Toelichting bij COM(2018)476 - Europees Defensiefonds - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)476 - Europees Defensiefonds. |
|---|---|
| bron | COM(2018)476   |
| datum | 13-06-2018 |
• Motivering en doel
De geopolitieke context van de EU is de voorbije tien jaar drastisch veranderd. De situatie in de aangrenzende regio’s is instabiel en de EU wordt geconfronteerd met een complexe en veeleisende omgeving waarin nieuwe dreigingen, zoals hybride en cyberaanvallen in opmars zijn en traditioneler uitdagingen weer de kop opsteken.
De inwoners van de EU en hun politieke leiders zijn het erover eens dat de EU als geheel meer verantwoordelijkheid op zich moet nemen voor haar veiligheid. In de gezamenlijke Verklaring van Rome van 25 maart 2017 hebben de leiders van 27 lidstaten en van de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie aangekondigd dat de Unie voornemens is haar gemeenschappelijke veiligheid en defensie te versterken en een meer concurrerende en geïntegreerde defensie-industrie te bevorderen.
De Europese defensie wordt geconfronteerd met een aanzienlijk gebrek aan marktefficiëntie als gevolg van ontoereikende benutting van schaalvoordelen (versnippering van nationale markten met één enkele koper) en overlapping van de middelen op nationaal niveau. Hoewel de vraag vrijwel uitsluitend afkomstig is van de lidstaten, hebben hun defensiebegrotingen met name voor onderzoek en ontwikkeling (O&O) de voorbije tien jaar aanzienlijke besparingen ondergaan. Hoewel er recente positieve aanwijzingen zijn dat de nationale financiering van defensie zich aan het stabiliseren is en aan het stijgen is, zijn aanzienlijke verdere inspanningen nodig om deze investeringen zo efficiënt mogelijk te maken. Tegelijk zijn de kosten van defensiematerieel en met name voor O&O toegenomen, terwijl de samenwerking tussen lidstaten op het gebied van O&O en investeringen in defensieapparatuur beperkt is gebleven. In 2015 is amper 16 % van het defensiematerieel via gezamenlijke Europese overheidsopdrachten aangekocht, wat ver onder de gezamenlijke benchmark van 35 % ligt die in het kader van het Europees Defensieagentschap (EDA) is overeengekomen. Wat de eerdere fase van defensieonderzoek betreft, lag het geraamde aandeel van Europese samenwerking op slechts 7,2 %, tegenover een benchmark van 20 %.
Deze tendensen worden weerspiegeld in de moeilijkheden die de sector ondervindt, en die aanzienlijk zijn wat defensiegerelateerde onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten betreft. De ontwikkeling van prototypen is bijzonder duur en het risico op mislukking is groot. Ook het overbruggen van de 'vallei des doods' tussen onderzoek en ontwikkeling brengt aanzienlijke technische en financiële risico’s met zich mee die afzonderlijke lidstaten mogelijk niet alleen willen dragen.
De sector is zeer versnipperd over nationale grenzen heen, met aanzienlijke overlappingen en daaruit voortvloeiende inefficiëntie, waardoor men er niet in slaagt om schaalvoordelen te benutten en kennis op te doen. Ondanks de samenloop van stijgende kosten en stagnerende of krimpende defensiebegrotingen, zijn de planning, de uitgaven aan O&O en de aanbesteding en onderhoud van materieel nog steeds grotendeels een zaak van afzonderlijke lidstaten, en blijft de onderlinge samenwerking zeer beperkt. De huidige situatie is onhoudbaar en de ontwikkeling van een groot defensiesysteem van de volgende generatie ligt alsmaar verder buiten het bereik van afzonderlijke lidstaten.
Dit gebrek aan samenwerking tussen de lidstaten leidt tot een verdere aantasting van het vermogen van de defensie-industrie van de EU om de industriële en technologische vermogens in stand te houden die nodig zijn om de strategische autonomie van de EU te vrijwaren en in haar huidige en toekomstige veiligheidsbehoeften te voorzien. Naar aanleiding daarvan heeft de Commissie een aantal initiatieven opgezet om nauwere samenwerking op defensiegebied te ondersteunen.
Op 7 juni 2017 heeft de Commissie in overeenstemming met de toespraak van voorzitter Juncker over de staat van de Unie 2016 een mededeling aangenomen tot oprichting van het Europees Defensiefonds 1 , bestaande uit een onderzoeksonderdeel en een vermogensonderdeel. De mededeling ging vergezeld van een wetgevingsvoorstel voor een verordening tot instelling van het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie in het kader van het vermogensonderdeel.
Inhoudsopgave
- Hiertoe werd een aanpak in twee fasen voorgesteld, bestaande uit:
- Er moet met name worden gezocht naar synergieën met:
- - de acties die zijn vastgesteld in het kader van de gecoördineerde civiel-militaire onderzoeksagenda inzake maritieme beveiliging en met maritieme vervoer, en
- In het verslag zijn drie opties onderzocht met betrekking tot de structuur van het fonds en de uitvoeringsmechanismen waarmee de problemen op de meest optimale wijze kunnen worden aangepakt:
- De voorgestelde begrotingstoewijzing voor de periode 20212027 bedraagt 13 000 000 000 EUR (in lopende prijzen), waarvan:
–een aanvankelijke proefperiode in het kader van het meerjarig financieel kader 20142020, waarin via een voorbereidende actie inzake defensieonderzoek ondersteuning wordt geboden aan gezamenlijk defensieonderzoek, terwijl via het voorgestelde industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie medefinanciering wordt verstrekt aan gezamenlijke ontwikkelingsprojecten, en
–een specifiek fonds in het kader van het meerjarig financieel kader 20212027 met meer financiering voor gezamenlijk onderzoek naar innovatieve defensieproducten en -technologieën en voor de volgende fasen in de ontwikkelingscyclus, waaronder de ontwikkeling van prototypen.
Het huidige voorstel betreft de oprichting van het Europees Defensiefonds in het kader van het Europees meerjarig financieel kader 20212027.
Het Europees Defensiefonds is bedoeld als instrument om het concurrentie- en innovatievermogen van de Europese industriële en technologische defensiebasis te ondersteunen en zo bij te dragen tot de strategische autonomie van de EU. Via het fonds wordt beoogd om gezamenlijke programma's tot stand te brengen die niet mogelijk zijn zonder een bijdrage van de EU en om, via ondersteuning van onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten, de nodige stimulansen te bieden teneinde samenwerking in elke fase van de industriële cyclus te bevorderen.
Met name het opzetten van gezamenlijke projecten met significante grensoverschrijdende deelname door kleine en middelgrote ondernemingen wordt aangemoedigd. Dit zal ervoor zorgen dat het fonds toegankelijk blijft voor ontvangers uit alle lidstaten, ongeacht hoe groot zij zijn of waar in de Unie zij gevestigd zijn.
Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving die het Verenigd Koninkrijk op basis van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie heeft gedaan van zijn voornemen om zich uit de Europese Unie en uit Euratom terug te trekken, en die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Hoewel defensieonderzoek onder het toepassingsgebied van het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie ("Horizon Europa") valt, worden de bijbehorende specifieke bepalingen inzake defensieonderzoek, zoals doelstellingen, regels voor deelname en uitvoeringsmechanismen in het huidige voorstel voor een verordening tot oprichting van het Europees Defensiefonds gespecificeerd.
Om te zorgen voor samenhang en complementariteit in de bevordering van de defensiebelangen van de Unie in het kader van het volgende meerjarig financieel kader, zal de Commissie trachten synergieën tot stand te brengen met andere EU-initiatieven op het gebied van civiele O&O, zoals veiligheid en cyberveiligheid, grensbewaking, kustwacht, maritiem vervoer en ruimte.
- het specifieke programma tot uitvoering van 'Horizon Europa' met het accent op civiele toepassingen, zodat resultaten van O&O voor defensie ten goede komen aan civiele O&O en omgekeerd;
- het ruimtevaartprogramma van de Unie, met name de onderdelen satellietcommunicatie voor de overheid (Govsatcom), ondersteuning van ruimtebewaking en -monitoring (SST) en Copernicus. Dit kan met name worden bereikt door te zorgen voor technische compatibiliteit voor projecten die gebruikmaken van wereldwijde satellietnavigatiesystemen (GNSS) en Govsatcom-vermogens. Dit kan eveneens worden verwezenlijkt door verbeterde sensoren te ontwikkelen, platformen voor gerubriceerde gegevens uit te wisselen, en door middel van toepassingen op basis van gegevens of informatie en diensten die door de onderdelen van het ruimtevaartprogramma worden verstrekt;
- EU-initiatieven op het gebied van cyberbeveiliging, zoals aangekondigd in de gezamenlijke mededeling over cyberbeveiliging 2 . Met name het op te richten onderzoeks- en kenniscentrum voor cyberbeveiliging moet zoeken naar synergieën tussen de civiele en defensiegerelateerde aspecten van cyberbeveiliging. Het centrum zou actieve ondersteuning kunnen bieden aan de lidstaten en andere relevante actoren door advies te verlenen, deskundigheid te delen en samenwerking te bevorderen met betrekking tot projecten en acties, evenals op verzoek van lidstaten optreden als projectbeheerder van acties in het kader van het Europees Defensiefonds;
- de acties die zijn vastgesteld in het kader van de gecoördineerde civiel-militaire onderzoeksagenda inzake maritieme beveiliging en met maritieme vervoer, en
- andere relevante EU-programma’s op het gebied van veiligheid, zoals het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer.
De uitvoering van het Europees Defensiefonds zal plaatsvinden in nauwe coördinatie met de activiteiten op defensiegebied van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, zo ook het financiële instrumentarium, dat is gericht op het verder vergemakkelijken van de gezamenlijke ontwikkeling en verwerving van defensievermogens. Zo zullen de financieringsmodellen van het instrumentarium dienen als vrijwillige referentie voor lidstaten die gezamenlijk producten en technologie wensen aan te kopen die met de steun van het Europees Defensiefonds zijn ontwikkeld.
Er worden nauwe banden tot stand gebracht tussen het fonds en de projecten die in het kader van de permanente gestructureerde samenwerking op defensiegebied (PESCO) worden uitgevoerd. Wanneer PESCO-projecten worden beoordeeld als in aanmerking komend, ontvangen zij een 'PESCO-bonus', in de vorm van een hoger financieringspercentage. De Commissie zou bij de werkzaamheden van de projecten moeten worden betrokken en geraadpleegd, zodat zij kan helpen oordelen of dergelijke projecten in aanmerking komen voor financiering uit het fonds.
Het fonds houdt rekening met het vermogensontwikkelingsplan (CDP) van de EU, waarin de vermogensprioriteiten op defensiegebied zijn vastgesteld, en met de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie van de EU, waarin onder meer toezicht wordt gehouden op de uitvoering van de prioriteiten en waarin nieuwe kansen voor samenwerking worden aangeduid. In deze context kan ook rekening worden gehouden met relevante activiteiten van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) en andere partners, op voorwaarde dat zij de veiligheids- en defensiebelangen van de Unie dienen en geen lidstaat van deelname uitsluiten.
Het fonds houdt ook rekening met defensieactiviteiten die worden uitgevoerd via de Europese vredesfaciliteit, een niet-budgettair instrument dat los van het meerjarig financieel kader wordt voorgesteld.
De combinatie van projectgerichte ondersteuning in de vorm van financiering uit het Europees Defensiefonds en goed opgezette en gerichte financiering in de defensiesector kunnen een krachtige bijdrage leveren aan het versterken van de weerbaarheid en het aanpakken van de kwetsbaarheid van de sector, met name ten behoeve van innovatieve kmo's en midcaps. Begrotingsgaranties kunnen een fiscaal efficiënte wijze vormen voor de beheersing van risico's in de toeleveringsketen van subcontractanten die betrokken zij bij uit het fonds gefinancierde projecten. De defensiesector is voorgedragen als een sector die in aanmerking komt voor ondersteuning via begrotingsgaranties in het kader van het InvestEU-fonds, dat een sectoroverschrijdend en overkoepelend kader vormt ter ondersteuning van investeringen in verschillende beleidsterreinen, geschraagd door begrotingsgaranties van de EU. Het huidige voorstel voorziet in de mogelijkheid om ondersteuning door het fonds te combineren met financiering uit InvestEU.
De acties van het fonds moeten worden gebruikt om marktfalen of suboptimale investeringssituaties op evenredige wijze aan te pakken, zonder dat particuliere financiering wordt verdubbeld of verdrongen, en moeten een duidelijke Europese toegevoegde waarde hebben. Dit zal de verenigbaarheid van de acties van het fonds met de EU-staatssteunregels waarborgen, zodat buitensporige concurrentieverstoringen op de interne markt worden vermeden.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het Europees Defensiefonds is erop gericht het concurrentie- en innovatievermogen van de industriële en technologische defensiebasis van de Unie te bevorderen door defensiegerichte O&O-activiteiten te ondersteunen. Het is gebaseerd op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), meer bepaald op de titels 'Onderzoek en technologische ontwikkeling en ruimte' (artikelen 173, 182, 183 en 188).
Artikel 173 VWEU vormt de rechtsgrondslag voor acties die gericht zijn op, onder meer, het bevorderen van een gunstig klimaat voor de ontwikkeling van ondernemingen in de gehele Unie, met name van kmo's, een gunstig klimaat voor de samenwerking tussen ondernemingen, en op het stimuleren van een betere benutting van het industriële potentieel van het beleid inzake innovatie, onderzoek en technologische ontwikkeling.
Aangezien het Europees Defensiefonds erop gericht is het concurrentie- en innovatievermogen van de industriële en technologische defensiebasis van de Unie te bevorderen door defensiegerichte O&O-activiteiten te ondersteunen, rechtvaardigen het doel en de inhoud ervan de keuze van artikel 173 VWEU als rechtsgrondslag. Defensiegerichte onderzoeksacties vormen eveneens een integrerend deel van het Europees Defensiefonds. Hun doel en inhoud rechtvaardigen ook de keuze van artikel 182 VWEU als aanvullende rechtsgrondslag.
Krachtens het VWEU vallen alle onderzoeksactiviteiten onder een meerjarenkaderprogramma voor onderzoek. De basishandeling van het meerjarenkaderprogramma voor onderzoek en innovatie na 2020, 'Horizon Europa', bevat de nodige bepalingen waarin de verbanden zijn vastgelegd tussen de specifieke programma's die in het kader van dat programma zijn vastgesteld met betrekking tot defensieonderzoek en de uitvoering van Horizon Europa (dat gericht is op civiele onderzoeks- en innovatieactiviteiten).
De gedetailleerde bepalingen voor de financiering door de Unie van onderzoeksprojecten op het gebied van defensie en de begroting die eraan wordt toegewezen, zijn vastgesteld in deze ontwerpverordening betreffende het Europees Defensiefonds, die tevens voorziet in de regels voor deelname aan defensieonderzoek. De in het kader van het Europees Defensiefonds verrichte onderzoeks- en innovatieactiviteiten zijn uitsluitend gericht op defensietoepassingen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Om in de wereld van vandaag de veiligheid te waarborgen, moet het hoofd worden geboden aan dreigingen die de grenzen overschrijden. Geen enkel land kan deze alleen aanpakken. De Unie moet meer verantwoordelijkheid op zich nemen om haar belangen, waarden en de Europese manier van leven te beschermen, daarin aangevuld door en samenwerkend met de NAVO.
Inspanningen om het (door de Europese Raad in 2016 gesteunde) ambitieniveau van de Unie op het gebied van veiligheid en defensie te bereiken, zullen bijdragen tot de verwezenlijking van die doelstelling. Om voorbereid te zijn op de dreigingen van morgen en haar burgers te kunnen beschermen, moet de Unie haar strategische autonomie vergroten. Dit betekent dat op kritieke gebieden en voor strategische vermogens cruciale technologieën moeten worden ontwikkeld om een technologische leiderschapspositie te kunnen innemen. Ruimere samenwerking op alle niveaus is de enige manier om aan de verwachtingen van de burgers van de Unie tegemoet te komen.
Door samenwerking aan te moedigen, kan de Unie de resultaten en de kwaliteit van de investeringen van de lidstaten in defensie helpen maximaliseren. Het Europees Defensiefonds biedt Europese meerwaarde door gezamenlijk onderzoek naar en de ontwikkeling van producten en technologieën op defensiegebied te stimuleren om de efficiëntie van de overheidsuitgaven te vergroten en zo bij te dragen tot de operationele autonomie van de Unie.
Beslissingen over investeringen in defensie en defensiegerelateerde ontwikkelingsprogramma's blijven de bevoegdheid en de verantwoordelijkheid van de lidstaten. De Unie kan en mag het lage niveau van de defensie-investeringen door de lidstaten niet compenseren. Wel kan zij hun gezamenlijke inspanningen voor het ontwikkelen van defensievermogens aanvullen, bevorderen en consolideren om de Europese defensie-industrie te ondersteunen en op veiligheidsuitdagingen te reageren. Dat zou ervoor zorgen dat overlappingen worden voorkomen, het geld van de belastingbetalers efficiënter kan worden aangewend, de interoperabiliteit van defensiematerieel wordt verbeterd, de versnippering tot een minimum wordt beperkt en het concurrentievermogen en de innovatie van de Europese industriële en technologische defensiebasis wordt gestimuleerd.
• Evenredigheid
De voorgestelde beleidsaanpak is evenredig aan de omvang en de ernst van de vastgestelde problemen, namelijk een gebrek aan grensoverschrijdende samenwerking en de behoefte aan ondersteuning van het concurrentievermogen van de Europese industrie en gezamenlijke O&O-activiteiten op defensiegebied. Het eerbiedigt de grenzen van mogelijke Uniemaatregelen uit hoofde van de Verdragen.
Het initiatief is beperkt tot de doelen die de lidstaten niet op bevredigende wijze alleen kunnen bereiken en waarvoor de Unie naar verwachting betere resultaten kan behalen. Het voorgestelde uitvoeringsmechanisme dat op EU-niveau wordt geïmplementeerd, zal gericht zijn op het beperken van de financiële en administratieve kosten.
• Keuze van het instrument
De Commissie stelt voor om het fonds op te richten middels een verordening van het Europees Parlement en de Raad. Dit is het meest geschikte rechtsinstrument aangezien alleen een verordening, met rechtstreeks toepasselijke juridische bepalingen, de nodige mate van uniformiteit kan bieden voor het oprichten en functioneren van een financieringsprogramma van de Unie dat is gericht op de ondersteuning van een industriële sector in heel Europa.
3. EVALUATIE ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De programma's uit hoofde van het huidige meerjarig financieel kader zijn vastgesteld voor een beperkte periode en bieden bijgevolg geen grote mogelijkheden om lessen te trekken en met de opgedane ervaring rekening te houden bij de opstelling van dit programma.
De voorbereidende actie inzake defensieonderzoek is in april 2017 van start gegaan met een totale begroting van 90 miljoen EUR over een looptijd van drie jaar. De actie heeft ondertussen haar eerste concrete resultaten opgeleverd, met de ondertekening van de eerste subsidieovereenkomsten in 2018, maar alle projecten lopen nog.
De aanvragers in het kader van de oproepen van 2017 zijn verspreid over een ruim geografisch gebied: er zijn aanvragen ingediend door in totaal 187 entiteiten uit 25 EU-lidstaten en Noorwegen, waaronder een groot aantal aanvragers die één enkele aanvraag hebben ingediend. Bij de projecten die voor financiering zijn aangemerkt, zijn kandidaten uit 17 EU-lidstaten betrokken. De geselecteerde voorstellen zijn ingediend door aanvragers uit de privésector, zowel grote als kleine bedrijven, kmo's, overheidsorganen, onderzoekscentra en universiteiten. De deelnamegraad van kmo's over alle voorstellen heen bedraagt 30 %, zonder dat er door de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek strikte voorschriften zijn opgelegd inzake deelname door kmo's. Die deelnamegraad is behouden in de voor financiering geselecteerde projecten, met een kmo-deelnamepercentage van 32 % en een begrotingsaandeel van 14 %. Uit deze gegevens blijkt dat de oproepen in het eerste jaar van de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek een goede respons hebben gekregen en grote belangstelling hebben gewekt bij de sector. Uit deze goede respons kan de voorlopige conclusie worden getrokken dat de behandelde defensieonderwerpen relevant waren en belangstelling kregen vanuit de sector.
Aan het voorgestelde industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie voor de periode 20192020 wordt een begroting van 500 miljoen EUR toegewezen. Op 22 mei 2018 hebben de medewetgevers een compromisovereenkomst bereikt. Het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie moet operationeel zijn vanaf 1 januari 2019.
Uit het bereikte compromisakkoord blijkt de politieke wil van de medewetgevers om snel tot overeenstemming te komen over de begroting, oprichting en uitvoeringswijze van een programma voor de medefinanciering van de ontwikkeling van defensieproducten en -technologieën.
Het huidige wetgevingsinitiatief omvat het uitbreiden van de twee bestaande initiatieven die uit hoofde van het meerjarig financieel kader 20142020 zijn opgezet. Op basis van de ervaring die is opgedaan met de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek en het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie en een begroting van de mate waarin de structuren van de twee programma's op elkaar zijn afgestemd, wordt één enkel geïntegreerd fonds voorgesteld. Dat zal streamlining en vereenvoudiging mogelijk maken.
• Raadpleging van belanghebbenden
Om alle belanghebbenden de gelegenheid te geven om opmerkingen te maken, heeft de Commissie van 13 januari tot en met 9 maart 2018 een openbare raadpleging (OPC) over het Europees Defensiefonds gehouden in het kader van een ruimere raadpleging over alle beleidsterreinen van de EU-begroting voor 20212027. Via het OPC-webportaal zijn verschillende standpuntnota's ingediend.
Er werden verschillende groepen belanghebbenden bereikt, waaronder zij die rechtstreeks bij het fonds betrokken zijn, zoals de industrie en onderzoeksinstellingen, evenals belanghebbenden die een mening hebben over het onderwerp, maar geen directe ontvangers zijn, zoals burgers en niet-gouvernementele organisaties (ngo's). Een aantal van de laatstgenoemden hebben kritiek geuit op het initiatief vanuit ethisch oogpunt. Hoewel hun zorgen naargelang het geval zijn meegenomen in het voorstel (bv. wat betreft ethiek en de vereiste om internationale verdragen na te leven), beroept de Commissie zich op haar recht van initiatief om gehoor te geven aan de oproep van de EU-burgers en hun politieke leiders om de defensie-industrie van de EU te ondersteunen en de veiligheid te vergroten.
De rechtstreeks betrokken belanghebbenden steunen het initiatief. Zij hebben opmerkingen geformuleerd over de te financieren aspecten en voorstellen gedaan met betrekking tot de structuur van het fonds en financieringsregelingen. De belangrijkste punten zijn de volgende:
–het accent moet liggen op onderzoeks- en ontwikkelingsprioriteiten op lange/middellange termijn (stimulering van technologie en disruptieve innovatie) om het concurrentievermogen van de sector op lange termijn te waarborgen en deze in staat te stellen om baanbrekende innovatie te ontwikkelen. De prioriteiten van het fonds moeten samen met de lidstaten worden vastgesteld in de context van de jaarlijkse en meerjarige werkprogramma’s;
–de structuur van het fonds moet blijk geven van een alomvattende vermogensgerichte benadering die de hele technologische cyclus bestrijkt en vervat is in één enkele verordening. De gedetailleerde regelingen betreffende de twee onderdelen moeten zoveel mogelijk op elkaar worden afgestemd;
–de belanghebbenden zijn unaniem van mening dat de regels inzake intellectuele-eigendomsrechten moeten worden aangepast voor defensie. Onderzoeksorganisaties drongen aan op de bescherming van de rechten van alle projectdeelnemers en niet enkel die van de grote industrie;
–wat financieringspercentages betreft, waren de belanghebbenden het erover eens dat voor de financieringspercentages rekening moet worden gehouden met de specifieke kenmerken van de sector. Onderzoeksinstellingen pleitten voor hogere financiële bijdragen voor onderzoek tot 100 % en voor het financieren van indirecte kosten in verband met infrastructuur. In het verslag van de Groep van prominenten over de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek (verslag van de Groep van prominenten) 3 werd geadviseerd om een hoger percentage van indirecte kosten te dekken;
–wat de vormen van financiële steun betreft, stelden de respondenten voor om opties voor medefinanciering door de lidstaten te overwegen, bv. via precommerciële inkoop en via blendingverrichtingen onder beheer van InvestEU in gevallen waar er civiele spin-offs mogelijk zijn of voor testfaciliteiten.
• Externe deskundigheid
De commissaris voor Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf heeft een groep van 16 hooggeplaatste personen die actief zijn op het gebied van defensie (van de industrie, onderzoeksorganisaties, Europees en nationale parlementen en beleidsgerichte instituten) bijeengeroepen om extern advies te verstrekken over beleid inzake defensieonderzoek op korte en langere termijn. Na regelmatige gesprekken en raadplegingen heeft de groep in januari 2016 een verslag uitgebracht onder de titel European Defence Research - the case for an EU-funded R&T programme 4 .
De groep heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek, die in april 2017 is opgestart, en heeft strategisch advies verstrekt over de wensen op langere termijn voor Uniegefinancierd onderzoek op defensiegebied.
• Effectbeoordeling
In overeenstemming met de voorschriften van de Commissie voor betere regelgeving wordt dit voorstel ondersteund door een effectbeoordeling. De onafhankelijke Raad voor regelgevingstoetsing heeft het effectbeoordelingsverslag op 11 april 2018 onderzocht en heeft een positief advies uitgebracht. De raad beval aan om de rechtsgrondslag van het initiatief en mogelijke overlappingen met onderzoek dat wordt gefinancierd uit het andere specifieke programma onder Horizon Europa te verduidelijken, om de bespreking van uitvoeringsmechanismen aan te passen teneinde een meer selectieve aanpak mogelijk te maken, en om de voor het fonds voorgestelde directe beheersvorm beter te motiveren. Het effectbeoordelingsverslag is in overeenstemming met de aanbevelingen van de raad gewijzigd. Punt 3.2.1 van de effectbeoordeling is volledig aangepast aan de eerste aanbeveling. De formulering van punt 2.4 is verbeterd en bevat nu een duidelijke uitleg van de afbakening tussen het Europees Defensiefonds en het specifieke programma tot uitvoering van Horizon Europa met betrekking tot civiele toepassingen. Teneinde de onderlinge afbakening en de sterke en zwakke punten van de verschillende opties te verduidelijken, is de formulering in punt 4.1 aangepast evenals de beoordeling van de opties in punt 4.2, die nu ook de mogelijkheid vermeldt om, per geval en indien van toepassing, een aantal afzonderlijke maatregelen op basis van de redenering achter optie 3 uit te voeren. Tot slot is in punt 4.1.1 een specifieke toelichting opgenomen om de keuze voor de directe beheersvorm te motiveren.
Het effectbeoordelingsverslag bevat een toelichting van de problemen en onderliggende oorzaken die de Commissie ertoe hebben gebracht om dit initiatief voor te stellen. Deze hebben betrekking op besparingen in de nationale defensiebegrotingen en ongecoördineerde uitgaven, wat leidt tot inefficiëntie en tot een verlaging van de beschikbaarheid van defensie-uitrusting tot kritieke niveaus. In het verslag wordt ook geconstateerd dat het gebrek aan innovatie op defensiegebied problematisch is en dat het dalende niveau van samenwerking op het gebied van defensiegerelateerde O&O en investeringen in materieel het de Unie moeilijk maakt om nieuwe defensietechnologieën en systemen te ontwikkelen. De versnipperde vraag komt tot uiting in een inefficiënte organisatie aan de aanbodzijde, met aanzienlijke overlappingen, kleinschalige productie en industriële toeleveringsketens die voornamelijk op nationale basis zijn ingericht. Dit alles heeft de interoperabiliteit van defensiematerieel beperkt en tot gemiste schaalvoordelen geleid.
Volgens het verslag zal het fonds helpen om de situatie recht te trekken door 13 miljard EUR vrij te maken voor gezamenlijk onderzoek en gezamenlijke vermogensontwikkeling op defensiegebied, waarmee de Unie een van de grootste investeerders in defensieonderzoek in de EU wordt en optreedt als stuwende kracht door afzonderlijke uitgaven samen te brengen in gezamenlijke ontwikkelingsprojecten op EU-niveau met gemeenschappelijke technische vereisten die beantwoorden aan prioriteiten van de EU.
In het verslag zijn drie opties onderzocht met betrekking tot de structuur van het fonds en de uitvoeringsmechanismen waarmee de problemen op de meest optimale wijze kunnen worden aangepakt:
–optie 1 – de twee huidige afzonderlijke testprogramma's onder het meerjarig financieel kader 20142020 behouden, waarbij de uitgavenniveaus meer dan verzesvoudigd worden;
–optie 2 – aanvullende maatregelen op het gebied van flexibiliteit en vereenvoudiging treffen. Via een enkel fonds is het mogelijk een geïntegreerde planning voor onderzoek en ontwikkeling op te zetten, met geharmoniseerde regels voor deelname. In optie 2 is rekening gehouden met de bezorgdheid van belanghebbenden dat de financieringsniveaus voor indirecte kosten te laag liggen bij de methode die in het basisscenario wordt toegepast. De specifieke kenmerken van de sector, waaronder de afhankelijkheid van een enkele koper en de aanzienlijke beperkingen voor commerciële exploitatie van resultaten uit defensiegerichte O&O moeten worden erkend. In het geval van optie 2 wordt voorzien in flexibiliteit voor een betere dekking van de indirecte kosten. Ook zouden vereenvoudigingsmaatregelen worden ingevoerd, zoals subsidies in de vorm van vaste bedragen, en
–optie 3 – strengere voorschriften invoeren, bv. een aanpak op basis van stimulansen en bonussen inruilen voor een meer prescriptieve aanpak waarbij de vastgestelde problemen op een meer ingrijpende manier worden aangepakt om sneller resultaten te boeken. Een dergelijke prescriptieve aanpak houdt ook aanzienlijke risico’s in, met name wat betreft acceptatie, wat het fonds zou kunnen hinderen bij het bereiken van zijn doelstellingen.
Na vergelijking van de opties beveelt het verslag optie 2 aan omdat het de synergieën maximaliseert en vereenvoudiging invoert, en omdat de op stimulansen gebaseerde aanpak minder riskant is dan de prescriptieve aanpak van optie 3. Optie 2 zou de beste manier zijn om ervoor te zorgen dat het fonds:
–de integratie en versterking van de mondiale concurrentiepositie van de Europese industriële en technologische defensiebasis bevordert;
–de ontwikkeling van defensieproducten en -technologieën in de Unie ondersteunt door te fungeren als stuwende kracht voor samenwerkingsprogramma's voor O&O op het gebied van cruciale defensietechnologieën; dat moet leiden tot verdere gezamenlijke investeringsprogramma's op defensiegebied die gericht zijn op de toekomstige vermogensbehoeften van de lidstaten en de ontwikkeling van toekomstige vermogens versterken via grotere samenwerking, en
–Europese meerwaarde biedt, gezien de mogelijkheden om (zonder nationale inspanningen te vervangen) te voorzien in de coördinatie van een breed scala aan belanghebbenden, gaande van ministeries van Defensie (als exclusieve afnemers) tot de defensie-industrie (als enige aanbieders van defensieproducten) om een output te genereren die iedereen ten goede komt.
• Vereenvoudiging en flexibiliteit
Geïntegreerde aanpak: met een Europees Defensiefonds voor zowel onderzoeks- als ontwikkelingsactiviteiten kan geïntegreerde, wederzijds versterkende ondersteuning worden geboden. Zo wordt voorkomen dat onderzoeksresultaten verloren gaan doordat geen doorlopende steun wordt verleend voor de verdere ontwikkeling en beproeving van de technologie. Dit bevordert de marktacceptatie van de producten en technologieën die met Uniefinanciering worden ondersteund. Daarnaast zal een geïntegreerd en flexibeler fonds het mogelijk maken om in voorkomend geval aanvullende vormen van ondersteuning te bieden, onder meer via precommerciële inkoop. Zo kunnen marktoplossingen worden geïdentificeerd die de beste prijs-kwaliteitverhouding bieden om in de behoeften van de Unie aangaande onderzoek en ontwikkeling op defensiegebied te voorzien.
Rekening houden met de specifieke aard van O&O in de defensiesector: het ontwerp en de structuur van het Europees Defensiefonds zijn gebaseerd op ervaringen met de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek en het voorstel voor een verordening betreffende het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie, de feedback van belanghebbenden en de bevindingen van de effectbeoordeling, en met name op de specifieke kenmerken van de sector, waarin lidstaten en geassocieerde landen doorgaans alle kosten voor O&O financieren gezien de beperkingen gelden voor de exploitatie van O&O-resultaten. Het defensiefonds biedt de nodige flexibiliteit voor een betere dekking van indirecte kosten en voorziet tegelijk in maatregelen om overcompensatie te vermijden.
De acties in het kader van het fonds die tijdens de ontwikkelingsfase worden uitgevoerd, zijn nauw gekoppeld aan de strategieën en processen van de lidstaten inzake planning en aankoop, met inbegrip van hun financiële bijdragen aan multinationale bewapeningsprojecten. Daarom is het belangrijk dat lidstaten overeenkomstig de comitéprocedure worden betrokken in beslissingen met betrekking tot de toekenning van financiering aan ontwikkelingsacties.
De financieringspercentages voor de ontwikkeling van prototypen en acties in de volgende ontwikkelingsfasen zullen lager zijn dan die voor acties die voorafgaand aan de prototypefase plaatsvinden. Zo kunnen passende stimulansen worden geboden om het opzetten van gezamenlijke projecten voor prototype-ontwikkeling te ondersteunen, rekening houdend met de belangrijke rol van de financiering door de lidstaten op dit terrein.
De regels voor de deelname in het Europees Defensiefonds zullen worden afgestemd op de specifieke aard van de defensiesector, met name wat betreft de strikte noodzaak van informatiebeveiliging, het beheer van de resultaten van de acties enz.
Er wordt bijzondere aandacht besteed aan een passende deelname van kleine en middelgrote ondernemingen, die door middel van hogere financieringspercentages worden aangemoedigd om aan samenwerkingsprojecten deel te nemen.
Door uitvoerig gebruik van op output gebaseerde instrumenten (vaste bedragen en vaste percentages voor subsidies) kunnen boekhoudkundige controles achteraf van subsidiabele kosten en mogelijke complexiteit van controles (veiligheidsmachtiging) worden voorkomen. In het bijzonder wanneer de Unie financiering verstrekt ter aanvulling van een klein deel van een voorlopige begroting die al door de lidstaten is goedgekeurd (ondersteuning van de ontwikkeling van prototypen), zal de Uniefinanciering worden verstrekt in de vorm van een enkel vast bedrag dat wordt uitgekeerd na aanvaarding van de prestaties door de lidstaten. In beginsel is de betaling van de bijdrage van de Unie afhankelijk van de uitvoering van prestaties. Dat zal het beheer van het fonds vergemakkelijken, de beheerskosten verminderen en het foutenpercentage beperken.
De Commissie zal het Europees Defensiefonds in direct beheer uitvoeren om de doeltreffendheid en efficiëntie van de uitvoering te maximaliseren. De lidstaten zullen nauw betrokken zijn bij de uitvoering van het Europees Defensiefonds.
• Grondrechten
Door de veiligheid van de EU-burgers te vergroten, worden hun fundamentele rechten gewaarborgd.
De gefinancierde activiteiten zullen in overeenstemming zijn met de verbintenissen van de Unie uit hoofde van internationale overeenkomsten, en alle financieringsaanvragen worden doorgelicht door ethische deskundigen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorgestelde begrotingstoewijzing voor de periode 20212027 bedraagt 13 000 000 000 EUR (in lopende prijzen), waarvan:
–4 100 000 000 EUR voor onderzoeksacties;
–8 900 000 000 EUR voor ontwikkelingsacties.
De gevolgen voor de periode van het meerjarig financieel kader met betrekking tot de vereiste begroting en de vereiste personele middelen zijn nader uitgewerkt in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
In het financieel memorandum is vastgelegd welke middelen de departementen van de Commissie nodig hebben voor de uitvoering van het fonds. Hef fonds kan worden beheerd door een uitvoerend agentschap van de Commissie voor zover de kostenefficiëntie daarvan middels een kosten-batenanalyse wordt bevestigd.
Er wordt een monitoringregeling voorgesteld om de verslaglegging over en de evaluatie van de prestaties te ondersteunen. De resultaten zullen geleidelijk beschikbaar komen. De monitoringinformatie zal betrekking hebben op:
–inputindicatoren (bv. aantal en soort projecten) in de eerste jaren;
–outputindicatoren halverwege de programmeringsperiode (en afhankelijk van de lengte van de projecten);
–resultaatindicatoren (bv. eropvolgende aankoop door de lidstaten en octrooien) in de latere jaren van het fonds.
Evaluaties zullen worden uitgevoerd overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 5 , waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. In het kader van de evaluaties zullen de praktische gevolgen van het programma worden beoordeeld aan de hand van de indicatoren/streefdoelen van het programma alsmede een gedetailleerde analyse van de mate waarin het programma kan worden geacht relevant, doeltreffend en doelmatig te zijn, voldoende Europese meerwaarde oplevert en coherent is met andere beleidsmaatregelen van de EU. Aan de hand van opgedane nuttige ervaring zullen eventuele tekortkomingen/problemen in kaart worden gebracht en zal worden nagegaan of er mogelijkheden zijn om de acties of de resultaten ervan verder te verbeteren en om de benutting/impact ervan te helpen maximaliseren.
Wanneer voldoende informatie beschikbaar is, en uiterlijk vier jaar na het begin van de uitvoering, zal een tussentijdse evaluatie van de uitvoering van het fonds worden verricht, samen met de evaluaties van de voorbereidende actie inzake defensieonderzoek en van het industrieel ontwikkelingsprogramma voor de Europese defensie.
Aan het einde van de uitvoeringsperiode, wanneer de meeste projecten zijn voltooid, zal de Commissie een eindevaluatie verrichten.
Integratie van klimaatmaatregelen
Het voorstel van de Commissie voor het meerjarig financieel kader voor de periode 20212027 stelt een ambitieuzere doelstelling voor de integratie van klimaatmaatregelen in alle EU-programma’s voorop, met het algemene streefdoel dat 25 % van de uitgaven van de EU moet bijdragen aan de verwezenlijking van klimaatdoelstellingen. De bijdrage van dit fonds aan de verwezenlijking van dit algemene streefdoel zal worden gevolgd via een EU-referentiesysteem van klimaatindicatoren, op passende wijze opgesplitst, en waar mogelijk zullen eveneens preciezere methoden worden gebruikt. De Commissie zal de informatie jaarlijks blijven presenteren in de vorm van vastleggingskredieten in het kader van de jaarlijkse ontwerpbegroting.
Om ervoor te zorgen dat het volledige potentieel van het Europees Defensiefonds op het gebied van klimaatdoelstellingen wordt benut, zal de Commissie relevante acties in kaart brengen tijdens de voorbereiding, uitvoering, herziening en evaluatie van het fonds.
• Datum van toepassing
Dit voorstel voorziet in toepassing vanaf 1 januari 2021.