen, met name de overgang naar een circulaire economie, een goed en doelmatig beheer van de ecologische hulpbronnen, zoals lucht, water en bodem, en de bevordering van goede milieugovernance.

De mogelijkheden om duplicatie te bevorderen en zowel de flexibiliteit van het programma te vergroten en de mogelijkheid gericht in te gaan op belangrijke en opkomende kwesties te versterken door een vereenvoudiging van de verordening en het meerjarig werkprogramma hebben geen serieuze negatieve gevolgen; beide moeten worden ingevoerd.

De effectbeoordeling heeft op 13 april 2018 van de Raad voor regelgevingstoetsing een positief advies met voorbehoud gekregen.

In zijn advies over de ontwerp-effectbeoordeling heeft de Raad voor regelgevingstoetsing verzocht om verdere verduidelijking van het monitoringsysteem en de voor dit initiatief voorgestelde indicatoren. De Raad vroeg tevens rekening te houden met de gevolgen voor de filosofie, de structuur en het uitvoeringsmechanisme van LIFE van de voorgestelde uitbreidingen van het toepassingsgebied van LIFE met betrekking tot natuur. De aanbevelingen van het advies zijn in het verslag meegenomen. Met name is de effectbeoordeling uitgebreid om na te gaan hoe de geconstateerde tekortkomingen in verband met het monitoringsysteem voor de huidige programmeringsperiode zullen worden aangepakt. Bovendien is de lijst van indicatoren voor de beoordeling van het programma herzien om deze beter af te stemmen op de doelstellingen van het programma. Een meer diepgaande analyse van de opties voor de uitbreiding van het toepassingsgebied van het LIFE-programma met betrekking tot natuur en biodiversiteit is opgenomen in bijlage 8 en de beschrijving van de optie is opnieuw geformuleerd in de effectbeoordeling.

3.

De samenvatting en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing zijn beschikbaar op:


ec.europa.eu/transparency/regdoc.

• Vereenvoudiging

In overeenstemming met het nieuwe Financieel Reglement worden de programmering en gedetailleerde besluiten over het beheer van het programma uitgesteld tot de meerjarige werkprogramma's. In dit stadium worden passende maatregelen getroffen voor de vereenvoudiging van de beheersprocedures, zoals aangegeven in de effectbeoordeling.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De gevolgen voor de begroting en de benodigde personele en administratieve middelen voor de tenuitvoerlegging van het programma zijn opgenomen in het financieel memorandum dat aan dit voorstel is gehecht.
5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het LIFE-programma wordt direct beheerd door de Europese Commissie. De tenuitvoerlegging van sommige onderdelen is gedelegeerd aan het uitvoerend agentschap Easme, zoals bepaald voor de tenuitvoerlegging van het LIFE-programma voor de periode 2014 tot en met 2020. Gezien de over het geheel genomen positieve beoordeling van de tenuitvoerlegging van het huidige programma, zou de tenuitvoerlegging van het LIFE-programma voor de periode 2021 tot en met 2027 ook aan een uitvoerend agentschap kunnen worden gedelegeerd, met inachtneming van het resultaat van de kosten-batenanalyse en de bijkomende te nemen beslissingen.

Er zullen evaluaties worden verricht conform de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven van 13 april 20163, waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. De evaluaties zullen de effecten van het programma in de praktijk beoordelen op basis van de indicatoren/streefdoelen van het programma en van een gedetailleerde analyse van de mate waarin het programma kan worden geacht relevant, doeltreffend en doelmatig te zijn, voldoende toegevoegde waarde voor de EU te bieden en voldoende coherent te zijn met andere beleidsmaatregelen van de EU. Zij zullen

Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie van 13 april 2016 over beter wetgeven, PB L 123 van 12.5.2016, blz. 1-14.

lessen trekken teneinde eventuele lacunes/problemen of mogelijkheden voor verdere verbetering van de acties of de resultaten ervan in kaart te brengen en de exploitatie/impact ervan te helpen maximaliseren.

Het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader 2021-2027 is ambitieuzer wat de mainstreaming van klimaatactie in andere EU-programma's betreft, en stelt als algemeen doel dat 25 % van de uitgaven op de EU-begroting klimaatdoelstellingen ondersteunen. De bijdrage van dit programma aan de verwezenlijking van dat doel zal worden gevolgd via een EU-systeem van klimaatindicatoren op een passend uitsplitsingsniveau, inclusief het gebruik van nauwkeuriger methoden als die beschikbaar zijn. De Commissie zal de informatie jaarlijks blijven voorstellen in de vorm van vastleggingskredieten in het kader van de jaarlijkse ontwerpbegroting.

De EU moet tevens haar biodiversiteitsgerelateerde uitgaven traceren om te voldoen aan haar verslagleggingsverplichtingen uit hoofde van het Verdrag inzake biologische diversiteit. Aan traceringvoorschriften in andere toepasselijke wetgeving van de Unie moet eveneens worden voldaan.

Teneinde het volledige gebruik van het potentieel van het programma om bij te dragen aan de klimaatdoestellingen te ondersteunen, zal de Commissie ernaar streven relevante acties in kaart te brengen tijdens het proces van voorbereiding, toepassing, beoordeling en evaluatie van het programma.