Toelichting bij COM(2018)474 - Vaststelling, in het kader van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, van het instrument voor financiële steun voor douanecontroleapparatuur - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)474 - Vaststelling, in het kader van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, van het instrument voor financiële steun voor ... |
|---|---|
| bron | COM(2018)474   |
| datum | 12-06-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Op 2 mei 2018 heeft de Commissie een pakket met betrekking tot het volgende meerjarige financiële kader voor de periode 2021-2027 vastgesteld 1 . De Commissie heeft een nieuwe, moderne langetermijnbegroting voorgesteld, die duidelijk is afgestemd op de politieke prioriteiten van de Unie van 27 landen. Het voorstel combineert nieuwe instrumenten met bestaande, gemoderniseerde programma's om resultaat te boeken op de gebieden die voor de EU prioritair zijn. Voortbouwend op deze basis stelt de Commissie voor een nieuw Fonds voor geïntegreerd grensbeheer op te richten onder het begrotingsonderdeel 'Migratie en grensbeheer'. Dit nieuwe Fonds heeft tot doel de lidstaten de broodnodige extra steun te bieden om de gemeenschappelijke buitengrenzen van de Unie te beveiligen.
Het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer zal bijdragen tot de verdere ontwikkeling van het gemeenschappelijke visumbeleid en de tenuitvoerlegging van Europees geïntegreerd grensbeheer door de lidstaten, teneinde irreguliere migratie te helpen bestrijden en legitieme verplaatsingen en handel te faciliteren. De financiering moet de lidstaten steun blijven verstrekken om hun capaciteit op deze gebieden op te bouwen en te versterken en om de samenwerking te versterken, ook met de relevante agentschappen van de Unie. Het Fonds zal ook zorgen voor meer uniformiteit bij het uitvoeren van douanecontroles aan de buitengrenzen door het evenwicht tussen de lidstaten, dat in gedrang is gekomen door geografische verschillen en verschillen in beschikbare capaciteiten en middelen, te herstellen. In dat kader zal het voorgestelde Fonds voor geïntegreerd grensbeheer bestaan uit een instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visa en een instrument voor financiële steun voor douanecontroleapparatuur.
Dit voorstel heeft alleen betrekking op het instrument voor financiële steun voor douanecontroleapparatuur. De Commissie presenteert tegelijk een voorstel met betrekking tot het instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visa.
Dit voorstel, dat van toepassing zou moeten worden op 1 januari 2021, wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving die het Verenigd Koninkrijk, op basis van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, heeft gedaan van zijn voornemen om zich uit de Europese Unie en uit Euratom terug te trekken, en die de Europese Raad op 29 maart 2017 heeft ontvangen.
Het meerjarige actieprogramma voor douane (het Douane-programma), dat bestaat sinds 1991 2 , maakt het mogelijk passende financiering te verstrekken voor samenwerkingsactiviteiten tussen douaneautoriteiten, voor elektronische systemen en voor de opbouw van bestuurlijke capaciteit, en vormt een goede aanvulling op nationale initiatieven en investeringen op dit gebied. Het voorziet echter niet in de mogelijkheid en de middelen voor de financiering van apparatuur die wordt gebruikt om douanecontroles te verrichten aan de buitengrenzen van de EU. Tot dusver werd hiervoor op het niveau van de EU slechts in zeer beperkte mate steun verleend door andere instrumenten (Hercules III 3 , het steunprogramma voor structurele hervormingen 4 , de Europese structuur- en investeringsfondsen 5 ).
Tijdens de onderhandelingen over het Douane 2020-voorstel in de Raad hebben de lidstaten de Commissie opgeroepen om 'een kosten-batenanalyse van detectieapparatuur en aanverwante technologie uit te voeren om de aanschaf van moderne douanecontroleapparatuur door de douaneautoriteiten na 2020 te vergemakkelijken'. Ook overweging 4 van Verordening (EU) nr. 1294/2013 tot vaststelling van het douaneprogramma voor de periode 2014-2020 bevat een dergelijke oproep. Bovendien heeft de Raad in zijn conclusies 6 van 23 mei 2017 de Commissie verzocht om 'uiterlijk medio 2018 een rapport voor te leggen over de verstrekking van de financiële middelen waarmee de nodige hulpmiddelen voor douanecontroles (...) kunnen worden aangeschaft, met inbegrip van de mogelijkheid om deze middelen uit één fonds toe te wijzen.'
Sindsdien hebben de lidstaten er herhaaldelijk op gewezen dat zij financiële steun nodig hebben voor douanecontroleapparatuur, en hebben zij de Groep douanebeleid gevraagd een grondige analyse van dit probleem uit te voeren 7 .
De Commissie heeft dit probleem erkend in haar mededeling uit 2016 over de ontwikkeling van de douane-unie en haar governance 8 , en heeft aangekondigd dat zij in de effectbeoordelingen van het volgende douaneprogramma zal nagaan of het mogelijk is dergelijke apparatuur te financieren uit haar toekomstige financiële programma's. In maart 2017 heeft de Raad in zijn conclusies over douanefinanciering eens te meer benadrukt dat "de EU en haar lidstaten [moeten] inspelen op en gelijke tred houden met de mondialisering van de handel en de gelijktijdige mondialisering van de criminaliteit, alsook het hoofd bieden aan de daaruit voortvloeiende uitdagingen, die het noodzakelijk maken dat er passende apparatuur voorhanden is om de doeltreffende werking van de douane-unie te ondersteunen, en dat er middelen [moeten] worden uitgetrokken om de douaneautoriteiten te voorzien van de nodige technische apparatuur voor het verrichten van controles van goederen die de buitengrenzen van de EU overschrijden".
Eind 2017 heeft Raad de Commissie dan ook verzocht om "na te denken en een oordeel te vormen over de mogelijkheid om benodigde technische apparatuur te financieren uit toekomstige financiële programma's van de Commissie, en ten behoeve van de financiering de coördinatie te verbeteren en de samenwerking tussen douaneautoriteiten en andere rechtshandhavingsautoriteiten te versterken via een beter partnerschap op EU-niveau".
Ook het Europees Parlement heeft in verscheidene resoluties 9 verklaard dat 'de douane-unie een hoeksteen is van de Europese Unie, een van de grootste handelsblokken ter wereld, en van essentieel belang is voor de goede werking van de interne markt ten behoeve van zowel EU-bedrijven als EU-burgers'. Het heeft de Commissie dan ook gevraagd om 'een duidelijke, samenhangende en ambitieuze strategie en tijdskader voor te stellen om ervoor te zorgen dat alle voor de handhaving van de EU-douanestelsels noodzakelijke elementen worden behandeld door gepaste voorstellen die stroken met en voor het beoogde doel geschikt zijn voor de huidige evolutie van de wereldhandel en de uitvoering van de EU-handelsagenda'. Aan deze vraag wordt concreet tegemoetgekomen door de specifieke doelstelling van dit instrument, namelijk bijdragen tot passende en gelijkwaardige douanecontroles via de aankoop, het onderhoud en de modernisering van douanecontroleapparatuur.
Het nieuwe voorgestelde instrument voor douanecontroleapparatuur heeft tot doel de gelijkwaardigheid van douanecontroles in de lidstaten te verbeteren, om te voorkomen dat goederenstromen via de zwakste punten de EU binnenkomen. Een gericht optreden van de Unie met betrekking tot douanecontroleapparatuur ondersteunt ook de aankoop, het onderhoud en de modernisering van detectieapparatuur die in aanmerking komt voor douanecontroles in ruime zin. Dit instrument heeft derhalve ook betrekking op detectieapparatuur die, naast douanecontroles, ook nog voor andere doeleinden wordt gebruikt, voor zover douanecontroles het hoofddoel blijven.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel is volledig samenhangend met en zal bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de douane-unie. Gelijkwaardige douanecontroles aan de buitengrenzen van de EU zijn immers van cruciaal belang om te voorkomen dat goederenstromen gebruikmaken de zwakste punten om de EU binnen te komen. Dit is niet alleen belangrijk omwille van de traditionele functie van de douane, namelijk douanerechten innen, maar ook voor de veiligheid en beveiliging. Tegelijkertijd mogen deze controles op goederenstromen die de buitengrenzen overschrijden, geen belemmering vormen voor legitieme handel. Ze moeten deze zelfs vergemakkelijken. Momenteel is er echter geen sprake van gelijkwaardigheid, mede door verschillen in de capaciteiten en middelen die voorhanden zijn in de lidstaten. Of de lidstaten kunnen reageren op uitdagingen ten gevolge van voortdurend evoluerende mondiale bedrijfsmodellen en toeleveringsketens hangt niet alleen af van de menselijke factor, maar ook van de beschikbaarheid van moderne en betrouwbare controleapparatuur.
Het voorgestelde instrument vormt een aanvulling op de acties die gepland zijn in het kader van het Douane-programma. Het instrument voor douanecontroleapparatuur verleent alleen steun voor de aankoop, het onderhoud en de modernisering van in aanmerking komende apparatuur, terwijl het Douane-programma steun verleent voor alle daarmee verband houdende acties, zoals samenwerking bij de analyses van de behoeften aan apparatuur of, in voorkomend geval, opleiding met betrekking tot de aangekochte apparatuur.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is volledig samenhangend met het beleid van de Unie op het gebied van veiligheid en beveiliging. Sinds de oprichting van de douane-unie heeft de rol van de douaneautoriteiten in het beheer van de buitengrenzen aanzienlijke wijzigingen ondergaan; traditioneel hielden zij toezicht op en vergemakkelijkten zij het handelsverkeer in de EU en de financiële en economische belangen van de EU, maar tegenwoordig is hun verantwoordelijkheid veel uitgebreider. De douaneautoriteiten krijgen steeds meer verantwoordelijkheden op het gebied van veiligheid en beveiliging. Deze nieuwe realiteit heeft niet alleen gevolgen voor de douaneautoriteiten, maar ook voor andere departementen of agentschappen, zoals de politie, de grenswacht en de autoriteiten voor de bescherming van de volksgezondheid en de consumenten. Dit voorstel voorziet in steun voor apparatuur die voor meerdere doelen kan worden gebruikt (douanecontrole, grenscontrole en beveiliging), waarbij douanecontrole steeds het hoofddoel blijft. Ondersteuning van gedeelde en interoperabele apparatuur en samenwerking tussen alle belanghebbenden (douaneautoriteiten, grenswachten enz.) in het kader van het Europees geïntegreerd grensbeheer, zoals bedoeld in artikel 4, onder e), van Verordening (EU) 2016/1624 10 zorgt ervoor dat de begroting van de Unie een zo groot mogelijk effect heeft.
Er zijn synergieën tussen het EU-fraudebestrijdingsprogramma, dat specifiek tot doel heeft de financiële belangen van de Unie te beschermen, en het instrument voor douanecontroleapparatuur, dat de goede werking van de douane-unie ondersteunt en aldus bijdraagt tot de bescherming van de financiële en economische belangen van de Unie en haar lidstaten. De programma's hebben dus een andere focus, maar ze kunnen elkaar aanvullen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Deze verordening voorziet in de oprichting van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, samen met Verordening (EU) .../2018 tot oprichting van het Instrument voor financiële steun voor het beheer van de buitengrenzen en het gemeenschappelijke visumbeleid. Gezien het brede spectrum aan doelstellingen dat door de twee instrumenten wordt nagestreefd, zijn verschillende rechtsgronden in het Verdrag nodig. Juridisch is het dan ook niet mogelijk om het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer op te richten als één uitgavenprogramma. Daarom wordt voorgesteld het Fonds op te richten in de vorm van een uitgebreid financieringskader dat bestaat uit twee sectorspecifieke voorstellen, waarvan het onderhavige voorstel er één is.
Ook voor de financiering van douanecontroleapparatuur op zich zijn verschillende rechtsgrondslagen nodig omdat de apparatuur voor verschillende maar met elkaar verband houdende doeleinden kan worden gebruikt.
–Artikel 33 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), waarin de Unie wordt opgeroepen om actie te ondernemen met betrekking tot douanesamenwerking en de douane-unie van de EU;
–artikel 114 VWEU, waarin de Unie wordt opgeroepen actie te ondernemen met betrekking tot de interne markt; en
–artikel 207 VWEU, waarin de Unie wordt opgeroepen actie te ondernemen met betrekking tot het gemeenschappelijk handelsbeleid.
Ook verplichtingen uit hoofde van internationale overeenkomsten, met name in het kader van de Wereldhandelsorganisatie, rechtvaardigen het optreden van de EU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Hoewel de douane-unie een domein van exclusieve bevoegdheid is, met een hoge graad van geharmoniseerde EU-wetgeving, blijven de individuele lidstaten verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging van deze wetgeving. Elke lidstaat bepaalt daarom de middelen, met inbegrip van apparatuur, die hij inzet voor douanecontroles.
Op dit ogenblik zijn de controles in de lidstaten niet overal evenwaardig, mede door geografische verschillen. De middelen en behoeften van de lidstaten voor douanecontroleapparatuur verschillen naargelang het soort buitengrens. Grote havens met grote volumes leveren bijvoorbeeld hogere inkomsten op, waardoor de douaneautoriteiten op hun beurt over grotere bedragen beschikken om hun inningskosten te dekken en meer synergieën mogelijk zijn bij het gebruik van de apparatuur. Om lange landgrenzen met een groot aantal kleine grensovergangen volledig uit te rusten en operationeel te maken, is veel materiaal en apparatuur nodig; de inkomsten liggen echter lager en de douaneautoriteiten beschikken dus over minder middelen om hun inningskosten te dekken. Het huidige optreden van de Unie is beperkt en heeft niet de verwachte resultaten opgeleverd. Als de EU niets onderneemt om het evenwicht te herstellen, loopt zij het risico dat de ontluikende politieke spanningen erger worden en dat burgers of marktdeelnemers met slechte bedoelingen gebruik maken van de zwakste grensovergangen.
• Evenredigheid
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Het voorstel bouwt voort op een element van centralisatie - de oprichting van taskforces, samengesteld uit lidstaten, die samen de behoefte aan apparatuur analyseren en gemeenschappelijke optimale normen voor apparatuur identificeren - teneinde de aankoop, het onderhoud en de modernisering van homogene of gestroomlijnde minimum-douanecontroleapparatuur aan de EU-grenzen te bevorderen. De uiteindelijke aankoopbeslissing wordt overgelaten aan de lidstaten, binnen de grenzen van de subsidieovereenkomst.
Met het oog op de tenuitvoerlegging van het instrument zal de Commissie, overeenkomstig artikel 17 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), coördinerende, uitvoerende en managementfuncties op zich nemen, zoals bepaald in de verdragen.
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig de conclusie in de relevante effectbeoordeling is een EU-optreden door middel van een financieringsinstrument passend. Het nieuwe instrument voor douanecontroleapparatuur wordt door de Commissie voorgesteld in de vorm van een verordening, als onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Het instrument voor douanecontroleapparatuur is nieuw en kan dus niet rechtstreeks lessen trekken uit de evaluatie van voorbije ervaringen. Een externe contractant kreeg evenwel de opdracht om onderzoek te doen naar de uitdagingen en behoeften op het gebied van douanecontroleapparatuur in het kader van een studie over het douaneprogramma na 2020. De contractant organiseerde een gerichte enquête, hield specifieke vraaggesprekken en voerde een casestudy uit. Tussen 10 januari 2018 en 9 maart 2018 vond ook een algemene openbare raadpleging plaats over de EU-fondsen op het gebied van investeringen, onderzoek en innovatie, kleine en middelgrote ondernemingen en de interne markt; ook de douaneaspecten kwamen aan bod in deze raadpleging. Zie bijlage 2 bij de effectbeoordeling bij dit voorstel voor een samenvatting van alle bijdragen.
Al deze activiteiten bevestigden dat er behoefte is aan optreden van de EU en dat dit naar verwachting een grote meerwaarde zal opleveren. Door de niet-aflatende toename van het goederenvolume en de steeds grotere behoefte aan efficiënte en snelle grenscontroles, moet de traditionele functie van de douane, namelijk douanerechten innen, worden aangevuld met een versterkte controle op de goederen die de EU binnenkomen of verlaten, teneinde de veiligheid en beveiliging te garanderen. Tegelijkertijd mogen deze controles op goederenstromen die de buitengrenzen overschrijden geen belemmering vormen voor legitieme handel. Ze moeten deze zelfs vergemakkelijken. Douanecontroleapparatuur is van essentieel belang om deze doelstellingen te bereiken; daarom moet dringend een specifiek instrument van de EU worden opgezet om het evenwicht tussen de lidstaten te herstellen en te zorgen voor een uniforme toepassing van de douaneregels aan de EU-grenzen.
• Effectbeoordeling
Dit voorstel wordt ondersteund door een effectbeoordeling die betrekking heeft op de voorstellen betreffende het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, dat zowel het onderhavige instrument als het instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visa omvat.
De effectbeoordeling heeft op 13 april 2018 een positief advies gekregen van de Raad voor regelgevingstoetsing, met een aanbeveling om het nieuwe instrument voor douanecontroleapparatuur verder uit te leggen, onder meer wat de geschiktheid en het direct beheer betreft. In de definitieve versie van de effectbeoordeling is rekening gehouden met deze aanbeveling: het algemene ontwerp van het instrument is zowel in tekst zelf als in een specifieke bijlage 6 verduidelijkt.
De belangrijkste optie die werd beoordeeld, heeft inderdaad betrekking op de beheerswijze, d.w.z. of de aankoop, het onderhoud en de modernisering van de onder dit instrument vallende douanecontroleapparatuur moeten plaatsvinden op basis van subsidies aan nationale autoriteiten of op basis van gedeeld beheer. Uit besprekingen met andere diensten van de Commissie die gedeeld beheer toepassen, bleek duidelijk dat dit complex is en niet leidt tot de algemene samenhang en grensoverschrijdende coördinatie die de douane nodig heeft om te zorgen voor een gelijkwaardig niveau van controle in alle lidstaten. Door gebrek aan coördinatie tussen de lidstaten - omdat elke lidstaat zijn eigen nationaal plan zou opstellen - bevordert gedeeld beheer niet de uitwisseling van ervaringen, deskundigheid en goede praktijken, terwijl deze belangrijke voordelen toch worden verwacht van dit optreden voor een uniforme toepassing van de douaneregels.
Daarom gaat de voorkeur uit naar direct beheer via het verstrekken van subsidies aan nationale autoriteiten. Het nieuwe EU-optreden heeft tot doel het evenwicht tussen de lidstaten te herstellen en te zorgen voor gelijkwaardige prestaties bij de uitvoering van douanecontroles in de hele douane-unie. Het is duidelijk dat, om deze doelstelling te bereiken, coördinatie over de nationale grenzen heen nodig is; een gecentraliseerde aanpak via direct beheer is de beste manier om dit te bereiken. Aangezien de nationale autoriteiten - en niet de Unie - eigenaar moeten blijven van de apparatuur die zij gebruiken om hun taken aan de EU-grenzen uit te voeren, neemt het EU-optreden de vorm aan van subsidies aan lidstaten ter ondersteuning van de aankoop, het onderhoud en de modernisering van douanecontroleapparatuur, overeenkomstig vooraf vastgestelde normen per grenstype. Direct beheer is trouwens ook het uitvoeringsmechanisme voor bestaande acties op het gebied van douane, in het kader van het Douane-programma of het Hercules III-programma. Deze aanpak is ook aangewezen omdat er slechts een beperkt aantal begunstigden zijn, namelijk de 27 lidstaten.
• Vereenvoudiging
Het ontwerp van het instrument is zeer eenvoudig gehouden: een eerste behoeftenevaluatie door taskforces, gevolgd door de vaststelling van een werkprogramma. Direct beheer is gebaseerd op subsidies en maakt het mogelijk diverse bij het Financieel Reglement en de uitvoeringsregels voorziene vereenvoudigingen toe te passen, met name de uitzonderingen op uitnodigingen tot het indienen van voorstellen.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen specifieke gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
In haar voorstel voor het volgende meerjarenkader heeft de Commissie 9,318 miljard euro (in lopende prijzen) opgenomen voor het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer in de periode 2021-2027. Binnen dit totaalbedrag is voor de tenuitvoerlegging van deze verordening in totaal 1,3 miljard euro beschikbaar (in lopende prijzen).
Hoewel het in absolute termen over een aanzienlijk bedrag gaat, vertegenwoordigt het slechts een gedeelte van de geschatte investeringskloof. Volgens informatie die in 2014-2015 bij de lidstaten is verzameld, werd de investeringskloof geraamd op ongeveer 2,3 miljard euro over vijf jaar. Het optreden van de Unie hoeft de geraamde investeringskloof echter niet volledig te overbruggen omdat het moet worden geanalyseerd in de bredere context van douanerechten als eigen middelen; op dit ogenblik houden de lidstaten 20 % 11 van deze rechten, 4,7 miljard euro in 2015, om hun douane-uitgaven en investeringen te dekken.
Het niveau van het optreden van de Unie dient ook te worden beoordeeld in verhouding tot het totale externe handelsvolume van de Unie, dat niet alleen wordt gemonitord door de douanecontroles, maar ook gefaciliteerd. Bij het uitvoeren van het handelsbeleid van de Unie behandelt de douane dagelijks enorme handelsvolumes: de totale statistische waarde van de EU-28 handelsstromen bedroeg 3,46 triljoen euro in 2016 (1,75 triljoen euro voor export en 1,71 triljoen euro voor import), of 9,5 miljard euro per dag. Het voorgestelde optreden van de Unie vertegenwoordigt dus minder dan 0,01 % van het externe handelsvolume.
Het instrument zal ten uitvoer worden gelegd volgens de methode van direct beheer en op basis van prioriteiten. In overleg met de belanghebbenden worden, op basis van behoeftenevaluaties, werkprogramma's opgesteld waarin de prioriteiten voor een bepaalde periode worden vastgelegd.
Het instrument voor douanecontroleapparatuur zal gevolgen hebben voor de inkomsten van de Unie en de lidstaten. Hoewel deze niet kwantificeerbaar zijn, wordt verwacht dat het programma het werk van de douaneautoriteiten bij de inning van douanerechten en van btw en accijnzen bij invoer zal vergemakkelijken en stroomlijnen. Doordat de kwaliteit van de controles zal verbeteren, zullen de douanediensten de financiële en economische belangen van de Unie en de lidstaten efficiënter beschermen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Aangezien het om een nieuw domein gaat waarop de EU optreedt, is het van het allergrootste belang de focus en resultaatgerichtheid van het instrument voor douanecontroleapparatuur te garanderen. Er moeten ook beleidskeuzes worden gemaakt alvorens de acties volledig uit te rollen: de activiteiten van het lopende Douane 2020-programma maakten het mogelijk de situatie aan de externe landgrenzen van de EU in kaart te brengen wat betreft de aanwezigheid van douaneambtenaren en beschikbare apparatuur aan alle grensovergangen, maar voor zee- en luchtgrenzen en voor posthubs is op dit ogenblik slechts weinig informatie beschikbaar.
Tegen deze achtergrond is een specifiek model ontworpen, dat is afgestemd op de omstandigheden en behoeften van het instrument. Om een gelijk speelveld te creëren, is dit model gebaseerd op grensoverschrijdende centrale coördinatie, die diep geworteld is in nationale deskundigheid en ervaring. Vier bouwblokken, die overeenstemmen met de vier vastgestelde stappen, zullen de vastgestelde algemene en specifieke doelstellingen helpen verwezenlijken:
Deze vier bouwstenen worden in detail toegelicht in bijlage 6 bij de effectbeoordeling. Kort samengevat verloopt het proces als volgt:
–De eerste stap bestaat uit de evaluatie van de behoeften aan elk grenstype: land, zee, lucht, posthubs. In de praktijk wordt hiervoor gebruik gemaakt van de succesvolle ervaringen van CELBET 12 . Dit deskundigenteam voor de douane aan de oostelijke en zuidoostelijke landgrens heeft een inventaris opgemaakt van de apparatuur aan de EU-landgrenzen door meer dan 9 200 gegevensvelden van 172 grensovergangen te verwerken, heeft de belangrijkste kenmerken van die grensovergangen geïdentificeerd en een typologie van grensovergangen voorgesteld (bv. weg- vs. spoorgrensovergangen, met vrachtwagenverkeer of alleen met niet-commercieel verkeer), heeft normen voor elke categorie apparatuur voorgesteld en heeft ten slotte een gapanalyse tussen de inventaris en de vastgestelde normen uitgevoerd, die het mogelijk maakte de benodigde middelen te ramen.
–In de tweede stap worden de programmering binnen het werkprogramma en de overeenkomstige subsidieovereenkomsten benadrukt als belangrijkste resultaten. Aangezien er een afzonderlijke evaluatie beschikbaar zal zijn voor elk grenstype, zullen de werkzaamheden niet beperkt blijven tot het controleren van de subsidiabiliteit, maar ook betrekking hebben op de toewijzing van de fondsen overeenkomstig de douaneprioriteiten, -bedreigingen en -volumes. Bovendien zullen op het ogenblik van de vaststelling van het werkprogramma ook beleidskeuzes moeten worden gemaakt.
–De derde stap is de tenuitvoerlegging: zodra de overeenkomsten zijn ondertekend, zullen de lidstaten apparatuur aanschaffen overeenkomstig de contractuele voorwaarden.
–De vierde en laatste stap bestaat uit monitoring en controle.
Om regelmatige monitoring en rapportage te garanderen, voorziet het voorstel in een specifiek kader voor de monitoring van de resultaten die worden bereikt door het instrument en de acties in het kader daarvan. Deze monitoring en rapportage worden gebaseerd op indicatoren waarbij de gevolgen van de acties in het kader van het instrument worden getoetst aan vooraf bepaalde ijkpunten. Evenredige rapporteringseisen omvatten bepaalde minimuminformatie over apparatuur boven een bepaalde drempel.
Bovendien zal de Commissie een tussentijdse en een definitieve evaluatie uitvoeren. Deze evaluaties worden uitgevoerd overeenkomstig punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 13 , waarin de drie instellingen bevestigen dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. Tijdens de evaluaties wordt beoordeeld welk effect het instrument heeft op het terrein, op basis van indicatoren en streefdoelen en op basis van een gedetailleerde analyse van de mate waarin het instrument relevant, effectief en efficiënt kan worden geacht, en de mate waarin het een meerwaarde oplevert voor de EU en samenhangend is met andere beleidsterreinen van de EU. In de evaluaties wordt ook nagegaan welke lessen geleerd zijn, teneinde tekortkomingen/problemen te identificeren, en welke mogelijkheden er bestaan om de acties of hun resultaten te verbeteren en ervoor te zorgen dat ze een zo groot mogelijk effect hebben. In het kader van de evaluaties wordt ook gekeken welke kosten, baten en besparingen de regelgeving oplevert en worden deze in cijfers uitgedrukt.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
Deze verordening voorziet in de oprichting van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, samen met Verordening (EU) [2018/XXX] tot oprichting van het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visa 14 . Beide instrumenten zijn nauw met elkaar verbonden: het instrument dat het voorwerp uitmaakt van dit voorstel verleent steun voor apparatuur voor de controle van goederen aan de grenzen van de Unie, terwijl de aankoop van apparatuur met de steun van het andere instrument (dat ook steun verleent voor andere acties die verband houden met geïntegreerd grensbeheer) uitsluitend focust op controles in het kader van grensbeheer en visa. Door het brede spectrum aan doelstellingen moet voor beide instrumenten een verschillende rechtsgrond in het Verdrag worden gebruikt. Het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer moet daarom worden opgezet als een uitgebreid financieringskader dat bestaat uit twee sectorspecifieke voorstellen.
Dit instrument is dus in de eerste plaats gericht op de ondersteuning van de douane-unie en de douaneautoriteiten. Overeenkomstig de rechtsgrondslag moet de apparatuur dus in de eerste plaats bestemd zijn voor douanecontroles. Hiermee wordt echter niet alleen de douanewetgeving bedoeld, maar ook andere wetgeving met betrekking tot goederenbewegingen tussen het douanegebied van de Unie en andere gebieden, d.w.z. andere wetgeving die betrekking heeft op de externe aspecten van de interne markt, van het gemeenschappelijk handelsbeleid en van ander gemeenschappelijk beleid van de Unie dat van invloed is op de handel, en van de algemene beveiliging van de toeleveringsketen.
Het instrument heeft tot doel de douane-unie en de douaneautoriteiten te ondersteunen om de financiële en economische belangen van de Unie en haar lidstaten te beschermen, de beveiliging en veiligheid te garanderen, de Unie te beschermen tegen oneerlijke en illegale handel, en tegelijk legitieme bedrijfsactiviteiten te faciliteren. Concreet zal het instrument bijdragen tot passende en gelijkwaardige douanecontroles door de aankoop, het onderhoud en de modernisering van relevante, state-of-the-art en betrouwbare douanecontroleapparatuur.
Het instrument wordt ten uitvoer gelegd via direct beheer, met name door middel van subsidies. Om de efficiëntie en de interoperabiliteit van alle met de steun van EU-programma's aangekochte apparatuur te garanderen, zal de Commissie een coördinatiemechanisme opzetten in het kader van de voorbereiding van de werkprogramma's.
Het instrument zal het mogelijk maken financiering te verlenen voor de aankoop, het onderhoud en de modernisering van in aanmerking komende apparatuur die in de eerste plaats bestemd is voor het uitvoeren van douanecontroles. Aangezien de meeste douanecontroleapparatuur evenzeer geschikt is voor controles op de naleving van andere wetgeving (bv. de bepalingen m.b.t. visa of politie), wordt apparatuur die nog andere doeleinden heeft dan douanecontroles niet uitgesloten. Het gebruik ervan voor dergelijke andere doeleinden wordt zelfs expliciet toegestaan. Dit zorgt ervoor dat de door dit instrument gefinancierde acties een zo groot mogelijk effect hebben.
Om de focus en prioriteiten bij de toekenning van financiering te garanderen, bevat het instrument specifieke subsidiabiliteitscriteria en niet-subsidiabele kosten. Afgezien van de duidelijke lijst van niet-subsidiabele kosten, komt apparatuur in de praktijk alleen in aanmerking voor subsidies als hij gebruikt wordt voor minstens een van de volgende doelen: niet-intrusieve inspectie; opsporen van verborgen voorwerpen op mensen; stralingsdetectie en nuclide-identificatie; analyse van monsters in laboratoria; monsterneming en veldanalyse van monsters; visitatie met handapparatuur. Bijlage 1 bevat een indicatieve lijst van apparatuur per voorwerp van douanecontrole. Omdat de behoeften in de loop van de tijd kunnen evolueren, is de Commissie bevoegd om deze lijst van types douanecontroles te herzien.
Naast de aankoop, het onderhoud en de modernisering van subsidiabele apparatuur verleent het instrument, voor zover van toepassing, ook steun voor de aankoop of modernisering van douanecontroleapparatuur voor het testen van nieuwe onderdelen of functies in operationele omstandigheden. Dit is een noodzakelijke stap alvorens de lidstaten van start kunnen gaan met grootschalige aankopen van dergelijke nieuwe apparatuur. Tests in operationele omstandigheden vormen een aanvulling op de onderzoeksactiviteiten die worden uitgevoerd in het kader van het Horizon-programma. Om alle mogelijke voordelen van de financiering door de Unie te benutten en overlappingen te voorkomen, zorgt de Commissie voor passende coördinatie tussen de twee instrumenten bij de voorbereiding van de werkprogramma's.
Om te zorgen voor een zo groot mogelijke meerwaarde voor de EU, staat het instrument open voor alle overheidsdiensten van de lidstaten die douane- en aanverwante taken uitvoeren. Om in aanmerking te komen voor financiering moet een douaneautoriteit van een lidstaat de in artikel 11, lid 3, vermelde informatie indienen die nodig is voor de behoeftenevaluatie.
Bij Verordening (EU) [2018/XXX] van het Europees Parlement en de Raad 15 is het douaneprogramma voor samenwerking op douanegebied vastgesteld, ter ondersteuning van de douane-unie en de douaneautoriteiten. Om de samenhang en de horizontale coördinatie van samenwerkingsacties te handhaven, is het dienstig al deze acties ten uitvoer te leggen onder één wetgevingshandeling en geheel van regels. Dit instrument verleent alleen steun voor de aankoop, het onderhoud en de modernisering van subsidiabele douanecontroleapparatuur, terwijl het Douane-programma voor samenwerking op douanegebied steun verleent voor aanverwante acties, zoals samenwerking bij de behoeftenevaluatie of opleiding met betrekking tot de aangekochte apparatuur.
Subsidies worden toegekend overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement. Gezien de specifieke identiteit van de begunstigden van het instrument, namelijk de douaneautoriteiten van de lidstaten, en overeenkomstig de uitzonderingen die voorzien zijn bij het Financieel Reglement, zullen de subsidies worden toegekend zonder oproep tot het indienen van voorstellen.
Aangezien meerdere programma's kunnen bijdragen tot één actie, moeten overlappingen bij de financiering worden uitgesloten. Er is dan ook een specifieke bepaling om te vermijden dat via verscheidene instrumenten financiering van de Unie wordt verstrekt om dezelfde kosten te dekken.
Het instrument wordt ten uitvoer gelegd via werkprogramma's die door de Commissie worden vastgesteld overeenkomstig de onderzoeksprocedure die bedoeld is in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 tot vaststelling van de algemene voorschriften en beginselen die van toepassing zijn op de wijze waarop de lidstaten de uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden door de Commissie controleren.
De voorbereiding van het werkprogramma wordt ondersteund door behoeftenevaluaties, zoals hierboven samengevat en in detail uiteengezet in bijlage 6 bij de effectbeoordeling. Deze behoeftenevaluaties worden uitgevoerd in het kader van het Douane 2020-programma en, vanaf 2021, in het kader van het nieuwe Douane-programma.
Er wordt een uitgebreid kader voor monitoring, evaluatie en rapportage opgezet om te garanderen dat de doelstellingen van het instrument worden bereikt. Met name het systeem voor de rapportage van de evaluaties moet garanderen dat de gegevens voor de evaluatie van het instrument efficiënt, doeltreffend, tijdig en op het juiste niveau van granulariteit worden verzameld. De betreffende gegevens en informatie moeten aan de Commissie worden verstrekt in overeenstemming met andere wettelijke bepalingen; zo nodig moeten bijvoorbeeld persoonsgegevens geanonimiseerd worden. Te dien einde moeten evenredige rapportagevereisten worden opgelegd aan de ontvangers van middelen van de Unie.
De Commissie krijgt de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot:
–de herziening van de controledoeleinden, d.w.z. de essentiële subsidiabiliteitscriteria, aangezien deze in de loop van de tijd aanzienlijk kunnen evolueren ten gevolge van douaneprioriteiten, bedreigingen en technologieën, en
–de wijziging van bijlage 2 om zo nodig de indicatoren te herzien en aan te vullen en deze verordening aan te vullen met bepalingen inzake de oprichting van een monitoring- en evaluatiekader.
De Commissie wordt bijgestaan door een comité. Om de coherentie en horizontale coördinatie van alle douaneacties in het kader van dit instrument en het Douane-programma te garanderen, wordt voorgesteld één comité op te richten. Aangezien er al een comité bestaat voor het lopende Douane 2020-programma en wordt voorgesteld dit comité in het nieuwe Douane-programma te bevestigen, wordt voorgesteld dit comité voor het Douane-programma ook bevoegd te verklaren voor het onderhavige instrument.
Er zal op samenhangende, doeltreffende en evenredige wijze doelgerichte informatie worden verstrekt aan diverse doelgroepen, waaronder de media en het grote publiek.