Toelichting bij COM(2020)610 - Asiel- en migratiebeheer en tot wijziging van Richtlijn 2003/109/EG en de voorgestelde verordening (EU) XXX/XXX [Fonds voor asiel en migratie] - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)610 - Asiel- en migratiebeheer en tot wijziging van Richtlijn 2003/109/EG en de voorgestelde verordening (EU) XXX/XXX [Fonds voor ... |
|---|---|
| bron | COM(2020)610   |
| datum | 23-09-2020 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
In de politieke beleidslijnen van de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, is een nieuw migratie- en asielpact aangekondigd, met een alomvattende aanpak ten aanzien van de buitengrenzen, de asiel- en terugkeersystemen, het Schengengebied van vrij verkeer en de externe dimensie.
Het nieuwe migratie- en asielpact, dat samen met dit voorstel voor een nieuwe verordening betreffende asiel- en migratiebeheer 1 wordt gepresenteerd, vormt een nieuwe start op het gebied van migratie op basis van een alomvattende aanpak van migratiebeheer. Dit voorstel voorziet in een gemeenschappelijk kader voor asiel- en migratiebeheer op EU-niveau als een belangrijke bijdrage aan de alomvattende aanpak en beoogt het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te bevorderen. Op basis van de overkoepelende beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid wordt met het nieuwe pact gepleit voor geïntegreerde beleidsvorming waarin beleidsmaatregelen op het gebied van asiel, migratie, terugkeer, bescherming van de buitengrenzen, bestrijding van migrantensmokkel en betrekkingen met belangrijke derde landen worden samengebracht in een overheidsbrede aanpak. Met het nieuwe pact wordt erkend dat een alomvattende aanpak ook een sterkere, duurzamere en tastbaardere uitdrukking van de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid inhoudt, die hun evenwicht vinden in een bredere context, waarbij de focus wordt verbreed tot meer dan alleen de vraag welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. Deze beginselen moeten daarom worden toegepast op het migratiebeheer in zijn geheel en zich uitstrekken van het waarborgen van toegang tot internationale bescherming tot het aanpakken van irreguliere migratie en niet-toegestane verplaatsingen.
De aanpak van problemen op het gebied van migratiebeheer, die variëren van het zorgen voor een evenwicht tussen de inspanningen bij de behandeling van asielverzoeken tot het waarborgen van een snelle identificatie van personen die internationale bescherming nodig hebben of de daadwerkelijke terugkeer van personen die geen bescherming nodig hebben, moet geen zaak van de afzonderlijke lidstaten alleen, maar van de EU als geheel zijn. Bovendien blijft de sterke belasting van de asielstelsels van de lidstaten een zware druk leggen op de lidstaten van eerste aankomst en, door niet-toegestane verplaatsingen, op de asielstelsels van andere lidstaten. Het huidige migratiesysteem volstaat niet om deze stand van zaken aan te pakken. Met name is momenteel geen sprake van een doeltreffend solidariteitsmechanisme en doeltreffende regels op het gebied van verantwoordelijkheid. Er is dan ook een Europees kader nodig om de onderlinge afhankelijkheid tussen beleidsmaatregelen en besluiten van de lidstaten te beheren. Daarbij moet rekening worden gehouden met de voortdurend veranderende realiteit van migratie, die heeft geleid tot meer complexiteit en een grotere behoefte aan coördinatie.
Dit voorstel voor een nieuwe verordening betreffende asiel- en migratiebeheer heeft tot doel de huidige Dublinverordening te vervangen en blaast de hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) nieuw leven in door de instelling van een gemeenschappelijk kader dat bijdraagt tot de alomvattende aanpak van migratiebeheer door middel van geïntegreerde beleidsvorming op het gebied van asiel- en migratiebeheer, met inbegrip van zowel de interne als de externe componenten ervan. Deze nieuwe aanpak verankert het bestaande systeem in een breder kader dat rekening kan houden met de algehele overheidsaanpak en kan zorgen voor samenhang en doeltreffendheid van de acties en maatregelen van de Unie en haar lidstaten. Deze aanpak omvat ook een nieuw en omvattender solidariteitsmechanisme om de normale werking van het migratiesysteem te waarborgen, alsook gestroomlijnde criteria en efficiëntere mechanismen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming.
Dit voorstel voorziet in een nieuw solidariteitsmechanisme dat flexibel en responsief van opzet is en de lidstaten de keuze biedt tussen een aantal solidariteitsmaatregelen, afhankelijk van de verschillende situaties die zich voordoen als gevolg van de diverse migratieproblemen waarmee de lidstaten worden geconfronteerd. Deze nieuwe benadering van solidariteit maakt het mogelijk om lidstaten die onder druk staan of onder druk kunnen komen te staan, permanente ondersteuning in uiteenlopende vormen te bieden en omvat een specifiek proces om de bijzondere omstandigheden aan te pakken die samenhangen met ontschepingen na opsporings- en reddingsoperaties. Daarnaast zullen de lidstaten steeds vrijwillige bijdragen kunnen leveren. De Commissie zal te allen tijde zorgen voor de coördinatie van dergelijke maatregelen.
Dit voorstel bevat ook bepalingen ter bevordering van de terugkeer van irreguliere migranten. Daartoe wordt een mechanisme ingevoerd ter vergemakkelijking van de samenwerking met derde landen op het gebied van terugkeer en overname, dat een aanvulling vormt op het mechanisme dat is ingesteld bij artikel 25 bis van de Visumcode (Verordening (EU) nr. 810/2009) 2 . Dit nieuwe mechanisme geeft de Commissie de bevoegdheid om bij de Raad een verslag in te dienen waarin doeltreffende maatregelen worden beschreven voor het stimuleren en verbeteren van de samenwerking met derde landen teneinde terugkeer en overname te vergemakkelijken, alsook van de samenwerking tussen de lidstaten met datzelfde doel, waarbij terdege rekening wordt gehouden met de algemene belangen en betrekkingen met de betrokken derde landen. De Commissie rekent op de input van de Europese Dienst voor extern optreden en de EU-delegaties. De Commissie en de Raad zullen vervolgens alle passende verdere maatregelen overwegen die in dat verband moeten worden genomen, binnen de grenzen van hun respectieve bevoegdheden. Dit mechanisme en de door een netwerk van vertegenwoordigers op hoog niveau ondersteunde nieuwe EU-coördinator voor terugkeer, aangekondigd in het nieuwe migratie- en asielpact, zullen bijdragen tot een gemeenschappelijke strategische en gecoördineerde aanpak van terugkeer en overname door de lidstaten, de Commissie en de agentschappen van de Unie.
Voorts zullen de solidariteitsmaatregelen de lidstaten ook nieuwe mogelijkheden bieden om elkaar bijstand te verlenen bij het uitvoeren van terugkeer, in de vorm van terugkeersponsoring. Op grond van dit nieuwe type solidariteitsmaatregel zouden lidstaten zich ertoe verplichten irreguliere migranten namens een andere lidstaat terug te sturen en alle daartoe noodzakelijke activiteiten rechtstreeks vanaf het grondgebied van de begunstigde lidstaat uit te voeren (bv. begeleiding bij terugkeer, leiding geven aan de beleidsdialoog met derde landen, steun verlenen voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie). Dergelijke activiteiten vormen een aanvulling op de activiteiten die het Europees Grens- en kustwachtagentschap (Frontex) op grond van zijn mandaat uitvoert en omvatten met name maatregelen die het Agentschap niet kan uitvoeren (bv. het bieden van diplomatieke steun aan de begunstigde lidstaat bij de betrekkingen met derde landen). Wanneer de terugkeer echter niet binnen 8 maanden is afgerond, zullen de irreguliere migranten worden overgebracht naar het grondgebied van de lidstaat die als sponsor optreedt, teneinde vandaaruit de inspanningen voor te zetten om de terugkeerbesluiten ten uitvoer te leggen.
De nieuwe aanpak van migratiebeheer omvat ook een verbetering van de regels inzake de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, teneinde bij te dragen tot een evenredige en redelijke beperking van niet-toegestane verplaatsingen.
In dit voorstel wordt verder een governance-kader vastgesteld dat is gebaseerd op de nationale strategieën van de lidstaten en waarmee rekening zal worden gehouden bij een Europese strategie inzake asiel- en migratiebeheer, die de strategische aanpak zal bevatten voor het beheer van asiel en migratie op Europees niveau en de uitvoering van het asiel-, migratie- en terugkeerbeleid in overeenstemming met de alomvattende aanpak.
Inhoudsopgave
- Hervorming van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS)
- Verzameling van kennis over de uitvoering en toepassing van de bestaande wetgeving
- De relevantie van de Dublin III-verordening
- Uitvoering van de verordening
- Herplaatsing
- Terugkeersponsoring
- Verplichte solidariteit in situaties van migratiedruk
- Uitvoeringshandelingen van de Commissie inzake solidariteitsmaatregelen
- Solidariteitsforum
- Andere vormen van solidariteit
- Herplaatsingsprocedure
- Procedure inzake terugkeersponsoring
Het pact bouwt voort op de uit 2016 en 2018 daterende voorstellen van de Commissie voor een hervorming van het CEAS en voegt nieuwe elementen toe om te zorgen voor het evenwicht dat nodig is voor een gemeenschappelijk kader waarin alle aspecten van het asiel- en migratiebeleid worden geïntegreerd. De voorgestelde asielhervorming van 2016 bestond uit zeven wetgevingsvoorstellen: de herschikte Dublinverordening 3 , de herschikte Eurodac-verordening 4 , de verordening tot oprichting van het Asielagentschap van de Europese Unie 5 , de asielprocedureverordening 6 , de verordening asielnormen 7 , de herschikte richtlijn opvangvoorzieningen 8 en de verordening betreffende het Uniekader voor hervestiging 9 . In september 2018 heeft de Commissie ook een gewijzigd voorstel ingediend voor de verordening tot oprichting van het Asielagentschap van de EU 10 .
Hoewel er aanzienlijke vooruitgang is geboekt met een aantal van deze voorstellen en er tussen de medewetgevers voorlopige politieke akkoorden werden bereikt over de voorstellen voor de verordening asielnormen, de richtlijn opvangvoorzieningen, de verordening betreffende het Uniekader voor hervestiging, de Eurodac-verordening en het eerste voorstel tot oprichting van het Asielagentschap van de EU, is er minder vooruitgang geboekt met de voorstellen voor de Dublinverordening en de asielprocedureverordening, voornamelijk als gevolg van uiteenlopende standpunten in de Raad. Er was ook onvoldoende steun voor een akkoord over slechts enkele van de voorstellen tot hervorming van het asielstelsel in afwachting van een akkoord over de volledige hervorming.
Samen met dit voorstel dient de Commissie een voorstel in tot wijziging van het voorstel van 2016 voor een asielprocedureverordening 11 en het voorstel voor een verordening tot invoering van een screening 12 van onderdanen van derde landen en staatlozen aan de buitengrenzen, waarmee een naadloze koppeling tot stand wordt gebracht tussen alle fasen van de migratieprocedure, met inbegrip van een nieuwe fase vóór binnenkomst en een snellere terugkeer van onderdanen van derde landen die geen recht hebben om in de Unie te blijven.
Daarnaast dient de Commissie een voorstel in tot wijziging van het voorstel uit 2016 voor een herschikking van de Eurodac-verordening 13 om met het oog op betere ondersteuning bij de controle van irreguliere migratie en bij het opsporen van niet-toegestane verplaatsingen en steun bij de tenuitvoerlegging van het nieuwe solidariteitsmechanisme, een duidelijk en consistent verband te leggen tussen specifieke personen en de procedures waaraan zij worden onderworpen.
Ten slotte dient de Commissie ook een voorstel in voor een verordening betreffende het beheer van crisissituaties, teneinde de instrumenten vast te stellen die nodig zijn om crisissen en situaties van overmacht het hoofd te bieden. Het onderhavige instrument beoogt oplossingen te bieden voor uitzonderlijke situaties waarin onderdanen van derde landen of staatlozen massaal en op een irreguliere manier in een lidstaat toestromen of waarin een direct gevaar van een dergelijke toestroom bestaat en die vanwege hun omvang en aard het asiel-, opvang- of terugkeersysteem van een lidstaat buiten werking stellen, ernstige gevolgen kunnen hebben voor de werking van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel en het migratiebeheersysteem van de Unie en de toepassing van deze systemen zelfs onmogelijk kunnen maken, en afwijkende regels te bieden voor situaties van overmacht.
1.2.Doelstellingen van het voorstel
Migratiebeheer vergt een alomvattende aanpak waarmee tussen de lidstaten wederzijds vertrouwen kan worden opgebouwd opdat de EU-aanpak inzake asiel, migratiebeheer, bescherming van de buitengrenzen en betrekkingen met relevante derde landen consistent is, waarbij moet worden beseft dat de doeltreffendheid van de algehele aanpak om een gezamenlijke en geïntegreerde aanpak van alle componenten vraagt. Het voorstel houdt ook rekening met de recente arresten van het Hof van Justitie in de gevoegde zaken C -715/17, C-718/17 en C-719/17, waarin het Hof oordeelde dat “de lasten [...] in beginsel over alle andere lidstaten worden verdeeld overeenkomstig het beginsel van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten dat volgens artikel 80 VWEU voor het asielbeleid van de Unie geldt”.
De Commissie heeft in 2016 een systeem voorgesteld waarbij, wanneer op basis van de rangorde van de verantwoordelijkheidscriteria wordt vastgesteld dat een lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, die lidstaat permanent verantwoordelijk blijft voor de behandeling van alle verdere verzoeken of bezwaren van dezelfde verzoeker. Het systeem werd aangevuld met een verplicht en automatisch correctiemechanisme voor toewijzing dat, op basis van een referentiesleutel, in werking trad wanneer een lidstaat te maken kreeg met onevenredige druk, waardoor een duidelijk en bindend systeem voor de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de lidstaten werd gewaarborgd. Het Europees Parlement heeft op 16 november 2017 zijn onderhandelingsmandaat vastgesteld, dat een voorstel bevatte om het criterium van eerste binnenkomst en het standaardcriterium van eerste aanvraag te vervangen door een toewijzingssysteem waarbij de aanvrager zou kunnen kiezen voor toewijzing aan een van de vier lidstaten met de minste aanvragen. Binnen de Raad konden de lidstaten geen overeenstemming bereiken over een gemeenschappelijke aanpak en de onderhandelingen kwamen tot stilstand.
Om de huidige impasse te doorbreken en een breder en solide kader voor het migratie- en asielbeleid te bieden, is de Commissie voornemens het voorstel van 2016 in te trekken. Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (hierna 'Dublin III-verordening' genoemd), wordt bij dit voorstel ingetrokken en vervangen.
Dit voorstel heeft met name tot doel:
·een gemeenschappelijk kader vast te stellen dat bijdraagt tot de alomvattende aanpak van asiel- en migratiebeheer op basis van de beginselen van geïntegreerde beleidsvorming en van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid;
·te zorgen voor gedeelde verantwoordelijkheid door middel van een nieuw solidariteitsmechanisme in de vorm van een systeem om solidariteit te blijven bieden in normale omstandigheden en de lidstaten bij te staan met doeltreffende maatregelen (herplaatsing of terugkeersponsoring en andere bijdragen ter versterking van de capaciteit van de lidstaten op het gebied van asiel, opvang en terugkeer en de externe dimensie) om migratie in de praktijk te beheren wanneer zij met migratiedruk te maken krijgen. Deze aanpak omvat ook een specifieke solidariteitsprocedure voor aankomsten na opsporings- en reddingsoperaties;
·de capaciteit van het systeem te verbeteren om doelmatig en doeltreffend een enkele lidstaat aan te wijzen die verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. Met name zou het voorstel een beperking inhouden van de bepalingen inzake de beëindiging van de verantwoordelijkheid alsook van de mogelijkheden voor een verschuiving van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten als gevolg van de handelingen van de verzoeker, en de termijnen voor het verzenden van verzoeken en het ontvangen van antwoorden aanzienlijk verkorten, zodat verzoekers sneller weten welke lidstaat verantwoordelijk is en daardoor sneller toegang krijgen tot de procedures voor het verlenen van internationale bescherming;
·misbruik te ontmoedigen en niet-toegestane verplaatsingen van verzoekers in de EU te voorkomen, met name door te voorzien in duidelijke verplichtingen voor verzoekers om asiel aan te vragen in de lidstaat van eerste binnenkomst of legaal verblijf en om te blijven in de lidstaat die als verantwoordelijk is aangewezen. Dit vereist ook evenredige materiële consequenties ingeval zij hun verplichtingen niet naleven.
1.3.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het systeem om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, vormt de hoeksteen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Het is volledig gekoppeld aan de juridische en beleidsinstrumenten op het gebied van asiel, in het bijzonder asielprocedures, de normen waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor internationale bescherming, opvangvoorzieningen en hervestiging.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met de regels inzake grenstoezicht aan de buitengrenzen van de Schengengrenscode en draagt bij tot de doelstelling van doeltreffend beheer van de buitengrenzen als een noodzakelijk uitvloeisel van het vrije verkeer van personen binnen de Unie. Door het toepassingsgebied van de maatregelen voor het aanpakken van problemen op het gebied van migratie uit te breiden, wordt door het voorstel de noodzaak om het grenstoezicht aan de binnengrenzen opnieuw in te voeren, verder verminderd.
Daarnaast wordt gezorgd voor samenhang met het doeltreffend Europees geïntegreerd grensbeheer op het niveau van de Unie en op nationaal niveau, zoals gedefinieerd in de verordening betreffende de Europese grens- en kustwacht. Europees geïntegreerd grensbeheer is een noodzakelijk uitvloeisel van het vrije verkeer van personen binnen de Unie en is een fundamenteel onderdeel van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Het staat ook centraal in dit voorstel en draagt bij tot de tenuitvoerlegging van het beginsel van geïntegreerd beleid ter verbetering van de alomvattende aanpak van migratiebeheer waarin dit voorstel voorziet.
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met de mededeling over het nieuwe migratie- en asielpact en de bijbehorende routekaart met initiatieven, waaronder het voorstel voor een gerichte wijziging van de asielprocedureverordening en de verordening tot invoering van een screening, die ervoor zorgen dat migranten worden onderworpen aan een identiteits-, gezondheids- en veiligheidsscreening en worden doorgeleid naar een terugkeer- of asielprocedure, met inbegrip van, in voorkomend geval, de asiel- of terugkeergrensprocedure die is vastgesteld in het voorstel tot wijziging van de asielprocedureverordening. Het voorstel is ook in overeenstemming met het voorstel tot wijziging van het voorstel van 2016 tot herschikking van de Eurodac-verordening 14 .
Dit voorstel is ook volledig in overeenstemming met de blauwdruk paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie, die voorziet in een operationeel kader voor het monitoren van en anticiperen op migratiestromen en de migratiesituatie, de opbouw van veerkracht en de organisatie van een gecoördineerde respons op een migratiecrisis. Het voorstel maakt in het bijzonder ten volle gebruik van de verslaglegging in het kader van de blauwdruk en van de activiteiten van het netwerk dat in het kader van de blauwdruk wordt opgezet.
Het voorstel versterkt het rechtskader en het beleid van de EU inzake terugkeer verder door de capaciteit van de Unie om samen te werken met derde landen, te versterken door middel van een mechanisme dat de Commissie in staat stelt maatregelen ter verbetering van die samenwerking te overwegen en voor te stellen die verder gaan dan de maatregelen waarin de Visumcode reeds voorziet.
Er wordt ook gezorgd voor samenhang met de voorlopige politieke akkoorden die reeds zijn bereikt over de verordening asielnormen, de herschikte richtlijn opvangvoorzieningen, de verordening betreffende het Uniekader voor hervestiging en de verordening tot oprichting van het Asielagentschap van de Europese Unie, die de Commissie volledig onderschrijft. Aangezien de doelstellingen die aan deze voorstellen ten grondslag liggen, ook thans van kracht blijven, moet zo spoedig mogelijk een akkoord over deze voorstellen worden bereikt.
Aangezien er echter geen overeenstemming kon worden bereikt over het op 4 mei 2016 gepubliceerde voorstel voor een Dublinverordening, en aangezien het onderhavige voorstel een nieuw gestructureerd solidariteitsmechanisme omvat en ook rekening houdt met andere wijzigingen die in 2016 zijn voorgesteld en vooral bedoeld zijn om de procedures voor een Dublin-overdracht doeltreffender te maken, zoals kennisgevingen inzake terugname en beperking van de verschuiving van verantwoordelijkheid, moet dat voorstel worden ingetrokken.
De Commissie heeft in september 2015 ook een crisisherplaatsingsmechanisme voorgesteld 15 om tot een structurele oplossing te komen voor crisissituaties als die in Griekenland en Italië, die hebben geleid tot de twee herplaatsingsbesluiten die de Raad in september 2015 heeft genomen 16 . Aangezien het voorstel voor een verordening inzake asiel- en migratiebeheer bepalingen bevat om het probleem van migratiestromen in tijden van migratiedruk aan te pakken via herplaatsing en terugkeersponsoring, en aangezien het voorstel voor een verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtsituaties op het gebied van migratie en asiel ook voorziet in specifieke regels voor herplaatsing en terugkeersponsoring teneinde structureel het hoofd te bieden aan crisissituaties, is de Commissie voornemens het voorstel voor een crisisherplaatsingsmechanisme van september 2015 en de richtlijn tijdelijke bescherming in te trekken 17 .
1.4.Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel is in overeenstemming met de alomvattende langetermijnaanpak van migratiebeheer die is uiteengezet in het nieuwe migratie- en asielpact, en bestaat in: een centrale plaats voor migratiebeleid in de betrekkingen met derde landen, de integratie van het beheer van de buitengrenzen in het bredere EU-beleid inzake migratiebeheer, het opzetten van naadloze, billijke en efficiënte asiel- en terugkeerprocedures en de versterking van de Schengenruimte van vrij verkeer op basis van vertrouwen tussen de lidstaten. Een belangrijk onderdeel van deze aanpak bestaat in het bevorderen van legale routes naar de EU om talent aan te trekken voor de arbeidsmarkt van de EU, het bieden van bescherming aan mensen in nood door middel van hervestiging en andere aanvullende wegen om bescherming te bieden, en het ontwikkelen van specifiek beleid om de integratie van onderdanen van derde landen in de Europese samenlevingen te bevorderen.
Door een kader in te stellen dat oplossingen voor de volledige-routeaanpak van migratie biedt door partnerschappen met derde landen aan te gaan, draagt deze verordening bij tot de verwezenlijking van de EU-doelstellingen van een ambitieus en breed extern beleid op basis van partnerschap met derde landen. Dit zorgt ook voor samenhang met de humanitaire doelstellingen van de Unie in de vorm van steun voor vluchtelingen in derde landen.
Dit voorstel is in overeenstemming met het voorstel voor screening en draagt met name bij tot de sterke waarborgen voor de grondrechten door middel van het toezichtmechanisme waarin dat voorstel voorziet. In het voorstel voor de verordening tot vaststelling van de verplichting tot screening aan de buitengrenzen van onderdanen van derde landen die, in beginsel, niet aan de toegangsvoorwaarden voldoen, wordt een nieuw toezichtmechanisme voorgesteld om ervoor te zorgen dat de grondrechten tijdens de gehele screening in acht worden genomen en dat alle beschuldigingen van schending van de grondrechten naar behoren worden onderzocht. Dit toezicht maakt deel uit van de governancebepalingen van de voorgestelde verordening, waarin is bepaald dat de lidstaten de resultaten van hun nationale toezichtmechanisme in het kader van de screeningverordening moeten integreren in hun, in dit voorstel voor een verordening voorziene nationale strategieën. Daarnaast zullen in het jaarlijkse migratiebeheersverslag ook de resultaten van de rapportage over het toezicht worden opgenomen en waar nodig verbeteringen worden voorgesteld.
Ter ondersteuning van solidariteitsmaatregelen die gericht zijn op herplaatsing en de daaropvolgende overdrachten, in aanvulling op de overdrachten waarop de procedures voor het bepalen van de verantwoordelijkheid van de lidstaten van toepassing zijn, voorziet dit voorstel in vaste bedragen die aan de lidstaten moeten worden betaald. Het voorstel is wat betreft het stimuleren van dergelijke maatregelen en de efficiënte toepassing van de verordening volledig in overeenstemming met de EU-begroting.
Dit voorstel versterkt het veiligheidsbeleid verder. Door middel van specifieke regels in deze verordening zal de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming snel worden vastgesteld wanneer de desbetreffende persoon een gevaar vormt voor de nationale veiligheid en de openbare orde, en zal verdere overdracht van dergelijke personen naar andere lidstaten worden voorkomen. Daarom versterkt het voorstel ook de veiligheidsdoelstelling van het voorstel voor een screeningverordening, op grond waarvan een dergelijke veiligheidscontrole verplicht zal zijn.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
Bij dit voorstel wordt Verordening (EU) nr. 604/2013 ingetrokken en vervangen en wordt het toepassingsgebied van de regeling uitgebreid met een gemeenschappelijk kader dat bijdraagt tot de alomvattende aanpak van migratiebeheer. Daarnaast wordt een bredere aanpak van solidariteit ingevoerd. Het moet daarom worden vastgesteld op basis van de juiste rechtsgrondslag, namelijk artikel 78, lid 2, onder e), en artikel 79, lid 2, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), overeenkomstig de gewone wetgevingsprocedure.
2.2.Variabele geometrie
Verordening (EG) nr. 604/2013 is bindend voor Ierland, omdat deze lidstaat heeft meegedeeld deel te willen nemen aan de aanneming en de toepassing van die verordening overeenkomstig het aan het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en het VWEU gehechte protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht 18 .
Overeenkomstig dit protocol kan Ierland besluiten aan de aanneming van dit voorstel deel te nemen. Deze mogelijkheid bestaat ook na de vaststelling van dit voorstel.
Overeenkomstig het protocol betreffende de positie van Denemarken, dat aan het VEU en het VWEU is gehecht, neemt Denemarken niet deel aan de aanneming door de Raad van maatregelen uit hoofde van titel V van het VWEU (met uitzondering van “maatregelen tot bepaling van de derde landen waarvan de onderdanen bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit moeten zijn van een visum of […] maatregelen betreffende een uniform visummodel”). Omdat Denemarken op grond van een in 2006 met de EG gesloten internationale overeenkomst 19 echter de huidige Dublinverordening wel toepast, dient het overeenkomstig artikel 3 van die overeenkomst aan de Commissie mee te delen of het al dan niet de delen III, V en VII van de gewijzigde verordening zal uitvoeren.
2.3.Gevolgen van het voorstel voor niet-EU-lidstaten die betrokken zijn bij het Dublinsysteem
Zoals verschillende niet-EU-lidstaten bij het Schengenacquis zijn betrokken, zo heeft de Unie tevens een aantal overeenkomsten gesloten waarbij deze landen ook bij het Dublin/Eurodac-acquis worden betrokken:
– de overeenkomst met IJsland en Noorwegen, gesloten in 2001;
– de overeenkomst met Zwitserland, gesloten op 28 februari 2008;
– het protocol met Liechtenstein, gesloten op 7 maart 2011.
Om rechten en verplichtingen te creëren tussen Denemarken – dat, zoals hierboven uiteengezet, betrokken is bij het Dublin/Eurodac-acquis middels een internationale overeenkomst – en de hierboven genoemde landen, zijn nog twee instrumenten gesloten tussen de Unie en die landen 20 .
Overeenkomstig de drie bovengenoemde overeenkomsten accepteren de betrokken landen het Dublin/Eurodac-acquis en de ontwikkeling daarvan, zonder uitzondering. Zij nemen niet deel aan de vaststelling van besluiten die het Dublinacquis wijzigen of daarop voortbouwen (zoals dus dit voorstel), maar moeten de Commissie binnen een bepaalde termijn laten weten of zij de inhoud van die besluiten al dan niet aanvaarden, nadat ze zijn goedgekeurd door het Europees Parlement en de Raad. Wanneer Noorwegen, IJsland, Zwitserland of Liechtenstein een besluit tot wijziging of ontwikkeling van het Dublin/Eurodac-acquis niet aanvaarden, wordt de betrokken overeenkomst beëindigd, tenzij het desbetreffende bij de overeenkomst ingestelde gemengd comité unaniem anders besluit.
De voorgestelde verordening heeft een ruimer toepassingsgebied, dat verder gaat dan het onderwerp van de bovengenoemde overeenkomsten, en voorziet in een alomvattende aanpak op basis van een gemeenschappelijk kader voor migratiebeheer, met behoud van de kernbepalingen betreffende de vaststelling van de verantwoordelijkheid voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, die een essentieel onderdeel van de verordening blijven. Om ervoor te zorgen dat de met Denemarken en de geassocieerde landen gesloten overeenkomsten inzake hun deelname aan het Dublinsysteem behouden blijven, zullen Denemarken, Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein, indien deze handeling wordt aanvaard, alleen door de delen III, V en VII van deze verordening gebonden zijn.
2.4.Subsidiariteit
Titel V van het VWEU over de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht verleent de Europese Unie bepaalde bevoegdheden op dit gebied. Deze bevoegdheden moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, te weten indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt, en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Europese Unie kunnen worden verwezenlijkt.
Dit voorstel stroomlijnt de huidige regels van Verordening (EU) nr. 604/2013 en heeft tot doel te zorgen voor een correcte toepassing van deze regels, die niet-toegestane verplaatsingen van onderdanen van derde landen tussen lidstaten – aangelegenheden die van nature grensoverschrijdend zijn – zullen beperken. Deze regels worden aangevuld met een nieuw solidariteitsmechanisme in de vorm van een systeem voor de aanpak van situaties waarin lidstaten met migratiedruk worden geconfronteerd. Deze benadering voorziet ook in de opneming van solidariteitsmaatregelen die worden toegepast op aankomsten na opsporings- en reddingsoperaties, teneinde steun te verlenen aan lidstaten die het hoofd moeten bieden aan de problemen die dergelijke aankomsten inhouden.
Voor de verwezenlijking van deze doelstellingen is actie op EU-niveau vereist, aangezien zij van nature grensoverschrijdend zijn. Het is duidelijk dat een gemeenschappelijk probleem een gemeenschappelijke EU-aanpak vereist en dat maatregelen van individuele lidstaten daarvoor niet volstaan.
2.5.Evenredigheid
Overeenkomstig het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze verordening niet verder dan nodig is om haar doelstellingen te verwezenlijken.
Wat de alomvattende aanpak op basis van een gemeenschappelijk kader betreft, worden in deze verordening de kernbeginselen van een dergelijke aanpak geschraagd door een toezicht- en governancestructuur die nodig is om de uitvoering ervan te waarborgen. Vanwege de beginselen van geïntegreerde beleidsvorming en de beginselen inzake solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid hebben de lidstaten er gezamenlijk belang bij om te zorgen voor de coherente uitvoering van migratiebeheer op EU-niveau. Deze bepalingen gaan niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel de situatie doeltreffend aan te pakken.
Wat de stroomlijning betreft van de regels om vast te stellen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, zijn de voorgestelde wijzigingen beperkt tot hetgeen noodzakelijk is om het systeem doeltreffend te laten werken, zowel wat betreft de snellere toegang van verzoekers tot de procedure voor het verlenen van internationale bescherming als de capaciteit van de overheidsinstanties van de lidstaten om het systeem toe te passen.
Wat de invoering van een nieuw solidariteitsmechanisme betreft, voorziet Verordening (EU) nr. 604/2013 in haar huidige vorm niet in instrumenten om situaties aan te pakken waarin lidstaten met migratiedruk worden geconfronteerd. Bovendien biedt de huidige verordening geen oplossingen voor de specifieke situatie van aankomsten na opsporings- en reddingsoperaties. Met de bepalingen inzake solidariteit waarin het voorstel voorziet, wordt getracht om deze tekortkoming te verhelpen. Deze bepalingen gaan niet verder dan wat nodig is voor de verwezenlijking van het doel de situatie doeltreffend aan te pakken.
2.6.Keuze van het instrument
Aangezien het bestaande Dublinmechanisme werd ingesteld door middel van een verordening, wordt hetzelfde rechtsinstrument gebruikt om een alomvattende aanpak in te voeren op basis van een gemeenschappelijk kader voor doeltreffend migratiebeheer, waarbij het Dublinmechanisme wordt gestroomlijnd en aangevuld met een solidariteitsmechanisme.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1.Empirisch onderbouwde beleidsvorming
De Commissie heeft de situatie geanalyseerd en de resultaten daarvan zijn uitvoerig opgenomen in het werkdocument van de diensten van de Commissie bij het nieuwe migratie- en asielpact en de bijbehorende wetgevings- en niet-wetgevingsvoorstellen. In deze analyse komen de ontwikkelingen op het gebied van migratiebeheer over het voetlicht en wordt onderstreept dat de herstart van de hervorming van het systeem om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming en een nieuwe manier van lastenverdeling, essentiële elementen zijn voor een nieuwe start.
Uit de analyse blijkt dat hoewel het aantal irreguliere aankomsten in de Unie sinds het hoogtepunt van de crisis in 2015 met 92 % drastisch is gedaald, er nog steeds een aantal structurele problemen is dat de asiel-, opvang- en terugkeerstelsels van de lidstaten onder druk zet. Zo zijn er verhoudingsgewijs steeds meer personen die om internationale bescherming verzoeken zonder gefundeerde aanspraken, die waarschijnlijk geen bescherming in de EU zullen krijgen, wat leidt tot toenemende administratieve lasten en vertragingen bij het verlenen van bescherming aan personen die daar werkelijk behoefte aan hebben. Ook blijven zich secundaire verplaatsingen van migranten binnen de EU voordoen. Daarnaast maakt de COVID-19-crisis het de autoriteiten van de lidstaten moeilijk om de veiligheid van verzoekers en van het eigen personeel te verzekeren.
Terwijl het aantal irreguliere aankomsten na verloop van tijd is afgenomen, is het percentage migranten dat aankomt uit landen met erkenningspercentages van minder dan 20 %, gestegen van 13 % in 2015 tot 55 % in 2018. Tegelijkertijd zijn er meer complexe zaken, waarvan de verwerking meer middelen vereist. Waar in 2015-2016 veel onderdanen van derde landen met een duidelijke behoefte aan internationale bescherming aankwamen, is er nu meer sprake van gemengde aankomsten van personen van nationaliteiten met meer uiteenlopende erkenningspercentages. Ondanks de daling van het aantal irreguliere aankomsten in de hele EU, worden bovendien steeds meer verzoeken om internationale bescherming ingediend, tot vier keer meer dan het aantal aankomsten. Deze trend wijst in de richting van verzoeken die niet worden ingediend in de eerste lidstaat van aankomst en van meervoudige verzoeken om internationale bescherming in de EU, en maakt duidelijk dat het huidige Dublinsysteem moet worden hervormd. Ten slotte duren de problemen op het gebied van ontscheping na opsporings- en reddingsoperaties voort. In 2019 hield de helft van alle irreguliere aankomsten over zee verband met ontschepingen na opsporings- en reddingsoperaties, waardoor bepaalde lidstaten alleen vanwege hun geografische ligging onder grote druk komen te staan.
Uit de analyse blijkt verder dat onderdanen van derde landen wier verzoek om internationale bescherming wordt afgewezen, de terugkeerprocedure moeten gaan volgen. Jaarlijks gaat het daarbij om ongeveer 370 000 personen in de EU 21 . Volgens de statistieken waarover de Commissie beschikt, gaat het hierbij om ongeveer 80 % van het totale aantal terugkeerbesluiten dat jaarlijks wordt uitgevaardigd 22 . Het toenemend percentage personen dat om internationale bescherming verzoekt, maar die bescherming in de EU waarschijnlijk niet zal ontvangen, leidt tot een grotere last, niet alleen vanwege de verwerking van de verzoeken, maar ook vanwege de terugkeer van irreguliere migranten die nooit om internationale bescherming hebben verzocht of wier verzoek, onder meer als kennelijk ongegrond of niet-ontvankelijk, is afgewezen. En dat is natuurlijk van invloed op de snelheid waarmee aan personen die daadwerkelijk internationale bescherming nodig hebben, deze status wordt toegekend.
Uit de analyse blijkt dat er belangrijke structurele zwakheden en tekortkomingen zijn in de opzet en uitvoering van het Europees asiel- en migratiebeleid. De asiel- en terugkeerstelsels van de lidstaten zijn grotendeels nog steeds niet geharmoniseerd. Daardoor zijn er verschillen in de beschermingsnormen en inefficiënties in de procedures en worden niet-toegestane verplaatsingen in heel Europa aangemoedigd van migranten die op zoek zijn naar betere opvangvoorzieningen en vooruitzichten voor hun verblijf, met ongewenste gevolgen voor het Schengengebied. Migratiebeheer kan worden bezien vanuit het perspectief van verschillende beleidsterreinen, elk met zijn eigen focus en actoren. Elk beleidsterrein richt zich op de aanpak van afzonderlijke problemen, zonder dat daarbij in aanmerking wordt genomen wat de invloed daarvan op het algemene kader voor migratiebeheer is en hoe die aanpak past in het alomvattende kader dat nodig is om de voordelen van een goed beheerd systeem te kunnen genieten. In zijn algemeenheid wordt in de evidence paper vastgesteld dat er een gebrek is aan geïntegreerde beleidsvorming die de verschillende beleidsterreinen in een samenhangend geheel samenbrengt.
In de evidence paper wordt voorts benadrukt dat het ontbreken van een duurzaam systeem dat voor alle lidstaten werkt, gevolgen heeft voor de mogelijkheid om onmiddellijk en daadwerkelijk op externe factoren te reageren. Noch het huidige Dublinsysteem noch het CEAS in het algemeen kent immers een gestructureerd solidariteitsmechanisme, hoewel de druk op de afzonderlijke lidstaten sterk kan variëren en plotseling en op onvoorspelbare wijze kan verschuiven.
Voorts vermindert het ontbreken van een coherente EU-aanpak van het verband tussen de beëindiging van legaal verblijf als gevolg van een negatief asielbesluit en het aanvangen van terugkeerprocedures, met inbegrip van het verzoek aan derde landen om overname, de doeltreffendheid van het gehele systeem voor migratiebeheer. Bovendien zijn er onvoldoende of alleen onbetrouwbare gegevens of worden de gegevensbronnen niet efficiënt genoeg benut om een volledig beeld te krijgen. De in januari 2020 door de lidstaten verstrekte kwantitatieve gegevens over de intensiteit van de niet-toegestane verplaatsingen in hun land waren schaars; in de bijdragen van negentien lidstaten werd in plaats daarvan gewezen op het aantal ontvangen verzoeken om internationale bescherming en in sommige gevallen op het aantal inkomende/uitgaande verzoeken om Dublinoverdrachten.
Deze uitdagingen kunnen alleen worden aangegaan wanneer het Europees asiel- en migratiesysteem efficiënter, omvattender en duurzamer wordt gemaakt door het migratiebeheer van de EU te beschouwen als een geheel van onderling verbonden beleidsmaatregelen, gebaseerd op geïntegreerde beleidsvorming en regels, waarbij de doeltreffendheid en tekortkomingen van elk afzonderlijk onderdeel het systeem in zijn geheel beïnvloeden.
Bovendien laat de analyse zien dat er behoefte is aan een ruimere opvatting van solidariteit. Dit solidariteitsconcept moet een verplicht karakter hebben zodat voorspelbaar en doeltreffend kan worden gereageerd op de veranderende omstandigheden waarbij het aandeel van gemengde migratiestromen naar de Unie toeneemt, en om te zorgen voor een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid in overeenstemming met het Verdrag. Steun van de ene lidstaat aan de andere is niet alleen nodig in de vorm van herplaatsing van verzoekers die niet de grensprocedure doorlopen, maar ook in bepaalde gevallen bij andere groepen, zoals verzoekers die de grensprocedure doorlopen en ook personen die internationale bescherming genieten. Daarnaast moeten de lidstaten van solidariteit op het gebied van terugkeer gebruik kunnen maken teneinde beter in staat te zijn het toenemende aandeel van gemengde migratiestromen te beheren. De gegevens lijken er verder op te wijzen dat solidariteit tussen lidstaten in de vorm van bijdragen aan capaciteitsopbouw en op andere gebieden waar steun wordt geboden, lidstaten die te maken hebben met migratiedruk, doeltreffend heeft geholpen. Uit de lessen die zijn getrokken uit eerdere en vigerende solidariteitsregelingen komt duidelijk naar voren dat er ook permanent sprake van solidariteit moet zijn in het kader van ontschepingen na opsporings- en reddingsoperaties. In de evidence paper wordt ook benadrukt dat migratiedruk het gevolg is van verschillende factoren en moet worden beoordeeld aan de hand van een aantal criteria die verder reiken dan alleen het gebied van asiel en zich uitstrekken tot de migratiesituatie van de lidstaten en die van de EU als geheel (holistische kwalitatieve beoordeling).
Daarnaast is in bepaalde gevallen ook de ondersteuning van de goede werking van de asiel-, opvang- en terugkeersystemen en het grensbeheer doeltreffend gebleken. De wederzijdse steun tussen de lidstaten en steun op EU-niveau voor de verbetering en versterking van de betrekkingen met bepaalde derde landen, met name op het gebied van overname, zouden in bepaalde gevallen een aantal lidstaten ook daadwerkelijk kunnen helpen.
Ten slotte wordt in de evidence paper gewezen op de noodzaak van vereenvoudigde en efficiëntere regels voor de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming. De problemen in verband met de regels van het huidige Dublinsysteem inzake verantwoordelijkheid worden in het nieuwe voorstel met een aantal maatregelen aangepakt. Sommige daarvan zijn al in 2016 voorgesteld, en sommige zijn gebaseerd op de huidige Dublinregels.
De verantwoordelijkheden van de lidstaten op het gebied van migratie moeten gelet op het bredere kader voor migratiebeheer ook worden aangepast om recht te doen aan de nieuwe situatie en eerlijk worden verdeeld. Gemeenschappelijke regels voor de aanpak van gemengde migratiestromen, hetzij bij aankomst hetzij wanneer onderdanen van derde landen die controles aan de buitengrenzen hebben ontlopen, in het binnenland worden aangehouden, zijn nodig om de identiteit van de betrokken personen vast te stellen en om gezondheids- en veiligheidscontroles uit te voeren, en moeten voortbouwen op de praktijken die reeds in het kader van de hotspotbenadering zijn ontwikkeld. Door de EU-agentschappen en door middel van EU-financiering moet verdere en uitgebreide steun worden verleend, om de lidstaten te helpen de solidariteitsbijdragen te leveren waartoe zij zijn gehouden en hun verschillende verantwoordelijkheden voor migratiestromen te beheren.
3.2.Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Naar aanleiding van haar toezegging in de Europese migratieagenda heeft de Commissie in 2016 opdracht gegeven voor externe studies inzake de evaluatie van het Dublin-systeem 23 . Bij de evaluatie werd gekeken naar de effectiviteit, efficiëntie, relevantie, coherentie en toegevoegde waarde voor de EU van de Dublin III-verordening. Er werd onderzocht in hoeverre de verordening haar doelstellingen heeft bereikt en heeft voorzien in de bredere beleidsbehoeften van de EU en de behoeften van de doelgroepen 24 . De evaluatie omvatte een diepgaande studie naar de praktische uitvoering van de Dublin III-verordening in de lidstaten 25 . De belangrijkste bevindingen worden hieronder samengevat en nader toegelicht in het werkdocument van de diensten van de Commissie dat het nieuwe pact en de daarin vervatte voorstellen vergezelt. Daarnaast heeft het Europees Parlement de Europese Raad voor vluchtelingen en ballingen (ECRE) in februari 2020 verzocht om een studie uit te voeren naar de Dublinverordening inzake verzoeken om internationale bescherming 26 .
Het systeem om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, is een hoeksteen van het EU-acquis inzake asiel en de doelstellingen ervan blijven van kracht. Een EU-instrument voor de vaststelling van criteria en een mechanisme om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, zijn van essentieel belang zolang er in de Unie afzonderlijke nationale asielstelsels bestaan. Bij ontstentenis daarvan zouden de lidstaten aangewezen zijn op ad-hoc-overeenkomsten, zoals in het pre-Dublintijdperk, wat het uiterst moeilijk zou maken om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is. De conclusie van de evaluatie luidde dat geen enkel nationaal of bilateraal instrument hetzelfde algemene effect zou kunnen hebben, wat ertoe zou kunnen leiden dat verzoeken om internationale bescherming waarbij niet duidelijk is binnen welke nationale jurisdictie zij vallen, niet worden behandeld. Er was sprake van uiteenlopende standpunten over de werkelijke gevolgen van de verordening, die zou moeten zorgen voor een snelle toegang tot de asielprocedures voor de verzoeker en zou moeten leiden tot een langetermijnstrategie om meervoudige verzoeken te ontmoedigen. Dit zou voorts het asielstelsel efficiënter maken door het voorkomen van misbruik en zou de totale kosten beperken.
De recente studie van het Europees Parlement bevestigt ook de noodzaak van een systeem waarbij één lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming op basis van gemeenschappelijke criteria en daarmee verband houdende bewijsvereisten, ondanks de huidige zwakte ervan.
Het belangrijkste probleem waarop in de externe studie in opdracht van de Commissie werd gewezen, was het gebrek aan consistente en correcte uitvoering door de lidstaten, hetgeen ook door de lidstaten en belanghebbenden werd bevestigd in de raadplegingen die na de aanneming van het voorstel door de Commissie in 2016 zijn gehouden. Voorts werd geconcludeerd dat de Dublin III-verordening een aantal tekortkomingen vertoonde waardoor het moeilijker werd gemaakt om haar voornaamste doelstellingen te bereiken. De rangorde van de criteria waarin de Dublin III-verordening voorziet, houdt geen rekening met de realiteit waarmee de migratiesystemen van de lidstaten worden geconfronteerd en zij is ook niet gericht op een evenwichtige verdeling van de inspanningen. De methode om de verantwoordelijkheid te bepalen vertraagt de toegang tot de asielprocedure. In het huidige systeem moeten verzoekers mogelijk tot 10 maanden (in het geval van terugnameverzoeken) of 11 maanden (in het geval van overnameverzoeken) wachten voordat de procedure voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming wordt gestart. Dit belemmert het doel van het systeem ervoor te zorgen dat een verzoeker snelle toegang tot de asielprocedure krijgt. Bovendien blijven meervoudige verzoeken om internationale bescherming een vaak voorkomend probleem in de EU. In 2019 had 32% van de verzoekers voordien al verzoeken ingediend in andere lidstaten. Dit lijkt erop te wijzen dat de verordening weinig of niet heeft bijgedragen aan de verwezenlijking van de doelstelling te voorkomen dat verzoekers meerdere verzoeken indienen - en zo niet-toegestane verplaatsingen te verminderen.
Het is ook duidelijk dat de Dublin III-verordening niet bedoeld was om het hoofd te bieden aan situaties van migratiedruk of om te zorgen voor een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. Evenmin wordt in die verordening rekening gehouden met het migratiebeheer van gemengde migratiestromen en de druk die deze stromen op de migratiesystemen van de lidstaten uitoefenen.
3.3.Raadpleging van belanghebbenden
Dat migratie in de afgelopen jaren een politiek thema was en er onderhandelingen plaatsvonden over de voorstellen van 2016, betekent dat er al een uitgebreid en gedetailleerd debat is gevoerd over de kwesties die onder deze verordening vallen. Bovendien heeft de Commissie meermaals overleg met het Europees Parlement, de lidstaten en de belanghebbenden gepleegd over het nieuwe migratie- en asielpact.
Bijzondere aandacht ging daarbij uit naar samenwerking met het Europees Parlement, dat herhaaldelijk het belang van een holistische benadering van een duurzaam asiel- en migratiebeleid heeft benadrukt. De noodzaak van een holistische aanpak van migratie werd ook onderschreven in de standpuntnota’s van verschillende fracties in het Europees Parlement en er werd een algemene oproep gedaan om de voorstellen inzake migratie en asiel snel af te ronden. Het Europees Parlement stelde zich op het standpunt dat bij een holistische aanpak van migratie rekening moet worden gehouden met de externe dimensie van de EU en het vermogen om de onderliggende oorzaken van migratie aan te pakken, dat daarbij nieuwe partnerschappen met derde landen en een stabiel opsporings- en reddingsmechanisme moeten worden ontwikkeld, en hervestiging, legale trajecten en integratiemaatregelen moeten worden ondersteund.
Het Europees Parlement drong ook aan op een systeem van verplichte solidariteit waarvan herplaatsing deel uitmaakt, en wees op de noodzaak van langetermijnoplossingen en sterke solidariteit op het gebied van asielmaatregelen. Dat kwam ook naar voren in de context van de coronapandemie, om humanitaire crises te voorkomen.
Voorafgaand aan de lancering van het nieuwe migratie- en asielpact heeft de Commissie voortdurend overleg gepleegd met alle lidstaten en ook daarna tijdens de voorbereiding van het pact. De lidstaten waren het eens over de noodzaak van vooruitgang bij het oplossen van de problemen in het huidige systeem, van een nieuw systeem voor een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid met verplichte bijdragen van alle lidstaten, en van sterke grensbescherming, en over het belang van de externe dimensie van migratie en betere terugkeer. Het voornemen van de Commissie om nieuwe vormen van solidariteit te vinden, bijvoorbeeld door middel van terugkeersponsoring, werd in de raadplegingsfase over het algemeen positief onthaald.
Parallel met dat overleg hebben het Roemeense, het Finse, het Kroatische en het Duitse voorzitterschap zowel strategische als technische gedachtewisselingen gehouden over de toekomst van diverse aspecten van het migratiebeleid, waarin deze punten verder werden benadrukt.
In het kader van verschillende tijdens het Finse voorzitterschap georganiseerde fora van de Raad, waaronder de conferentie van Tampere 2.0 van 24 en 25 oktober 2019 in Helsinki en het Forum van Salzburg van 6 en 7 november 2019 in Wenen, toonden de lidstaten zich ingenomen met het voorstel van de Europese Commissie om de Dublinhervorming nieuw leven in te blazen teneinde nieuwe vormen van solidariteit te vinden waaraan alle lidstaten betekenisvol kunnen bijdragen. De lidstaten benadrukten dat solidariteitsmaatregelen gepaard moeten gaan met maatregelen op het gebied van verantwoordelijkheid. Voorts onderstreepten zij de dringende noodzaak om niet-toegestane verplaatsingen binnen de EU tegen te gaan en de terugkeer van personen die geen internationale bescherming nodig hebben, af te dwingen.
De Commissie heeft ook rekening gehouden met talrijke aanbevelingen die nationale en lokale autoriteiten 27 , niet-gouvernementele en internationale organisaties zoals de UNHCR 28 en de IOM 29 , denktanks en de academische wereld hebben gedaan met betrekking tot een nieuwe start en de aanpak van de huidige migratieproblemen met inachtneming van de mensenrechtennormen. Zij zijn van mening dat bij een nieuwe start van de hervorming een aantal regels voor het bepalen van de verantwoordelijkheid moet worden herzien en dat er een mechanisme voor verplichte solidariteit moet komen, ook voor personen die na een opsporings- en reddingsoperatie ontschepen. Niet-gouvernementele organisaties pleiten ook voor een gemeenschappelijke interpretatie van het begrip verantwoordelijkheid door de lidstaten en dringen erop aan dat in de herziene Dublinregels een meer permanent herplaatsingsmechanisme wordt opgenomen 30 .
De Commissie heeft ook rekening gehouden met de standpunten van de belanghebbenden over de noodzaak om tot een alomvattende benadering van migratiebeheer te komen door middel van een holistische aanpak van migratie en asiel. De geraadpleegde belanghebbenden hebben hun standpunten kenbaar gemaakt over de manier waarop een nieuw beginsel van solidariteit en van billijke verdeling van de verantwoordelijkheid vorm kan krijgen, en toonden zich over het algemeen ingenomen met het voornemen van de Commissie om de hervorming van de Dublin-verordening nieuw leven in te blazen om nieuwe vormen van solidariteit te vinden.
Commissaris Johansson heeft ook herhaaldelijk gerichte raadplegingen gehouden met maatschappelijke organisaties, relevante lokale niet-gouvernementele organisaties in de lidstaten, en sociale en economische partners. In het kader van dit raadplegingsproces werden specifieke aanbevelingen gedaan met betrekking tot een gemeenschappelijke aanpak inzake kindspecifieke normen in overeenstemming met de mededeling van 2017 over migrerende kinderen 31 en de noodzaak om een eerlijk systeem op te zetten dat de bescherming van de grondrechten waarborgt.
De Commissie heeft ook rekening gehouden met de bijdragen en studies die het Europees migratienetwerk 32 op eigen initiatief heeft opgesteld en die de afgelopen jaren verschillende gespecialiseerde studies en ad-hocverzoeken hebben opgeleverd.
3.4.Grondrechten
Dit voorstel is volledig in overeenstemming met de grondrechten en de algemene beginselen van het Unierecht en het internationale recht.
Met name kunnen asielzoekers dankzij betere informatieverschaffing over de toepassing van deze verordening en over hun rechten en plichten in dat verband beter hun rechten verdedigen, terwijl daarmee ook de omvang het aantal niet-toegestane verplaatsingen wordt teruggebracht omdat asielzoekers meer geneigd zullen zijn zich aan het systeem te houden. Het recht op voorzieningen in rechte zal meer substantie krijgen, doordat de beroepsmogelijkheden scherper worden afgebakend en rechterlijke instanties ernaar moeten streven om binnen een geharmoniseerde termijn beslissingen te geven. Over een verzoek om opschortende werking moet binnen een geharmoniseerde termijn worden beslist.
Het recht op vrijheid en bewegingsvrijheid zal worden versterkt door de verkorting van de periode dat iemand in bewaring mag worden gehouden in een door de verordening vastgesteld uitzonderlijk geval en alleen indien een en ander in overeenstemming is met het noodzakelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel.
De eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven zal worden versterkt, met name door het toepassingsbereik van de verordening te verruimen tot broer(s)/zus(sen) en gezinnen die in landen van doorreis zijn ontstaan.
Ook de rechten van niet-begeleide minderjarigen worden versterkt dankzij een scherper afgelijnde definitie van de uitvoering van het beginsel van het belang van het kind en door een mechanisme uit te werken om in alle omstandigheden waarin er sprake is van een overdracht van een minderjarige, het belang van het kind te bepalen. De termijn voor het verzenden van een overnameverzoek is ook aangepast om rekening te houden met de complexiteit van zaken betreffende opsporing en hereniging van gezinnen. De bewijsregels werden gestroomlijnd om te zorgen voor een snelle vaststelling van de verantwoordelijkheid en om het recht op eenheid van het gezin verder te versterken. Ook zal de herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen altijd voorrang moeten krijgen en de lidstaten zullen in dat opzicht een grotere financiële stimulans krijgen in de vorm van een bijdrage.
Om niet-toegestane verplaatsingen te voorkomen, beperkt het voorstel het recht op materiële opvangvoorzieningen in de lidstaat waar de verzoeker aanwezig moet zijn, met uitzondering van de verplichting voor alle lidstaten om een levensstandaard te waarborgen overeenkomstig het Unierecht, met inbegrip van het EU-Handvest, en internationale verplichtingen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De totale financiële middelen die nodig zijn om de tenuitvoerlegging van dit voorstel te ondersteunen, worden voor de periode 2021-2027 op 1 113,5 miljoen EUR geraamd. Hiermee zouden de operationele kosten worden gedekt, met inbegrip van de kosten in de vorm van vaste bedragen voor de overdrachten in het kader van deze voorgestelde verordening en voor overdrachten in verband met herplaatsing in het kader van de solidariteitsbepalingen, met betrekking tot de herplaatsing van personen die om internationale bescherming verzoeken, personen die internationale bescherming genieten en illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Er wordt in grotere financiële stimulansen voorzien voor de herplaatsing van niet-begeleide minderjarigen.
De financiële behoeften zijn verenigbaar met het huidig meerjarig financieel kader, en brengen ook een beroep met zich mee op speciale instrumenten als omschreven in Verordening (EU, Euratom) nr. 1311/2013 33 .
5. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijk kader vastgesteld dat beoogt te erkennen dat de problemen van irreguliere aankomsten van migranten in de Unie geen zaak van de afzonderlijke lidstaten alleen, maar van de EU als geheel zijn. De verordening draagt bij tot de alomvattende aanpak door geïntegreerde beleidsvorming te bevorderen binnen het toepassingsgebied ervan.
Het voorstel behoudt de koppeling tussen de verantwoordelijkheid op asielgebied en de inachtneming door de lidstaten van hun verplichtingen om de buitengrens te beschermen, rekening houdend met de internationale verplichtingen om opsporings- en reddingsoperaties te verrichten, behoudens uitzonderingen om de eenheid van het gezin en het belang van het kind te beschermen. De bestaande criteria voor het vaststellen van verantwoordelijkheid blijven in wezen behouden, maar gerichte aanpassingen worden voorgesteld, met name om de eenheid van het gezin te versterken door de definitie van gezinslid uit te breiden, de verantwoordelijkheid van een lidstaat na opsporings- en reddingsoperaties te verduidelijken en een nieuw criterium in te voeren met betrekking tot het bezit van onderwijsdiploma’s.
De belangrijkste wijzigingen zijn bedoeld om de doelmatigheid van het systeem te verbeteren, met name door te zorgen voor een grotere verantwoordelijkheid van een bepaalde lidstaat voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, zodra die verantwoordelijkheid is vastgesteld. Daartegenover staat dat de wijzigingen dienen om niet-toegestane verplaatsingen te beperken, met name door bepaalde regels inzake de beëindiging van de verantwoordelijkheid of het verschuiven van de verantwoordelijkheid tussen lidstaten te schrappen.
Het systeem wordt aangevuld met een nieuwe benadering ten aanzien van solidariteit, op basis van een kader dat een realtime-beoordeling van de situatie in de lidstaten en de EU mogelijk maakt. Daarnaast worden er procedureregels vastgesteld om herplaatsing en terugkeersponsoring te faciliteren als middel van solidariteit.
5.1.Vaststelling van een gemeenschappelijk kader op basis van de alomvattende aanpak van migratiebeheer
Met het oog op de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk kader bevat het voorstel een aantal beginselen die als leidraad moeten dienen voor de uitvoering van het migratiebeheer, waaronder de noodzaak van geïntegreerde beleidsvorming en het waarborgen van de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid. Er wordt een governancestructuur opgezet, waarbij de lidstaten beschikken over nationale strategieën voor de uitvoering van dit kader, onder meer wat betreft noodplannen om de toename van migratiedruk te voorkomen, en toezicht op de grondrechten.
Deze strategieën zullen bijdragen tot een nieuwe Europese strategie voor de uitvoering van de verschillende elementen van de alomvattende aanpak en zullen de strategische aanpak van migratiebeheer op het niveau van de Unie beschrijven, zodat met het oog op de toekomst kan worden gekeken naar de risico’s en kansen die het migratiebeheer biedt en hoe deze het best kunnen worden benaderd. De Commissie zal jaarlijks een verslag over migratiebeheer publiceren dat een kortetermijnprognose van de ontwikkeling van de migratiesituatie zal bevatten en het mogelijk zal maken tijdig te reageren op veranderende trends op het gebied van migratie en op de resultaten van het monitoringkader. Dit kader zal worden aangevuld met een systeem van regelmatige monitoring van de migratiesituatie door middel van situatieverslaglegging door de Commissie. Deze werkzaamheden zullen worden ondersteund door de activiteiten in het kader van de blauwdruk paraatheid en crisisbeheer, met name de monitoring- en rapporteringsactiviteiten waarin die voorziet.
5.2.Solidariteitsmechanisme
·Solidariteitsmaatregelen die in situaties van migratiedruk verplicht zijn voor de lidstaten
Er wordt een nieuw mechanisme ingevoerd dat voor solidariteit kan zorgen en zo de migratiedruk kan aanpakken. Het solidariteitsmechanisme is flexibel opgezet, zodat het kan worden toegepast op situaties met verschillende migratiestromen en realiteiten. De solidariteitsbijdragen die de lidstaten zullen moeten leveren, zullen bestaan in herplaatsing of terugkeersponsoring, en het is ook mogelijk om bij te dragen aan maatregelen ter versterking van de capaciteit van de lidstaten op het gebied van asiel, opvang en terugkeer en de externe dimensie. De lidstaten zullen verplicht zijn bij te dragen via een aandeel dat wordt berekend aan de hand van een verdeelsleutel op basis van 50 % van het bbp en 50 % van de bevolking. Het aandeel van de begunstigde lidstaat wordt in de verdeelsleutel opgenomen om ervoor te zorgen dat alle lidstaten uitvoering geven aan het beginsel van billijke verdeling van de verantwoordelijkheid.
Voorgesteld wordt om internationale bescherming verzoekende personen die niet aan de grensprocedure van Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] zijn onderworpen, voor herplaatsing in aanmerking te laten komen. Elke betekenisvolle band tussen de te herplaatsen persoon en de herplaatsende lidstaat wordt meegenomen als procedureel element. In geval van migratiedruk zullen ook personen die internationale bescherming genieten, voor herplaatsing in aanmerking komen, tot maximaal drie jaar vanaf de datum waarop hun internationale bescherming is verleend.
De voorgestelde verordening voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om ervoor te kiezen hun solidariteitsbijdrage in de vorm van terugkeersponsoring te verstrekken. In het kader van terugkeersponsoring verbindt een lidstaat zich ertoe een lidstaat die onder migratiedruk staat, te ondersteunen door, in nauwe samenwerking, de nodige activiteiten uit te voeren om individueel geïdentificeerde illegaal verblijvende onderdanen van derde landen terug te sturen vanaf het grondgebied van een lidstaat die begunstigde is van een verplichte solidariteitsmaatregel. Daartoe zou de sponsorende lidstaat bijvoorbeeld begeleiding bij terugkeer en re-integratie kunnen bieden aan illegaal verblijvende onderdanen van derde landen, bijstand kunnen verlenen bij de vrijwillige terugkeer en re-integratie van irreguliere migranten met behulp van hun programma en middelen, leiding of steun kunnen geven aan de beleidsdialoog met derde landen om de overname te faciliteren van irreguliere migranten die zich in de begunstigde lidstaat bevinden, en kunnen zorgen voor de afgifte van een geldig reisdocument. Indien deze inspanningen echter na 8 maanden zonder resultaat blijken te zijn, zou de sponsorende lidstaat de betrokken personen overdragen en zich blijven inspannen om hen terug te sturen overeenkomstig Richtlijn 2008/115/EG inzake terugkeer 34 .
De activiteiten die onder terugkeersponsoring vallen, vormen een aanvulling op die welke door het Europees Grens- en kustwachtagentschap worden uitgevoerd en omvatten met name activiteiten die het agentschap op grond van zijn mandaat niet kan uitvoeren (bv. het bieden van diplomatieke steun aan de begunstigde lidstaat in de betrekkingen met derde landen). Wanneer de lidstaten aangeven dat zij zullen bijdragen in de vorm van terugkeersponsoring, dienen zij de nationaliteiten van de derde landen aan te geven waarvoor zij bereid zijn de terugkeer te steunen: dit moet ervoor zorgen dat sponsoring wordt gebruikt voor de terugkeer van onderdanen van derde landen voor wie de betrokken lidstaten een toegevoegde waarde kunnen bieden.
·Solidariteitsmaatregelen naar aanleiding van ontscheping na opsporings- en reddingsoperaties
Het jaarlijkse verslag over migratiebeheer zal voor alle routes de kortetermijnprognoses bevatten inzake ontschepingen naar aanleiding van dergelijke operaties en de solidariteitsrespons die nodig zou zijn om te helpen voorzien in de behoeften van de lidstaten van ontscheping zowel wat betreft de herplaatsing van verzoekers die niet aan de grensprocedure deelnemen als wat betreft de capaciteitsbehoeften van de betrokken lidstaten. In het verslag zal ook worden vermeld welk aandeel elke lidstaat heeft in de vereiste solidariteitsmaatregelen en hoeveel onderdanen van derde landen in totaal onder de solidariteitsmaatregelen vallen. De andere lidstaten geven vervolgens aan welk soort solidariteitsmaatregel zij voornemens zijn te nemen, hetzij door herplaatsing van verzoekers, hetzij door maatregelen op het gebied van capaciteitsopbouw of de externe dimensie.
Wanneer de bijdragen van de lidstaten toereikend zijn, stelt de Commissie een uitvoeringshandeling vast waarbij een solidariteitspool wordt opgezet om steun te verlenen voor de problemen waarmee de lidstaat van ontscheping wordt geconfronteerd.
Wanneer de door de lidstaten aangegeven bijdragen niet toereikend zijn om te voorzien in de in het verslag over migratiebeheer vastgestelde behoeften, zal de Commissie in een uitvoeringshandeling het aandeel van elke lidstaat vaststellen volgens de verdeelsleutel voor herplaatsing. Wanneer lidstaten hebben aangegeven voornemens te zijn maatregelen te nemen op het gebied van capaciteit of de externe dimensie, stelt de Commissie de maatregelen vast in de uitvoeringshandeling. Wanneer de door de lidstaten aangegeven maatregelen op het gebied van capaciteit of de externe dimensie echter meer bedragen dan 30 % van het aantal personen dat moet worden herplaatst, zal de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten met de helft van hun aandeel aan herplaatsing moeten bijdragen. In dergelijke gevallen kunnen de lidstaten er ook voor kiezen bij te dragen door middel van terugkeersponsoring.
Het hele jaar door zal de Commissie, naarmate ontschepingen plaatsvinden, de pool gebruiken en lijsten opstellen om de te herplaatsen personen van elke ontscheping of groep van ontschepingen onder de bijdragende lidstaten te verdelen. Wanneer de solidariteitspools ontoereikend dreigen te zijn als gevolg van een toenemend aantal ontschepingen, zal de Commissie de uitvoeringshandeling wijzigen om extra geplande maatregelen voor herplaatsing vast te stellen voor de specifieke begunstigde lidstaat of lidstaten, waarvan de omvang beperkt moet blijven tot 50 % van die van de in de uitvoeringshandeling vastgestelde maatregelen. Wanneer een lidstaat van ontscheping het risico loopt onder migratiedruk te komen, kan zijn solidariteitspool bovendien worden gebruikt om personen snel te verplaatsen totdat de voor situaties van migratiedruk bestemde uitvoeringshandeling is vastgesteld. De pools van andere lidstaten van ontscheping kunnen ook voor dit doel worden gebruikt, zolang als de werking van die pools daardoor niet in gevaar wordt gebracht.
Wanneer uit het verslag over migratiebeheer blijkt dat lidstaten bijzondere problemen ondervinden als gevolg van de aanwezigheid op hun grondgebied van onderdanen van derde landen die om internationale bescherming verzoeken en kwetsbaar zijn, ongeacht hoe zij de buitengrenzen hebben overschreden, kan de solidariteitspool ook worden gebruikt om die personen snel te herplaatsen.
Beoordeling van de migratiedruk en de solidariteitsrespons
Wanneer een lidstaat de Commissie ervan in kennis heeft gesteld dat hij van mening is dat hij onder migratiedruk staat, waaronder ook begrepen een risico van migratiedruk als gevolg van een groot aantal aankomsten, ook wanneer deze aankomsten voortvloeien uit opsporings- en reddingsoperaties, verricht de Commissie een beoordeling van de situatie, rekening houdend met de specifieke situatie in de lidstaat, op basis van een aantal criteria en de beschikbare informatie, waaronder de informatie die werd verzameld in het kader van de blauwdruk paraatheid en crisisbeheer. Wanneer uit de beoordeling blijkt dat een lidstaat onder migratiedruk staat, stelt de Commissie de algemene behoeften van de lidstaat vast en geeft zij aan welke maatregelen nodig zijn om de situatie aan te pakken, en leveren alle andere lidstaten een bijdrage door middel van herplaatsingsmaatregelen of terugkeersponsoring of een combinatie van dergelijke maatregelen. Wanneer een lidstaat zelf een begunstigde lidstaat is, is hij niet verplicht om bij te dragen aan de solidariteit. De lidstaten moeten het soort bijdragen dat zij zullen leveren, aangeven in de aan de Commissie te zenden solidariteitsresponsplannen.
Wanneer uit het verslag over de migratiedruk blijkt dat er behoefte is aan andere solidariteitsmaatregelen ter versterking van de capaciteit op het gebied van asiel, opvang of terugkeer of aan maatregelen op het gebied van de externe dimensie om de migratiestromen aan te pakken, kunnen de bijdragende lidstaten bovendien dergelijke maatregelen aangeven in hun solidariteitsresponsplannen in plaats van herplaatsing of terugkeersponsoring. Dergelijke maatregelen kunnen verschillende vormen aannemen, zoals bijstand bij het opzetten van een verbeterde opvangcapaciteit, met inbegrip van infrastructuur, of andere systemen om de opvangvoorzieningen voor asielzoekers te verbeteren. Het kan ook gaan om financiering voor het beheer van de asiel- en migratiesituatie in een specifiek derde land waaruit specifieke migratiestromen naar een lidstaat voortkomen. Op het gebied van terugkeer kunnen de maatregelen bijvoorbeeld betrekking hebben op financiële of andere bijstand die gericht is op infrastructuur en faciliteiten die nodig kunnen zijn om de uitvoering van terugkeeroperaties te verbeteren of op het verstrekken van materiaal of vervoermiddelen voor de uitvoering van operaties. Wanneer de Commissie oordeelt dat deze maatregelen in verhouding staan tot het aandeel van de lidstaat en in overeenstemming zijn met de doelstellingen van het Fonds voor asiel en migratie, worden deze bijdragen gespecificeerd in de uitvoeringshandeling.
Wanneer de door de lidstaten aangegeven maatregelen op het gebied van capaciteit of de externe dimensie echter meer bedragen dan 30 % van het aantal personen dat moet worden herplaatst of waarvan de terugkeer moet worden gesponsord, zal de Commissie ervoor zorgen dat de lidstaten met de helft van hun aandeel aan deze maatregelen moeten bijdragen.
Een lidstaat kan ook om een vermindering van zijn aandeel verzoeken wanneer hij kan aantonen dat hij in de voorgaande vijf jaar verantwoordelijk is geweest voor meer dan tweemaal het EU-gemiddelde per hoofd van de bevolking van de verzoeken om internationale bescherming. In dat geval kan de lidstaat een vermindering van 10 % van zijn aandeel vragen. De vermindering zal vervolgens evenredig over de andere lidstaten worden verdeeld.
Binnen twee weken na de indiening van de solidariteitsresponsplannen zal de Commissie een uitvoeringshandeling vaststellen met de solidariteitsmaatregelen die de lidstaten moeten nemen ten behoeve van de lidstaat die onder migratiedruk staat.
In de uitvoeringshandeling wordt het totale aantal te herplaatsen en/of aan terugkeersponsoring te onderwerpen personen vastgesteld, waarbij rekening wordt gehouden met de capaciteit en de behoeften van de begunstigde lidstaat op het gebied van asiel en terugkeer die in de beoordeling zijn vastgesteld, en wordt het aandeel van elke lidstaat gespecificeerd op basis van een verdeelsleutel die is aangepast aan de verzoeken van lidstaten die hebben aangetoond dat zij in aanmerking komen voor een vermindering. In de uitvoeringshandeling worden ook de maatregelen op het gebied van capaciteitsopbouw, operationele ondersteuning of de externe dimensie gespecificeerd die bijdragende lidstaten moeten nemen als alternatief voor herplaatsing of terugkeersponsoring.
De uitvoeringshandeling wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EU) nr. 182/2011, waarbij om naar behoren gemotiveerde dwingende redenen van urgentie als gevolg van de situatie van migratiedruk in een begunstigde lidstaat, de Commissie bevoegd is onmiddellijk toepasselijke uitvoeringshandelingen vast te stellen die gedurende ten hoogste een jaar van kracht blijven.
·Algemene bepalingen inzake solidariteit
In situaties van migratiedruk waarin solidariteitsbijdragen die door de lidstaten in de solidariteitsresponsplannen zijn aangegeven, niet beantwoorden aan de behoeften die in de beoordeling van de migratiedruk zijn vastgesteld, roept de Commissie het solidariteitsforum bijeen, dat de lidstaten de gelegenheid zal bieden om de categorie van hun bijdragen in hun solidariteitsresponsplannen aan te passen.
Wanneer de geplande solidariteitsbijdragen niet volstaan om de efficiënte werking van de solidariteitssteun voor ontschepingen na opsporings- en reddingsoperaties te waarborgen, zal de Commissie het solidariteitsforum bijeenroepen voordat zij de in het betrokken artikel bedoelde aanvullende uitvoeringshandeling vaststelt.
Een lidstaat kan te allen tijde om vrijwillige solidariteitssteun van andere lidstaten verzoeken. Elke lidstaat kan vrijwillige bijdragen leveren ten behoeve van die lidstaat, onder meer door herplaatsing van om internationale bescherming verzoekende personen die aan de grensprocedure zijn onderworpen overeenkomstig Verordening (EU) XXX/XXX [asielprocedureverordening] of van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen. Daarnaast kunnen de lidstaten op vrijwillige basis bijdragen leveren ter versterking van de capaciteit van de lidstaten op het gebied van asiel, opvang, terugkeer en de externe dimensie. De lidstaten die met solidariteitsmaatregelen hebben bijgedragen of voornemens zijn bij te dragen, stellen de Commissie daarvan in kennis door een solidariteitssteunplan in te dienen, dat als bijlage bij dit voorstel gevoegd. Indien dergelijke vrijwillige bijdragen overeenstemmen met de maatregelen die zijn vastgesteld in een uitvoeringshandeling inzake migratiedruk, wordt de omvang van de bijdragen van de lidstaten afgetrokken van het in de uitvoeringshandeling vermelde aandeel.
De voorgestelde verordening bevat de procedures die moeten worden gevolgd voor en na herplaatsing en de verplichtingen van zowel de begunstigde lidstaat als de lidstaat van herplaatsing. De verplichtingen van de begunstigde lidstaat omvatten bepalingen betreffende de identificatie en registratie van de betrokken personen met het oog op herplaatsing en de verplichting ervoor te zorgen dat de betrokken persoon geen gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde. Wanneer de begunstigde lidstaat concludeert dat de betrokken persoon een dergelijk veiligheidsrisico vormt, wordt die persoon niet herplaatst. Wanneer de te herplaatsen persoon een verzoeker is, moet de begunstigde lidstaat ook in de eerste plaats nagaan of hij zelf niet kan worden aangewezen als verantwoordelijke lidstaat op grond van de criteria in verband met gezinshereniging of verblijf/visum alvorens de herplaatsingsprocedure toe te passen, omdat deze persoon een sterke band met de begunstigde lidstaat zou hebben en niet elders zou mogen worden herplaatst. De verplichtingen van de lidstaat van herplaatsing omvatten de verplichting om een persoon die geen gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde, te herplaatsen en, indien de persoon een verzoeker is, de procedure uit te voeren om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is wanneer dit niet in de begunstigde lidstaat is gebeurd. Wanneer het gaat om een persoon die internationale bescherming geniet, moet de lidstaat van herplaatsing automatisch de door de begunstigde lidstaat toegekende status toekennen, om ervoor te zorgen dat de betrokkene zijn status en overeenkomstige rechten behoudt, ook al wordt hij naar een andere lidstaat herplaatst.
Een lidstaat die zich verbindt tot terugkeersponsoring, moet in nauwe coördinatie samenwerken met de begunstigde lidstaat om te bepalen welke specifieke steunmaatregelen nodig zijn voor de terugkeer van individueel geïdentificeerde illegaal verblijvende onderdanen van derde landen vanaf het grondgebied van de begunstigde lidstaat. Op basis van de resultaten van de coördinatie tussen de betrokken lidstaten zou de sponsorende lidstaat de nodige maatregelen nemen om terugkeerprocedures te vergemakkelijken en succesvol af te ronden, bijvoorbeeld door steun te verlenen voor begeleide vrijwillige terugkeer en re-integratie, de beleidsdialoog met specifieke derde landen te leiden of te ondersteunen, te zorgen voor de identificatie en afgifte van geldige reisdocumenten of de praktische regelingen voor terugkeeroperaties zoals chartervluchten of lijnvluchten te organiseren. In dit stadium blijft de begunstigde lidstaat niettemin verantwoordelijk voor de uitvoering van terugkeerprocedures (bv. uitvaardiging van het terugkeerbesluit, beroepsprocedures) ten aanzien van de betrokken personen en moet hij de terugkeerrichtlijn toepassen.
De sponsorende lidstaten zouden de ondersteunende maatregelen uitvoeren gedurende een vooraf bepaalde periode, die is vastgesteld op acht maanden. Deze termijn zou ingaan op de dag waarop de Commissie een uitvoeringshandeling inzake solidariteit in situaties van migratiedruk vaststelt. Wanneer ten aanzien van de gesponsorde onderdanen van derde landen nog geen terugkeerbesluit is uitgevaardigd op het moment dat de uitvoeringshandeling wordt vastgesteld, zou de termijn worden berekend vanaf het moment waarop het terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd of, indien de personen zonder succes asiel hebben aangevraagd en vervolgens terugkeerbesluiten hebben gekregen, vanaf het tijdstip waarop de onderdanen van derde landen niet langer het recht hebben om te blijven en niet mogen blijven.
Wanneer de terugkeer ondanks de gezamenlijke inspanningen van de betrokken lidstaten niet met succes is uitgevoerd, zouden de onderdanen van derde landen na afloop van de periode van acht maanden naar het grondgebied van de sponsorende lidstaat worden overgebracht. Daartoe zou de in de vorige afdeling beschreven procedure van overeenkomstige toepassing zijn.
·Financiële steun
Het voorstel voorziet in financiële stimulansen voor herplaatsing. Per herplaatste persoon wordt een financiële bijdrage van 10 000 EUR verstrekt (ook na terugkeersponsoring indien de terugkeer niet succesvol was). De financiële bijdrage bedraagt 12 000 EUR wanneer de herplaatste persoon een niet-begeleide minderjarige is. Daarnaast zal een financiële bijdrage van 500 EUR worden verstrekt ter dekking van de kosten van de overdracht van personen in verband met herplaatsing en de in deze verordening vastgestelde procedures.
·Wijzigingen van andere wetgevingsinstrumenten
Het voorstel bevat een wijziging van Verordening (EU) XXX/XXX [Fonds voor asiel en migratie] om de financiële bepalingen in te voeren waarop deze voorgestelde verordening steunt.
Het voorstel bevat ook een wijziging van Richtlijn 2003/109/EG (richtlijn langdurig ingezetenen). Voor personen die bescherming behoeven, zal het vooruitzicht om op kortere termijn de status van langdurig ingezetene te verkrijgen een belangrijke bijdrage leveren aan de volledige en snelle integratie van personen die internationale bescherming genieten in de lidstaat van verblijf. Personen die internationale bescherming genieten, moeten de status van langdurig ingezetene kunnen verkrijgen in de lidstaat die hun internationale bescherming heeft verleend na drie jaar legaal en ononderbroken verblijf in die lidstaat, waarbij ervoor moet worden gezorgd dat ook de andere voorwaarden om die status te verkrijgen, voor personen die internationale bescherming genieten, dezelfde zijn als voor andere onderdanen van derde landen.
5.3.Stroomlijning van de procedure voor het bepalen van de verantwoordelijkheid en verbetering van de efficiëntie ervan
Om de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming soepel en duurzaam te laten functioneren, de doelstelling te bereiken van snelle toegang tot de procedure voor de behandeling van het verzoek en tot bescherming voor wie die nodig heeft, en niet-toegestane verplaatsingen te ontmoedigen, worden diverse aanpassingen voorgesteld, met name:
·De verplichting van een verzoeker om zijn verzoek in te dienen in de lidstaat van eerste irreguliere binnenkomst of, ingeval van legaal verblijf, in de desbetreffende lidstaat, zoals voorgesteld in 2016. De verzoeker moet dan aanwezig zijn in die lidstaat tijdens de procedure om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is, en als dat laatste is gebeurd, in de verantwoordelijke lidstaat. Doel is te zorgen voor een ordelijk beheer van stromen, eenvoudiger te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en zo de betrokkenen sneller toegang te geven tot de procedure voor de toekenning van internationale bescherming, en niet-toegestane verplaatsingen te voorkomen. Met deze wijziging wordt duidelijk gemaakt dat een verzoeker noch mag kiezen in welke lidstaat hij zijn verzoek indient, noch welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling ervan. Bij niet-naleving van deze verplichting zal een verzoeker alleen recht op materiële opvangvoorzieningen hebben in de lidstaat waar hij aanwezig moet zijn.
·Personen aan wie uit hoofde van Verordening (EU) XXX/XXX [verordening betreffende de aanpak van crisis- en overmachtsituaties op het vlak van asiel- en migratie] onmiddellijke bescherming wordt verleend, vallen onder de definitie van verzoeker teneinde ervoor te zorgen dat, hoewel hun verzoeken in behandeling zijn (opgeschort), de lidstaat die de beschermingsstatus heeft verleend, niet ontheven is van zijn verplichting om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek en de in deze verordening vastgestelde criteria en mechanismen in acht te nemen. Wanneer een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat wordt aangewezen, moet de onmiddellijke bescherming eindigen wanneer de overdracht plaatsvindt. Wanneer de betrokken personen zich naar een andere lidstaat zouden begeven en daar om internationale bescherming zouden verzoeken, zou de verantwoordelijke lidstaat ook verplicht zijn hen terug te nemen overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde procedures.
·Zoals voorgesteld in 2016, voorziet de verordening in een verplichting voor de lidstaten om, alvorens de criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat toe te passen, ervoor te zorgen dat een persoon geen gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde van een lidstaat voordat een overdracht plaatsvindt. Deze verplichting geldt voor eenieder die onderworpen is aan de procedures van de verordening, ook al is de betrokkene niet aan een screening onderworpen of is hij om een andere reden niet aan een veiligheidscontrole onderworpen. Het is aan de eerste lidstaat waar het verzoek is geregistreerd om, alvorens de verantwoordelijkheidscriteria toe te passen, te beoordelen of er redelijke gronden zijn om de verzoeker te beschouwen als een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde van een lidstaat. Indien uit de beoordeling blijkt dat de verzoeker een veiligheidsrisico vormt, wordt die lidstaat de verantwoordelijke lidstaat. Wanneer de betrokkene een veiligheidsrisico vormt nadat de verantwoordelijkheid reeds is vastgesteld, kan de overdracht plaatsvinden, mits de specifieke bepaling met betrekking tot de uitwisseling van veiligheidsgerelateerde informatie wordt nageleefd.
·Het vereiste van samenwerking van verzoekers wordt aangescherpt om ervoor te zorgen dat de autoriteiten over alle informatie beschikken die nodig is om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is en of de verzoeker in aanmerking komt voor internationale bescherming, en om te voorkomen dat de regels worden omzeild, met name door onder te duiken. De verordening bevat evenredige verplichtingen voor verzoekers wat betreft het tijdig verschaffen van alle elementen en informatie die relevant zijn om de verantwoordelijke lidstaat te bepalen, alsmede wat betreft de medewerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Ook wordt uitdrukkelijk verklaard dat verzoekers de verplichting hebben aanwezig en beschikbaar te zijn voor de autoriteiten in de betrokken lidstaat en het overdrachtsbesluit na te leven. Niet-inachtneming van de wettelijke verplichtingen die in de verordening zijn vastgesteld, zal evenredige procedurele gevolgen hebben voor de verzoeker, zoals de weigering informatie in aanmerking te nemen die, zonder rechtvaardigingsgrond, te laat werd ingediend.
·De verordening verruimt de aard en de reikwijdte van de aan verzoekers te verstrekken informatie. Het persoonlijke onderhoud dient om de verantwoordelijke lidstaat gemakkelijker te kunnen bepalen, doordat het alle nodige informatie helpt te verzamelen. Dit mag evenwel niet leiden tot het vertragen van de procedure wanneer de verzoeker is ondergedoken of wanneer al voldoende informatie is verschaft.
·De regel dat de criteria worden bepaald op grond van de situatie op het tijdstip waarop het verzoek voor het eerst in een lidstaat werd geregistreerd, geldt voor alle criteria, met inbegrip van die met betrekking tot gezinsleden en minderjarigen. Dankzij een duidelijke eindtermijn voor het verschaffen van relevante informatie zal het mogelijk zijn snel een onderzoek te voeren en een besluit te nemen.
·De verruiming van de definitie van “gezinslid” waarin het voorstel van 2016 voorzag, wordt in deze verordening op twee manieren gehandhaafd: 1) door de broer/zus of broers/zussen van de verzoeker op te nemen, en 2) door gezinsrelaties op te nemen die tot stand kwamen na het verlaten van het land van herkomst, maar vóór aankomst op het grondgebied van de lidstaat. Broers/zussen zijn een precies omschreven, maar belangrijke categorie waar de mogelijkheid om de gezinsrelaties aan te tonen en na te gaan, betrekkelijk eenvoudig is en het potentieel voor misbruik dus laag is. De uitbreiding tot gezinnen die tijdens de doorreis tot stand kwamen, is een afspiegeling van recente migratiefenomenen zoals een langer verblijf buiten het land van herkomst voordat de EU wordt bereikt, onder meer in vluchtelingenkampen. Deze gerichte uitbreidingen van de definitie van gezin zijn bedoeld om te voorzien in een betekenisvolle band tussen de betrokkene en de verantwoordelijke lidstaat, waarbij ook rekening wordt gehouden met de bredere implicaties voor de betrokken gezinnen; van die uitbreidingen wordt dan ook verwacht dat zij het risico op niet-toegestane verplaatsingen of onderduiken zullen beperken bij personen die onder de uitgebreide regels vallen.
·De regels inzake bewijsmateriaal dat nodig is om de verantwoordelijkheid vast te stellen, worden flexibeler gemaakt, met name om een efficiënte gezinshereniging te bevorderen. De regels verduidelijken dat formele bewijsmiddelen, zoals originele bewijsstukken en DNA-onderzoek, niet nodig zijn in gevallen waarin de indirecte bewijzen samenhangend, verifieerbaar en voldoende gedetailleerd zijn om de verantwoordelijkheid vast te stellen.
·Een aantal wijzigingen wordt voorgesteld om de verantwoordelijkheidscriteria uit de artikelen 19, 21 en 22 te stroomlijnen en te versterken. Om het systeem stabieler te maken, zijn in artikel 19 de verantwoordelijkheidscriteria inzake visa en verblijfsdocumenten verduidelijkt en is de toepassing ervan verlengd tot respectievelijk 3 jaar. Ook in artikel 21 over irreguliere binnenkomst is de bepaling betreffende het beëindigen van de verantwoordelijkheid 12 maanden na irreguliere binnenkomst verlengd tot 3 jaar, en is de bepaling over illegaal verblijf geschrapt omdat zij in de praktijk moeilijk toepasbaar bleek te zijn vanwege de moeilijkheid om het nodige bewijs te leveren. Wat betreft het criterium van visumvrijstelling is de uitzondering met betrekking tot volgende binnenkomsten in lidstaten waarvoor geen visumplicht bestaat, ook geschrapt, in lijn met de aanpak waarbij de lidstaat van eerste binnenkomst, in de regel, verantwoordelijk moet zijn, en met het oog op het voorkomen van niet-toegestane verplaatsingen na binnenkomst.
·Bovendien wordt een nieuw criterium toegevoegd in verband met het bezit van een door een in een lidstaat gevestigde onderwijsinstelling afgegeven diploma of kwalificatie, om ervoor te zorgen dat een verzoeker zijn aanvraag kan laten behandelen door een lidstaat waar hij betekenisvolle banden heeft. Dat diploma of die kwalificatie moet ten minste zijn behaald in secundair onderwijs dat gelijkwaardig is aan niveau 2 van de International Standard Classification of Education, en dat wordt beheerd door een onderwijsinstelling of instelling voor hoger onderwijs zoals gedefinieerd in Richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad 35 , overeenkomstig de nationale wetgeving of administratieve praktijk van de lidstaten.
·In de verordening worden kortere termijnen vastgesteld voor de verschillende stappen van de procedure, om de vaststellingsprocedure te versnellen teneinde een verzoeker sneller toegang te geven tot de asielprocedure. Daarbij gaat het om de termijnen voor het indienen en beantwoorden van een overnameverzoek, behalve wat niet-begeleide minderjarigen betreft, het doen uitgaan van een kennisgeving inzake terugname, en het nemen van een overdrachtsbesluit.
·Het verstrijken van de termijnen zal slechts in bepaalde gevallen leiden tot een verschuiving van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten. Dergelijke verschuivingen lijken het omzeilen van de regels en het belemmeren van de procedure te hebben aangemoedigd. De regels die leiden tot een verschuiving van de verantwoordelijkheid wanneer de termijn voor het verzenden van een kennisgeving inzake terugname is verstreken, zijn derhalve geschrapt, evenals de regels die leiden tot de beëindiging of verschuiving van de verantwoordelijkheid als gevolg van het gedrag van de verzoeker. Wanneer de verzoeker onderduikt in een lidstaat om zich aan een overdracht naar de verantwoordelijke lidstaat te onttrekken, zal de overdragende lidstaat de resterende tijd van de termijn van 6 maanden kunnen gebruiken om de overdracht uit te voeren vanaf het moment waarop de verzoeker opnieuw ter beschikking van de autoriteiten komt.
·Zoals voorgesteld in 2016, zijn terugnameverzoeken omgevormd tot eenvoudige kennisgevingen inzake terugname, aangezien uit de Eurodac-treffer duidelijk zal blijken welke lidstaat verantwoordelijk is. De in kennis gestelde lidstaat krijgt nu de gelegenheid snel bezwaar te maken tegen de kennisgeving op grond dat de beperkte regels voor verschuiving en beëindiging van de verantwoordelijkheid van toepassing zijn, meer bepaald wanneer een andere lidstaat de persoon niet tijdig aan de verantwoordelijke lidstaat heeft overgedragen of de discretionaire bepaling heeft toegepast, of wanneer de betrokkene het grondgebied van de lidstaten heeft verlaten krachtens een terugkeerbesluit. Dit zal een belangrijk instrument zijn om niet-toegestane verplaatsingen aan te pakken, gelet op het feit dat er momenteel meer terugnameverzoeken dan overnameverzoeken zijn.
·Voor de verantwoordelijke lidstaat is er een verplichting toegevoegd tot terugname van een persoon die internationale bescherming geniet of is hervestigd, en die een verzoek heeft ingediend of zich onregelmatig ophoudt in een andere lidstaat. Met deze verplichting krijgen lidstaten het vereiste juridische instrument in handen om terugnames af te dwingen, hetgeen van belang is om niet-toegestane verplaatsingen te beperken.
·De regels inzake rechtsmiddelen zijn aangepast om de beroepsprocedure aanzienlijk te versnellen en te harmoniseren. Het voorstel verduidelijkt niet alleen het recht van de verzoeker om tijdens een beroep of bezwaar om opschorting van een overdrachtsbesluit te verzoeken, maar voorziet ook in een specifieke, korte termijn waarbinnen de rechterlijke instanties zich daarover moeten uitspreken.
·De bemiddelingsprocedure die bij de Overeenkomst van Dublin van 1990 als een middel voor geschillenbeslechting is ingevoerd (zij het in een licht verschillende vorm) en sindsdien niet formeel is gebruikt, wordt gewijzigd om de procedure operationeler te maken en het gebruik ervan te vergemakkelijken.
·De doelstellingen van het bestaande mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing en paraatheid zullen worden overgenomen door het nieuwe Asielagentschap van de Europese Unie, zoals met name beschreven in hoofdstuk 5 (monitoring en beoordeling) en hoofdstuk 6 (operationele en technische bijstand) van het voorstel voor een verordening inzake het Asielagentschap van de Europese Unie. De in 2016 voorgestelde schrapping van dat mechanisme is daarom in deze verordening gehandhaafd.
·Een netwerk van verantwoordelijke eenheden wordt opgezet en door het Asielagentschap van de Europese Unie gefaciliteerd, met het oog op een betere praktische samenwerking en uitwisseling van informatie over alle aangelegenheden met betrekking tot de toepassing van deze verordening, met inbegrip van de ontwikkeling van praktische instrumenten en richtsnoeren.
·Wat niet-begeleide minderjarigen betreft, maakt het voorstel duidelijk dat de lidstaat waar de minderjarige voor het eerst zijn verzoek om internationale bescherming heeft ingediend, verantwoordelijk is, tenzij wordt aangetoond dat dit niet in het belang van de minderjarige is. Dankzij deze regel zal snel kunnen worden bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is en krijgt deze kwetsbare groep verzoekers dus ook snel toegang tot de procedure, mede gelet op de voorgestelde verkorte termijnen.
·De bepaling betreffende waarborgen voor niet-begeleide minderjarigen is aangepast om de vaststelling van het belang van de minderjarige beter te kunnen uitvoeren. Hierdoor moet de overdragende lidstaat, voordat een niet-begeleide minderjarige aan een andere lidstaat wordt overgedragen, zich ervan vergewissen dat die lidstaat onverwijld de nodige maatregelen zal nemen in het kader van de asielprocedureverordening en de richtlijn opvangvoorzieningen. Ook wordt bepaald dat besluiten om een niet-begeleide minderjarige over te dragen, moeten worden voorafgegaan door een beoordeling van het belang van die minderjarige die snel moet worden uitgevoerd door daartoe gekwalificeerd personeel.