Toelichting bij COM(2018)460 - Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2018)460 - Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking. |
|---|---|
| bron | COM(2018)460   |
| datum | 14-06-2018 |
• Motivering en doel
Dit voorstel wordt gedaan in het kader van het meerjarig financieel kader (MFK) 2021-2027 zoals beschreven in de mededeling "Een moderne begroting voor een EU die ons beschermt, sterker maakt en verdedigt — Het meerjarig financieel kader 2021-2027" 1 van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. In de mededeling worden de voornaamste prioriteiten en het algemene budgettaire kader voor de EU-programma's voor extern optreden vastgesteld onder de rubriek 'Nabuurschap en internationaal beleid', waaronder de vaststelling van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking.
Het doel van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking is het wereldwijd hooghouden en uitdragen van de waarden en belangen van de Unie met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen en beginselen van het externe optreden, zoals verankerd in artikel 3, lid 5, artikel 8 en artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).
De uitdagingen die moeten worden aangepakt door het externe optreden, zijn in de afgelopen jaren toegenomen. De wereld wordt gekenmerkt door toenemende kwetsbaarheid als gevolg van de talrijke crises in het nabuurschap van de EU en daarbuiten. Regionale conflicten, terrorisme, economische ongelijkheid en toenemende migratiedruk maken deel uit van deze nieuwe realiteit, waarin bevolkingsgroei, klimaatverandering en aantasting van het milieu nog versterkende factoren zijn. Hoewel de armoede wereldwijd is afgenomen, blijft het aantal mensen dat in armoede leeft, een groot probleem, ook in opkomende economieën. Sommige partners hebben weliswaar aanzienlijke vooruitgang geboekt, maar andere blijven steken in onstabiele situaties.
Het meerjarig financieel kader 2014-2020 omvatte verschillende financieringsinstrumenten in de rubriek 'Europa als wereldspeler', waarvan de meeste op 31 december 2020 aflopen. Het doel van deze instrumenten varieert binnen de algemene doelstellingen van het externe optreden van de EU, waaronder:
–armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling (Verordening (EU) nr. 233/2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking),
–het bevorderen van de strategische belangen van de Unie (Verordening (EU) nr. 234/2014 tot vaststelling van een partnerschapsinstrument),
–steun voor het nabuurschap van de Unie (Verordening (EU) nr. 232/2014 tot vaststelling van een Europees nabuurschapsinstrument),
–de bescherming van de mensenrechten (Verordening (EU) nr. 235/2014 tot vaststelling van een financieringsinstrument voor democratie en mensenrechten in de wereld),
–crisisrespons, conflictpreventie en vredesopbouw in partnerlanden (Verordening (EU) nr. 230/2014 tot vaststelling van een instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede),
–de bevordering van een hoog niveau van nucleaire veiligheid (Verordening (Euratom) nr. 237/2014 tot vaststelling van een instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid),
–steun voor het herstel van een duurzame financiële toestand en aanmoediging van hervormingen ten behoeve van economische aanpassing (macrofinanciële bijstand) 2 ,
–steun voor kleine en middelgrote ondernemingen in specifieke derde landen en ontwikkeling van sociale en economische infrastructuur en steun voor projecten in verband met klimaatverandering (Besluit (EU) 2018/412 tot wijziging van Besluit nr. 466/2014/EU inzake het externe leningsmandaat),
–een garantiefonds voor extern optreden (Verordening (EG, Euratom) nr. 480/2009), en
–een Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling, met bijbehorende garantie en garantiefonds (Verordening (EU) 2017/1601).
De gemeenschappelijke uitvoeringsverordening (Verordening (EU) nr. 236/2014) tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en procedures voor de tenuitvoerlegging van de instrumenten van de Unie ter financiering van extern optreden komt eveneens te vervallen.
Het 11e Europees Ontwikkelingsfonds 3 valt momenteel buiten de EU-begroting, maar is een van de belangrijkste instrumenten voor externe financiering. Dit fonds loopt eind 2020 af. Het is bedoeld voor samenwerking met de landen van Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan, die partij zijn bij de Partnerschapsovereenkomst van Cotonou, en met de landen en gebieden overzee.
Overeenkomstig de mededeling 'Een nieuw, modern meerjarig financieel kader voor een Europese Unie die efficiënt haar prioriteiten verwezenlijkt na 2020' 4 en zoals wordt geconcludeerd in de effectbeoordeling bij deze verordening 5 , moeten alle hierboven genoemde instrumenten in één breed instrument worden samengevoegd, behalve de subsidies voor macrofinanciële bijstand en een deel van het instrument voor samenwerking op het gebied van nucleaire veiligheid 6 .
Recente beoordelingen en evaluaties 7 hebben de meerwaarde en relevantie van de externe instrumenten bewezen. Er werd echter ook gewezen op ruimte voor verbeteringen, meer bepaald op de noodzaak om de werkmethoden te vereenvoudigen en de EU in staat te stellen flexibeler te reageren op onvoorziene omstandigheden. De getrokken lessen tezamen met de toenemende uitdagingen hebben de Commissie ertoe aangezet om de structuur van de externe financieringsinstrumenten aan te passen, en de activiteiten die momenteel worden gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds, in de begroting te integreren. Dankzij dit voorstel zal de EU een actieve rol kunnen blijven spelen bij de bevordering van de mensenrechten, stabilisering, ontwikkeling, veiligheid, bestrijding van de dieperliggende oorzaken van irreguliere migratie, handel, de bestrijding van de klimaatverandering en de bescherming van het milieu, naast andere kwesties. Zij zal een bredere aanpak kunnen hanteren en over meer flexibiliteit beschikken om middelen over te hevelen als veranderingen in de internationale context dat noodzakelijk maken.
Dit voorstel zou van toepassing moeten worden op 1 januari 2021, en wordt voorgelegd voor een Unie van 27 lidstaten, in overeenstemming met de kennisgeving van het voornemen van het Verenigd Koninkrijk om zich uit hoofde van artikel 50 van het Verdrag betreffende de Europese Unie terug te trekken uit de Europese Unie en uit Euratom; deze kennisgeving is door de Europese Raad op 29 maart 2017 ontvangen.
• Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen
Dit voorstel biedt een kader waarbinnen beleidsmaatregelen op het gebied van het externe optreden en internationale verplichtingen ten uitvoer kunnen worden gelegd. Het beleid omvat internationale verbintenissen, zoals de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling 8 , de overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering 9 , de actieagenda van Addis Abeba 10 , het kader van Sendai voor rampenrisicovermindering (2015-2030) 11 en Resolutie 2282 (2016) van de VN-Veiligheidsraad over het bewaren van de vrede 12 . Binnen de EU omvat het beleidskader de verdragsbepalingen inzake het externe optreden, die nader zijn uitgewerkt in de integrale strategie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie 13 , de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling 14 , het vernieuwde partnerschap EU-Afrika 15 en het herziene Europese nabuurschapsbeleid 16 , naast andere beleidsdocumenten 17 . De verordening vormt tevens het kader voor de uitvoering van het nieuwe partnerschap dat de opvolger zal worden van de Overeenkomst van Cotonou 18 , waarbij een associatie en partnerschap worden vastgesteld tussen de leden van de groep van staten in Afrika, het Caribisch Gebied en de Stille Oceaan, enerzijds, en de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, anderzijds.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Bij de uitvoering van deze verordening zal de samenhang met andere gebieden van het externe optreden en met ander relevant beleid van de EU worden gewaarborgd, samen met de beleidscoherentie voor ontwikkeling 19 . Zoals weerspiegeld in de Agenda 2030, moet op alle niveaus - nationaal, binnen de EU, in andere landen en mondiaal - rekening worden gehouden met de effecten van beleidsmaatregelen op duurzame ontwikkeling.
Voorts moet worden gezocht naar synergieën met acties in het kader van andere EU-programma's om het effect van gecombineerde interventies te maximaliseren. Interacties en complementariteit met dergelijke programma's zouden ook het effect van het optreden van de Unie moeten vergroten. In het kader van dit voorstel gefinancierde acties moeten in overeenstemming zijn met die in het kader van het instrument voor pretoetredingssteun III 20 , het besluit betreffende de landen en gebieden overzee 21 , het instrument voor nucleaire veiligheid ter aanvulling van het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking op basis van het Euratom-Verdrag 22 , het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid en de nieuwe Europese vredesfaciliteit 23 , die buiten de EU-begroting valt. Humanitaire hulp, als bedoeld in artikel 214 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, valt niet onder dit voorstel, maar zal verder worden gefinancierd op basis van de verordening humanitaire hulp 24 .
De garantie voor extern optreden, die wordt gefinancierd door deze verordening en IPA III, zal tevens voorzien in macrofinanciële bijstand om betalingsbalansproblemen in de desbetreffende landen aan te pakken. De macrofinanciële bijstand van de garantie voor extern optreden moet aangepast zijn aan de politieke problemen en de economische instabiliteit van deze landen, waarbij als referentiepunt het jaarlijks verleende krediet geldt dat is overeengekomen in de tussentijdse evaluatie van het meerjarig financieel kader 2014-2020. Deze niet-programmeerbare steun dient als aanvulling op andere steunmodaliteiten als neergelegd in deze verordening.
Financiering uit deze verordening moet ook worden gebruikt voor acties met betrekking tot leermobiliteit naar, vanuit of tussen derde landen in het kader van het Erasmus-programma, en voor samenwerking en beleidsdialoog met deze landen inzake onderwijs en cultuur, op een manier die consistent is met de Erasmus-verordening en de verordening Creatief Europa.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel is gebaseerd op de artikelen 209, 212 en 322 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het voorstel wordt door de Commissie ingediend overeenkomstig de in artikel 294 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalde procedure.
In het vijfde deel, titel III, hoofdstukken 1 en 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie wordt voorzien in het juridische kader voor de samenwerking met partnerlanden en -regio's.
• Subsidiariteit
De EU bevindt zich om een aantal redenen in een unieke positie om externe bijstand te verlenen. Haar status van supranationale entiteit bepaalt haar politieke invloed en het daaraan gerelateerde hefboomeffect. De EU is mondiaal aanwezig via haar delegaties, waardoor een groot netwerk van informatie over ontwikkelingen in landen en regio's in de hele wereld is gewaarborgd. De EU is ook partij bij de meeste multilaterale processen die gericht zijn op het aanpakken van mondiale uitdagingen. De EU kan zo voortdurend op de hoogte blijven van nieuwe behoeften en problemen en bijgevolg dienovereenkomstig de nodige middelen opnieuw toewijzen. De complementariteit tussen het optreden van de EU en de acties van de lidstaten neemt toe. Dit versterkt de dialoog en samenwerking met de partnerlanden, die steeds meer plaatsvindt via gezamenlijke programmering met de lidstaten.
De EU kan ook de activiteiten van de lidstaten aanvullen bij de aanpak van potentieel gevaarlijke situaties of in het geval van bijzonder dure interventies. In sommige gebieden waar de lidstaten niet actief zijn, blijft de EU de belangrijkste en soms de enige speler. Dit is bijvoorbeeld het geval in gevoelige contexten, bijvoorbeeld met betrekking tot de bescherming van de rechten van de mens en de verkiezingswaarnemingsmissies.
De EU heeft de mogelijkheid om dialoog en samenwerking op te zetten met internationale en regionale organisaties, bijvoorbeeld met de groep van ACS-staten en de Afrikaanse Unie.
De EU kan een meerwaarde bieden op basis van het volume van de middelen die via haar instrumenten worden ingezet, de relatief flexibele vormen van beheer die zij hanteert, en de voorspelbaarheid van de middelen voor de periode van het meerjarig financieel kader.
De EU beschikt over aanzienlijke deskundigheid op bepaalde gebieden, voortkomend uit de geschiedenis van Europa zelf (bijvoorbeeld regionale integratie en democratische transitie) en uit succesvolle beleidsmaatregelen (zoals de ervaring op het gebied van voedselzekerheid die is opgedaan met het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid, en de technische normen van de interne markt). De EU wordt internationaal erkend als actor voor vrede en conflictpreventie en als actief voorstander van vrije verkiezingen en de mensenrechten.
• Evenredigheid
Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel gaat de voorgestelde verordening niet verder dan wat nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
Overeenkomstig de artikelen 209 en 212 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt bepaald dat de gewone wetgevingsprocedure moet worden gebruikt voor de goedkeuring van maatregelen voor de tenuitvoerlegging van de samenwerking met derde landen, wordt het voorstel gedaan in de vorm van een verordening, zodat uniforme, bindende, volledige en rechtstreekse toepassing gewaarborgd is.
3. RESULTATEN VAN DE EVALUATIES ACHTERAF, DE RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN DE EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluaties achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Uit het door de Commissie goedgekeurde tussentijdse verslag 25 over tien externe financieringsinstrumenten 26 , de verslagen van de evaluatie achteraf over macrofinanciële bijstand en de tussenbalans van het externe leningsmandaat van de Europese Investeringsbank 27 is geconcludeerd dat de externe financieringsinstrumenten in het algemeen geschikt waren voor het beoogde doel en dat er positieve ontwikkelingen te noteren waren in verband met de verwezenlijking van de doelstellingen. De verslagen laten zien dat meer middelen nodig zijn voor externe financieringsinstrumenten omdat zij hun financiële limiet hebben bereikt.
In de instrumenten waren het toepassingsgebied, de doelstellingen en de procedures voor de tenuitvoerlegging van het beleid vastgesteld. Het tussentijdse evaluatieverslag heeft aangetoond dat de opzet van de instrumenten beantwoordt aan de meeste behoeften en doelstellingen van het externe optreden van de EU. Er zou echter beter rekening moeten worden gehouden met een aantal ontwikkelingen, zoals het nieuwe beleidskader, met inbegrip van de universele Agenda 2030, de migratie- en vluchtelingencrisis, en de externe gevolgen van intern beleid. Ook moet meer aandacht worden besteed aan het verband tussen ontwikkeling en veiligheid en het algehele ambitieniveau voor vrede en veiligheid in het externe optreden.
De invoering van het beginsel van differentiatie 28 in bepaalde instrumenten (bijvoorbeeld het instrument voor ontwikkelingssamenwerking) leidde tot een beperking van het vermogen van de EU om bilateraal samen te werken met landen met een hoger middeninkomen. Aangezien sommige situaties in deze landen (zoals post-crisissituaties) toch dergelijke steun kunnen vereisen, zou de EU moeten zoeken naar innovatieve manieren van samenwerking, zoals uiteengezet in de nieuwe Europese consensus inzake ontwikkeling 29 , met de verder gevorderde ontwikkelingslanden en strategische partners, in overeenstemming met het universele toepassingsgebied van de Agenda 2030.
Het bevorderen van fundamentele waarden en mensenrechten vormt de kern van de instrumenten. In sommige landen waren er echter problemen bij de bevordering en tenuitvoerlegging van deze agenda en de operationele ruimte voor maatschappelijke organisaties is in veel landen gekrompen. Dit bemoeilijkt de werkzaamheden op dit gebied en leidt tot spanning tussen de mensenrechtenagenda enerzijds en de eigen prioritaire belangen van de partners anderzijds.
In de huidige context van meervoudige crises en conflicten moet de EU in staat zijn om snel in te spelen op veranderingen. Voor bepaalde instrumenten werd de respons echter belemmerd door een gebrek aan financiële flexibiliteit. Wanneer nieuwe prioriteiten opdoken, zoals de migratie- en vluchtelingencrisis, was het moeilijk om de toewijzing van financiële middelen te veranderen, omdat deze vaak gebonden waren aan langetermijnprogramma's die onvoldoende marge toelieten. Zoals vermeld in het tussentijds verslag, dient de flexibiliteit te worden versterkt.
Er is samenhang nodig tussen de onderdelen van een instrument, tussen verschillende instrumenten en met de donoren. Volgens het tussentijdse verslag zijn de resultaten wat betreft samenhang in het algemeen wisselend. De samenhang binnen instrumenten was bevredigend. Er is sprake van een zekere mate van samenhang tussen de instrumenten, maar de grote verscheidenheid van programma's heeft soms geleid tot elkaar overlappende maatregelen, in het bijzonder bij de complexe samenwerking met de verder gevorderde ontwikkelingslanden. Bovendien heeft de wisselwerking tussen de geografische en de thematische aanpak soms geleid tot inconsistenties op nationaal niveau. Uit feedback van de delegaties blijkt dat zij het moeilijk vonden om de complementariteit tussen de instrumenten te beheren en te benutten en om synergieën tot stand brengen. Over het algemeen was men van oordeel dat de EU kansen liet liggen om de strategieën voor een bepaald land of een bepaalde regio te coördineren.
Wat de samenhang met de lidstaten betreft, is uit de evaluatie gebleken dat de gezamenlijke programmering verder kan worden versterkt. Dit zou echter in bepaalde gevallen meer inspanningen vereisen van zowel de regeringen van de partnerlanden als van de lidstaten.
Het tussentijdse evaluatieverslag wijst op positieve ontwikkelingen met betrekking tot het behalen van resultaten. Toch werd opgemerkt dat prestaties moeilijk te meten waren. Vaak was er weinig informatie over de systemen voor toezicht zoals bedoeld in de instrumenten. Er was een gebrek aan gegevens (ook over de uitgangssituatie) om te kunnen meten of de instrumenten goed op weg waren om een deel van hun doelstellingen (in het bijzonder die op hoog niveau) te bereiken, naast het feit dat veel externe factoren (bv. beleid van het partnerland en andere donoren) van invloed zijn op de verwezenlijking van de doelstellingen.
Wat de mainstreaming van de EU-prioriteiten betreft, werd in de bestaande instrumenten significante vooruitgang geconstateerd op het gebied van klimaatverandering 30 , terwijl meer moet worden gedaan om de omvang van andere ecologische uitdagingen aan te pakken, zoals het verlies van biodiversiteit en de uitputting van natuurlijke hulpbronnen. De mainstreaming van de mensenrechten, met inbegrip van gendergelijkheid en de versterking van de positie van vrouwen, werd in de meeste gevallen beschouwd als 'werk in uitvoering', waarbij de partnerregeringen soms blijk gaven van een gebrek aan belangstelling voor deze beleidsgebieden, of tegenstand opwierpen.
Hoewel de algemene organisatorische prestaties efficiënt waren, vonden sommige actoren dat de uitvoering van een aantal instrumenten zware administratieve lasten met zich meebrengt.
Wat de hefboomwerking betreft, heeft het plan voor externe investeringen aanzienlijke particuliere investeringen kunnen aantrekken voor levensvatbare bedrijfsplannen die een antwoord bieden op de behoeften van duurzame ontwikkeling, met beperkte overheidsmiddelen. De garantie van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling draagt bij tot meer investeringen die nodig zijn in de partnerlanden, met name in gebieden en sectoren met een hoog risico, en heeft een veelbelovende start gekend. Het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ (EFDO+) en de garantie voor extern optreden moeten blijven voortbouwen op deze positieve ervaring.
• Raadplegingen van belanghebbenden
Bij het opstellen van de documenten voor het tussentijdse evaluatieverslag werden drie vormen van overleg met belanghebbenden georganiseerd. De beoordelaars voerden ongeveer duizend gestructureerde of semi-gestructureerde vraaggesprekken met EU-ambtenaren en vertegenwoordigers van de EU-instellingen, de lidstaten en de partnerlanden. Verscheidene technische workshops hebben plaatsgevonden voor de presentatie en bespreking van de ontwerpevaluaties met deelnemers uit het Europees Parlement, werkgroepen van de Raad, comités van de lidstaten, organisaties van het maatschappelijk middenveld en lokale autoriteiten. Een openbare raadpleging vond plaats in 2017 31 . Deze had tot doel feedback van belanghebbenden te verzamelen over de bevindingen van de evaluaties van de instrumenten en over de toekomstige externe financieringsinstrumenten na 2020 32 .
De voornaamste conclusies uit de raadpleging van de belanghebbenden worden hieronder samengevat.
Flexibiliteit: de belanghebbenden waren het erover eens dat de nieuwe financieringsinstrumenten soepeler zouden moeten kunnen reageren op onvoorziene uitdagingen en crises. Zij benadrukten in het bijzonder dat het gemakkelijker moet worden gemaakt om middelen over te hevelen tussen regio's en tussen de steuninstrumenten. Er werd echter ook benadrukt dat grotere flexibiliteit niet ten koste mag gaan van de voorspelbaarheid, de eigen inbreng van de landen en de gerichtheid op het bereiken van de ontwikkelingsdoelstellingen voor de lange termijn. Om te zorgen voor flexibiliteit en voorspelbaarheid toonden sommige respondenten zich voorstander van het aanleggen van voldoende reserves.
Samenhang: de belanghebbenden achtten het noodzakelijk om grotere samenhang te garanderen tussen het interne en het externe beleid van de EU, en tussen de externe instrumenten zelf. Een aantal benadrukte de noodzaak van versterking van de complementariteit en synergie tussen geografische en thematische instrumenten. Anderen vonden dat de duurzameontwikkelingsdoelstellingen de meest geschikte basis bieden voor het vergroten van de samenhang tussen intern en extern beleid. De meesten toonden zich voorstander van een leidende rol van de EU bij de verbetering van de complementariteit tussen de verschillende actoren binnen en buiten de EU.
Sommige respondenten wezen op het risico van overlappingen waarbij dezelfde beleidsdoelstellingen worden gefinancierd door meerdere instrumenten. De respondenten pleitten ook voor een duidelijke afbakening van instrumenten, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat geografische en thematische programma's sectoroverschrijdende synergieën en onderlinge verbanden benutten.
Complementariteit: wat betreft de structuur van de toekomstige instrumenten, waren de belanghebbenden het erover eens dat de combinatie van geografische en thematische programma's positieve resultaten oplevert. Zij benadrukten dat de waarde van geografisch gestructureerde instrumenten ligt in hun vermogen om op maat in te spelen op de specifieke behoeften van de partnerlanden. Dit is essentieel, gezien de diversiteit van de problemen en behoeften in deze landen. De wereldwijde, gerichte interventies van instrumenten zoals het partnerschapsinstrument en het instrument voor vrede en stabiliteit werden ook gewaardeerd door de belanghebbenden.
Vereenvoudiging:
de EU werd sterk aangemoedigd de algemene structuur van de instrumenten verder te vereenvoudigen. De EU moet zich ook blijven inspannen voor de vereenvoudiging van omslachtige administratieve en financiële procedures. Het maatschappelijk middenveld en de lokale autoriteiten benadrukten dat de huidige procedures en voorschriften van grote invloed zijn op hun vermogen om te participeren in de ontwikkelingssamenwerking.
Hefboomwerking: de belanghebbenden waren het erover eens dat innovatieve financiële instrumenten een belangrijke rol kunnen spelen bij het aantrekken van publieke en particuliere financiering voor de externe bijstand van de EU. De positieve bevindingen over de hefboomwerking en de extra financiële middelen van dergelijke instrumenten in de recente evaluatie van blending 33 werden als bemoedigend beschouwd. Ettelijke respondenten uit het maatschappelijk middenveld toonden zich echter bezorgd dat de prioriteiten van de particuliere sector voorrang krijgen op armoedebestrijding in de partnerlanden.
Met dit voorstel wordt tegemoet gekomen aan de meeste argumenten van de belanghebbenden.
• Externe expertise
Het tussentijdse evaluatieverslag en de bijbehorende werkdocumenten van de diensten van de Commissie waren grotendeels gebaseerd op een reeks onafhankelijke evaluatierapporten, die tussen 2016 en 2017 werden opgesteld (één evaluatie per instrument). Tegelijkertijd werd een onafhankelijk verslag uitgebracht over het pakket instrumenten voor extern optreden die in het tussentijdse verslag worden besproken, met belangrijke lessen en conclusies daaruit 34 .
Naast deze recente verslagen werd in de collegiale toetsing van de ontwikkelingssamenwerking van de EU door de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO in 2012 35 een reeks aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot de structuur, regels en procedures van de externe financieringsinstrumenten van de EU. De OESO drong er bij de EU op aan de samenwerking verder te vereenvoudigen en te moderniseren, door het aantal begrotingsposten te verminderen, de voorschriften van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking en het Europees Ontwikkelingsfonds op elkaar af te stemmen, de goedkeuringsprocedures te stroomlijnen en de consistentie tussen regionale en thematische programma's te vergroten. De EU werd verzocht efficiënter, tijdiger en flexibeler te opereren, zowel op programmaniveau als voor het pakket instrumenten in zijn geheel. Dit laatste geldt met name voor kwetsbare situaties en crises, waarbij volgens de OESO sprake was van aanzienlijke ruimte voor verbetering.
• Effectbeoordeling
In 2018 heeft de Commissie een effectbeoordeling uitgevoerd 36 van de rubriek van extern optreden 'Europa als wereldspeler' in het kader van het meerjarig financieel kader 2014-2020, die gericht was op de belangrijke wijzigingen die worden voorgesteld voor het externe optreden, met inbegrip van de stroomlijning van verscheidene instrumenten in één breed instrument en de integratie van activiteiten die momenteel worden gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds in de EU-begroting.
Uit de analyse bleek dat de voordelen van de integratie van het Europees Ontwikkelingsfonds in de begroting opwegen tegen de nadelen, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan, onder meer:
–het totaalbedrag voor het externe optreden zou niet lager mogen zijn dan de som van het EOF en de andere externe financieringsinstrumenten samen;
–de flexibiliteit van het EOF zou zo veel mogelijk moeten worden overgenomen voor zover dit in de EU-begroting mogelijk is; en
–de militaire operaties die uit het Europees Ontwikkelingsfonds worden gefinancierd in het kader van de vredesfaciliteit voor Afrika, moeten worden voortgezet via een ander mechanisme buiten de begroting, nl. de Europese vredesfaciliteit, waarvoor een afzonderlijk voorstel wordt ingediend.
Bij de effectbeoordeling is ook geconcludeerd dat de meeste instrumenten, afgezien van instrumenten met een zeer specifieke aard zoals humanitaire hulp, waarvoor het beginsel van neutraliteit geldt, zouden kunnen worden samengevoegd in één instrument, namelijk de gemeenschappelijke uitvoeringsverordening, het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, het Europees Ontwikkelingsfonds, het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling, het externe leningsmandaat, het Europees nabuurschapsinstrument, het Europees instrument voor democratie en mensenrechten, het Garantiefonds, het instrument voor bijdrage aan stabiliteit en vrede en het Partnerschapsinstrument. De instrumenten die apart moeten blijven, zijn de volgende: het instrument voor pretoetredingssteun; humanitaire hulp; de begroting voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid; de landen en gebieden overzee (incl. Groenland); het Uniemechanisme voor civiele bescherming; de regeling 'EU Aid Volunteers'; steun voor de Turks-Cypriotische gemeenschap; de reserve voor noodhulp; en de nieuwe Europese vredesfaciliteit.
Zoals opgemerkt door de Commissie 37 en onderschreven door de partners tijdens de openbare raadpleging, is de huidige structuur van de externe financieringsinstrumenten te complex. Door een aantal instrumenten samen te voegen in één breed instrument, kunnen de beheers- en toezichtsystemen worden gerationaliseerd, zodat de administratieve belasting voor alle belanghebbenden kan afnemen. Met een vereenvoudigd systeem voor het toezicht zouden de desbetreffende instellingen een beter en breder overzicht hebben van de externe uitgaven van de EU.
Een breed instrument zou een bredere geografische en thematische aanpak mogelijk maken, waardoor de uitvoering van verschillende beleidsmaatregelen op transregionale, multisectorale en mondiale wijze zou worden gefaciliteerd. De EU zou coherente oplossingen en synergieën bevorderen en barrières tussen thematische en geografische programma's slechten.
Overlappingen zouden aldus worden weggewerkt, met name tussen het huidige Partnerschapsinstrument en het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, in verband met innovatieve samenwerking met verder gevorderde ontwikkelingslanden, en tussen de geografische en thematische programma's (nl. de geografische programma's van het Europees Ontwikkelingsfonds en de thematische programma's van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking).
Op 25 april 2018 werd de effectbeoordeling onderzocht door de raad voor regelgevingstoetsing, die een positief advies met voorbehouden uitbracht 38 , met name dat de beoordeling moest worden aangepast aan om een aantal aanbevelingen van de raad. De beoordeling werd bijgevolg herzien om:
–meer informatie te verstrekken over de governancestructuur van het nieuwe instrument, inclusief informatie over besluitvormingsprocedures;
–een aantal financieringskwesties nader toe te lichten, met inbegrip van de basistoewijzing, de specifieke toewijzingen voor regio's en thematische gebieden en de verdeelsleutel van de bijdragen van de lidstaten aan het Europees Ontwikkelingsfonds; en
–de toekomstige toezichts- en evaluatiesystemen nader uit te werken.
Het advies van de raad en de daaraan gerelateerde wijzigingen van de effectbeoordeling worden verder beschreven in bijlage 1 bij de effectbeoordeling.
• Vereenvoudiging
Een prioriteit voor de Commissie in het meerjarig financieel kader is de vereenvoudiging van de regelgeving.
Door een aantal instrumenten samen te voegen in één breed instrument, kunnen de beheers- en toezichtsystemen worden gerationaliseerd, zodat de administratieve belasting voor de EU-instellingen en de lidstaten kan afnemen. In plaats van zich te concentreren op uiteenlopende programmeringsprocessen, zou de discussie meer worden toegespitst op politieke doelstellingen en de samenwerking met externe partners. Bovendien zullen de acties die cumulatieve financiering ontvangen uit verschillende programma's van de Unie, slechts één keer aan een audit worden onderworpen die alle betrokken programma's en hun respectieve toepasselijke regels bestrijkt.
Vereenvoudiging betekent niet dat er minder controle of verantwoordingsplicht zou zijn. Het interinstitutionele evenwicht zal volledig bewaard blijven. De begrotings- en controlebevoegdheden van het Europees Parlement zouden zelfs worden uitgebreid door de integratie in de EU-begroting van activiteiten die momenteel worden gefinancierd door het Europees Ontwikkelingsfonds.
Wat de harmonisatie van voorschriften betreft, zal het nieuwe instrument door de opname van bepalingen uit de gemeenschappelijke uitvoeringsverordening een samenhangende reeks beginselen voor alle onderdelen krijgen en daardoor begrijpelijker worden voor partners en uitvoerende functionarissen.
• Grondrechten
De EU is gegrondvest op een sterke inzet voor de bevordering en bescherming van de grondrechten, de mensenrechten, de democratie en de rechtsstaat. De EU steunt deze rechten en beginselen binnen haar grenzen, maar ook in haar betrekkingen met derde landen.
Deze verordening vervangt het bestaande Europees instrument voor democratie en mensenrechten en steunt maatregelen op het gebied van de mensenrechten, de fundamentele vrijheden en de democratie in derde landen. Dit voorstel is ook bedoeld om het maatschappelijk middenveld te steunen als een reële kracht voor politieke hervormingen en verdediging van de mensenrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
In haar mededeling van 2 mei 2018 39 heeft de Europese Commissie voorgesteld om 89 200 000 000 EUR (in lopende prijzen) toe te wijzen aan het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking, voor de periode 2021-2027.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Bijdrage van de voorgestelde verordening aan de verbintenis van de Unie om de klimaatverandering aan te pakken
In het kader van de verbintenissen die zijn aangegaan in de overeenkomst van Parijs en de duurzameontwikkelingsdoelstellingen van de Verenigde Naties moet deze verordening ertoe bijdragen om klimaatactie in het beleid van de Unie te integreren. De bestrijding van de klimaatverandering behoort tot de grootste uitdagingen waar de wereld voor staat en waarvoor nationaal en internationaal optreden dringend noodzakelijk is. In deze context is het de bedoeling van de Unie om ten minste 25 % van de begroting te besteden aan de bestrijding van de klimaatverandering. Om bij te dragen aan deze doelstelling zal naar verwachting 25 % van de totale financiële middelen in het kader van deze verordening bijdragen tot klimaatdoelstellingen.
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende toezicht, evaluatie en rapportage
De Commissie onderwerpt haar acties geregeld aan toezicht en evalueert regelmatig de vorderingen op weg naar het bereiken van resultaten. Overeenkomstig de punten 22 en 23 van het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 40 , waarbij de drie instellingen bevestigden dat de evaluaties van bestaande wetgeving en bestaand beleid de basis dienen te vormen voor effectbeoordelingen van opties voor verdere maatregelen, zal de Commissie een tussentijdse en een eindevaluatie verrichten. De evaluaties zullen de effecten van het instrument op het terrein nagaan op basis van de relevante indicatoren en een analyse van de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, meerwaarde voor de EU en samenhang met andere beleidsterreinen van de EU. De evaluaties zullen conclusies omvatten om na te gaan of er problemen zijn of mogelijkheden voor verdere verbetering van de acties of de resultaten daarvan en om een optimaal effect na te streven.
De conclusies van de evaluaties zullen vergezeld van opmerkingen worden medegedeeld aan het Europees Parlement en aan de Raad.
De vooruitgang zal worden gemonitord aan de hand van indicatoren die in overeenstemming zijn met de doelstellingen van het voorstel. Met ingang van 2022 zal de Commissie het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een verslag doen toekomen over de verwezenlijking van de doelstellingen van deze verordening.
Evaluaties zullen tijdig worden uitgevoerd zodat zij in de besluitvorming kunnen worden meegenomen. Het instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale samenwerking moet worden geëvalueerd zodra voldoende informatie beschikbaar is over de uitvoering ervan.
• Geografische reikwijdte en deelname van derde landen
De voorgestelde verordening heeft een wereldwijde geografische reikwijdte. Om die reden kunnen een reeks actoren uit de lidstaten en van buiten de Unie toegang krijgen tot financiering en/of uitvoerende partner worden.
Wat betreft begunstigden van financiering van buiten de Unie komen entiteiten uit ontwikkelingslanden en -gebieden, die de voornaamste begunstigden zijn van deze verordening, in aanmerking voor financiering door de Unie. Ook andere derde landen kunnen in aanmerking komen op de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 24 van dit voorstel, en die overeenstemmen met de internationale verbintenissen van de Unie inzake de doeltreffendheid van hulp, met name de aanbeveling van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) over het ontkoppelen van officiële ontwikkelingshulp 41 en het forum op hoog niveau van Nairobi in 2016. Artikel 24 bepaalt dat algemeen gesproken entiteiten uit geïndustrialiseerde derde landen alleen in aanmerking komen voor financiering in het kader van deze verordening als op basis van wederkerigheid - die in een besluit van de Commissie moet zijn erkend - toegang tot hun eigen ontwikkelingssteun wordt verleend. De programma's 'stabiliteit en vrede' en 'mensenrechten en democratie', alsook de acties voor snelle respons, staan open voor entiteiten uit alle landen, omdat de Unie er belang bij heeft om over een zo breed mogelijk spectrum van begunstigden te beschikken in het licht van de wereldwijde reikwijdte van de acties, de moeilijke omstandigheden waarin bijstand wordt verleend, en de noodzaak om snel te handelen. Internationale organisaties komen ook in aanmerking.
Wat betreft de keuze van partners van buiten de Unie, kan de Commissie ook besluiten om een specifieke maatregel onder indirect beheer uit te voeren samen met internationale organisaties, partnerlanden of entiteiten uit andere derde landen, wanneer dit in het belang is van de Unie en van de doelstellingen van dergelijke maatregelen, en onder voorbehoud van de voorschriften en voorwaarden van het Financieel Reglement. Deze keuze zou een besluit van de Commissie vereisen. Voorts kunnen lidstaten en derde landen bijdragen tot de garantie voor extern optreden, waardoor hun entiteiten potentieel in aanmerking komende tegenpartijen voor de uitvoering ervan worden. Voor andere derde landen dan de partijen bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, vereisen deze bijdragen de voorafgaande goedkeuring door de Commissie. De voorwaarden voor een dergelijke bijdrage moeten worden neergelegd in een overeenkomst tussen de Commissie en het betrokken derde land.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
Onderwerp — Artikel 1 definieert het bij de verordening ingestelde instrument, dat een van de EU-programma's voor extern optreden is.
Definities — Artikel 2 bevat de definities van de basistermen die in de verordening worden gebruikt.
Doelstellingen — Artikel 3 beschrijft de algemene doelstelling, die van toepassing is op alle pijlers van het instrument, alsook de specifieke doelstellingen.
Werkingssfeer en structuur — Artikel 4 beschrijft de verschillende componenten van het instrument: geografische, thematische en snelle respons. Het artikel stelt de geografische en materiële werkingssfeer van elke component vast en beschrijft de relatie tussen de onderdelen.
De geografische component bestaat uit de geografische programma's voor het Europese nabuurschap, Afrika ten zuiden van de Sahara, Azië en het Stille-Oceaangebied, Amerika en het Caribisch Gebied. De nabuurschapslanden zijn opgenomen in bijlage I; deze lijst dient als basis voor de definitie van landen in de aangrenzende gebieden. Andere landen vallen onder de gebruikelijke geografische gebieden. De materiële werkingssfeer van de geografische programma's, met de gebieden waarop wordt samengewerkt, wordt beschreven in bijlage II.
De thematische component is vooral gericht op mondiale uitdagingen, met name via speciale thematische programma's inzake mensenrechten en democratie, maatschappelijk middenveld, stabiliteit en vrede, en heeft betrekking op onder andere gezondheid, onderwijs en opleiding, vrouwen en kinderen, waardig werk en sociale bescherming, cultuur, migratie, milieu en klimaatverandering, duurzame energie, duurzame en inclusieve groei, de particuliere sector en lokale overheden. Deze programma's vormen een aanvulling op de geografische programma's, met wereldwijde dekking. De materiële werkingssfeer van de thematische programma's, met name de gebieden waarop wordt samengewerkt, wordt beschreven in bijlage III.
Het onderdeel snelle respons is gewijd aan snelle responscapaciteit voor crisisbeheer, conflictpreventie en vredesopbouw; het versterken van de weerbaarheid en de koppeling van humanitaire en ontwikkelingsmaatregelen; alsook de behoeften en prioriteiten op het gebied van het buitenlands beleid. Ook dit onderdeel bestrijkt alle delen van de wereld. De actiegebieden zijn gedefinieerd in bijlage IV. In het kader van dit onderdeel is geen programmering nodig; tenuitvoerlegging geschiedt via rechtstreekse goedkeuring van buitengewone bijstandsmaatregelen, actieplannen en individuele maatregelen.
Samenhang, consistentie en complementariteit — Artikel 5 verklaart de relatie tussen dit instrument en andere instrumenten van het externe optreden, alsmede de koppeling en samenhang met de interne programma's van de EU.
Begroting — Artikel 6 verwijst naar de totale portefeuille voor het instrument en bevat een gedetailleerde uitsplitsing naar geografisch gebied, thematisch programma en snelle respons. Het verwijst ook naar de buffer voor nieuwe uitdagingen en prioriteiten, waardoor de in het artikel genoemde bedragen nog kunnen stijgen.
Beleidskader — Artikel 7 verwijst naar het algemene beleidskader voor de uitvoering van het instrument. Bestaande overeenkomsten, strategieën, conclusies, resoluties en andere soortgelijke documenten bepalen het beleid waarop de tenuitvoerlegging van het instrument wordt gebaseerd.
Algemene beginselen — Artikel 8 somt de verschillende beginselen op die gelden voor het gehele instrument, zoals democratie, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden, een op rechten gebaseerde benadering, samenwerking, dialoog, partnerschap, doeltreffendheid van ontwikkelingshulp, het mainstreamen van klimaatverandering, milieubescherming en gendergelijkheid. In dit artikel wordt tevens de noodzaak van samenwerking met de lidstaten onderstreept. Er is een verplichting opgenomen om het Europees Parlement te informeren, zodat de Commissie en het Europees Parlement regelmatig het beleid en de uitvoering van het instrument kunnen bespreken.
Capaciteitsopbouw van militaire actoren ter ondersteuning van ontwikkeling en veiligheid voor ontwikkeling
— Artikel 9 heeft ten doel de veiligheidsgerelateerde activiteiten die kunnen worden ondersteund door middel van dit instrument af te bakenen tegenover activiteiten die niet kunnen worden gefinancierd in het kader van de EU-begroting.
TITEL II – TENUITVOERLEGGING VAN HET INSTRUMENT
Titel II bevat hoofdstukken die verband houden met de tenuitvoerlegging van het instrument, waaronder de meerjarige programmering.
Hoofdstuk I — Programmering (artikelen 10-15) bevat verschillende bepalingen inzake de meerjarige programmering, met name de algemene aanpak, de specifieke beginselen voor de geografische programma's, de inhoud van de programmeringsdocumenten voor zowel de geografische als de thematische programma's, en de procedure voor de vaststelling ervan. In artikel 15 wordt de buffer voor nieuwe uitdagingen en prioriteiten beschreven .
Hoofdstuk II — Specifieke bepalingen voor het nabuurschap (artikelen 16-18) bevat specifieke voorschriften voor de nabuurschapsregio, met name met betrekking tot toewijzingscriteria, op prestaties gebaseerde benadering en grensoverschrijdende samenwerking.
Hoofdstuk III — Actieplannen, maatregelen en uitvoeringsmethoden (artikelen 19-25) bevat bepalingen ter aanvulling van het Financieel Reglement vanwege de specifieke aard van het externe optreden. Artikel 25 bevat bepalingen die nodig zijn om de flexibiliteit van het EOF over te nemen.
Hoofdstuk IV — Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+, begrotingsgaranties en financiële bijstand aan derde landen (artikelen 26-30) voegt de bestaande bepalingen betreffende het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling, het externe leningsmandaat en het Garantiefonds voor extern optreden samen en vervangt deze.
Hoofdstuk V — Toezicht, rapportage en evaluatie (artikelen 31-32) bevat bepalingen over indicatoren en kaders die worden gebruikt bij het toezicht op en de evaluatie van het externe optreden, en over het jaarverslag en het tussentijdse en definitieve evaluatieverslag.
Titel III (artikelen 33-41) volgt in grote lijnen de bepalingen van de interne beleidsprogramma's inzake institutionele vraagstukken, voorlichting, communicatie en publiciteit, intrekking en inwerkingtreding. Deze titel bevat ook een afwijking inzake zichtbaarheid, een clausule over de Europese Dienst voor extern optreden en bepalingen betreffende de deelname van landen of grondgebieden die niet onder de verordening vallen.
Artikel 34 van deze titel betreft de delegatie van bevoegdheden met betrekking tot het voorzieningspercentage (bevoegdheidsdelegatie overeenkomstig artikel 26, lid 3), de samenwerkingsgebieden en actiegebieden van de bijlagen II, III en IV (bevoegdheidsdelegatie overeenkomstig artikel 4, lid 6), de prioritaire gebieden van de acties van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ en het beheer daarvan, zoals beschreven in de bijlagen V en VI (bevoegdheidsdelegatie overeenkomstig artikel 27, lid 9), de indicatoren van bijlage VII en de vaststelling van een toezichts- en evaluatiekader (bevoegdheidsdelegatie overeenkomstig artikel 31, lid 9).
Een ander belangrijk punt betreft de comitologieprocedure: artikel 35 voorziet in de oprichting van het comité Nabuurschap, ontwikkeling en internationale samenwerking, overeenkomstig Verordening (EU) nr. 182/2011. Dit comité geeft advies over meerjarige programmeringsdocumenten en jaarlijkse werkprogramma's (actieplannen en maatregelen).
Het voorstel heeft zeven bijlagen:
- Bijlage I — Lijst van landen en gebieden in de nabuurschapsregio
- Bijlage II — Samenwerkingsgebieden voor geografische programma's
- Bijlage III — Actiegebieden voor thematische programma's
- Bijlage IV — Actiegebieden voor snelle respons
- Bijlage V — Prioritaire gebieden van de acties van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ (EFDO+)
- Bijlage VI — Beheer van het Europees Fonds voor duurzame ontwikkeling+ (EFDO+)
- Bijlage VII — Lijst van essentiële prestatie-indicatoren