Toelichting bij COM(2020)768 - Evaluatie van de EU-verordeningen inzake drugsprecursoren - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2020)768 - Evaluatie van de EU-verordeningen inzake drugsprecursoren. |
|---|---|
| bron | COM(2020)768   |
| datum | 30-11-2020 |
Inhoudsopgave
- Brussel, 30.11.2020
- Analyses uitgaande van de vermoedelijke vervaardiging van illegale drugs
- b) Heroïne wordt meestal in Centraal- en Zuidoost-Azië vervaardigd
- Analyse uitgaande van het aantal inbeslagnames en tegengehouden zendingen
- Snelheid waarmee nieuwe drugsprecursoren in de verordeningen kunnen worden opgenomen
- Kan met de verordeningen het misbruik van onlinehandelsplatforms worden tegengegaan?
- Hoe goed werken de verordeningen intern en in verhouding tot elkaar?
- Hoe verhouden de verordeningen zich tot andere interventies op EU-niveau?
- Kunnen de verordeningen naast elkaar blijven bestaan zonder spanningen met verwante nationale interventies die door de EU-verdragen zijn toegestaan?
- Verenigbaarheid van de verordeningen met internationale verplichtingen
COM(2020) 768 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
Evaluatie van de EU-verordeningen inzake drugsprecursoren
1.Context
Voor de vervaardiging van illegale drugs zoals heroïne, cocaïne en amfetaminen zijn chemische stoffen nodig. Voor deze chemische stoffen zijn er evenwel ruime en gevarieerde rechtmatige toepassingen, bijvoorbeeld voor de vervaardiging van geneesmiddelen, cosmetica, kunststoffen en parfums. Deze chemische stoffen worden drugsprecursoren genoemd. Drugsprecursoren worden zelden geproduceerd door de criminelen die van plan zijn ze te gebruiken voor de illegale vervaardiging van drugs, aangezien voor de productie ervan vaak aanzienlijke infrastructuur nodig is. Criminelen proberen deze stoffen dan ook uit de rechtmatige handel te halen en te misbruiken. Dit patroon (waarop internationale en EU-wetgeving inzake drugsprecursoren tot nu toe was gebaseerd) is aan het veranderen met de opkomst van de zogenaamde designerprecursoren (zie blz. 4 en volgende).
De handel in drugsprecursoren is op zich niet verboden aangezien er belangrijke rechtmatige toepassingen voor deze stoffen zijn. Doeltreffende monitoring en controle van de rechtmatige handel in deze chemische stoffen is de beste manier om het misbruik ervan voor de vervaardiging van illegale drugs te bestrijden. Hiertoe is een specifiek regelgevingskader opgezet, zowel op internationaal als op EU-niveau.
Op internationaal niveau werd het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988 (hierna “het VN-verdrag van 1988” genoemd) in Wenen vastgesteld op 19 december 1988. Het bevat bepalingen ter preventie van het misbruik van stoffen die vaak worden gebruikt bij de illegale vervaardiging van drugs.
Op EU-niveau werden in dit verband Verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren 1 (hierna “de verordening externe handel” genoemd) en Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren 2 (hierna “de intra-EU-handelsverordening” genoemd) en de gezamenlijke gedelegeerde en uitvoeringsverordeningen ervan vastgesteld. Verder in de tekst wordt hiernaar verwezen als “de verordeningen”.
Maatregelen tegen misbruik en illegale verhandeling van drugsprecursoren vormen een belangrijk onderdeel van het nieuwe EU-drugsactieplan voor 2017-2020, dat in het kader van de algemene EU-drugsstrategie voor 2013-2020 is vastgesteld 3 . De controle van drugsprecursoren is een van de prioriteiten die zijn geïdentificeerd in het hoofdstuk over het verminderen van het aanbod van drugs. Het misbruik en de illegale verhandeling van drugsprecursoren aanpakken is ook een van de doelstellingen van de EU-agenda en het EU-actieplan inzake drugs voor 2021-2025 4 . De betreffende maatregelen staan vermeld in de algemene strategische prioriteit om de veiligheid te vergroten door drugsmarkten te verstoren.
Dit verslag bevat de resultaten van de evaluatie van de verordeningen die werd uitgevoerd tussen 2017 en 2019. De evaluatie werd aangevuld met een onderzoek dat de Commissie bij een externe contractant heeft besteld. Er werden ook raadplegingen van belanghebbenden, openbare raadplegingen en interviews gehouden, evenals een workshop voor belanghebbenden.
De evaluatie heeft betrekking op het vereiste van beide verordeningen om tegen 31 december 2019 “een verslag aan het Europees Parlement en de Raad over te maken over de uitvoering en werking van deze twee verordeningen, en in het bijzonder over de mogelijke behoefte aan bijkomende actie om verdachte transacties met niet-geregistreerde stoffen te monitoren en te controleren” 5 .
2.Uitkomsten van de evaluatie
In de evaluatie worden de uitvoering, doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie, coherentie en meerwaarde voor de EU van de verordeningen beoordeeld.
2.1.Uitvoering
De verordeningen inzake drugsprecursoren zijn rechtstreeks van toepassing in de lidstaten. De lidstaten hoeven ze dan ook niet om te zetten in nationale wetgeving.
De belangrijkste actoren in de preventie van misbruik zijn de marktdeelnemers die betrokken zijn bij de legale handel (de producenten, distributeurs, tussenpersonen, importeurs, exporteurs en groothandelaars). Volgens de wetgeving moeten zij maatregelen nemen tegen diefstal, de goede trouw van hun klanten controleren, verdachte transacties opsporen en de autoriteiten op de hoogte brengen. Een doeltreffende samenwerking tussen de industrie en de autoriteiten vormt dan ook de hoeksteen van de uitvoering van het regelgevingskader.
De verordeningen zijn van toepassing op drugsprecursoren die zijn gedefinieerd als “geregistreerde stoffen” en die zijn opgenomen in de bijlagen bij de verordeningen. Zij bevatten evenwel ook een aantal bepalingen die van toepassing zijn op “niet-geregistreerde stoffen”, met name de noodzaak om verdachte transacties aan de autoriteiten te melden. Niet-geregistreerde drugsprecursoren zijn stoffen die, hoewel ze niet vermeld staan in de EU-wetgeving inzake drugsprecursoren, kunnen worden gebruikt voor de vervaardiging van illegale drugs. De meest gebruikte niet-geregistreerde stoffen zijn opgenomen in de EU-lijst voor vrijwillige monitoring van niet-geregistreerde stoffen. Deze lijst is vertrouwelijk en wordt alleen verspreid onder betrouwbare marktdeelnemers; hun wordt gevraagd verdachte transacties met betrekking tot de stoffen in de lijst aan de autoriteiten te melden.
De chemische stoffen worden “geregistreerd” – d.w.z. formeel opgenomen in de verordeningen – wanneer de kostprijs voor registratie voor marktdeelnemers en bevoegde autoriteiten niet opweegt tegen de voordelen van strengere controle of omdat de stof gemakkelijk kan worden vervangen voor de vervaardiging van illegale drugs.
De vereisten van de verordeningen zijn ingedeeld volgens geschiktheid en belang van de stof voor de vervaardiging van illegale drugs, die zijn ondergebracht in verschillende categorieën (3 categorieën voor intra-EU-handel en 4 categorieën voor externe handel).
Uit de evaluatie is gebleken dat de uitvoering van de verordeningen aanzienlijk verschilt van lidstaat tot lidstaat. Dit is onder meer het gevolg van de verschillende inzet van mensen voor deze taken in de verschillende lidstaten, de aanzienlijke verschillen in de frequentie van controles ter plaatse van licentie- of registratiehouders, de verschillende interpretaties van de definitie van mengsels die drugsprecursoren bevatten, het niveau van straffen die van toepassing zijn op inbreuken op de verordeningen, alsook de grote verschillen in het aantal meldingen van verdachte transacties in verschillende lidstaten. Een aanzienlijke mate van variabiliteit is evenwel te verklaren door de aanwezigheid van specifieke omstandigheden op het niveau van de lidstaten. Zo zijn er bijvoorbeeld grote verschillen in schaal en ontwikkeling van de chemische industrieën tussen de lidstaten. Daarnaast varieert ook de schaal van vervaardiging van illegale drugs in grote mate tussen lidstaten, en dit heeft een invloed op het belang dat men hecht aan het beleid inzake drugsprecursoren. Bovendien zijn ook de grote verschillen in welke illegale drugs de meeste gezondheids- of sociale problemen veroorzaken, een verklaring voor de verschillende aandacht die lidstaten besteden aan de monitoring van bepaalde drugsprecursoren. Zo kan het zijn dat in een lidstaat waar geen of slechts weinig illegale methamfetamine wordt vervaardigd of gebruikt, de monitoring van de drugsprecursoren die nodig zijn voor de vervaardiging van illegale methamfetamine een lage prioriteit krijgt. Sommige van deze verschillen, bijvoorbeeld de aanzienlijke variatie in straffen voor inbreuken op de EU-wetgeving inzake drugsprecursoren, moeten evenwel nader worden onderzocht, met name om na te gaan of ze ontradend, doeltreffend en evenredig zijn.
2.2.Doeltreffendheid
Om de algemene doeltreffendheid van de verordeningen te beoordelen, wordt er een onderscheid gemaakt tussen de belangrijkste soorten drugsprecursoren die relevant zijn voor het EU-beleid en de regio’s waar ze meestal worden gebruikt voor de vervaardiging van illegale drugs.
a) Vervaardiging van synthetische drugs in de EU (vooral MDMA en amfetaminen 6 )
Essentiële drugsprecursoren 7
Meestal worden de essentiële drugsprecursoren — die in het vervaardigingsproces volledig of gedeeltelijk worden verwerkt in de molecule van de drug (d.w.z. het eindproduct) en dus volledig of gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor de psychotrope effecten die de druggebruiker nastreeft — niet in de EU geproduceerd en worden ze dus legaal of illegaal in de EU ingevoerd.
Uit de beoordeling blijkt dat deze drugsprecursoren niet op een traditionele wijze worden “misbruikt”. Essentiële drugsprecursoren voor de vervaardiging van amfetaminen en MDMA in de EU zijn nu bijna uitsluitend designerprecursoren. Dat zijn chemische stoffen die erg sterk lijken op een geregistreerde drugsprecursor en die met opzet zijn gemaakt om controles door de autoriteiten te ontwijken. Meestal hebben zij geen gekende legale toepassing. Daarnaast wordt methamfetamine ook vaak in de EU vervaardigd op basis van de essentiële drugsprecursoren efedrine en pseudo-efedrine. In veel gevallen worden deze gehaald uit geneesmiddelen die deze stoffen bevatten en die legaal zonder recept zijn aangekocht in apotheken in bepaalde lidstaten. Dit betekent dat deze precursoren ook niet worden “misbruikt” in de traditionele zin van het woord. Wat de levering van essentiële chemische stoffen voor de illegale vervaardiging van synthetische drugs in de EU betreft, kunnen we dan ook concluderen dat de preventie van het misbruik van drugsprecursoren over het algemeen doeltreffend was. De succesvolle preventie van misbruik in combinatie met de opkomst van nieuwe productietechnieken waarvoor geen geregistreerde stoffen nodig zijn, hebben handelaars er echter wellicht toe gebracht in toenemende mate gebruik te maken van designerprecursoren (zie Relevantie).
Hulpdrugsprecursoren 8
Voor de vervaardiging van drugs in de EU zijn naast de essentiële drugsprecursoren ook grote hoeveelheden en verschillende soorten hulpdrugsprecursoren nodig, zoals reagentia, oplosmiddelen, scheidings- of dispersiestoffen die worden gebruikt tijdens een chemische synthese maar die niet in de drug zelf worden verwerkt.
Uit de beoordeling blijkt dat veel van deze hulpdrugsprecursoren traditioneel vanuit legale kanalen terechtkomen in illegale kanalen binnen de EU. Deze veronderstelling wordt ondersteund door het feit dat douaneautoriteiten van de EU bijna nooit hulpdrugsprecursoren in beslag nemen aan de buitengrenzen van de EU, wat doet veronderstellen dat zij in de EU worden vervaardigd.
Deze chemische stoffen, die vaak “chemische stoffen in bulk” zijn, worden meestal vervaardigd en verhandeld in zeer grote volumes, waardoor de preventie van misbruik een bijzonder grote uitdaging is. Van het totale geproduceerde en verhandelde volume is slechts een klein percentage nodig om de producenten van illegale synthetische drugs te bevoorraden. Dit betekent dat de overgrote meerderheid van marktdeelnemers volledig aan de Verordeningen voldoet, maar dat er slechts een heel klein aantal onzorgvuldige of corrupte marktdeelnemers nodig is om de nodige hulpdrugsprecursoren aan de producenten van illegale drugs te leveren. Dit suggereert evenwel dat wat de vervaardiging van synthetische drugs in de EU en de chemische hulpstoffen betreft, de preventie van misbruik van drugsprecursoren in de EU nog niet doeltreffend is.
Azijnzuuranhydride (AA) wordt gebruikt als acetyleringsstof om morfine te verwerken tot heroïne en valt onder de internationale controle van drugsprecursoren vanwege de cruciale rol bij de vervaardiging van heroïne 9 . Het is een van de drugsprecursoren die van autoriteiten wereldwijd de meeste aandacht krijgen omdat heroïne een van de meest verslavende drugs is, die verantwoordelijk is voor een onevenredig groot aandeel van de gezondheidsproblemen en de sterfte die geassocieerd worden met druggebruik, en ook omdat de vervaardiging van heroïne in Afghanistan verdacht wordt van banden met de financiering van terrorisme.
De wereldwijde legale vervaardiging van en handel in AA is groot en neemt nog toe. In combinatie met het feit dat er slechts relatief kleine hoeveelheden nodig zijn voor de illegale vervaardiging van heroïne (ongeveer 0,01 %), is de preventie van misbruik voor illegale doeleinden dan ook een erg uitdagende taak. In december 2013 heeft de EU haar wetgeving inzake precursoren verstrengd door de invoering van een registratieverplichting van eindgebruikers van AA met als doel het misbruik in de EU te beperken. Ondanks de strenge controles wordt AA nog altijd misbruikt in de EU. Met name in Turkije wordt regelmatig AA in beslag genomen die waarschijnlijk uit de EU komt en onderweg is naar Afghanistan. In de meest recente verslagen van het Internationaal Comité van toezicht op verdovende middelen 10 wordt bovendien de aandacht op dit probleem gevestigd en wordt de autoriteiten in de EU gevraagd gepaste maatregelen te nemen.
Bovendien werden in sommige EU-lidstaten illegale laboratoria ontdekt waar heroïne wordt gemaakt op basis van morfine. De reden voor deze atypische productielocatie – meestal gebeurt de synthese van heroïne dichter bij de regio's waar papaver groeit, de plant waarvan de drug is gemaakt – is volgens deskundigen dat AA in de EU goedkoper en gemakkelijker beschikbaar is dan in Afghanistan of in andere traditionele heroïneproducerende regio’s. Dit doet veronderstellen dat de preventie van het misbruik van AA in de EU niet doeltreffend is geweest.
Een analyse van de inbeslagnames en tegengehouden zendingen in de tijd kan ook inzicht geven in de evolutie van misbruik en de doeltreffendheid van het EU-beleid inzake drugsprecursoren 11 . Inbeslagnames zijn zendingen die worden tegengehouden op basis van een bevel dat is gegeven door een rechtbank of een bevoegde autoriteit. Tegengehouden zendingen zijn zendingen die tijdelijk worden vastgehouden op initiatief van een marktdeelnemer of van de bevoegde autoriteiten omdat er redelijke gronden zijn om te vermoeden dat er sprake is van een poging om misbruik te maken van drugsprecursoren.
Een dergelijke analyse is uitgevoerd in de context van deze evaluatie. Toch kunnen we bijna als enige conclusie trekken dat de voortdurende, zij het wisselvallige, inbeslagnames van bijna alle geregistreerde precursoren erop wijzen dat misbruik van legale handel blijft voorkomen. Hoewel de verstrenging van een aantal verordeningen (zoals de herindeling in 2013 van AA als categorie 2A met registratieverplichtingen voor zowel eindgebruikers als marktdeelnemers) heeft geleid tot verscherpte monitoringcontroles, zijn er na de invoering van deze wijzigingen nog aanzienlijke inbeslagnames gebeurd.
Een andere manier om hiernaar te kijken, is via de inbeslagnames van essentiële chemische stoffen, die meestal zijn geregistreerd in categorie 1, samen met de niet-geregistreerde stoffen die als vervanging kunnen worden gebruikt. Dit is gebeurd in een recent verslag van de Nederlandse douaneautoriteiten 12 . Volgens dit verslag werd in 2017 en 2018 ten minste 189 ton essentiële chemische stoffen in beslag genomen in de EU. Met deze hoeveelheid zouden ongeveer 170 miljoen MDMA-tabletten en 103 ton amfetaminepasta kunnen worden vervaardigd.
De ware schaal van het misbruik of de smokkel is evenwel waarschijnlijk veel groter. Dit kunnen we afleiden uit de vele lege verpakkingen die worden teruggevonden in de illegale laboratoria en de vele dumpinglocaties van gebruikte chemische stoffen. Volgens het Europees instrument voor het melden van locaties waar synthetische drugs worden geproduceerd (ERISSP) werden in 2018 311 dumpinglocaties gemeld.
Een bijkomend gevolg van deze grootschalige vervaardiging van synthetische drugs in de EU die kan worden afgeleid uit de aanzienlijke hoeveelheden essentiële chemische stoffen die werden ontdekt, is dat nog meer hulpstoffen (oplosmiddelen, reagentia, enz.) op een of andere wijze de illegale laboratoria moeten hebben bereikt – en dus moeten zijn misbruikt 13 . Volgens informatie van wetshandhavingsautoriteiten zijn de meeste hulpstoffen in de illegale laboratoria afkomstig van binnen de EU, aangezien douaneautoriteiten aan de buitengrenzen van de EU ze bijna nooit in beslag nemen. We kunnen dan ook concluderen dat het aantal gevallen van misbruik van hulpstoffen binnen de EU naar alle waarschijnlijkheid zeer hoog ligt. Hiermee wordt de hierboven vermelde conclusie bevestigd dat de preventie van het misbruik van hulpstoffen in de EU niet doeltreffend is geweest.
2.3.Efficiëntie
Bij de efficiëntie wordt meestal gekeken naar het verband tussen de bij een ingreep gebruikte middelen en de door de ingreep tot stand gebrachte wijzigingen. In de context van deze specifieke evaluatie kon geen duidelijk verband worden vastgesteld. Er is geen enkele enigszins nauwkeurige methode die kan worden toegepast om een financiële raming te maken van de effecten van het feit dat het drugsaanbod is verminderd dankzij de preventie van misbruik van de precursoren die nodig zijn voor de vervaardiging van de drugs.
Hoewel het essentiële voordeel (preventie van misbruik) niet in geld kan worden uitgedrukt, bevatte de evaluatie voldoende aanwijzingen dat de efficiëntie van de verordeningen niet ter discussie staat. De kosten die zij met zich meebrengen voor zowel de autoriteiten als de marktdeelnemers kunnen niet worden beschouwd als buitensporig, en hun bijdrage om aanzienlijke (maar niet kwantificeerbare) voordelen te behalen, werd ruim erkend.
Uit de evaluatie is evenwel ook gebleken dat er mogelijk nog ruimte is om de efficiëntie te verbeteren, met name op het gebied van externe handel, door de deadlines voor voorafgaande kennisgeving van uitvoer te verkorten en drempels in te voeren voor een aantal verplichtingen, naast een elektronisch systeem voor invoer- en uitvoervergunningen (eLicensing), en om de validatie van deze vergunningen door nationale douaneautoriteiten te automatiseren in de context van het initiatief van het EU-éénloketsysteem voor douane 14 .
2.4.Relevantie
Aangezien de markt van illegale drugs erg dynamisch is, waarbij de beschikbare illegale drugs en de precursoren die worden gebruikt om ze te vervaardigen, voortdurend wijzigen, wordt de relevantie van wetgeving inzake drugsprecursoren bepaald door de mate waarin zij de levering van precursoren voor de vervaardiging van illegale drugs blijft beperken en zo bijdraagt tot de beperking van de hoeveelheid illegale drugs die wordt vervaardigd en vervolgens aan onze samenleving wordt geleverd.
Sinds de herziening van de wetgeving in 2013 kunnen stoffen aan de verordeningen worden toegevoegd (ook “registratie” genoemd) via een gedelegeerde verordening van de Commissie. Hierdoor is de tijd die nodig is om de verordeningen aan te passen, gedaald naar 12 tot 15 maanden. Hoewel de situatie aanzienlijk is verbeterd in vergelijking met de periode vóór 2013, toen toevoegingen alleen mogelijk waren via de gewone wetgevingsprocedure (die vaak meerdere jaren duurde), wordt 12 tot 15 maanden nog steeds als te lang beschouwd. Hierdoor beschikken drugscriminelen over een aanzienlijke periode waarin zij verder relatief gemakkelijk gebruik kunnen blijven maken van de stof voor de vervaardiging van illegale drugs en bovendien alternatieven kunnen uitwerken terwijl de procedure voor de registratie van nieuwe stoffen wordt afgerond.
Wij kunnen dan ook concluderen dat men met de verordeningen de opkomst van nieuwe stoffen die worden gebruikt voor de vervaardiging van illegale drugs tot op zekere hoogte kan aanpakken, maar dat men ook moet blijven zoeken naar manieren om de registratieprocedure te versnellen gezien de snelheid en het gemak waarmee producenten van illegale drugs nieuwe drugs kunnen maken die buiten het toepassingsgebied van de verordeningen vallen.
Kan met de verordeningen het toenemende gebruik van niet-geregistreerde stoffen, in het bijzonder “designerprecursoren”, worden aangepakt?
Zoals eerder al is vermeld, gebruiken producenten van illegale synthetische drugs in de EU momenteel bijna uitsluitend designerprecursoren.
Volgens wetshandhavingsautoriteiten en chemisch specialisten staan er amper beperkingen op de innovaties van de producenten van designerprecursoren. Met andere woorden: telkens wanneer een nieuwe stof is geregistreerd, zullen de criminelen “aan een aantal moleculen kunnen prutsen” en een nieuwe designerprecursor kunnen maken. De tijd die hiervoor nodig is, kan kort zijn en is in elk geval korter dan de tijd die nodig is om een nieuwe stof te registreren. Autoriteiten zullen dus nooit snel genoeg kunnen reageren om dit probleem binnen het bestaande wetgevingskader te kunnen aanpakken.
De evolutie van de belangrijkste precursor die de voorbije tien jaar in de EU is gebruikt voor de productie van amfetamine is een mooie illustratie van dit mechanisme. Vóór 2010 was de illegale vervaardiging van deze drug in de EU hoofdzakelijk gebaseerd op de geregistreerde stof BMK. Waarschijnlijk wegens de doeltreffende controle- en monitoringmaatregelen door de autoriteiten gingen producenten van illegale drugs evenwel op zoek naar alternatieven. Dit leidde tot de ontwikkeling van APAAN, vervolgens APAA en tot slot MAPA; dit zijn allemaal designerprecursoren die ter vervanging van BMK worden gebruikt bij de vervaardiging van amfetamine. Intussen zijn er aanwijzingen dat de hoeveelheid amfetamine die illegaal in de EU is vervaardigd, blijft toenemen. Dit proces legt duidelijk de beperkingen en uitdagingen bloot van een aanpak van controle van drugsprecursoren die hoofdzakelijk gebaseerd is op de registratie van afzonderlijke stoffen.
Er dient ook te worden opgemerkt dat traditionele technieken van “preventie van misbruik van stoffen” die een legale toepassing kennen, dan ook achterhaald zijn en in deze context veel minder doeltreffend zijn. Met name de samenwerking met de chemische sector via de verplichting om verdachte transacties te melden, wat een essentieel kenmerk is van de EU-aanpak van drugsprecursoren, verloopt problematisch. De marktdeelnemers die betrokken zijn bij de productie van deze designerprecursoren werken hoogstwaarschijnlijk bewust illegaal en zullen dan ook nooit samenwerken met de autoriteiten of verdachte transacties melden.
Tijdens de herziening van de wetgeving in 2013 waren de wetgevers al van dit probleem op de hoogte (aangezien APAAN vóór 2013 opdook) en daarom namen zij de zogenoemde “vangnetbepalingen” op in de verordeningen. Het doel van deze bepalingen was de bevoegde autoriteiten in staat te stellen op te treden in gevallen waarin niet-geregistreerde stoffen, waaronder designerprecursoren, werden verhandeld of gesmokkeld om ze voor de vervaardiging van illegale drugs te gebruiken.
De vangnetbepaling in de verordening inzake externe handel verplicht de bevoegde autoriteiten van de EU-lidstaten ertoe te verbieden dat zendingen niet-geregistreerde stoffen in het douanegebied van de EU worden ingevoerd of eruit vertrekken wanneer er voldoende bewijs is dat deze stoffen bedoeld zijn voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen. Volgens de intra-EU-handelsverordening kan elke EU-lidstaat de nodige maatregelen goedkeuren die zijn bevoegde autoriteiten in staat stellen verdachte transacties met niet-geregistreerde stoffen te controleren en te monitoren, en in het bijzonder, waar nodig, zendingen vast te houden en in beslag te nemen om het gebruik van specifieke niet-geregistreerde stoffen voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen te voorkomen.
Uit ervaring sinds de inwerkingtreding van deze bepalingen is echter gebleken dat de meeste lidstaten deze vangnetbepalingen niet toepassen of niet kunnen toepassen, hoofdzakelijk door een gebrek aan duidelijkheid over wat “voldoende bewijsmateriaal” is.
De problemen met de vangnetbepalingen en mogelijke manieren om ze op te lossen, werden de voorbije jaren al vaak besproken binnen de EU-deskundigengroep inzake drugsprecursoren. Alle deskundigen en wetshandhavingsautoriteiten zijn het erover eens dat er absoluut en dringend nood is aan een methode waarmee men het probleem van niet-geregistreerde stoffen, en meer bepaald designerprecursoren, doeltreffend kan aanpakken, zonder dat de betreffende stoffen moeten worden geregistreerd.
Er dient evenwel ook te worden opgemerkt dat er weliswaar alternatieve manieren moeten worden uitgewerkt om de uitdaging van de designerprecursoren aan te pakken, maar dat de “preventie van misbruik” van traditionele essentiële chemische stoffen zoals safrool, BMK en PMK relevant blijft omdat handelaars altijd de weg van de minste weerstand zullen kiezen. Elke versoepeling door de autoriteiten zal onmiddellijk door de criminelen worden uitgebuit, waardoor producenten van illegale drugs opnieuw safrool, BMK, PMK enz. zullen gaan gebruiken.
We kunnen dan ook concluderen dat het huidige controle- en monitoringregime van drugsprecursoren niet langer volstaat om de algemene behoeften in de maatschappij waarvoor het was bedoeld, met succes aan te pakken.
In deze context moeten we opmerken dat het misbruik van en de handel in drugsprecursoren een wereldwijd fenomeen is waarvoor ook internationale samenwerking vereist is. Op multilateraal niveau is de rechtsgrondslag hiervoor terug te vinden in het VN-verdrag van 1988 en geven de Commissie Verdovende Middelen (CND) van de VN en de taskforce Precursoren van de International Narcotics Control Board (INCB) deze samenwerking vorm. Wat het probleem van designerprecursoren betreft, zijn alle partijen het erover eens dat er geen pasklare oplossing is en dat vernieuwende benaderingen nodig zullen zijn, ook via internationale samenwerking.
Daarnaast heeft de EU overeenkomsten over drugsprecursoren afgesloten met elf derde landen zoals China, de Verenigde Staten, Mexico, Colombia en Turkije. Momenteel is de samenwerking met China de belangrijkste, want voor zover bekend komen alle designerprecursoren die bij de vervaardiging van illegale drugs in de EU worden gebruikt, uit China.
De beoordeling van internationale samenwerking valt evenwel buiten het toepassingsgebied van deze evaluatie. Bij de lopende evaluatie van de samenwerking tussen de EU en China en de wederzijdse bijstandsovereenkomst in douanekwesties wordt wel degelijk gekeken of het nodig is om de douanesamenwerking inzake drugsprecursoren tussen de EU en China te versterken.
Een bezorgdheid die belanghebbenden uit de industrie tijdens de evaluatie hebben geuit, was het gebrek aan controle over onlinehandelsplatforms. Dergelijke handelsplatforms kunnen verschillende vormen aannemen: sommige verstrekken alleen informatie over koper en verkoper, tegen een vergoeding of gratis, en zijn niet betrokken bij transacties; andere treden op als handelsplatforms en zijn rechtstreeks betrokken bij de verkoop; en fabrikanten verkopen hun producten vaak via hun bedrijfswebsites.
Op dit ogenblik is er evenwel zeer weinig betrouwbare informatie over dit onderwerp beschikbaar. Of deze onlinehandelsplatforms al dan niet moeten worden gereguleerd met specifieke bepalingen in de verordeningen, is een moeilijke kwestie en is ook afhankelijk van de precieze vorm die zij aannemen of van de diensten die zij verstrekken. Dit moet verder worden geanalyseerd. In deze context zal het belangrijk zijn om coherentie met de Europese digitale strategie te verzekeren.
2.5.Coherentie
Bij de evaluatie van coherentie met betrekking tot de verordeningen inzake drugsprecursoren werden diverse dimensies onderzocht.
Aan de hand van de openbare en doelgerichte raadplegingen die zijn uitgevoerd, kon een aantal concrete elementen van kritiek met betrekking tot de interne coherentie van de geëvalueerde wetgeving worden geïdentificeerd. Deze hadden betrekking op de definitie van mengsels; het feit dat stoffen van categorie 4 15 (opgesomd in de bijlage bij de verordening inzake externe handel) niet ook onder de intra-EU-handelsverordening vallen; en de wenselijkheid om de twee bestaande afzonderlijke verordeningen samen te voegen.
De analyse van deze kritiek (die slechts door een minderheid van respondenten is geuit) heeft geleid tot de conclusie dat zij de interne coherentie van de verordeningen op zich niet noodzakelijkerwijs in vraag stellen. De moeilijkheden met betrekking tot de definitie van mengsels zijn niet toe te schrijven aan contradicties of dubbelzinnigheden in de wetteksten, maar eerder aan de niet-uniforme uitvoering ervan. Het feit dat er geen stoffen van categorie 4 voorkomen in de intra-EU-handelsverordening doet geenszins afbreuk aan de doeltreffendheid van de relevante bepalingen van de verordening inzake externe handel, aangezien in deze laatste alleen verplichtingen voor deze stoffen zijn vastgelegd die betrekking hebben op uitvoer, d.w.z. waarvan de effecten buiten de EU voelbaar zijn. Wat de mogelijke samenvoeging van beide verordeningen betreft, zijn alle redenen die voor een dergelijke beslissing zijn gegeven, ingegeven door overwegingen van gemak, aangezien er geen specifieke bepalingen zijn geïdentificeerd die leiden tot onzekerheid over de vereiste te ondernemen actie, laat staan die elkaar tegenspreken.
Aan de hand van de verordeningen worden maatregelen genomen ter preventie van misbruik van essentiële chemische stoffen voor de vervaardiging van drugs, waardoor wordt bijgedragen tot het behalen van een van de vijf doelstellingen van de EU-drugsstrategie 2013-2020, met name “bijdragen tot een verstoring van de markt voor illegale verdovende middelen en een meetbare vermindering van de beschikbaarheid van illegale verdovende middelen”. Uit het aantal inbeslagnames en tegengehouden zendingen van drugsprecursoren blijkt dat de bestaande wetgeving inzake drugsprecursoren leidt tot een vermindering van het aanbod van illegale kanalen met drugsprecursoren en als gevolg hiervan tot een vermindering van het aanbod van illegale drugs. Het is evenwel niet mogelijk om de exacte impact van deze wetgeving op de algemene vermindering van drugsprecursoren die in illegale kanalen worden misbruikt, in cijfers uit te drukken.
Toch zal het belangrijk blijven dat het EU-beleid inzake drugsprecursoren volledig afgestemd blijft op de EU-agenda en het EU-actieplan inzake drugs. Eén bijzonder belangrijk aspect in deze context houdt verband met de steun die het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving zou kunnen bieden in de vorm van verzameling, consolidatie en analyse van gegevens met betrekking tot drugsprecursoren.
Kunnen de verordeningen naast elkaar blijven bestaan zonder spanningen met verwante nationale interventies die door de EU-verdragen zijn toegestaan?
Een potentieel coherentieprobleem ligt in het feit dat één bepaalde stof, gamma-butyrolacton (GBL), zowel een drugsprecursor als een drug zelf is. De dubbelzinnige status van de stof heeft ertoe geleid dat ze in de lidstaten op zeer verschillende manieren is gereguleerd. Zo is ook een aantal stoffen geïdentificeerd die zijn geregistreerd als drug in de wetgeving inzake verdovende middelen op lidstaatniveau en als drugsprecursor in de verordeningen. Op zich tasten deze kwesties de doeltreffendheid van de verordeningen niet aan, maar in specifieke gevallen kunnen zij problemen veroorzaken voor de integriteit van de interne markt van de EU. Dit is evenwel niet te wijten aan de bepalingen van de verordeningen op zich en de dreiging zal ook niet verdwijnen doordat de verordeningen worden gewijzigd. De stoffen die in de tabellen van het VN-verdrag van 1988 zijn opgenomen, moeten geregistreerd blijven in de verordeningen inzake drugsprecursoren, ongeacht of sommige ervan in een aantal lidstaten worden beschouwd (en behandeld) als drugs. Vanuit het standpunt van de verordeningen is het belangrijk te verzekeren dat de registratie van stoffen gebeurt volgens criteria die consistent worden toegepast, hoewel dit niet volledig kan worden verzekerd, gezien de bindende verplichtingen die voortvloeien uit de tekst van het VN-verdrag van 1988.
De verordeningen omvatten de verplichtingen die door het VN-verdrag van 1988 aan de ondertekenende partijen worden opgelegd, zoals de verplichting om de sluikhandel van specifiek aangemerkte stoffen voor de illegale vervaardiging van drugs te voorkomen (artikel 12, lid 1, van het verdrag) en de verplichting om een systeem op te stellen en te onderhouden om internationale handel in specifiek aangemerkte stoffen te monitoren (artikel 12, lid 9, punt a).
Wat de stoffen betreft waarop deze verplichtingen van toepassing zijn, zijn er enkele verschillen tussen de stoffen in tabellen I en II van het VN-verdrag van 1988 en de stoffen die onder de verordeningen zijn geregistreerd. Deze verschillen zijn er evenwel omdat de EU-wetgeving niet alleen voorziet in de registratie van alle stoffen die vermeld staan in het VN-verdrag van 1988, maar ook in die van bijkomende stoffen die zijn geregistreerd om specifieke in de EU geïdentificeerde problemen aan te pakken. Als dusdanig lijken er geen coherentieproblemen te zijn met het VN-verdrag van 1988. Los van de verplichtingen die voortvloeien uit het VN-verdrag van 1988 keurt de CND regelmatig resoluties met betrekking tot controle en monitoring van drugsprecursoren goed. Deze resoluties zijn niet bindend en bovendien voert de EU in veel gevallen de aanbevelingen van de resoluties al uit voordat zij zijn goedgekeurd, want de EU neemt vaak “goede praktijken” of innovatieve benaderingen inzake drugsprecursorenbeleid al in een vroeg stadium aan.
Als algemene conclusie kunnen we stellen dat bij de evaluatie geen ernstige coherentieproblemen met betrekking tot de verordeningen inzake drugsprecursoren zijn geïdentificeerd. Er lijken met name geen elementen van incoherentie te bestaan, zowel intern als vanuit het standpunt van de internationale verplichtingen die voor de EU bindend zijn op dit gebied.
2.6.Meerwaarde voor de EU
Het onderzoek van de meerwaarde die de verordeningen inzake drugsprecursoren hebben, heeft twee belangrijke specifieke kenmerken:
-vanwege het bestaan van het VN-verdrag van 1988, dat alle EU-lidstaten hebben ondertekend, zou wetgeving op dit gebied in elk geval vereist zijn, ongeacht of dit gebeurt op nationaal of op EU-niveau;
-het nulscenario voor een interventie op EU-niveau (d.w.z. lidstaten die maatregelen op nationaal niveau uitvoeren) is ofwel onmogelijk vanuit wettelijk oogpunt ofwel alleen haalbaar in strikt gedefinieerde omstandigheden.
Er dient ook op te worden gewezen dat de verordening op EU-niveau van de externe handel in drugsprecursoren het rechtstreekse gevolg is van de exclusieve bevoegdheid van de EU ter zake en dat coherentieoverwegingen de symmetrische regulering van intra-EU-handel wenselijk maken.
Ongeacht het feit dat de ruimte voor interventies op nationaal niveau in elk geval beperkt is, zijn er dwingende redenen waarom interventie op EU-niveau intrinsiek de voorkeur geniet. Met name in de verordeningen inzake drugsprecursoren wordt verwezen naar wederzijdse bijstand tussen de administratieve autoriteiten van de lidstaten en samenwerking tussen deze laatste en de Commissie. Dit is een uiterst waardevol (en bijna onontbeerlijk) instrument voor een regelgevende interventie die tot doel heeft te vermijden dat specifieke goederen terechtkomen in illegale kanalen en worden gebruikt voor criminele activiteiten omdat dergelijke activiteiten per definitie niet openbaar gekend zijn en informatie in verband hiermee alleen kan worden verkregen door bevoegde autoriteiten en vaak vertrouwelijk is.
Dankzij de doelgerichte vragenlijsten is er bijkomend inzicht in welke concrete voordelen voortvloeien uit de controle van drugsprecursoren op EU-niveau, zoals het bestaan van gezamenlijke doelstellingen, criteria en benaderingen. Dit zorgt voor grotere consistentie bij de uitvoering van controles en ook voor duidelijke en voorspelbare regels voor marktdeelnemers.
De negatieve effecten die aan de EU-interventie worden toegeschreven, hebben te maken met de traagheid van de wijzigingen aan de verordeningen om bijkomende stoffen te laten registreren (zie Relevantie) en met de problemen die ontstaan wanneer individuele lidstaten verschillende prioriteiten hebben inzake stoffen die zij onder hun controle willen plaatsen.
Al met al echter hebben de antwoorden die zowel de autoriteiten van de lidstaten als de marktdeelnemers hebben verstrekt, aanzienlijk meer voordelen dan nadelen aan het licht gebracht.
Uit de evaluatie is ook overtuigend gebleken dat wetgevingsinterventies op nationaal niveau niet alleen inherent beperkt zijn door de bepalingen van de verdragen, maar meestal ook inferieur zijn aan de interventie op EU-niveau, zowel inzake rechtszekerheid als doeltreffendheid.
3.CONCLUSIES
Uit de evaluatie is gebleken dat bijkomende actie nodig is met betrekking tot niet-geregistreerde stoffen, en met name designerprecursoren.
Daarom zal de Commissie een herziening overwegen van de EU-verordeningen inzake drugsprecursoren en verwante wettelijke instrumenten zoals Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel, rekening houdend met deze bevinding en zonder vooruit te lopen op de resultaten van het proces voor betere regelgeving.
Deze gelegenheid kan ook worden aangegrepen om de versterking van een aantal andere aspecten van de verordeningen te overwegen, bijvoorbeeld met betrekking tot misbruik van hulpdrugsprecursoren en AA uit de intra-EU-handel, de vermindering van de administratieve last voor marktdeelnemers en bevoegde autoriteiten en striktere controle van onlinehandelsplatforms.
Hiertoe zal een holistische aanpak vereist zijn om consistentie met andere initiatieven en beleidsmaatregelen op EU-niveau te verzekeren, en in het bijzonder met de EU-agenda en het EU-actieplan inzake drugs; de herziening van het mandaat van het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving; de Europese digitale strategie; het nieuwe douaneactieplan, in het bijzonder met betrekking tot douanerisicobeheer (en de mogelijkheden om door middel van douanerisicoanalyse en douanecontroles meer bij te dragen aan de detectie van precursoren); het nieuwe initiatief inzake douanesancties; het EU-éénloketsysteem voor douane; en de evaluatie van de douanesamenwerking tussen de EU en China.
(1) Verordening (EG) nr. 111/2005 van de Raad van 22 december 2004 houdende voorschriften voor het toezicht op de handel tussen de Gemeenschap en derde landen in drugsprecursoren, PB L 22 van 26.1.2005, blz. 1.
(2) Verordening (EG) nr. 273/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake drugsprecursoren, PB L 47 van 18.2.2004, blz. 1.
(3) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52012XG1229(01)&from=NL
(4) Europese Commissie, Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, EU-agenda en -actieplan inzake drugs voor 2021-2025, COM(2020) 606 final.
(5) Zie artikel 16, lid 3, van Verordening (EG) nr. 273/2004 en artikel 32, lid 4, van Verordening (EU) nr. 111/2005.
(6) Onder amfetaminen vallen amfetamine en methamfetamine.
(7) Meestal stoffen van categorie 1 en 2 in de Verordeningen.
(8) Meestal stoffen van categorie 3 in de Verordeningen.
(9) De belangrijkste stappen in het productieproces van heroïne zijn: (teelt van) papaver→opium→morfine→heroïne.
(10) Jaarverslagen over precursoren (2018 en 2019) - “Precursors and chemicals frequently used in the illicit manufacture of narcotic drugs and psychotropic substances”, INCB.
(11) Deze indicator moet voorzichtig worden geïnterpreteerd. Een toename van het aantal inbeslagnames en/of in beslag genomen hoeveelheden kan op het eerste gezicht worden gezien als positief, aangezien het betekent dat de autoriteiten doeltreffender waren in het voorkomen dat chemische stoffen worden gebruikt voor de vervaardiging van illegale drugs. Maar het zou ook gewoon kunnen betekenen dat het misbruik is toegenomen en dat “het probleem” in feite erger is geworden. Daar staat tegenover dat een daling van het aantal inbeslagnames of van de in beslag genomen hoeveelheden niet noodzakelijk betekent dat de autoriteiten minder doeltreffend waren in het aanpakken van misbruik. Het kan ook betekenen dat het misbruik afneemt, wat uiteraard een positieve ontwikkeling zou zijn.
(12) De smokkel van (pre-)precursoren voor de vervaardiging van synthetische drugs – Situatieverslag 2017-2018, Douane Belastingdienst, 2019.
(13) Zo wordt aceton bijvoorbeeld gebruikt bij de vervaardiging van cocaïne, heroïne, lyserginezuurdiëthylamide (LSD), amfetamine- en methamfetaminederivaten. Er zijn tientallen liters van deze substantie nodig om 1 kg van deze drugs te vervaardigen (bron: Brochure drugsprecursoren van DG TAXUD, 2012).
(14) https://ec.europa.eu/taxation_customs/general-information-customs/electronic-customs/eu-single-window-environment-for-customs_en
(15) Geneesmiddelen en geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruik die efedrine en/of pseudo-efedrine of zouten daarvan bevatten.