Toelichting bij COM(2018)472 - Fonds voor interne veiligheid - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)472 - Fonds voor interne veiligheid. |
|---|---|
| bron | COM(2018)472   |
| datum | 13-06-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
De laatste jaren zijn de veiligheidsdreigingen in Europa in ernst en diversiteit toegenomen. Zij deden zich voor in de vorm van terroristische aanslagen, nieuwe soorten georganiseerde misdaad en cybercriminaliteit. Aangezien veiligheid een intrinsiek grensoverschrijdende dimensie heeft, is een krachtige, gecoördineerde respons van de EU noodzakelijk. Europa wordt niet alleen geconfronteerd met interne veiligheidsproblemen, maar ook met complexe externe bedreigingen waaraan de lidstaten niet op eigen kracht het hoofd kunnen bieden. De EU heeft hier snel en uitgebreid op gereageerd en heeft in 2015 haar respons geformuleerd in de veiligheidsagenda. Veiligheid blijft de komende jaren een cruciaal thema voor de EU. In een snel veranderende en onzekere wereld verwachten de Europese burgers dat de Unie en hun nationale regeringen veiligheid bieden.
De opgaven waarvoor de Unie – met name als gevolg van internationaal terrorisme – staat, kunnen niet door individuele lidstaten alleen, zonder financiële en technische ondersteuning van de EU, worden opgelost. Nu terroristen en andere zware criminelen zich van grenzen niets aantrekken, hebben de lidstaten ten aanzien van hun burgers de plicht om, overeenkomstig de grondrechten van de EU, voor de openbare veiligheid te zorgen, maar de EU kan deze acties ondersteunen. De Verdragen voorzien in dit verband in de noodzaak een hoog niveau van veiligheid te waarborgen door middel van preventiemaatregelen en door coördinatie en samenwerking tussen de politiële en justitiële autoriteiten en andere bevoegde autoriteiten.
De gedecentraliseerde agentschappen van de Europese Unie (met name het Agentschap voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), het Agentschap voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD)) spelen een belangrijke operationele, coördinerende en ondersteunende rol bij de uitvoering van de prioriteiten, doelstellingen en activiteiten van de EU op het gebied van veiligheid.
Het Fonds voor interne veiligheid is opgericht om grensoverschrijdende samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de rechtshandhavingsambtenaren van de lidstaten en andere relevante autoriteiten te vergemakkelijken, met name door de interoperabiliteit van de verschillende EU-informatiesystemen op het gebied van veiligheid mogelijk te maken met het oog op een effectiever en efficiënter grens- en migratiebeheer, door gezamenlijke operationele acties te faciliteren en door steun te verlenen voor opleiding, voor de bouw van essentiële infrastructuur die relevant is voor de veiligheid, voor het opzetten van de verzameling en verwerking van passagiersgegevens conform het desbetreffende EU-acquis en voor de aankoop van de nodige technische apparatuur. Het fonds is gericht op het intensiveren van grensoverschrijdende operationele samenwerking met betrekking tot het voorkomen, opsporen en onderzoeken van grensoverschrijdende criminaliteit, en op het ondersteunen van inspanningen om de capaciteiten voor de preventie van deze criminaliteit, met inbegrip van terrorisme, te versterken, met name door middel van nauwere samenwerking tussen de overheid, het maatschappelijk middenveld en particuliere partners uit alle lidstaten.
In haar mededeling 'Een moderne begroting voor een Unie die ons beschermt, sterker maakt en verdedigt' 1 stelt de Commissie voor om de EU-financiering voor interne veiligheid met een factor 1,8 te vermenigvuldigen ten opzichte van de huidige periode 2014-2020, teneinde een hoog niveau van veiligheid in de Unie te waarborgen en tegelijkertijd de rol van de gedecentraliseerde agentschappen op dit gebied te versterken. Het onderhavige voorstel heeft echter geen betrekking op de aan de agentschappen toegewezen financiering en betreft uitsluitend het Fonds voor interne veiligheid, dat zal bijdragen aan het waarborgen van een hoog niveau van veiligheid in de Unie. Het budget van het Fonds voor interne veiligheid zal in de periode 2021-2027 2,5 miljard EUR (in lopende prijzen) bedragen.
Het voorstel beoogt in de eerste plaats te zorgen voor meer flexibiliteit bij het beheer van het toekomstige fonds dan waarin tijdens de huidige programmeringsperiode is voorzien, maar ook voor instrumenten om de financiering toe te spitsen op EU-prioriteiten en acties met een significante toegevoegde waarde voor de Unie. Nieuwe uitdagingen en prioriteiten vereisen nieuwe mechanismen voor de verdeling van middelen over gedeeld, direct en indirect beheer.
De financiering wordt uitgevoerd via gedeeld beheer door de lidstaten en direct/indirect beheer door de Commissie.
Als sleutel voor de verdeling van de financiering wordt flexibiliteit gehanteerd: zowel de uitvoeringsvorm als de thema's waarvoor financiële middelen moeten worden toegewezen, worden op flexibele wijze bepaald en tegelijkertijd wordt een kritieke massa van voorafgaande financiering aangehouden voor structurele en omvangrijke meerjarige investeringen, afhankelijk van wat de lidstaten nodig hebben voor de verdere ontwikkeling van hun veiligheidssystemen. Bij de toewijzing van middelen zal ook ten volle in aanmerking worden genomen dat de lidstaten volledig aan het acquis van de Unie moeten voldoen en dat de investeringen moeten worden gericht op de belangrijkste prioriteiten van de EU.
De toewijzing van de financiële middelen aan de programma's van de lidstaten zal worden gebaseerd op een verdeelsleutel bestaande uit drie criteria 1) het bruto binnenlands product, 2) de omvang van het grondgebied en 3) de bevolking van het land. Als wegingspercentage voor de verschillende criteria wordt voorgesteld: 45 % omgekeerd evenredig met het bruto binnenlands product, 40 % pro rata van de omvang van de bevolking en 15 % pro rata van de omvang van het grondgebied van de lidstaat.
60 % van het totaalbudget van het fonds gaat naar programma's van de lidstaten. Voorgesteld wordt om aan het begin van de programmeringsperiode 50 % van het totaalbudget ter beschikking van de lidstaten te stellen, met de mogelijkheid het budget periodiek te verhogen. Het is de bedoeling dat het budget tussentijds met 10 % wordt verhoogd (technische aanpassing van de verdeelsleutel overeenkomstig de financiële prestatie – een lidstaat moet voor ten minste 10 % van het initiële bedrag van de betalingskredieten betalingsaanvragen hebben ingediend).
De resterende 40 % van het totale budget moet worden beheerd via de thematische faciliteit, waaruit periodiek financiering ter beschikking wordt gesteld voor een aantal prioriteiten die zijn vastgelegd in de financieringsbesluiten van de Commissie. Deze faciliteit biedt de mogelijkheid het fonds flexibel te beheren door middelen uit te betalen voor technische bijstand op initiatief van de Commissie en voor de volgende onderdelen:
–steun voor specifieke acties, door via de nationale programma's van de lidstaten aanvullende financiering beschikbaar te stellen voor gerichte acties met een hoge toegevoegde EU-waarde;
–steun voor acties van de Unie in direct en indirect beheer, en
–noodhulp.
De programmering van acties in het kader van de thematische faciliteit zou ten uitvoer worden gelegd via jaarlijkse en meerjarige werkprogramma's die bij een uitvoeringsbesluit van de Commissie worden vastgesteld. De faciliteit maakt het mogelijk nieuwe prioriteiten aan te pakken of dringende acties te ondernemen en uit te voeren aan de hand van de uitvoeringsvorm die het meest geschikt is om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken.
Bij de uitvoering van het instrument is verdere vereenvoudiging geboden, met name door te zorgen voor samenhang met de regels voor het beheer van andere EU-fondsen ("single rule book"), door betere richtsnoeren inzake beheers- en controlesystemen en auditvoorschriften ter beschikking te stellen, en door ervoor te zorgen dat in het kader van de subsidiabiliteitsregels bij gedeeld beheer ten volle gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde kostenopties. Het is tevens belangrijk om de toegevoegde EU-waarde op de verschillende interventieterreinen te optimaliseren en om een verbeterd kader voor toezicht en evaluatie ten uitvoer te leggen teneinde het op prestaties gebaseerde beheer van het fonds te verbeteren.
Dit voorstel voorziet in toepassing vanaf 1 januari 2021 en heeft betrekking op een Unie met 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Europese Unie en Euratom terug te trekken overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, die door de Europese Raad werd ontvangen op 29 maart 2017.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het Fonds voor interne veiligheid bouwt voort op de investeringen en resultaten van de vorige instrumenten:
i) het programma 'Veiligheid en bescherming van de vrijheden', bestaande uit specifieke programma's 'Preventie en bestrijding van criminaliteit' (ISEC) en "Terrorisme en andere aan veiligheid gerelateerde risico's: preventie, paraatheid en beheersing van de gevolgen" (CIPS), in de periode 20072013,
ii) het instrument voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheersing (ISF-P), dat is ingesteld bij Verordening (EU) nr. 513/2014 2 en deel uitmaakt van het Fonds voor interne veiligheid in de periode 2014-2020, en
iii) het onderdeel drugsbeleid van het programma Justitie, dat is ingesteld bij Verordening (EU) nr. 1382/2013 3 in de periode 2014-2020.
De hierboven genoemde instrumenten dienden ter ondersteuning van het algemene EU-beleid op het gebied van interne veiligheid, bv. inzake politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit (inclusief terrorismebestrijding, versterking van de coördinatie en de samenwerking tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten en Europol), crisisbeheersing (bescherming van mensen en kritieke infrastructuur) en de bestrijding van drugssmokkel.
De werkzaamheden in het kader van het Fonds voor interne veiligheid moeten consistent zijn met die van het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol), het Agentschap van de Europese Unie voor opleiding op het gebied van rechtshandhaving (Cepol) en het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD). Het werk van het fonds zal volledig complementair zijn aan dat van deze agentschappen. In haar mededeling 'Een moderne begroting voor een Unie die ons beschermt, sterker maakt, en verdedigt' 4 stelt de Commissie voor om een bedrag van 1 128 000 000 EUR (in lopende prijzen) toe te wijzen aan agentschappen van de Unie op het gebied van veiligheid. Deze verordening heeft geen betrekking op de financiering voor deze agentschappen. Hun financiering wordt bepaald in het kader van de gewone jaarlijkse begrotingsprocedure.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Veiligheidsdreigingen vereisen, vanwege hun omvang en belang en hun steeds veranderende en transversale karakter, een gecoördineerde respons van de EU en de inzet van alle EU-instrumenten. Veiligheid is een horizontale aangelegenheid en een Fonds voor interne veiligheid zonder synergieën met andere financieringsinstrumenten kan geen doeltreffende EU-respons tot stand brengen. Daarom is veiligheid een thema in meerdere programma's van de Unie. Bij het aanpakken van veiligheidskwesties moet in de eerste plaats worden toegezien op synergie en samenhang met het Fonds voor asiel en migratie en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer (bestaande uit het instrument voor grensbeheer en visa, en het instrument voor douanecontroleapparatuur). Bewaking in de vorm van de opsporing van smokkel van illegale goederen, explosieven, precursoren en irreguliere migratie, en veiligheidsonderzoek aan de buitengrenzen is van essentieel belang voor het handhaven van de algemene veiligheid in de EU. Een andere belangrijke synergie met het migratie- en grensbeleid zal tot stand worden gebracht als het Europees Grens- en kustwachtagentschap fors zal worden opgeschaald tot volledig operationele status, met een permanent korps van ca. 10 000 grenswachters 5 .
Eveneens belangrijk is de zorg voor synergie en samenhang met de fondsen van het cohesiebeleid, met het onderdeel veiligheidsonderzoek in het kader van Horizon Europa, het programma Digitaal Europa, het programma Justitie en het programma Rechten en waarden. Gezien het intrinsieke verband tussen veiligheid en recht op het terrein, zullen er specifieke synergieën zijn tussen het Fonds voor interne veiligheid en het programma Justitie waar het gaat om het bieden van adequate bescherming aan slachtoffers van misdrijven, het financieren van gezamenlijke onderzoeksteams en justitiële opleiding, het waarborgen van interoperabiliteit met het Europees Strafregister Informatiesysteem, het verbeteren van detentieomstandigheden en de samenwerking tussen instanties op het gebied van justitie en veiligheid, onder meer via agentschappen die actief zijn op het gebied van justitie, zoals Eurojust en het Europees Openbaar Ministerie. Op het gebied van het drugsbeleid zijn er synergieën met het Europees Sociaal Fonds+, en met name het onderdeel gezondheid daarvan. Er zal tevens worden gestreefd naar synergie op het gebied van de beveiliging van infrastructuur en openbare ruimten, cyberveiligheid en de preventie van radicalisering. Het ESF+ kan een belangrijke rol spelen bij de preventie van radicalisering door betere integratie. Voor het EFRO en InvestEU is een belangrijke rol weggelegd bij het verhogen van de veiligheid van investeringen in infrastructuur in de hele Unie. Het probleem van de cyberveiligheid kan worden aangepakt door de beveiliging van de IT-systemen te verbeteren. Omdat deze kwestie net als veiligheid een grens- en sectoroverschrijdend fenomeen is en bovendien een belangrijk onderdeel van het programma Digitaal Europa vormt, moet worden gezorgd voor synergieën met het Fonds voor interne veiligheid.
Veiligheid in een globale context en acties die de grenzen van de Unie overschrijden, kunnen een aanzienlijke impact hebben op de interne veiligheid van de Unie. Maatregelen in of met betrekking tot derde landen zullen daarom nog steeds met middelen uit het fonds worden ondersteund, maar dienen te worden uitgevoerd in volledige synergie, samenhang en complementariteit met andere acties buiten de Unie die door de externe financieringsinstrumenten van de Unie, waaronder het instrument voor pretoetredingssteun, worden ondersteund. In het bijzonder dient bij de uitvoering van dergelijke acties te worden gestreefd naar volledige samenhang met de beginselen en de algemene doelstellingen van het externe optreden en het buitenlands beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie. Met betrekking tot de externe dimensie moet het fonds de samenwerking met derde landen versterken op terreinen die van belang zijn voor de interne veiligheid van de Unie, zoals de bestrijding van terrorisme en radicalisering, de samenwerking met rechtshandhavingsautoriteiten van derde landen in de strijd tegen terrorisme (onder meer via detachering en gezamenlijke onderzoeksteams), zware en georganiseerde criminaliteit en corruptie, mensenhandel en migrantensmokkel. Veiligheid hangt ook nauw samen met defensie en op het gebied van defensie dient de Unie meer verantwoordelijkheid op zich te nemen teneinde haar belangen, waarden en de Europese manier van leven te beschermen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het recht van de EU om op te treden op het gebied van binnenlandse zaken vloeit met name voort uit artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): 'De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.'
Het optreden van de Unie is gerechtvaardigd op grond van de doelstellingen als vastgelegd in artikel 67 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin de instrumenten voor de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht worden uiteengezet. In artikel 80 VWEU wordt bovendien benadrukt dat aan dit beleid van de Unie en de uitvoering ervan de beginselen ten grondslag moeten liggen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak.
Deze verordening is gebaseerd op artikel 82, lid 1, artikel 84 en artikel 87, lid 2, VWEU, die compatibele rechtsgrondslagen vormen in het licht van de specifieke juridische omstandigheden voor de besluitvorming in het kader van titel V van het VWEU.
Bij deze verordening wordt financiële steun verleend op basis van door de Unie vastgestelde gemeenschappelijke beleidslijnen (strategieën, programma's en actieplannen), wetgeving, praktische samenwerking en dreigings- en risicobeoordelingen. Bijgevolg dient het programma op grond waarvan momenteel financiële ondersteuning op dit beleidsterrein wordt verleend (ISF-Politie), met ingang van 1 januari 2021 te worden ingetrokken, met inachtneming van een overgangsregeling.
Voorts heeft de Commissie op 29 mei 2018 een voorstel voor een verordening gemeenschappelijke bepalingen 6 (GB-verordening) vastgesteld voor het verbeteren van de coördinatie en het harmoniseren van de uitvoering van de steunverlening in het kader van gedeeld beheer, met als voornaamste doel de beleidsuitvoering te vereenvoudigen. Deze gemeenschappelijke bepalingen zijn van toepassing op het deel van het ISF dat onder gedeeld beheer valt.
Omdat de verschillende fondsen waarop gedeeld beheer van toepassing is, op complementaire doelstellingen zijn gericht en volgens dezelfde methode worden beheerd, is in Verordening (EU) [GB-verordening] een reeks gemeenschappelijke beginselen vastgesteld, zoals partnerschap. Die verordening omvat tevens de gemeenschappelijke elementen voor de strategische planning en programmering, waaronder bepalingen betreffende de partnerschapsovereenkomst die met elke lidstaat moet worden gesloten, en een gemeenschappelijke aanpak ten aanzien van de prestatiegerichtheid van de fondsen. In dit verband zijn in de genoemde verordening tevens faciliterende voorwaarden en regelingen voor toezicht, verslaglegging en evaluatie opgenomen, alsook gemeenschappelijke bepalingen op het gebied van subsidiabiliteitsregels, financieel beheer en beheers- en controleregelingen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De beheersing van veiligheidsdreigingen gaat gepaard met problemen die een lidstaat niet alleen kan oplossen. Op dit gebied ligt er duidelijk een toegevoegde waarde in optreden van de Unie en in het inzetten van de EU-begroting.
Zware en georganiseerde criminaliteit, terrorisme en andere veiligheidsgerelateerde dreigingen zijn in toenemende mate van grensoverschrijdende aard. Grensoverschrijdende samenwerking en coördinatie tussen rechtshandhavingsautoriteiten is van wezenlijk belang om deze dreigingen af te wenden en aan te pakken, bijvoorbeeld door middel van de uitwisseling van informatie, gezamenlijke onderzoeken, interoperabele technologieën en gemeenschappelijke dreigings- en risicobeoordelingen. De op grond van deze verordening verleende financiële steun zal helpen bij de totstandbrenging van een Uniekader voor het betonen van solidariteit en een platform voor de ontwikkeling van gemeenschappelijke IT-systemen ter ondersteuning van het beleid, en zal zodoende bijdragen tot de versterking van de nationale en Europese capaciteiten op deze beleidsterreinen.
De zorg voor de veiligheid van de EU vergt aanzienlijke middelen en capaciteiten van de lidstaten. Als de operationele samenwerking beter wordt gecoördineerd en de middelen worden gebundeld, kunnen er schaalvoordelen en synergieën tot stand worden gebracht. Dat zorgt op zijn beurt voor een efficiënter gebruik van de overheidsmiddelen, solidariteit, wederzijds vertrouwen en gedeelde verantwoordelijkheid voor gemeenschappelijk EUbeleid. Dit is vooral relevant op het gebied van de veiligheid, omdat daar financiële steun voor alle vormen van grensoverschrijdende gezamenlijke operaties van wezenlijk belang is voor een betere samenwerking tussen politie, douane, grenswachters en justitie.
Wat de externe dimensie van binnenlandse zaken betreft, is het duidelijk dat als er op EUniveau maatregelen worden goedgekeurd en middelen worden gebundeld, de EU veel beter in staat zal zijn om andere landen te overtuigen mee te werken aan veiligheidsgerelateerde maatregelen waarbij in de eerste plaats de EU en de lidstaten belang hebben.
Dit voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, aangezien het grootste deel van de financiering in gedeeld beheer en in overeenstemming met de institutionele bevoegdheden van de lidstaten zal worden uitgevoerd en duidelijk is dat maatregelen op het toepasselijke niveau dienen te worden genomen en dat het optreden van Unie niet verder mag gaan dan nodig is.
• Evenredigheid
Het voorstel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en valt binnen de werkingssfeer voor optreden op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, als bepaald in titel V van het VWEU. De doelstellingen en financieringsniveaus staan in verhouding tot het doel van het fonds. De met dit voorstel beoogde acties hebben betrekking op de Europese dimensie van de politiële samenwerking.
• Keuze van het instrument
Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van het Fonds voor interne veiligheid.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In het voorstel is rekening gehouden met de resultaten van evaluaties van de vorige instrumenten voor politiële samenwerking. Het bouwt voort op de ex-post-evaluatie van CIPS en ISEC (de instrumenten in de programmeringsperiode 2007-2013), en de tussentijdse evaluatie van het Fonds voor interne veiligheid, het instrument voor politiële samenwerking, voorkoming en bestrijding van criminaliteit, en crisisbeheersing (het fonds in de lopende periode 2014-2020). De toetsing aan de verschillende evaluatiecriteria heeft de onderstaande bevindingen opgeleverd.
Het politie-instrument (ISFP) is al met al doeltreffend gebleken en heeft bijgedragen tot een hoog niveau van veiligheid in de Europese Unie door grensoverschrijdende, zware en georganiseerde criminaliteit, waaronder terrorisme, te voorkomen en te bestrijden en door de coördinatie en de samenwerking tussen de rechtshandhavingsautoriteiten te versterken. Het instrument heeft ook bijgedragen tot het vermogen van de lidstaten om veiligheidsgerelateerde risico's en crisissen doeltreffend te beheersen en, in mindere mate, om mensen en kritieke infrastructuur te beschermen tegen terroristische aanslagen en andere veiligheidsgerelateerde incidenten. Uit de gegevens blijkt dat het instrument heeft bijgedragen tot het versterken van de samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten en de Europese instanties, en tot het verbeteren van het vermogen van de lidstaten om uitgebreide dreigings- en risicobeoordelingen te ontwikkelen, hoewel er betrekkelijk weinig projecten op nationaal niveau en op het niveau van de Unie zijn gefinancierd met middelen uit dit instrument. Op het gebied van vroegtijdige waarschuwing en samenwerking op het gebied van crisispreventie (bv. het Atlasnetwerk) is steun verleend voor meerdere acties van de Unie.
Tot dusver heeft het ISF-P echter slechts beperkte vooruitgang geboekt met het versterken van het administratieve en operationele vermogen van de lidstaten om kritieke infrastructuur te beschermen, slachtoffers te beschermen, opleidings- en uitwisselingsprogramma's te ontwikkelen en maatregelen te nemen met derde landen en internationale organisaties, hoewel hierbij moet worden aangetekend dat de meeste projecten met betrekking tot deze operationele doelstellingen nog lopen.
Met betrekking tot doelmatigheid wees de evaluatie er, binnen de grenzen van de beschikbare gegevens, op dat de resultaten van het instrument zijn bereikt tegen redelijke kosten wat zowel personele als financiële middelen betreft. Sommige lidstaten hebben nationale maatregelen ter bevordering van de doelmatigheid ingevoerd. De meeste lidstaten hebben echter problemen met de EU-richtsnoeren, de gemeenschappelijke indicatoren en de termijnen voor verslaglegging/toezicht. Het gebrek aan doelmatigheid kan worden teruggevoerd op de gepercipieerde administratieve belasting – hoewel vereenvoudigingsmaatregelen zijn genomen om de situatie te verbeteren.
De invoering van de gemeenschappelijke reeks procedures voor de drie fondsen (het Fonds voor interne veiligheid-Politie, het in het Fonds voor interne veiligheid ingebedde instrument voor grenzen en visa (ISF-BV) en het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF)) heeft kennelijk tot vereenvoudiging geleid. De vereenvoudigde kostenoptie heeft, volgens de weinige lidstaten die er gebruik van hebben gemaakt, haar doelmatigheid bewezen als het erop aankomt de administratieve belasting te beperken. Dit alles neemt echter niet weg dat de vereenvoudigingsmaatregelen en de maatregelen ter vermindering van de administratieve belasting hun doelstellingen slechts ten dele hebben bereikt. Hoewel de situatie als gevolg van de vereenvoudiging is verbeterd, zijn er in dit stadium weinig aanwijzingen voor een significante vermindering van de administratieve belasting. Maatregelen voor toezicht, verslaglegging en controle worden nog steeds als omslachtig beschouwd en de lidstaten hebben verzocht om verdere richtsnoeren over de naleving van de EU-voorschriften. De vereisten op het gebied van verslaglegging en de irrelevantie van sommige indicatoren werden genoemd als factoren die de administratieve belasting nog zwaarder maken.
De oorspronkelijke motivering en doelstellingen van het instrument zijn nog steeds relevant in de nasleep van de migratie- en veiligheidscrisis. Er zijn passende mechanismen ingevoerd om tegemoet te komen aan de veranderende behoeften in zowel de programmerings- als de uitvoeringsfase. De flexibiliteit die het instrument biedt (mogelijkheid tot overdracht van middelen tussen doelstellingen), was nuttig om in te spelen op de veranderende behoeften, maar zou volgens de lidstaten nog mogen worden uitgebreid door het aantal nationale doelstellingen te reduceren en de minimumtoewijzingsniveaus per doelstelling af te schaffen.
Men vindt het instrument samenhangend met en de doelstellingen ervan complementair aan die van andere nationale beleidsterreinen. De samenhang en complementariteit met andere financieringsinstrumenten van de EU worden gewaarborgd in de ontwerp-, de programmerings- en de uitvoeringsfase. Er zijn coördinatiemechanismen ingevoerd om de samenhang en de complementariteit in de uitvoeringsfase te waarborgen. Het toezichtcomité en de verantwoordelijke instanties spelen een essentiële rol bij het waarborgen van de samenhang. Ondanks de onderlinge complementariteit van de verschillende uitvoeringswijzen lijkt er ruimte voor verbetering ten aanzien van de EU-agentschappen en op het gebied van interne samenhang, aangezien de begunstigden niet goed op de hoogte blijken te zijn van de acties en projecten binnen het ISF-kader.
In het algemeen heeft het instrument voor een toegevoegde EU-waarde gezorgd door het verbeteren van de grensoverschrijdende samenwerking, de uitwisseling van kennis en beste praktijken, het vertrouwen tussen de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten en de toepassing en tenuitvoerlegging van belangrijk EU-beleid (effecten met betrekking tot het proces). Voorts heeft het ertoe bijgedragen dat de acties een ruimer toepassingsgebied bestrijken en er kwalitatief op zijn vooruitgegaan als gevolg van investeringen op terreinen met een lage prioriteit of een hoge specialisatiegraad. De aankoop van geavanceerde apparatuur heeft het vermogen van de nationale instanties om gespecialiseerde interventies met een breder toepassingsgebied uit te voeren, verbeterd. Het instrument heeft ook geleid tot een verbreding van de soorten kennisuitwisseling en opleiding op het gebied van rechtshandhaving (effecten met betrekking tot het toepassingsgebied). Het heeft bovendien de harmonisatie van onderzoek op EU-niveau op het gebied van criminaliteitspreventie gestimuleerd en investeringen bevorderd, met bijzondere aandacht voor langetermijnmaatregelen op dit gebied. Grote investeringen, met name in IT-systemen, opleiding en gespecialiseerde apparatuur, behoren dankzij het instrument tot de mogelijkheden (effecten met betrekking tot de omvang). Het ontbreken van ISF-P-financiering zou nadelig zijn geweest voor de kwaliteit van de EU-respons op grensoverschrijdende samenwerking en voor het vermogen van de lidstaten om innovatieve oplossingen ten uitvoer te leggen (effecten met betrekking tot de rol).
De duurzaamheid van het instrument wordt gewaarborgd door de acties die in het kader van het instrument worden ondernomen, af te stemmen op en complementair te maken aan acties die worden ontwikkeld naar aanleiding van nationale prioriteiten of EU-vereisten. In de programmerings- en de tenuitvoerleggingsfase, in het kader van zowel gedeeld als direct beheer, is voorzien in omvattende maatregelen en mechanismen om deze duurzaamheid te waarborgen. Omdat de meeste projecten zich nog in de uitvoeringsfase bevinden, is het echter moeilijk om vast te stellen of de effecten op de doelgroepen en op specifieke gebieden duurzaam zullen zijn.
• Raadpleging van belanghebbenden
In de periode van 10 januari tot 9 maart 2018 zijn twee specifieke openbare raadplegingen over de EU-financiering op het gebied van migratie en veiligheid gehouden. De respondenten legden over het algemeen sterk de nadruk op de behoefte aan vereenvoudiging van de financieringsinstrumenten op het gebied van binnenlandse zaken, aan grotere flexibiliteit (met name inzake het vermogen om te reageren op migratie en veiligheidsgerelateerde crisissen) en aan meer financiering en ondersteuning op gebieden waar de verdeling van de verantwoordelijkheid (asiel en grensbeheer) en/of de samenwerking tussen de lidstaten en met de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken een grote rol speelt. Uit de antwoorden blijkt dat deze maatregelen bevorderlijk kunnen zijn voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van instrumenten en voor de toegevoegde EU-waarde. Volgens de belanghebbenden moet de invloed op het beleid op het gebied van binnenlandse zaken in derde landen worden vergroot.
De bevoegde instanties van de lidstaten werden geraadpleegd in het kader van het AMIF-ISF-comité. De lidstaten hebben zich uitgesproken over de belangrijkste financieringsprioriteiten, problemen, de architectuur van de fondsen en de uitvoeringsvormen. Andere belangrijke belanghebbenden en begunstigden die via direct en indirect beheer financiering uit het AMIF en het ISF ontvangen, zoals internationale organisaties en organisaties uit het maatschappelijk middenveld, werden eveneens geraadpleegd, evenals als de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken.
De belanghebbenden waren het erover eens dat, om de toegevoegde EU-waarde te optimaliseren, de EU-financiering een weerspiegeling moet zijn van de op EUniveau vastgestelde prioriteiten en politieke verbintenissen, en de uitvoering van het acquis op het gebied van binnenlandse zaken moet ondersteunen. Zij drongen erop aan dat voldoende financiële middelen ter beschikking zouden worden gesteld om het hoofd te bieden aan bestaande en nieuwe uitdagingen. De agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken moeten eveneens over voldoende financiële middelen kunnen beschikken om hun toenemende activiteiten uit te voeren. Voorts bestond overeenstemming tussen de belanghebbenden over de noodzaak meer flexibiliteit in te bouwen in de structuur van de fondsen. Om met voldoende flexibiliteit op veranderende omstandigheden te kunnen reageren, moeten de meerjarige nationale programma's volgens hen worden gehandhaafd. Niet-gouvernementele organisaties willen ook het directe beheer gehandhaafd zien.
Getuige de raadplegingen zijn de belangrijkste belanghebbenden het erover eens dat de EU-financiering een breed toepassingsgebied moet hebben – ook voor de externe dimensie – om het effect van het beleid op het gebied van binnenlandse zaken te versterken, dat de uitvoeringsmechanismen aan vereenvoudiging toe zijn en dat meer flexibiliteit moet worden geboden, met name om op noodsituaties te kunnen reageren.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De ontwikkeling van de nieuwe financiële instrumenten voor binnenlandse zaken is begonnen in 2016 en voortgezet in 2017 en 2018. In het kader daarvan zijn in 2017 MFK-studies uitgevoerd ter ondersteuning van de effectbeoordeling die in september 2017 van start is gegaan. In deze studies zijn de beschikbare resultaten van zowel evaluaties van de bestaande financiële instrumenten als raadplegingen van de belanghebbenden samengebracht en zijn de problemen, doelstellingen en beleidsopties (en de waarschijnlijke gevolgen) die in de effectbeoordeling zijn onderzocht, onder de loep genomen.
• Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is een effectbeoordeling verricht die betrekking had op het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, bestaande uit het instrument voor grensbeheer en visa en het instrument voor douanecontroleapparatuur. De samenvatting van de effectbeoordeling en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing kunnen worden geraadpleegd op de volgende website: ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=ia .
In het effectbeoordelingsverslag wordt voor de verschillende beleidsopties aandacht besteed aan de wijze waarop de financiering wordt verleend, de samenhang en de complementariteit met andere EU-financieringsinstrumenten, de externe dimensie van de financiering op het gebied van migratie en veiligheid, flexibiliteit in een stabiele financiële omgeving (inclusief thematische faciliteit), uitvoeringsvormen (gedeeld, direct en indirect beheer), de mogelijkheid om noodhulp te bieden, en het mechanisme voor tussentijdse evaluatie. De voorkeur gaat uit naar een combinatie van opties die is gebaseerd op de resultaten en de aanbevelingen als vastgesteld in de achteraf verrichte evaluatie van de vorige fondsen (programmeringsperiode 2007-2013) en de tussentijdse evaluaties van de bestaande fondsen (programmeringsperiode 2014-2020).
De effectbeoordeling gaat in op de aanbevelingen van de Raad voor regelgevingstoetsing. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voornaamste overwegingen en aanbevelingen ter verbetering van het Fonds voor asiel en migratie, het instrument voor grensbeheer en visa (onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer) en het Fonds voor interne veiligheid, en van de daaruit voortvloeiende wijzigingen van het effectbeoordelingsverslag.
| Belangrijkste overwegingen van de Raad voor regelgevingstoetsing (RRT) | Wijzigingen effectbeoordelingsverslag |
| In het verslag wordt niet toegelicht welke gevolgen de toenemende bevoegdheden van de EU op deze gebieden [binnenlandse zaken] en de uitbreiding van de rol van de agentschappen zullen hebben voor het algemene systeem. | Voor het Fonds voor asiel en migratie, het instrument voor grensbeheer en visa (onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer) en het Fonds voor interne veiligheid is het verslag gewijzigd om uit te leggen hoe de rol van de respectieve fondsen wordt beïnvloed door de uitbreiding van de EU-bevoegdheid en de grotere rol van de agentschappen (punt 3.2). Vanwege hun essentiële functie bij de uitvoering van het beleid van de Unie op het gebied van migratie en veiligheid, zullen de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken een belangrijke rol spelen in de programmeringsfase van de nationale programma's; hun toezichtactiviteiten zouden worden meegenomen in de tussentijdse evaluatie. Een ruimer mandaat voor de agentschappen zou niet tot doel hebben om de taken die momenteel door de lidstaten worden vervuld, over te nemen, maar veeleer om acties van de Unie en haar lidstaten op het gebied van migratie, grensbeheer en veiligheid te versterken en te upgraden. |
| Verdere overwegingen en aanbevelingen ter verbetering | Wijzigingen effectbeoordelingsverslag |
| (1) Het verslag moet een beeld geven van de belangrijkste veranderingen in de programmastructuur en de prioriteiten ten opzichte van de huidige programmeringsperiode. Daarnaast moet het verslag het bereik van de externe component van het programma, d.w.z. de complementariteit met de externe instrumenten, verduidelijken. | Het verslag is herzien om de belangrijkste veranderingen in de programmastructuur ten opzichte van de huidige programmeringsperiode weer te geven (punt 3.2) en om het bereik van de externe component en de complementariteit met de externe instrumenten te verduidelijken (punt 3.3). De doelstellingen van de fondsen zijn gebaseerd op het bereik van hun voorgangers en dat werd, in het algemeen, breed genoeg geacht om de uitvoering van de beleidsprioriteiten van de EU te ondersteunen en op die manier een toegevoegde EU-waarde te bieden. De prioriteiten en de acties worden aangepast in het licht van beleidsontwikkelingen en de behoefte aan synergieën met andere EU-fondsen. Interventies in het kader van de externe dimensie zullen worden ontworpen en uitgevoerd in samenhang met het externe optreden en het buitenlands beleid van de EU, met name het externe instrument van de EU. |
| (2) Het verslag moet ook uitleggen hoe de rol van de respectieve programma's wordt beïnvloed door de uitbreiding van de EU-bevoegdheden en de grotere rol van de agentschappen. Ontstaat daardoor meer behoefte aan acties op nationaal niveau of aan de delegatie van taken aan de agentschappen, of neemt de prioriteit van bepaalde interventies af? | Zie de hierboven toegelichte wijzigingen. |
| (3) De raad neemt er nota van dat het nieuwe mechanisme voor prestatiereserves bij de opstelling van het verslag nog niet klaar was, maar dringt erop aan dat in de definitieve versie van het verslag actuele en duidelijke informatie wordt verstrekt over het gekozen mechanisme en dat het mechanisme wordt gemotiveerd in het licht van de ervaring met andere EU-fondsen (zoals mondeling toegelicht aan de raad). | Het verslag is herzien om de informatie over het gekozen mechanisme bij te werken en te verduidelijken, in het licht van de ervaringen met andere EU-fondsen en van ontwikkelingen in het kader van de voorbereiding van de verordening met gemeenschappelijke bepalingen voor gedeeld beheer (punt 4.1.4). De voorkeursoptie bevat geen prestatiereserve, maar wel een minimumniveau van financiële uitvoering voor de toewijzing van aanvullende middelen in het kader van de tussentijdse technische aanpassing. Bij het verstrekken van aanvullende financiële middelen via de thematische faciliteit zou rekening worden gehouden met prestatie-elementen. |
| (4) Het verslag moet verduidelijken hoe het nieuwe noodmechanisme zal functioneren binnen het budget van elk van de drie fondsen voor migratie en veiligheid, en dat het gebruik van noodhulp moet worden beperkt als gevolg van de nieuwe flexibiliteit binnen de thematische faciliteit. Het verslag moet uitleggen welk voordeel dit mechanisme biedt ten opzichte van de noodfinanciering in de vorige programmeringsperiode. | Het verslag is herzien om de werking van het nieuwe noodmechanisme te verduidelijken (punt 4.1.3). Noodhulp die wordt verstrekt via de fondsen, moet complementair zijn aan de Reserve voor noodhulp (op het niveau van de EU-begroting) en moet in duidelijk omschreven situaties worden gebruikt. Als gevolg van de flexibiliteit binnen de thematische faciliteit zal naar verwachting veel minder gebruik worden gemaakt van noodhulp dan in de huidige programmeringsperiode. De noodhulp kan worden uitgevoerd in gedeeld, direct of indirect beheer. |
| (5) De toezichtregelingen zijn niet goed ontwikkeld. Het verslag moet verduidelijken hoe het succes van de programma's wordt gedefinieerd en gemeten. | Het verslag is herzien (punt 5.1) om duidelijk te maken hoe het succes van de programma's wordt gemeten. Dit zal gebeuren op basis van doelstellingen die in het kader van de nationale programma's worden afgesproken tussen de Commissie en de lidstaten. Aan de hand van output- en resultaatindicatoren die zijn opgenomen in de wetgevingsvoorstellen, wordt vervolgens gemeten in hoeverre deze doelstellingen zijn bereikt. De verslagleggingsvereisten voor gedeeld beheer zijn vastgelegd in de GB-verordening. |
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De GB-verordening 7 (voor alle beleidsterreinen die onder gedeeld beheer vallen) zal zorgen voor een vereenvoudiging van het fonds omdat de programma's waar mogelijk zullen worden uitgevoerd aan de hand van gemeenschappelijke regels. Bovendien zullen de lidstaten worden aangemoedigd om meer gebruik te maken van vereenvoudigde kostenopties. Om de administratieve belasting te verminderen, zal de auditaanpak worden gestroomlijnd en worden toegespitst op het nemen van risicogebaseerde auditsteekproeven en het toepassen van het 'één audit-beginsel'.
Het gebruik van gemeenschappelijke IT-instrumenten in de hele Commissie (beheersysteem voor e-subsidies) zal een verdere vereenvoudiging in het kader van direct beheer met zich meebrengen.
• Grondrechten
De financiële steun uit de begroting van de Unie is onmisbaar om het ISF uit te voeren en de lidstaten te ondersteunen in hun inspanningen om een hoog niveau van veiligheid in de Unie te waarborgen, met name door volledig in overeenstemming met de grondrechten terrorisme, radicalisering, zware en georganiseerde criminaliteit en cybercriminaliteit te bestrijden en ondersteuning en bescherming te bieden aan slachtoffers van misdrijven. Deze doelstellingen zullen worden nagestreefd met volledige inachtneming van de verbintenissen die de Unie op het gebied van de grondrechten is aangegaan. Tijdens de uitvoering van het fonds zal hierop nauwlettend worden toegezien.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
In het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader is voor het Fonds voor interne veiligheid een bedrag van 2 500 000 000 EUR (in lopende prijzen) opgenomen voor de periode 2021-2027.
De uitvoering vindt plaats door middel van gedeeld of direct/indirect beheer. De financiële middelen worden als volgt gebruikt: 60 % zal worden toegewezen voor de programma's van de lidstaten die in gedeeld beheer moeten worden uitgevoerd en 40 % wordt toegewezen voor de thematische faciliteit en wordt gebruikt voor specifieke acties op nationaal of transnationaal niveau, acties van de Unie en noodhulp. De middelen voor de thematische faciliteit zullen ook worden gebruikt voor technische bijstand op initiatief van de Commissie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het kader voor toezicht en evaluatie, met inbegrip van een aangescherpte methode om investeringen in de relevante EU-fondsen te traceren, zal worden verbeterd om een tijdige levering van de prestaties te bevorderen en om ervoor te zorgen dat de evaluaties doeltreffende input kunnen opleveren voor toekomstige herzieningen van beleidsmaatregelen. Hiertoe zal gebruik worden gemaakt van betere indicatoren, nauwere samenwerking met relevante partners en mechanismen om de prestaties te stimuleren. De Commissie zal een tussentijdse evaluatie en een retrospectieve evaluatie uitvoeren. Deze evaluaties zullen worden verricht overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016, waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor de effectbeoordeling van opties voor verdere acties. In de evaluaties zullen de concrete effecten van het fonds worden beoordeeld op basis van indicatoren en streefdoelen en op basis van een gedetailleerde analyse uit het oogpunt van relevantie, doeltreffendheid, doelmatigheid, toegevoegde waarde en samenhang met andere beleidsterreinen van de EU. Voorts zullen de evaluaties putten uit de opgedane ervaring om na te gaan of er lacunes en problemen zijn en of er ruimte is om de acties of de resultaten ervan te verbeteren en de impact ervan te optimaliseren.
Wat de verslaglegging betreft, wordt van de lidstaten verwacht dat zij verslag over de tenuitvoerlegging van hun programma's uitbrengen overeenkomstig deze verordening en de GB-verordening.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I – Algemene bepalingen: voorwerp, toepassingsgebied en definities. Hierin worden tevens de doelstellingen van de verordening en de reikwijdte van de steun uiteengezet. Het voorgestelde toepassingsgebied van deze artikelen is grotendeels gebaseerd op de huidige verordening voor het Fonds voor interne veiligheid-Politie, en houdt daarnaast rekening met nieuwe beleidsontwikkelingen, zoals de Europese agenda inzake veiligheid, de bestrijding van terrorisme, zware en georganiseerde criminaliteit en cybercriminaliteit, en de nieuwe interoperabiliteitsagenda.
Hoofdstuk II – Financieel en uitvoeringskader: algemene beginselen voor de steunverlening in het kader van de verordening. Het belang van consistentie en complementariteit met de relevante financieringsinstrumenten van de EU wordt beklemtoond. Voorts wordt ingegaan op de uitvoeringsvormen voor de acties in het kader van de verordening: gedeeld, direct en indirect beheer. De voorgestelde mix van uitvoeringsvormen is gebaseerd op de positieve ervaringen die met deze combinatie zijn opgedaan bij de uitvoering van het huidige financieringsinstrument.
In het eerste deel van het hoofdstuk wordt het financieel kader vastgesteld. Het voorstel geeft een bedrag aan voor de financiële middelen voor het fonds en beschrijft het gebruik ervan aan de hand van verschillende uitvoeringsregelingen.
In het tweede, derde en vierde deel wordt het kader beschreven waarbinnen het fonds wordt uitgevoerd, zoals via programma's van de Commissie en de lidstaten. Voorts worden hier de voorwaarden vastgesteld die van toepassing zijn op de acties waarvoor op grond van deze verordening steun wordt verleend, onder meer wat de aanschaf van apparatuur en opleidingsactiviteiten betreft. Verder in dit deel: gedetailleerde regelingen voor de tussentijdse evaluatie van de programma's van de lidstaten en voor de uitvoering van specifieke acties, acties van de Unie, noodhulp, technische bijstand, blendingverrichtingen en operationele steun.
Het vijfde en laatste deel bevat de nodige bepalingen inzake de jaarlijkse prestatieverslagen van de lidstaten, toezicht en evaluatie.
Hoofdstuk III – Overgangs- en slotbepalingen: over de delegatie, aan de Commissie, van bevoegdheden om gedelegeerde handelingen vast te stellen, en over de comitéprocedure. De datum van inwerkingtreding van de voorgestelde verordening wordt vastgesteld en er wordt bepaald dat de verordening met ingang van 1 januari 2021 overeenkomstig de Verdragen verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.