Toelichting bij COM(2018)471 - Fonds voor asiel en migratie - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)471 - Fonds voor asiel en migratie. |
|---|---|
| bron | COM(2018)471   |
| datum | 12-06-2018 |
• Motivering en doel van het voorstel
Tijdens de grote migratiestromen in 2015-2016 droeg de financiële en technische steun die de EU haar lidstaten bood, ertoe bij dat de uitdagingen op het gebied van asiel, migratie en de buitengrenzen beter konden worden aangegaan. De EU-begroting heeft dan ook een cruciale rol gespeeld als het gaat om het ondersteunen van asiel- en migratiebeheer, het vrijmaken van capaciteit voor opsporings- en reddingsoperaties om levens te redden van mensen die Europa trachten te bereiken, het beheer op het vlak van doeltreffende terugkeer, en het treffen van andere maatregelen die een gecoördineerde aanpak vereisen in het kader van de Europese migratieagenda.
De EU-begroting is ook cruciaal voor de financiering van gemeenschappelijke maatregelen voor de doeltreffende controle en bewaking van de buitengrenzen van de Unie als tegenwicht voor de afschaffing van controles aan de binnengrenzen. Met het beheer van de buitengrenzen van de Unie is bijvoorbeeld aanzienlijke vooruitgang geboekt door de vaststelling van de hotspotaanpak en een aanzienlijke versterking van het Europees Grens- en kustwachtagentschap (EBCGA). Deze ontwikkelingen worden volledig vanuit de EU-begroting ondersteund.
In oktober 2017 bevestigde de Europese Raad andermaal de noodzaak van een alomvattende aanpak van het migratiebeheer, die moet leiden tot herstel van het toezicht aan de buitengrenzen, het terugdringen van het aantal irreguliere binnenkomsten en de vermindering van het aantal sterfgevallen op zee en die moet worden gebaseerd op een flexibel en gecoördineerd gebruik van alle beschikbare instrumenten van de Unie en de lidstaten.
Tegen deze achtergrond heeft de Commissie in haar voorstel van 2 mei 2018 betreffende het meerjarig financieel kader 2021-2027 voorgesteld om het algehele budget van de Unie voor het beheer van migratie en de buitengrenzen te versterken door het meer dan 2,6 maal te verhogen, met inbegrip van een verhoging van de middelen voor de gedecentraliseerde agentschappen op dit gebied. Dit voorstel als zodanig strekt zich niet uit tot de financiële middelen die de agentschappen worden toegewezen en voorziet alleen in een regeling inzake het Fonds voor asiel en migratie, dat steun zal verlenen voor het doeltreffend beheer van migratie door de lidstaten ten bedrage van 10 415 000 000 EUR (in lopende prijzen).
Artikel 80 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vermeldt uitdrukkelijk dat het gemeenschappelijk beleid op het gebied van asiel, migratie en buitengrenzen gebaseerd is op het beginsel van solidariteit en dat van billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. Met de EU-financiering wordt voorzien in de concrete financiële middelen om deze twee onderling verbonden beginselen in de praktijk te brengen.
Het fonds zal bijdragen tot de verwezenlijking van een robuust, realistisch en billijk migratiebeleid van de EU. Een beleid dat de behoeften van de gastsamenlevingen en EU-burgers erkent en gestoeld is op nauwe samenwerking met de partners, wereldwijd. Het fonds zal ervoor zorgen dat de EU haar verplichtingen blijft vervullen jegens degenen die internationale bescherming behoeven en de terugkeer bevordert van degenen die geen recht hebben om te blijven en zal oplossingen steunen die irreguliere en ongecontroleerde stromen vervangen door veilige en goed beheerde alternatieven. We moeten nagaan welke structurele problemen ten grondslag liggen aan irreguliere migratie, zoals onderontwikkeling, de demografische situatie, gebrek aan kansen, klimaatverandering en ongelijkheid. Alleen met een breed opgezette vorm van migratiebeheer, die gebaseerd is op de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid, kunnen duurzame resultaten worden bereikt. Daarbij gaat het onder meer om een adequate verdeling van EU-middelen teneinde ervoor te zorgen dat de lidstaten die het sterkst de gevolgen ondervinden, over voldoende capaciteit beschikken om de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd, aan te gaan. Dat is in het belang van de hele EU. Het voorstel van de Commissie houdt in dit verband rekening met de voortgaande inspanningen ter hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en de huidige stand van de onderhandelingen over de Dublin-verordening en het EU-kader voor hervestiging. Wellicht dat sommige elementen moeten worden aangepast om de definitieve resultaten ervan te verwerken.
Voor het welslagen van het migratiebeheer van de EU is ook een effectief integratiebeleid van belang. Te dien einde zullen de fondsen voor het cohesiebeleid en met name het ESF+, ondersteuning bieden om de integratie op middellange en lange termijn te bevorderen van onderdanen van derde landen na de initiële fase van opvang. Daarbij gaat het ook om de integratie op de arbeidsmarkt. Om deze inspanningen te completeren zal het fonds het optreden ondersteunen van nationale, lokale en regionale overheden en maatschappelijke organisaties die zich bezig houden met het bevorderen van de integratie op korte termijn van onderdanen van derde landen binnen hun gastgemeenschappen en het bevorderen van wederzijds vertrouwen. Dit voorstel zal maatregelen ondersteunen voor de opvang en vroege integratie van legaal in de Unie verblijvende onderdanen van derde landen, die als regel aan het begin van de integratie, in de periode na de aankomst op het grondgebied van de Unie, worden uitgevoerd. Ook zal het lidstaten ondersteunen bij de ontwikkeling van horizontale maatregelen als capaciteitsopbouw, uitwisselingen met de gastgemeenschap, voorlichtingscampagnes of samenwerking en onderling leren tussen de lidstaten op het gebied van de integratie van legaal op het grondgebied van de Unie verblijvende onderdanen van derde landen.
Het fonds zal ook een financiële bijdrage leveren aan een doeltreffend terugkeerbeleid, een essentieel onderdeel van een goed beheerd migratiesysteem in de Unie. Het vormt daarnaast een noodzakelijke aanvulling van een geloofwaardig migratie- en asielbeleid en is ook een belangrijk instrument in de strijd tegen irreguliere migratie.
Het fonds zal de lidstaten ondersteunen en aanmoedigen bij hun streven om Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement 1 doeltreffend uit te voeren, via een systeem voor snellere terugkeer dat de procedures en normen eerbiedigt waarmee Europa kan zorgen voor een humane en waardige behandeling van degenen die terugkeren, en voor een evenredig gebruik van dwangmaatregelen, in overeenstemming met de grondrechten en het beginsel van non-refoulement. Om tot een duurzaam terugkeerbeleid te komen, zal het fonds steun verlenen voor een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak van het terugkeerbeleid en samenwerking met derde landen, zodat zij aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Deze steun kan bijvoorbeeld betrekking hebben op capaciteitsopbouw voor de organisatie van het terugkeerproces, informatie- en voorlichtingscampagnes en re-integratiemaatregelen.
Het fonds zal voorzien in de aanhoudende behoeften op het gebied van asiel, integratie en terugkeer. Daarbij zal het toepassingsgebied van het fonds worden aangepast ter ondersteuning van ontwikkelingen en het mandaat van het Europees grens- en kustwachtagentschap (EBCGA) en dat van het toekomstige Asielagentschap van de Europese Unie. Om deze doelen te bereiken, is samenwerking met landen buiten de EU en internationale organisaties van cruciaal belang. Het fonds zal de externe dimensie kunnen ondersteunen van het EU-optreden dat het optreden completeert dat door de desbetreffende externe instrumenten wordt ondersteund.
Het voorstel beoogt in de eerste plaats te zorgen voor meer flexibiliteit bij het beheer van het fonds dan waarvan tijdens de huidige programmeringsperiode sprake is, maar ook voor instrumenten om de financiering toe te spitsen op prioriteiten van de Unie en acties met een aanzienlijke toegevoegde waarde voor de Unie. Nieuwe uitdagingen en prioriteiten vereisen dan ook nieuwe mechanismen voor de verdeling van financiële middelen over gedeeld, direct en indirect beheer.
Als sleutel voor de verdeling van de financiële middelen wordt flexibiliteit gehanteerd: zowel de uitvoeringsvorm als de thema's waarvoor financiële middelen dienen te worden toegewezen, worden op flexibele wijze bepaald en tegelijkertijd wordt een kritieke massa van voorafgaande financiering aangehouden voor structurele en omvangrijke meerjarige investeringen, afhankelijk van wat de lidstaten nodig hebben voor de verdere ontwikkeling van hun migratiesystemen. Bij de toewijzing van middelen zal ook ten volle in aanmerking worden genomen dat de lidstaten volledig aan het acquis van de Unie moeten voldoen en dat de investeringen moeten worden gericht op de belangrijkste prioriteiten van de EU.
De toewijzing van de financiële middelen aan de programma’s van de lidstaten zal bestaan uit een vast bedrag van 5 000 000 EUR en een bedrag dat wordt gebaseerd op een verdeelsleutel waarin de behoeften en de druk tot uitdrukking komen waarmee verschillende lidstaten te maken hebben op drie belangrijke gebieden die door het fonds worden bestreken: asiel, legale migratie en integratie en de aanpak van irreguliere migratie, met inbegrip van terugkeer.
De verdeelsleutel zal rekening houden met de diverse aantallen en stromen van de categorieën en de specifieke verschillen dienaangaande tussen de lidstaten tot uitdrukking brengen. Sommige lidstaten hebben met meer druk te maken op het gebied van terugkeer en andere op het gebied van integratie. Ook verschillen de gevolgen van een en ander naargelang van de diverse stadia van ontvangst van onderdanen van derde landen. De volgende wegingsfactoren worden voorgesteld: 30 % op het gebied van asiel, eveneens 30 % op het gebied van legale migratie en integratie en 40 % op het gebied van de aanpak van irreguliere migratie, met inbegrip van terugkeer. Binnen asiel zelf worden in dit verband de volgende wegingsfactoren voorgesteld: 60 % voor eerste asielaanvragen, 30 % voor het aantal personen in een lidstaat dat internationale bescherming geniet en 10 % voor het aantal hervestigde personen. Op het gebied van integratie is de voorgestelde verdeling als volgt: 60 % voor het aantal eerste aanvragen van een verblijfsvergunning en 40 % voor het totale aantal onderdanen van derde landen in een lidstaat in een bepaald jaar. De criteria op het gebied van de aanpak van irreguliere migratie, met inbegrip van terugkeer, betreffen het aantal terugkeerbevelen (50 %) en de gevallen van doeltreffende terugkeer (50 %) en houden daarbij rekening met de specifieke situatie van een bepaalde lidstaat.
60 % van het totaalbudget van het fonds gaat naar programma's van de lidstaten. Voorgesteld wordt om aan het begin van de programmeringsperiode 50 % van het totaalbudget ter beschikking van de lidstaten te stellen, met de mogelijkheid de financiële middelen periodiek te verhogen. Het is de bedoeling dat het budget halverwege met 10 % wordt verhoogd (technische aanpassing van de verdeelsleutel overeenkomstig de financiële prestatie – een lidstaat moet voor ten minste 10 % van het initiële bedrag van de betalingskredieten betalingsaanvragen hebben ingediend).
De resterende 40 % moet worden beheerd via een thematische faciliteit, waaruit periodiek financiële middelen ter beschikking worden gesteld voor een aantal prioriteiten als vastgelegd in de financieringsbesluiten van de Commissie. Deze faciliteit biedt de mogelijkheid het fonds flexibel te beheren doordat middelen kunnen worden uitbetaald voor technische bijstand op initiatief van de Commissie en voor de volgende componenten:
·steun voor specifieke acties, door via de programma's van de lidstaten aanvullende financiering beschikbaar te stellen voor gerichte acties met een hoge toegevoegde EU-waarde; in dit verband zal bijzondere aandacht worden gegeven aan de bevordering van doeltreffende terugkeer;
·steun voor acties van de Unie in direct en indirect beheer,
·steun voor hervestiging en de inspanningen inzake solidariteit en het delen van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten;
·noodhulp, en
·steun voor het Europees migratienetwerk.
Acties in het kader van de thematische faciliteit zouden worden geprogrammeerd via jaarlijkse en meerjarige werkprogramma's, vastgesteld bij een uitvoeringsbesluit van de Commissie. De faciliteit maakt het mogelijk nieuwe prioriteiten aan te pakken of dringende actie te ondernemen aan de hand van de uitvoeringsvorm die het meest geschikt is om de beleidsdoelstelling te verwezenlijken.
Bij de uitvoering van het beheer van het fonds is verdere vereenvoudiging geboden, met name door te zorgen voor samenhang met de regels voor het beheer van andere EU-fondsen ("single rule book"), door betere richtsnoeren inzake beheers- en controlesystemen en auditvoorschriften ter beschikking te stellen, en door ervoor te zorgen dat in het kader van de subsidiabiliteitsregels bij gedeeld beheer ten volle gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde kostenopties.
Het is belangrijk om de toegevoegde EU-waarde op het gebied van migratiebeheer te optimaliseren en om een verbeterd kader voor toezicht en evaluatie ten uitvoer te leggen teneinde het op prestaties gebaseerde beheer te verbeteren. Om de inspanningen te ondersteunen om tot een brede aanpak te komen van migratiebeheer, op basis van solidariteit en gedeelde verantwoordelijkheid tussen de lidstaten en de instellingen van de EU, en om het doel te verwezenlijken een gemeenschappelijk duurzaam EU-beleid inzake asiel en immigratie tot stand te brengen, moet er een fonds voor asiel en migratie (AMF) worden opgericht dat de lidstaten van passende financiële middelen voorziet.
Dit voorstel voorziet in toepassing vanaf 1 januari 2021 en heeft betrekking op een Unie met 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit de Europese Unie en Euratom terug te trekken overeenkomstig artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, die door de Europese Raad werd ontvangen op 29 maart 2017.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Deze verordening tot oprichting van het Fonds voor asiel en migratie bouwt voort op de investeringen en resultaten die tot stand zijn gekomen met de steun van de voorgangers ervan: het Europees Vluchtelingenfonds (ERF) 2 , het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen (EIF) 3 en het Europees Terugkeerfonds (RF) 4 , wat betreft de periode 2007-2013, en het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF), zoals opgericht bij Verordening (EU) nr. 516/2014 5 ,wat betreft de periode 2014-2020.
Het fonds zal steun blijven verlenen voor het algehele beleid van de EU op het gebied van migratie, integratie en terugkeer, waaronder steun ter versterking en ontwikkeling van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (met inbegrip van de externe dimensie daarvan), steun voor solidariteit en het delen van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, met name ten gunste van de lidstaten die de gevolgen van migratie- en asielstromen het sterkst ondervinden, steun voor legale migratie naar de lidstaten en de ontwikkeling van proactieve immigratiestrategieën die het integratieproces van onderdanen van derde landen eerbiedigen en steun ter verbetering van de capaciteiten van de lidstaten en ter bevordering van billijke en doeltreffende terugkeerstrategieën en de ontwikkeling van partnerschappen en samenwerking met niet-EU-landen.
Voor een krachtiger EU-beleid inzake migratie moet echter het hele scala aan beschikbare instrumenten worden benut. De werkzaamheden van de lidstaten die door het fonds worden ondersteund, zullen in dit opzicht doeltreffender zijn wanneer zij worden gecompleteerd en geschraagd door de relevante activiteiten van agentschappen van de Unie, met name het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) en het Europees Grens- en kustwachtagentschap, die een belangrijke rol zullen spelen bij het vaststellen van kwetsbaarheden en het ondersteunen van de lidstaten bij het verhelpen daarvan, onder meer door middel van gezamenlijke operaties, opleiding en het inzetten van deskundigheid.
Het fonds functioneert in volledige complementariteit met deze agentschappen, waarvoor voor de komende periode een aanzienlijke versterking wordt voorgesteld. In haar mededeling 'Een moderne begroting voor een Unie die ons beschermt, sterker maakt, en verdedigt' 6 stelt de Commissie voor om een bedrag van 865 000 000 EUR (in lopende prijzen) toe te wijzen aan agentschappen van de Unie op het gebied van migratie. Deze verordening heeft geen betrekking op de financiering voor deze agentschappen. Hun financiering wordt vastgesteld in het kader van de gewone jaarlijkse begrotingsprocedure. De Commissie stelt bovendien voor een bedrag van 12 013 000 000 EUR (in lopende prijzen) toe te wijzen ter ondersteuning van een forse opschaling van het Europees Grens- en kustwachtagentschap, waardoor het volledig operationeel wordt, met een permanent korps van ca. 10 000 grenswachters 7 en een goed functionerend Europees Agentschap voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu-LISA).
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het migratiebeleid van de Unie en, in het verlengde daarvan, het Fonds voor asiel en migratie, stoelt op de synergieën en complementariteit met andere relevante beleidsterreinen van de EU, zoals grensbeheer, interne veiligheid, de sociale inclusie en integratie van onderdanen van derde landen en het externe beleid van de Unie ter ondersteuning van derde landen.
Het scala aan elementen van migratiebeheer vereist een gecoördineerde aanpak door een aantal EU-financieringsinstrumenten die de uitvoering van de externe en interne aspecten van het beleid van de Unie ondersteunen. De externe instrumenten van de Unie vervullen een belangrijke rol bij de aanpak van de diepere oorzaken van migratie, het waarborgen van toegang tot internationale bescherming, het versterken van het grensbeheer, het bestrijden van migrantensmokkel en mensenhandel en het ondersteunen van de uitvoering van acties inzake terugkeer alsook het beheer van het EU-beleid inzake legale migratie. Migratie zal dus een aandachtsgebied zijn in de voorstellen van de Unie voor de externe EU-instrumenten. De in het kader van het fonds gesteunde maatregelen in of met betrekking tot derde landen dienen te worden genomen in volledige synergie en onderlinge samenhang en dienen andere acties buiten de Unie te completeren die door de externe financieringsinstrumenten van de Unie worden ondersteund. In het bijzonder dient bij de uitvoering van dergelijke acties te worden gestreefd naar volledige samenhang met de beginselen en de algemene doelstellingen van het externe optreden en het buitenlandse beleid van de Unie ten aanzien van het land of de regio in kwestie. Met betrekking tot de externe dimensie dient, op gebieden die van belang zijn voor het EU-migratiebeleid, het fonds gerichte steun te verlenen ter versterking van de samenwerking met derde landen en van bepaalde belangrijke aspecten van migratiebeheer.
Daarnaast bevatten het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (ERDF) en het Europees Sociaal Fonds+ (ESF+) belangrijke bepalingen die betrekking hebben op de integratie op lange termijn van onderdanen van derde landen, terwijl het onderhavige fonds zich veeleer zal richten op maatregelen voor vroege integratie. Andere programma’s zoals het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (EAFRD) en Erasmus+ zullen de bepalingen met betrekking tot migranten en vluchtelingen ook versterken. Al deze instrumenten zullen in onderlinge samenhang moeten functioneren teneinde het effect van de steun die zij bieden te maximaliseren.
Er zal ook worden gezorgd voor synergie met het Fonds voor justitie, rechten en waarden, dat bijdraagt tot de verwezenlijking van prioriteiten en doelstellingen in verband met het beter beheer van migratie, de bevordering van inclusie en de aanpak van mensenhandel. Bovendien zal worden gestreefd naar samenhang en synergieën met niet alleen de hierboven genoemde fondsen, maar ook het instrument voor grensbeheer en visa, dat onderdeel is van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer en het Fonds voor interne veiligheid.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Luidens artikel 3, lid 2, van het Verdrag betreffende de Europese Unie biedt de Unie “[...] haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van personen gewaarborgd is in combinatie met passende maatregelen met betrekking tot controles aan de buitengrenzen, asiel, immigratie, en voorkoming en bestrijding van criminaliteit.”
De rechtsgrondslag voor de voorgestelde actie van de Unie is te vinden in de reeks maatregelen die is vervat in artikel 77, lid 2 en artikel 79, lid 2, onder d), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese (VWEU), zoals het gemeenschappelijk beleid inzake visa, controles van personen aan de buitengrenzen, de geleidelijke invoering van een geïntegreerd systeem van beheer aan de buitengrenzen en de bestrijding van mensenhandel.
In artikel 80 VWEU wordt bovendien benadrukt dat aan het in het derde deel, titel V, hoofdstuk 2, van het VWEU uiteengezette beleid van de Unie en de uitvoering ervan de beginselen ten grondslag moeten liggen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak.
Voorts heeft de Commissie op 29 mei 2018 een voorstel voor een verordening gemeenschappelijke bepalingen 8 vastgesteld voor het verbeteren van de coördinatie en het harmoniseren van de uitvoering van de steunverlening in het kader van gedeeld beheer, met als voornaamste doel de beleidsuitvoering te vereenvoudigen. Deze gemeenschappelijke bepalingen zijn van toepassing op het deel van het AMF dat onder gedeeld beheer valt.
Omdat de verschillende fondsen waarop gedeeld beheer van toepassing is, op complementaire doelstellingen zijn gericht en volgens dezelfde methode worden beheerd, is in Verordening (EU) .../... [verordening gemeenschappelijke bepalingen] een reeks gemeenschappelijke beginselen vastgesteld, zoals het partnerschapsbeginsel. Die verordening bevat tevens de gemeenschappelijke elementen inzake de strategische planning en programmering, waaronder bepalingen betreffende de partnerschapsovereenkomst die met elke lidstaat moet worden gesloten, en een gemeenschappelijke aanpak ten aanzien van de prestatiegerichtheid van de fondsen. In dit verband zijn in de genoemde verordening tevens faciliterende voorwaarden en regelingen voor toezicht, verslaglegging en evaluatie opgenomen, alsook gemeenschappelijke bepalingen op het gebied van subsidiabiliteitsregels, financieel beheer en beheers- en controleregelingen.
Derde landen kunnen deelnemen aan het Fonds voor asiel en migratie, overeenkomstig de voorwaarden die zijn neergelegd in een specifieke overeenkomst over die deelname van het derde land aan het fonds, waarin hun bijdragen en uitkeringen en de voorwaarden voor hun deelname worden gespecificeerd.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het beheer van de migratiestromen zorgt voor problemen die in toenemende mate transnationaal van aard zijn en zo omvangrijk zijn dat zij door de lidstaten niet afzonderlijk kunnen worden aangepakt. De lidstaten hebben voor de aanpak van migratie aanzienlijke middelen en capaciteit nodig. Daarom en ook met het oog op het garanderen van een brede aanpak op basis van wederzijds vertrouwen, solidariteit, delen van verantwoordelijkheid, samenwerking en coördinatie tussen de lidstaten en de instellingen van de EU, hebben optreden van de Unie op dit gebied en de beschikbaarstelling van EU-begrotingsmiddelen een duidelijke meerwaarde.
Het Fonds voor asiel en migratie zal in dat verband naar verwachting toegevoegde waarde hebben doordat het zorgt voor een efficiënter gebruik van overheidsmiddelen door versterking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Die versterking geschiedt via de vaststelling van gemeenschappelijke regels en procedures, de ontwikkeling van de capaciteit van de lidstaten voor de opvang van personen die internationale bescherming behoeven, de bevordering van het gebruik van legale wegen voor migranten, het waarborgen van het concurrentievermogen op lange termijn van de Unie en de toekomst van haar sociale model, de ondersteuning van de integratie van legaal verblijvende onderdanen van derde landen en het verminderen van de prikkels voor irreguliere migratie via een duurzaam terugkeer- en overnamebeleid.
Wat de externe dimensie van Binnenlandse Zaken betreft, vormen partnerschappen en samenwerking met derde landen een essentiële component van het migratiebeleid van de Unie die ervoor moet zorgen dat migratiestromen adequaat worden beheerd en dat via hervestigingsinitiatieven solidariteit aan de dag wordt gelegd met derde landen die migratiedruk ondervinden. Het is duidelijk dat wanneer er op EU-niveau maatregelen worden goedgekeurd en middelen worden gebundeld, de EU veel beter in staat zal zijn om derde landen te overtuigen mee te werken aan migratiegerelateerde maatregelen waarbij in de eerste plaats de EU en de lidstaten belang hebben.
Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, aangezien het grootste deel van de financiering in overeenstemming met het beginsel van gedeeld beheer en met inachtneming van de institutionele bevoegdheden van de lidstaten zal worden uitgevoerd en volledig wordt erkend dat maatregelen op het toepasselijke niveau dienen te worden genomen en dat het optreden van Unie niet verder mag gaan dan nodig is.
• Evenredigheid
Het voorstel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en valt binnen de werkingssfeer voor optreden op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, als bepaald in titel V van het VWEU. De doelstellingen en financieringsniveaus staan in verhouding tot het doel van het instrument. De met dit voorstel beoogde acties hebben betrekking op de Europese dimensie van asiel en immigratie.
• Keuze van het instrument
Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot oprichting van een Fonds voor asiel en migratie.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Retrospectieve evaluaties en controle van de resultaatgerichtheid van bestaande wetgeving
In het voorstel is rekening gehouden met de resultaten van evaluaties van de vorige financieringsinstrumenten. Het voorstel bouwt voort op de ex-postevaluatie van het Europees Vluchtelingenfonds, het Europees Integratiefonds en het Europees Terugkeerfonds 9 en de tussentijdse beoordeling van het AMIF (programmeringsperiode 2014-2020). De toetsing aan de verschillende evaluatiecriteria heeft de onderstaande bevindingen opgeleverd.
Qua doeltreffendheid heeft het AMIF een belangrijke rol gespeeld bij het verbeteren van asielstelsels en de versterking van de opvangcapaciteit in de lidstaten. Vanwege de migratiecrisis kwam in veel landen met name de kwestie van asiel hoog op de agenda te staan. Het AMIF wist ook aanzienlijke vooruitgang te boeken met betrekking tot de meest kwetsbaren, zoals niet-begeleide minderjarigen en vluchtelingen en asielzoekers in regio’s als Noord-Afrika en de Hoorn van Afrika, waardoor de externe dimensie van het Fonds meer over het voetlicht werd gebracht. Er is echter maar beperkt bewijs dat de capaciteit om asielstelsels te ontwikkelen, te monitoren en te evalueren is toegenomen en hoewel het hervestigingsprogramma van de EU vooruitgang heeft geboekt, heeft het slechts een beperkte bijdrage geleverd aan de vaststelling, ontwikkeling en uitvoering van nationale hervestigingsprogramma’s.
Het AMIF heeft behoorlijke vooruitgang geboekt op het gebied van de integratie van onderdanen van derde landen, waarbij vooral de voorkeur is gegeven aan integratiemaatregelen op korte termijn boven langetermijnmaatregelen. Op het gebied van legale migratie is tot op heden echter maar beperkte vooruitgang geboekt, wat vermoedelijk aan contextuele factoren te wijten is. Het resultaat van deze maatregelen is nog niet zichtbaar, aangezien integratie een proces van lange adem is.
In de meeste lidstaten is de ontwikkeling van billijke, duurzame en doeltreffende terugkeerstrategieën een steeds belangrijker doelstelling geworden. Hoewel dankzij de steun uit het fonds de percentages personen die vrijwillig en gedwongen terugkeren, gestaag toenemen, blijkt het AMIF maar in beperkte mate te hebben bijgedragen tot de doeltreffende uitvoering van terugkeerstrategieën.
De solidariteit tussen de lidstaten is toegenomen en zij zijn de verantwoordelijkheid beter gaan verdelen, met name via noodhulp, herplaatsingsmechanismen en EU-hervestigingsprogramma’s. Uit beschikbare gegevens blijkt echter dat nationale programma’s in vergelijking met het herplaatsingsmechanisme slechts een beperkte bijdrage hebben geleverd aan de overdracht van asielzoekers en de overdracht van begunstigden van internationale bescherming.
Het AMIF heeft lidstaten in noodsituaties aanzienlijk geholpen, hoofdzakelijk via noodhulp, die een onmisbaar instrument is geweest voor het versterken van de solidariteit. Het fonds heeft een snelle en doelgerichte respons bevorderd, waarbij sprake was van coördinatie en synergie met het Instrument voor noodhulp 10 .
Met betrekking tot doelmatigheid wees de evaluatie er, binnen de grenzen van de beschikbare gegevens, op dat de resultaten van het fonds over het geheel genomen zijn bereikt tegen redelijke kosten wat zowel personele als financiële middelen betreft. Hoewel de nationale programma’s later van start gingen dan gepland, lijkt de algehele uitvoering van het fonds op schema te liggen, dankzij de noodhulp waarmee het financieringstekort werd overbrugd en in de allereerste behoeften werd voorzien. De flexibele benadering van het beheer van het fonds bevorderde deze gang van zaken. De beheers- en controlemaatregelen zijn ook passend en doeltreffend geweest, met strenge mechanismen die ervoor zorgen dat het fonds juist wordt gebruikt en dat fraude en onregelmatigheden worden voorkomen.
In dit stadium is er niet veel dat erop wijst dat de administratieve last aanzienlijk is afgenomen, ofschoon het AMIF in vergelijking met vroeger voor vereenvoudiging heeft gezorgd. Er werden verschillende nieuwe administratieve en beheersprocedures ingevoerd, waarbij rekening werd gehouden met de ervaring die is opgedaan met de vorige fondsen. Deze procedures omvatten de vaststelling van de richtsnoeren en de toolbox voor betere regelgeving en de verzameling van indicatoren met het oog op betere meting van de prestaties.
De meeste van de innovatieve maatregelen (zoals vereenvoudigde kostenopties, meerjarige programmering) worden al met al door de begunstigden als bijzonder nuttig beschouwd en lijken tot vereenvoudiging te hebben geleid. Ondanks de verbeteringen in de zin van vereenvoudiging lijken de nationale regels en procedures die krachtens de nationale programma’s van toepassing zijn, te leiden tot een administratieve last, die varieert van bescheiden tot hoog, wat de doeltreffendheid ondermijnt.
In weerwil van alle problemen blijft het AMIF hoogst relevant omdat het voldoende flexibel, ruim en algemeen is gebleken om te kunnen beantwoorden aan de diverse behoeften en omdat nationale programma’s aansluiten bij de behoeften van de lidstaten. De verandering in behoeften waarmee lidstaten tijdens de uitvoeringsfase te maken kregen, vraagt echter om meer flexibiliteit bij de financiële toewijzingen. De behoeften verschillen sterk tussen de lidstaten en tussen de diverse terreinen (asiel, integratie en terugkeer), waarvan de omvang en de reikwijdte weliswaar hebben gefluctueerd, maar in het algemeen zijn toegenomen. In veel landen werd aan de asielkwestie voorrang gegeven. Als gevolg van de migratiecrisis verschilde de schaal van het AMIF uiteindelijk van wat aanvankelijk de bedoeling was en bleek het oorspronkelijke niveau van financiering ontoereikend.
Er werden maatregelen genomen tijdens de ontwerp-, de plannings- en de programmeringsfase van het fonds om ervoor te zorgen dat het samenhang vertoonde met, complementair was aan en afgestemd was op andere financiële instrumenten en relevante belangrijke beleidsstrategieën van de EU. Tijdens de uitvoeringsfase zag de Commissie erop toe dat EU-fondsen met vergelijkbare doelstellingen gecoördineerd werden ingezet. Op nationaal niveau zorgde de overgrote meerderheid van de lidstaten voor samenhang en complementariteit door het vaststellen van coördinatiemechanismen, hoofdzakelijk in de vorm van toezichtcomités, waarin de bij de uitvoering van de fondsen betrokken autoriteiten vertegenwoordigd waren.
De communicatie lijkt echter nog voor verbetering vatbaar waar het gaat om de interne samenhang tussen diverse AMIF-uitvoeringsmechanismen, aangezien sommige begunstigden niet erg goed op de hoogte bleken van de acties en projecten die in het kader van AMIF-kader werden ondersteund, met name niet van acties van de Unie en noodhulp. Niettemin is er maar weinig dat wijst op gebrek aan samenhang, overlappingen en dubbel werk, intern noch extern.
In zijn algemeenheid heeft het AMIF aanzienlijke toegevoegde EU-waarde opgeleverd, ondanks de betrekkelijk geringe omvang van het fonds ten opzichte van de uitdagingen waarvoor de crisis die zich tijdens deze periode voordeed, heeft gezorgd. Het belangrijkste voordeel op EU-niveau is het gevolg van de transnationale dimensie van bepaalde acties (acties van de Unie en het Europees migratienetwerk) en het delen van lasten op het niveau van de EU, met name geschraagd door noodhulp en het herplaatsingsmechanisme op grond van nationale programma’s, die er beide op wijzen dat het solidariteitsbeginsel is toegepast.
Inhoudsopgave
i) het doeltreffend en doelmatig beheer van migratiestromen op EU-niveau te waarborgen (effecten met betrekking tot de omvang);
ii) de procedures met betrekking tot het migratiebeheer te verbeteren en de kennis en capaciteit te vergroten (effecten met betrekking tot het proces);
iii) lidstaten in staat te stellen meer migranten, asielzoekers, vluchtelingen en onderdanen van derde landen te bereiken (effecten met betrekking tot het toepassingsgebied); en
iv) innovaties op nationaal en Europees niveau tot stand te brengen door de uitvoering van de acties (effecten met betrekking tot de rol).
Als het had ontbroken aan AMIF-financiering, zou dat nadelig zijn geweest voor de kwaliteit van de reactie van de EU op de migratiecrisis en voor het vermogen van de lidstaten om samen te werken en oplossingen ten uitvoer te leggen. Een onderbreking van de ondersteuning zou waarschijnlijk aanzienlijke negatieve gevolgen hebben, het toepassingsgebied en de kwaliteit van de uitgevoerde acties reduceren, de uitvoering van de acties vertragen of zelfs opschorten, en ook gevolgen hebben voor de toepassing van de beginselen inzake solidariteit, het delen van lasten en wederzijds vertrouwen.
Het AMIF schonk veel aandacht aan duurzaamheid, via mechanismen die tijdens de programmerings- en planningsfase met betrekking tot de meeste instrumenten werden ingevoerd, zij het in geringere mate in het kader van noodhulp (vanwege de aard van de acties). Bij de opzet van AMIF-interventies zou meer rekening kunnen worden gehouden met duurzaamheidscriteria.
De duurzaamheid van de effecten van acties (effecten die aanhouden nadat het optreden is geëindigd) en de financiële duurzaamheid (acties die zouden kunnen voortduren nadat de AMIF-financiering is geëindigd) variëren al naargelang het uitvoeringsmechanisme, de lidstaten en de specifieke doelstellingen en hangen af van de vaststelling van een holistische benadering. De duurzaamheid van de effecten op doelgroepen verschilt waarschijnlijk naargelang het aandachtsgebied – resultaten op het gebied van integratie en asiel zullen waarschijnlijk aanhouden wanneer zij voorzien in behoeften op de langere termijn, terwijl resultaten op het gebied van terugkeer duurzamer zijn wanneer zij zijn gebaseerd op regelingen inzake vrijwillige terugkeer en worden ondersteund door op re-integratie gerichte inspanningen.
• Raadpleging van belanghebbenden
In de periode van 10 januari 2018 tot en met 9 maart 2018 zijn twee specifieke openbare raadplegingen over de EU-financiering op het gebied van migratie en veiligheid gehouden. De respondenten legden over het algemeen de nadruk op de behoefte aan vereenvoudiging van de financiële instrumenten op het gebied van binnenlandse zaken, aan grotere flexibiliteit (met name inzake het vermogen om te reageren op migratie en veiligheidsgerelateerde crises) en aan meer financiering en ondersteuning op gebieden waar de verdeling van de verantwoordelijkheid (asiel en grensbeheer) en/of de samenwerking tussen de lidstaten en met de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken een grote rol spelen. Respondenten voerden aan dat dergelijke maatregelen bevorderlijk kunnen zijn voor de doeltreffendheid en de doelmatigheid van financieringsinstrumenten en voor de toegevoegde EU-waarde. Volgens de belanghebbenden moet de invloed op het binnenlands beleid in derde landen worden vergroot.
De bevoegde instanties van de lidstaten werden geraadpleegd in het kader van het AMIF-ISF-comité. De lidstaten hebben zich uitgesproken over de belangrijkste financieringsprioriteiten, problemen, de architectuur van de fondsen en de uitvoeringsvormen. Andere belangrijke belanghebbenden en begunstigden die via direct en indirect beheer financiering uit het AMIF en het Fonds voor interne veiligheid (ISF) ontvangen, zoals internationale organisaties en organisaties uit het maatschappelijk middenveld, werden eveneens geraadpleegd, evenals als de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken.
De belanghebbenden waren het erover eens dat, om de toegevoegde EU-waarde te optimaliseren, de EU-financiering een weerspiegeling moet zijn van de op EU-niveau vastgestelde prioriteiten en politieke verbintenissen, en de uitvoering van het acquis op het gebied van binnenlandse zaken moet ondersteunen. Zij drongen erop aan dat voldoende financiële middelen ter beschikking worden gesteld om het hoofd te bieden aan bestaande en nieuwe uitdagingen. De agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken moeten eveneens over voldoende financiële middelen kunnen beschikken om hun toenemende activiteiten uit te voeren. Voorts bestond overeenstemming tussen de belanghebbenden over de noodzaak meer flexibiliteit in te bouwen in de structuur van de fondsen. Om met voldoende flexibiliteit op veranderende omstandigheden te kunnen blijven reageren, moeten de meerjarige programma's volgens hen worden gehandhaafd. Niet-gouvernementele organisaties willen ook het directe beheer gehandhaafd zien.
Getuige de raadplegingen zijn de belangrijkste belanghebbenden het erover eens dat de EU-financiering een breder toepassingsgebied moet hebben – ook voor de externe dimensie – om het effect van het beleid op het gebied van binnenlandse zaken te versterken, dat de uitvoeringsmechanismen verder dienen te worden vereenvoudigd en dat meer flexibiliteit moet worden geboden, met name om op noodsituaties te kunnen reageren.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De ontwikkeling van de nieuwe financiële instrumenten voor binnenlandse zaken is begonnen in 2016 en voortgezet in 2017 en 2018. In het kader daarvan zijn in 2017 en 2018 MFK-studies uitgevoerd ter ondersteuning van de effectbeoordeling die in september 2017 van start is gegaan. In deze studies zijn de beschikbare resultaten van zowel evaluaties van de bestaande financiële instrumenten als raadplegingen van de belanghebbenden samengebracht en zijn de problemen, doelstellingen en beleidsopties (en de waarschijnlijke gevolgen) die in de effectbeoordeling zijn onderzocht, onder de loep genomen.
• Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is een effectbeoordeling verricht die betrekking had op het Fonds voor asiel en migratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, dat bestaat uit het instrument voor grensbeheer en visa en het instrument voor douanecontroleapparatuur. De samenvatting van de effectbeoordeling en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing kunnen worden geraadpleegd op de volgende website: ec.europa.eu/transparency/regdoc/?fuseaction=ia .
In het effectbeoordelingsverslag wordt voor de verschillende beleidsopties aandacht besteed aan de wijze waarop de financiering wordt verleend, de coherentie en de complementariteit met andere EU-financieringsinstrumenten, de externe dimensie van de financiering op het gebied van migratie en veiligheid, flexibiliteit in een stabiele financiële omgeving (inclusief thematische faciliteit), uitvoeringsvormen (gedeeld, direct en indirect beheer), de mogelijkheid om noodhulp te bieden, en het mechanisme voor tussentijdse evaluatie. De voorkeur gaat uit naar een combinatie van opties die is gebaseerd op de resultaten en de aanbevelingen als vastgesteld in de achteraf verrichte evaluatie van de vorige fondsen (programmeringsperiode 2007-2013) en de tussentijdse evaluaties van de bestaande fondsen (programmeringsperiode 2014-2020).
Bij de effectbeoordeling is ingegaan op de aanbevelingen van de Raad voor regelgevingstoetsing. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de voornaamste overwegingen en aanbevelingen ter verbetering van het Fonds voor asiel en migratie, het instrument voor grensbeheer en visa (onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer) en het Fonds voor interne veiligheid, en van de daaruit voortvloeiende wijzigingen van het effectbeoordelingsverslag.
| Belangrijkste overwegingen van de Raad voor regelgevingstoetsing (RRT) | Wijzigingen effectbeoordelingsverslag |
| In het verslag wordt niet toegelicht welke gevolgen de toenemende bevoegdheden van de EU op deze gebieden (binnenlandse zaken) en de uitbreiding van de rol van de agentschappen zullen hebben voor het algemene systeem. | Voor het Fonds voor asiel en migratie, het instrument voor grensbeheer en visa (onderdeel van het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer) en het Fonds voor interne veiligheid is het verslag gewijzigd om uit te leggen hoe de rol van de respectieve fondsen wordt beïnvloed door de uitbreiding van de EU-bevoegdheid en de grotere rol van de agentschappen (punt 3.2). Vanwege hun essentiële rol bij de uitvoering van het beleid van de Unie op het gebied van migratie en veiligheid, zullen de agentschappen op het gebied van binnenlandse zaken een belangrijke rol spelen in de programmeringsfase van de nationale programma's; hun toezichtactiviteiten zouden worden meegenomen in de tussentijdse evaluatie. Een ruimer mandaat voor de agentschappen zou niet tot doel hebben om taken die momenteel door de lidstaten worden vervuld, over te nemen, maar veeleer om acties van de Unie en haar lidstaten op het gebied van migratie, grensbeheer en veiligheid te versterken en te upgraden. |
| Verdere overwegingen en aanbevelingen ter verbetering | Wijzigingen effectbeoordelingsverslag |
| (1) Het verslag moet een beeld geven van de belangrijkste veranderingen in de programmastructuur en de prioriteiten ten opzichte van de huidige programmeringsperiode. Daarnaast moet het verslag het bereik van de externe component van het programma, d.w.z. de complementariteit met de externe instrumenten, verduidelijken. | Het verslag is herzien om de belangrijkste veranderingen in de programmastructuur ten opzichte van de huidige programmeringsperiode weer te geven (punt 3.2) en om het bereik van de externe component en de complementariteit met de externe instrumenten te verduidelijken (punt 3.3). De doelstellingen van de fondsen zijn gebaseerd op het bereik van hun voorgangers en dat werd, in het algemeen, breed genoeg geacht om de uitvoering van de beleidsprioriteiten van de EU te ondersteunen en op die manier een toegevoegde EU-waarde te bieden. De prioriteiten en de acties worden aangepast in het licht van beleidsontwikkelingen en de nodige synergieën met andere EU-fondsen. Interventies in het kader van de externe dimensie zullen worden ontworpen en uitgevoerd in samenhang met het externe optreden en het buitenlands beleid van de EU, met name het externe instrument van de EU. |
| (2) Het verslag moet ook uitleggen hoe de rol van de respectieve programma's wordt beïnvloed door de uitbreiding van de EU-bevoegdheden en de grotere rol van de agentschappen. Ontstaat daardoor meer behoefte aan acties op nationaal niveau of aan de delegatie van taken aan de agentschappen, of neemt de prioriteit van bepaalde interventies af? | Zie de hierboven toegelichte wijzigingen. |
| (3) De raad neemt er nota van dat het nieuwe mechanisme voor prestatiereserves bij de opstelling van het verslag nog niet klaar was, maar dringt erop aan dat in de definitieve versie van het verslag actuele en duidelijke informatie wordt verstrekt over het gekozen mechanisme en dat het mechanisme wordt gemotiveerd in het licht van de ervaring met andere EU-fondsen (zoals mondeling toegelicht aan de raad). | Het verslag is herzien om de informatie over het gekozen mechanisme bij te werken en te verduidelijken, in het licht van de ervaringen met andere EU-fondsen en van ontwikkelingen in het kader van de voorbereiding van de verordening met gemeenschappelijke bepalingen voor gedeeld beheer (punt 4.1.4). De voorkeursoptie bevat geen prestatiereserve. Er wordt uitgegaan van een minimumniveau van financiële uitvoering voor de toewijzing van aanvullende middelen in het kader van de tussentijdse technische aanpassing. Bij het verstrekken van aanvullende financiële middelen via de thematische faciliteit zou rekening worden gehouden met prestatie-elementen. |
| (4) Het verslag moet verduidelijken hoe het nieuwe noodmechanisme zal functioneren binnen het budget van elk van de drie fondsen voor migratie en veiligheid, en dat het gebruik van noodhulp moet worden beperkt als gevolg van de nieuwe flexibiliteit binnen de thematische faciliteit. Het verslag moet uitleggen welk voordeel dit mechanisme biedt ten opzichte van de noodfinanciering in de vorige programmeringsperiode. | Het verslag is herzien om de werking van het nieuwe noodmechanisme te verduidelijken (punt 4.1.3). Noodhulp die wordt verstrekt via de fondsen, moet complementair zijn aan de Reserve voor noodhulp (op het niveau van de EU-begroting) en moet in duidelijk omschreven situaties worden gebruikt. Als gevolg van de flexibiliteit binnen de thematische faciliteit zal naar verwachting veel minder gebruik worden gemaakt van noodhulp dan in de huidige programmeringsperiode. De noodhulp kan worden uitgevoerd in gedeeld, direct of indirect beheer. |
| (5) De toezichtregelingen zijn niet goed ontwikkeld. Het verslag moet verduidelijken hoe het succes van de programma's wordt gedefinieerd en gemeten. | Het verslag is herzien (punt 5.1) om duidelijk te maken hoe het succes van de programma's wordt gemeten. Dit zal gebeuren op basis van doelstellingen die in het kader van de nationale programma's worden afgesproken tussen de Commissie en de lidstaten. Aan de hand van output- en resultaatindicatoren die zijn opgenomen in de wetgevingsvoorstellen, wordt vervolgens gemeten in hoeverre deze doelstellingen zijn bereikt. De verslagleggingsvereisten voor gedeeld beheer zijn vastgelegd in de verordening gemeenschappelijke bepalingen. |
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De verordening gemeenschappelijke bepalingen (van toepassing op diverse beleidsterreinen die onder gedeeld beheer vallen) zal zorgen voor een vereenvoudiging van het fonds omdat de programma's waar mogelijk zullen worden uitgevoerd aan de hand van gemeenschappelijke regels, toezicht, controle en audits, onder meer door beter gebruik te maken van de vereenvoudigde kostenopties. De auditaanpak zal worden gestroomlijnd zodat deze meer is toegespitst op het nemen van risicogebaseerde auditsteekproeven en het "één audit-beginsel” toepassen teneinde de administratieve belasting te verminderen.
Het gebruik van gemeenschappelijke IT-instrumenten in de hele Commissie (beheersysteem voor e-subsidies) zal een verdere vereenvoudiging in het kader van direct beheer met zich meebrengen.
• Grondrechten
De financiële steun uit de begroting van de Unie is noodzakelijk voor de uitvoering van het Fonds voor asiel en migratie ter ondersteuning van de lidstaten doordat wordt gezorgd voor gemeenschappelijke regels en procedures voor de opvang van personen die internationale bescherming behoeven, het bevorderen van legale migratiekanalen, het ondersteunen van de integratie van onderdanen van derde landen en het verminderen van de prikkels voor irreguliere migratie via een duurzaam terugkeer- en overnamebeleid. Deze doelstellingen zullen worden nagestreefd met volledige inachtneming van de verbintenissen die de Unie op het gebied van de grondrechten is aangegaan. Tijdens de uitvoering van het fonds zal hierop nauwlettend worden toegezien.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
In het voorstel van de Commissie voor een meerjarig financieel kader is voor het Fonds voor asiel en migratie een bedrag van 10 415 000 000 EUR (in lopende prijzen) en voor de desbetreffende gedecentraliseerde agentschappen een bedrag van 865 000 000 EUR (in lopende prijzen) opgenomen voor de periode 2021-2027.
De uitvoering vindt plaats door middel van gedeeld of direct/indirect beheer. De totale middelen worden als volgt toegewezen: 60 % zal worden toegewezen voor de programma's van de lidstaten die in gedeeld beheer worden uitgevoerd; en 40 % zal worden toegewezen aan de thematische faciliteit, voor specifieke acties op nationaal of transnationaal niveau, acties van de Unie, noodhulp, hervestiging, inspanningen op het gebied van solidariteit en het delen van verantwoordelijkheid en het Europees migratienetwerk. De middelen voor de thematische faciliteit zullen ook worden gebruikt voor technische bijstand op initiatief van de Commissie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De financiering wordt uitgevoerd via gedeeld beheer door de lidstaten en direct/indirect beheer door de Commissie.
Het kader voor toezicht en evaluatie zal worden verbeterd, door onder meer een aangescherpte methode om investeringen in de relevante fondsen van de Unie te traceren, teneinde een tijdige levering van de prestaties te bevorderen en ervoor te zorgen dat de evaluaties doeltreffende input kunnen opleveren voor toekomstige herzieningen van beleidsmaatregelen. Hiertoe zal gebruik worden gemaakt van betere indicatoren, nauwere samenwerking met relevante partners en een mechanisme om de prestaties te stimuleren. De Commissie zal een tussentijdse en een retrospectieve evaluatie uitvoeren. Deze evaluaties zullen worden verricht overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 11 , waarin de drie instellingen hebben bevestigd dat evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis moeten vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere acties. In de evaluaties zullen de concrete effecten van het fonds worden beoordeeld op basis van indicatoren en streefdoelen en op basis van een gedetailleerde analyse uit het oogpunt van relevantie, doeltreffendheid, doelmatigheid, toegevoegde waarde en samenhang met andere beleidsterreinen van de EU. Voorts zullen de evaluaties putten uit de opgedane ervaring om na te gaan of er lacunes en problemen zijn en of er ruimte is om de acties of de resultaten ervan te verbeteren of de impact ervan te optimaliseren.
In het kader van gedeeld beheer wordt van de lidstaten verwacht dat zij regelmatig verslag over de tenuitvoerlegging van hun programma's uitbrengen en dat zij aan het einde van de programmeringsperiode een eindverslag over de prestaties indienen.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I – Algemene bepalingen: voorwerp, toepassingsgebied en belangrijkste definities. Alle acties die krachtens de verordening worden ondersteund, moeten voldoen aan het toepasselijke Unierecht en nationale recht. Het vermeldt ook de doelstellingen van de verordening. Het voorgestelde toepassingsgebied van de artikelen in dit hoofdstuk bouwt voort op de vigerende AMIF-verordening, maar houdt rekening met nieuwe beleidsontwikkelingen, zoals de Europese migratieagenda, en met de noodzaak van een flexibele reactie op de evoluerende problemen op het gebied van migratie, zowel binnen de EU als in samenwerking met andere landen.
Hoofdstuk II – Financieel en uitvoeringskader: algemene beginselen voor de steunverlening in het kader van de verordening. Het belang van consistentie en complementariteit met de relevante financieringsinstrumenten van de EU wordt beklemtoond. Voorts wordt ingegaan op de uitvoeringsvormen voor de in het kader van de verordening ondersteunde acties: gedeeld, direct en indirect beheer. De voorgestelde mix van uitvoeringsvormen is gebaseerd op de positieve ervaringen die met deze combinatie zijn opgedaan bij de uitvoering van het huidige financieringsinstrument.
In het eerste deel van het hoofdstuk wordt het financieel kader vastgesteld. Het voorstel geeft een bedrag aan voor de algemene middelen voor het fonds en beschrijft het gebruik ervan aan de hand van verschillende uitvoeringsregelingen.
In het tweede, derde en vierde deel wordt per uitvoeringsmodaliteit het kader beschreven waarbinnen het fonds wordt uitgevoerd, zoals via programma's van de Commissie en de lidstaten. Verder komen aan de orde: gedetailleerde regelingen voor de tussentijdse evaluatie en voor de uitvoering van specifieke acties, acties van de Unie, noodhulp, technische bijstand, financiële instrumenten, begrotingsgaranties en operationele steun.
Het laatste deel bevat de nodige bepalingen inzake de prestatieverslagen van de lidstaten, toezicht en evaluatie.
Hoofdstuk III – Overgangs- en slotbepalingen: over de delegatie, aan de Commissie, van bevoegdheden om gedelegeerde handelingen vast te stellen, en over de comitéprocedure. Verder wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de toepasselijkheid van de verordening gemeenschappelijke bepalingen op de voorgestelde verordening, voorgesteld het voorafgaande financieringsinstrument in te trekken en een aantal overgangsbepalingen vastgesteld. De datum van inwerkingtreding van de voorgestelde verordening wordt vastgesteld en er wordt bepaald dat de verordening met ingang van 1 januari 2021 overeenkomstig de Verdragen verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.