Toelichting bij COM(2020)712 - Geautomatiseerd systeem voor communicatie in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures (e-Codex)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2020)712 - Geautomatiseerd systeem voor communicatie in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures (e-Codex).
bron COM(2020)712 NLEN
datum 02-12-2020
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Het waarborgen van daadwerkelijke toegang tot de rechter voor burgers en bedrijven en het vergemakkelijken van de justitiële samenwerking tussen de lidstaten behoren tot de hoofddoelstellingen van de EU-ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, zoals verankerd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 1 .

De afgelopen tien jaar heeft de Unie aanzienlijke inspanningen geleverd om grensoverschrijdende juridische procedures te coördineren en te harmoniseren met het oog op nauwere justitiële samenwerking in civiele en strafzaken. De Unie heeft een groot aantal handelingen vastgesteld om te zorgen voor betere coördinatie tussen de regels van de lidstaten op het gebied van i) internationale bevoegdheid, ii) erkenning en tenuitvoerlegging van gerechtelijke beslissingen en bevelen, iii) grensoverschrijdende betekening van gerechtelijke stukken en iv) bewijsverkrijging. Ook zijn een groot aantal handelingen vastgesteld om gerechtelijke procedures op Unieniveau te creëren, zoals het Europees betalingsbevel 2 , de Europese procedure voor geringe vorderingen 3 , het Europees bevel tot conservatoir beslag 4 enz. De concrete uitvoering van deze maatregelen is een prioriteit voor de Unie. Voor het welslagen van grensoverschrijdende gerechtelijke procedures is het essentieel e‑justitie verder te ontwikkelen, om het functioneren van de rechtsstelsels van de lidstaten te verbeteren, procedures te helpen stroomlijnen, kosten te verlagen en de toegankelijkheid te vergroten.

Informatietechnologie-instrumenten zijn cruciaal voor doeltreffende middelen voor de communicatie tussen partijen en rechtbanken, alsmede tussen de autoriteiten in verschillende lidstaten. De Commissie spant zich derhalve voortdurend in om de onlinetoegang tot informatie over procedures te verbeteren en stimuleert het gebruik van dynamische formulieren via het Europese e-justitieportaal.

e‑Codex (e-Justice Communication through On-line Data EXchange) werd gelanceerd in het kader van het meerjarenactieplan voor e-justitie 2009-2013, voornamelijk om de digitalisering van grensoverschrijdende gerechtelijke procedures te bevorderen en de communicatie tussen de justitiële autoriteiten van de lidstaten te vergemakkelijken.

e‑Codex vergemakkelijkt veilige communicatie in civiel- en strafrechtelijke procedures door middel van een maatwerkoplossing voor de grensoverschrijdende uitwisseling van elektronische berichten op het gebied van justitiële samenwerking. Het e‑Codex-systeem bestaat uit een pakket softwareproducten die kunnen worden gebruikt om een toegangspunt voor beveiligde communicatie op te zetten. Toegangspunten die gebruikmaken van e‑Codex, kunnen via internet 5 met andere toegangspunten communiceren door middel van een reeks gemeenschappelijke protocollen, waarbij geen centraal systeem betrokken is. Elk toegangspunt kan bijvoorbeeld worden gekoppeld aan een nationaal casemanagementsysteem om veilig documenten te kunnen uitwisselen met andere soortgelijke systemen. Voor de uitwisseling van documenten in specifieke procedures maakt e‑Codex gebruik van gestandaardiseerde digitale formulieren (die niet gekoppeld zijn aan de te verzenden inhoud, maar alleen de communicatie mogelijk maken) waarmee informatie tussen nationale systemen kan worden uitgewisseld 6 .

e‑Codex werd tussen 2010 en 2016 ontwikkeld door 21 lidstaten 7 , met deelname van andere derde landen/gebieden en organisaties 8 . De totale ontwikkelingskosten bedroegen ongeveer 24 miljoen EUR, waarvan 50 % werd gefinancierd door de EU in de vorm van subsidies 9 en 50 % door de deelnemende lidstaten.

Momenteel wordt het systeem beheerd door een consortium van lidstaten en andere organisaties, met een EU-subsidie. Tussen het einde van het huidige consortium en de overname van het systeem door een EU-agentschap zal een andere entiteit de duurzaamheid van het systeem moeten waarborgen.

e‑Codex faciliteert momenteel de elektronische communicatie tussen burgers en rechtbanken en tussen instanties van de lidstaten in bepaalde grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures. Tot dusver hebben 10 lidstaten deelgenomen aan proefprojecten voor het gebruik van e‑Codex in verschillende gerechtelijke procedures 10 .

Het Europese e-justitie-portaal 11 zal e‑Codex gebruiken om burgers in staat te stellen aanvragen voor Europese betalingsbevelen 12 en geringe vorderingen 13 elektronisch te ondertekenen en te verzenden aan de bevoegde rechtbanken in de lidstaten. Daarnaast heeft de Commissie in 2018 wetgeving voorgesteld inzake een verplicht digitaal kanaal voor de betekening van stukken en voor bewijsverkrijging 14 , door middel van een gedecentraliseerd IT-systeem voor de digitale doorgifte dat zou kunnen worden gebaseerd op een interoperabele oplossing, zoals e‑Codex. Beide verordeningen zijn op 25 november 2020 goedgekeurd.

e‑Codex bouwt voort op de steun en de ervaring van de lidstaten met het gebruik van het systeem in verschillende civiel- en strafrechtelijke procedures en kan uitgroeien tot de belangrijkste digitale oplossing voor een veilige overdracht van elektronische gegevens in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures in de Unie. In haar beoordeling van de projectsubsidie voor e‑Codex concludeerde de Commissie dat het e‑justitie-proefproject de belangrijkste bouwstenen heeft opgeleverd voor veilige en betrouwbare uitwisselingen in het kader van justitiële samenwerking 15 . In haar mededeling over de digitalisering van justitie in de Europese Unie en de instrumenten daarvoor 16 , die samen met dit voorstel wordt aangenomen, beschouwt de Commissie e‑Codex als het belangrijkste instrument en het referentiepunt voor de opzet van een interoperabel, veilig en gedecentraliseerd communicatienetwerk tussen nationale IT-systemen in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures.

De duurzaamheid op lange termijn, de toename van het gebruik en het operationele beheer van e‑Codex zijn een prioriteit voor de Unie. e‑Codex zou kunnen worden ingezet voor efficiëntere justitiële samenwerking tussen de justitiële autoriteiten in strafzaken, waardoor grensoverschrijdende misdaad, terrorisme en cybercriminaliteit beter kunnen worden bestreden. Dit omvat procedures voor wederzijdse erkenning in het kader van verschillende instrumenten 17 , evenals andere procedures voor justitiële samenwerking, bijvoorbeeld in het kader van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie, waarvan de desbetreffende bepalingen zijn vervangen door het Europees onderzoeksbevel 18 .

Tijdelijke financiering voor het beheer van het e‑Codex-systeem kon worden verstrekt uit de Connecting Europe Facility (CEF) en het programma Justitie, of de opvolgers daarvan in het volgende meerjarig financieel kader. Het consortium van lidstaten en andere organisaties 19 dat momenteel zorgt voor de IT-ontwikkeling en het onderhoud van de e‑Codex-software zal echter niet het operationele beheer op lange termijn verzorgen. Het gebruik van tijdelijke actiesubsidies voor het beheer van het systeem is geen duurzame oplossing en ook geen oplossing die het mogelijk maakt om van e‑Codex in de toekomst het standaardsysteem voor grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures te maken. Meest recentelijk op 13 oktober 2020 20 heeft de Raad de Commissie verzocht met een wetgevingsvoorstel te komen dat ertoe strekt e‑Codex een permanent karakter te geven door middel van een passende, met eu‑LISA verenigbare bestuurs- en beheersstructuur die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de grondwettelijke voorschriften van de lidstaten eerbiedigt en tegelijkertijd zorgt voor een adequate vertegenwoordiging van de justitiële autoriteiten van de EU en de lidstaten, en van de voornaamste belanghebbenden. Met het oog op duurzaam operationeel beheer op lange termijn van het e‑Codex-systeem beoogt dit voorstel een stabiele bestuursoplossing voor het systeem tot stand te brengen, met een transparant besluitvormingsproces waarin de betrokkenheid van de lidstaten en andere belanghebbenden gewaarborgd is.

Daarnaast moet het e‑Codex-systeem zodanig worden beheerd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties. Dit kan worden bereikt door te voorzien in een bestuursmodel waarin de rechterlijke instanties van de lidstaten naar behoren zijn vertegenwoordigd en door een afzonderlijke begroting toe te wijzen voor de entiteit die het systeem beheert.

Uit de effectbeoordeling is gebleken dat een stabiele toekomst voor e‑Codex het beste kan worden gewaarborgd door het systeem over te dragen aan het Europees Agentschap voor het operationele beheer van andere grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht (eu‑LISA) en het operationele beheer van het systeem toe te vertrouwen aan dit agentschap. Met een stabiel bestuursmodel kan e‑Codex uitgroeien tot het standaardsysteem voor de uitwisseling van elektronische berichten voor justitiële samenwerking op EU-niveau.

eu‑LISA zal e‑Codex niet vóór juli 2023 overnemen. De overdracht kan niet eerder plaatsvinden vanwege de aanzienlijke taken die nu reeds zijn toevertrouwd aan eu‑LISA, namelijk de ontwikkeling en het toekomstige beheer van een aantal grootschalige gecentraliseerde EU-informatiesystemen op het gebied van veiligheids-, grens- en migratiebeheer: het inreis-uitreissysteem (EES), het Europees systeem voor reisinformatie en ‑autorisatie (Etias) en het Europees Strafregisterinformatiesysteem voor onderdanen van derde landen (Ecris-TCN). Daarnaast is het agentschap ook belast met de modernisering van het Schengeninformatiesysteem (SIS) en het Visuminformatiesysteem (VIS). Overeenkomstig de Verordeningen (EU) 2019/817 en (EU) 2019/818 tot vaststelling van een kader voor interoperabiliteit tussen de Unie-informatiesystemen 21 moet eu‑LISA daarnaast de technische interoperabiliteit tussen die systemen waarborgen.

Het tijdschema voor de overname van het e‑Codex-systeem door eu‑LISA is een centraal element van dit voorstel om het permanente beheer van e‑Codex te waarborgen. Het zou niet haalbaar zijn het systeem eerder dan in juli 2023 over te nemen.

Als agentschap dat verantwoordelijk is voor het operationele beheer van het e‑Codex-systeem, moet eu‑LISA beschikken over het personeel en de technische omgeving die nodig zijn voor die taken. Op 31 december 2022 zal de entiteit die het e‑Codex-systeem beheert, bij eu‑LISA een gemeenschappelijk overdrachtsdocument indienen met de regelingen voor de overdracht van het e‑Codex-systeem (met inbegrip van de criteria voor een succesvolle overdracht en voltooiing daarvan, zoals goedgekeurd door de Commissie). De entiteit moet ook de bijbehorende documentatie indienen, met inbegrip van bepalingen inzake intellectuele-eigendomsrechten en de over te dragen softwareproducten.

Gedurende een overgangsperiode van zes maanden voordat het e‑Codex-systeem wordt overgedragen aan eu‑LISA, vindt een overdrachtsproces plaats tussen de entiteit die het systeem beheert – een consortium van lidstaten en juridische beroepsorganisaties, met financiering van de EU – en eu‑LISA. Dit omvat de overdracht van een stabiele versie van het e‑Codex-systeem, met inbegrip van de relevante knowhow, software en bijbehorende documentatie en digitale sjablonen. De over te dragen software omvat de “Domibus-connector” en de ondersteunende software; de “Domibus-gateway”, die ook deel uitmaakt van het e‑Codex-systeem, zal door de Commissie blijven worden beheerd. De entiteit die het systeem beheert, blijft verantwoordelijk voor het beheer van het e‑Codex-systeem, maar zal alleen corrigerende onderhoudswerkzaamheden uitvoeren. De entiteit helpt eu‑LISA ook bij het opzetten van de technische omgeving die nodig is om goed beheer van het e‑Codex-systeem te waarborgen.

De Commissie ziet toe op het overdrachts-/overnameproces om ervoor te zorgen dat de entiteit die het systeem beheert, de procedures op de juiste wijze volgt, op basis van het door de entiteit ingediende overdrachtsdocument. eu‑LISA neemt de verantwoordelijkheid voor het e‑Codex-systeem pas over op het moment dat de Commissie heeft verklaard dat het overdrachts-/overnameproces met succes is voltooid.

Zodra eu‑LISA de verantwoordelijkheid voor het systeem heeft overgenomen, ten vroegste op 1 juli 2023, moet het agentschap ervoor zorgen, op basis van de in uitvoeringshandelingen vastgestelde technische specificaties en vereisten inzake het dienstverleningsniveau, dat de bestaande software blijft functioneren in een veranderende technische omgeving en wordt aangepast aan de ontwikkelingen in gebruikersbehoeften. eu‑LISA moet daarnaast de digitale sjablonen voor de verschillende procedures waarvoor e‑Codex wordt gebruikt, onderhouden of actualiseren om rekening te houden met juridische of organisatorische veranderingen, en nieuwe sjablonen creëren voor de instrumenten die vallen binnen het toepassingsgebied van de verordening inzake e‑Codex. De Commissie zal er vervolgens voor zorgen dat deze sjablonen worden opgenomen in een uitvoeringshandeling tot vaststelling van gedetailleerde specificaties voor het gebruik van e‑Codex voor dergelijke procedures.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Er bestaat een duidelijk behoefte aan meer inspanningen op zowel Europees als nationaal niveau om ervoor te zorgen dat rechtsstelsels ten volle gebruikmaken van digitale technologieën voor de communicatie tussen autoriteiten en met burgers en bedrijven. Aanzienlijke inspanningen zijn nog nodig op een aantal gebieden, zoals: de ontwikkeling van veilige elektronische transmissiekanalen binnen en tussen justitiële en andere bevoegde autoriteiten, beoefenaars van juridische beroepen en de betrokken EU-agentschappen en ‑organen; verdere digitalisering en koppeling van nationale databanken en registers; digitalisering van de aan het publiek verleende justitiële diensten; digitalisering van justitiële samenwerking en het gebruik van veilige en hoogwaardige technologie voor communicatie op afstand.

Een belangrijk onderdeel van de beleidsinitiatieven op het gebied van e‑justitie is de invoering van interoperabele instrumenten voor de communicatie tussen de IT-systemen van de justitiële autoriteiten in de lidstaten. e‑Codex is het belangrijkste instrument daarvoor dat tot op heden is ontwikkeld.

Met de ontwikkeling van een IT-platform voor justitiële samenwerking in strafzaken (het digitale systeem voor de uitwisseling van elektronisch bewijsmateriaal eEDES (e-Evidence Digital Exchange System), dat e‑Codex gebruikt als communicatie-infrastructuur, en de recente afronding van de onderhandelingen over de verordeningen inzake de betekening en kennisgeving van stukken en bewijsverkrijging neemt de noodzaak toe om het beheer van e‑Codex op lange termijn te waarborgen.

Met dit voorstel wordt gevolg gegeven aan het verzoek van de Raad, die de Commissie in zijn conclusies van juni 2016 over de verbetering van de strafrechtpleging in de cyberruimte vroeg om een platform te ontwikkelen met een beveiligd communicatiekanaal voor de digitale uitwisseling tussen bevoegde autoriteiten van verzoeken om elektronisch bewijsmateriaal en antwoorden daarop. Na verschillende opties te hebben overwogen, kwamen deskundigen van de lidstaten die aan de ontwikkeling van het platform deelnamen, tot de conclusie dat e‑Codex het meest geschikte systeem is voor de uitwisseling van elektronisch bewijsmateriaal. Het voorstel voorziet in een langetermijnoplossing voor het operationele beheer van e‑Codex en zou er aldus voor zorgen dat de voor het uitwisselingsplatform gekozen oplossing behouden blijft.

Met het voorstel wordt het mandaat van eu‑LISA uitgebreid tot e‑Codex. Om ervoor te zorgen dat eu‑LISA binnen dat mandaat e‑Codex kan beheren, bevat dit voorstel ook wijzigingen van de oprichtingsverordening van eu‑LISA 22 .

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het e‑Codex-systeem is een van de belangrijkste onderdelen van het e‑justitiebeleid van de Commissie om de toegang tot en de efficiëntie van justitie in de lidstaten te verbeteren en is opgenomen in het actieplan Europese e‑justitie voor 2019-2023 23 . In de mededeling van de Commissie over de digitalisering van justitie in de Europese Unie en de instrumenten daarvoor is ook bevestigd dat e‑Codex het belangrijkste instrument is voor veilige digitale communicatie in grensoverschrijdende gerechtelijke procedures. In het kader van een digitale eengemaakte markt die gericht is op snelle, veilige en betrouwbare infrastructuur en diensten, maakten oplossingen voor de bevordering van e‑justitie deel uit van het actieplan inzake e‑overheid van 2016 24 . Het Europese e‑justitie-portaal biedt één centraal loket voor justitiële informatie in de EU en biedt burgers de mogelijkheid om via e‑Codex geringe vorderingen en aanvragen voor Europese betalingsbevelen elektronisch in te dienen in lidstaten waar elektronische doorgifte toegestaan is.

Het e‑Codex-systeem maakt deel uit van de infrastructuur voor digitale e‑justitiediensten binnen de Connecting Europe Facility (CEF) 25 .

Daarnaast wordt een van de onderdelen van e‑Codex door de Commissie overgenomen en onderhouden in het kader van de eDelivery-bouwsteen binnen de CEF, wat aantoont dat het systeem niet alleen bruikbaar is voor justitie, maar ook op andere terreinen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Aangezien het e‑Codex-systeem bedoeld is om de justitiële samenwerking in zowel civiele als strafzaken te vergemakkelijken, is de rechtsgrondslag een combinatie van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Meer specifiek bevordert het e‑Codex-systeem de toegang tot de rechter in civiele zaken, overeenkomstig artikel 81, lid 2. In strafzaken is artikel 82, lid 1, de rechtsgrondslag voor het recht van de EU om op te treden op het gebied van justitiële samenwerking om de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen met betrekking tot strafprocedures en de tenuitvoerlegging van beslissingen.

• Subsidiariteit

Een mechanisme voor de veilige uitwisseling van informatie in grensoverschrijdende gerechtelijke procedures kan het best op EU-niveau tot stand worden gebracht. Als de EU niet optreedt, zullen de lidstaten waarschijnlijk eigen systemen ontwikkelen zonder rekening te houden met de interoperabiliteit. Operationeel beheer op EU-niveau brengt kosten met zich mee, maar het is de beste manier om een interoperabel systeem voor grensoverschrijdende communicatie tussen bevoegde autoriteiten tot stand te brengen, en daarmee de algemene doelstelling te verwezenlijken: een gemeenschappelijke ruimte van veiligheid en justitie die nog efficiënter werkt.

Het opzetten van een gemeenschappelijk systeem voor digitale grensoverschrijdende uitwisseling op EU-niveau zal een kant-en-klare oplossing bieden die kan worden gebruikt voor verschillende juridische procedures en tegelijkertijd de interoperabiliteit tussen de nationale systemen waarborgt. Een dergelijk systeem is doeltreffender dan uiteenlopende systemen op nationaal niveau, waarmee grensoverschrijdende communicatie tussen de lidstaten niet noodzakelijkerwijs mogelijk is. Een gemeenschappelijk systeem op EU-niveau levert bovendien schaalvoordelen op, doordat de EU maar één IT-oplossing voor veilige grensoverschrijdende communicatie in de justitiële ruimte zal moeten beheren. Dit levert ook meerwaarde op voor de lidstaten, want de kosten van de digitalisering van hun grensoverschrijdende procedures zullen naar verwachting afnemen en een minder groot obstakel voor samenwerking vormen.

• Evenredigheid

Het waarborgen van het permanente operationele beheer van het e‑Codex-systeem op EU-niveau is een evenredige maatregel om grensoverschrijdende communicatie in de justitiële ruimte te bevorderen. Door het operationele beheer van het systeem toe te vertrouwen aan eu‑LISA kan een redelijk rendement worden behaald op de 24 miljoen EUR die in de ontwikkeling van het systeem is geïnvesteerd. Het behouden van dit systeem is een minder dure en minder ingewikkelde oplossing dan de ontwikkeling van een nieuw systeem of het gebruik van andere systemen die niet specifiek voor de justitiële ruimte zijn ontwikkeld.

Er zijn verschillende redenen waarom de taken in verband met e‑Codex specifiek aan eu‑LISA zouden moeten worden overgedragen. Een agentschap dat gespecialiseerd is in het beheer van IT-systemen, zal over de nodige knowhow beschikken om e‑Codex te beheren. Aangezien de lidstaten vertegenwoordigd zijn in de raden van bestuur van agentschappen, kan rekening worden gehouden met hun belangen, alsmede met de belangen van de nationale rechterlijke instanties. De lidstaten zijn sterk voorstander van de eu‑LISA-optie, dus als het operationele beheer wordt toevertrouwd aan eu‑LISA, is de kans groter dat het systeem door hen zal worden gebruikt.

Een gedecentraliseerd EU-agentschap zou ook kunnen inspelen op de evoluerende technische behoeften vanuit de lidstaten die e‑Codex gebruiken. Een dergelijk agentschap zou dus een flexibele oplossing bieden en in staat zijn de nodige technische aanpassingen aan e‑Codex te doen.

Gezien de omvangrijke nieuwe taken die onlangs aan eu‑LISA zijn toegewezen in verband met het EES, het Etias en het Ecris-TCN, en gezien de recente voorstellen inzake de interoperabiliteit tussen de EU-informatiesystemen moet het e‑Codex-systeem niet vóór juli 2023 aan eu‑LISA worden overgedragen.

• Keuze van het instrument

De Commissie doet een voorstel voor een verordening als het voorgestelde rechtsinstrument voor de invoering van het e‑Codex-systeem op EU-niveau en vertrouwt het operationele beheer toe aan het agentschap eu‑LISA. Het voorstel bevat daarom wijzigingen van Verordening (EU) 2018/1726 tot oprichting van eu‑LISA 26 . Deze verordening is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat en verbindend in al haar onderdelen. Zij waarborgt derhalve uniforme toepassing van de regels in de hele EU en gelijktijdige inwerkingtreding ervan. Zij garandeert rechtszekerheid doordat zij uiteenlopende interpretaties in de lidstaten en zo juridische versnippering voorkomt.

Goedkeuring van de verordening inzake e‑Codex zal ertoe bijdragen dat meer lidstaten e‑Codex zullen gaan gebruiken voor procedures waarin het systeem reeds wordt gebruikt en nieuwe procedures in de toekomst.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Het verslag over de toepassing van Verordening (EG) 1896/2006 van het Europees Parlement en de Raad tot invoering van een Europese betalingsbevelprocedure 27 bevat gegevens over het aantal betalingsbevelen in de EU en de lengte van de procedures. Deze gegevens zijn in de effectbeoordeling gebruikt om een schatting te maken van de besparingen die het gebruik van e‑Codex voor de indiening van Europese betalingsbevelen zou kunnen opleveren.

• Raadpleging van belanghebbenden

Alle belangrijke juridische beroepsgroepen zijn door het e‑Codex-consortium geraadpleegd over de mogelijkheid om het operationele beheer van e‑Codex over te dragen aan een permanente entiteit. In het kader van de voorbereidende besprekingen in de Raad sinds 2014 is specifieke feedback verzameld van de Raad van de balies van Europa (CCBE), de Raad van notarissen van de Europese Unie (CNUE), de Europese kamer van gerechtsdeurwaarders (CEHJ) en het Europees Rechtsinstituut (ELI). Daarnaast evalueerde het e‑Codex-consortium het gebruik van e‑Codex in verschillende proefprocedures door vragenlijsten te sturen naar belanghebbenden, waaronder rechtbanken, consumentenorganisaties en beoefenaars van juridische beroepen. De resultaten van deze evaluatie waren over het algemeen positief.

Het consortium dat het e‑Codex-systeem beheert, onderhield een regelmatige dialoog met alle belanghebbenden en alle lidstaten via de deskundigengroep over e‑Codex-vraagstukken, die deel uitmaakt van de Groep e‑justitie van de Raad en vier tot zesmaal per jaar bijeenkomt.

De Groep e‑justitie van de Raad hield daarnaast in 2016 en 2017 vergaderingen in het kader van haar samenwerkingsmechanisme, waarbij belanghebbenden werden uitgenodigd om thema’s in verband met e‑justitie te bespreken. e‑Codex stond op de agenda tijdens twee van deze vergaderingen. De Groep e‑justitie van de Raad besprak in 2018 en 2019 het thema e‑Codex opnieuw.

Naar aanleiding van de publicatie van de aanvangseffectbeoordeling op 17 juli 2017 vond een nadere raadpleging plaats. De respondenten toonden zich voorstander van het behoud van e‑Codex en gaven er de voorkeur aan de verantwoordelijkheid voor het beheer ervan toe te vertrouwen aan een EU-agentschap. Onder de respondenten waren beoefenaars van juridische beroepen, autoriteiten van de lidstaten en een internationale organisatie (de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht).

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Voor de effectbeoordeling van dit wetgevingsvoorstel is gebruikgemaakt van studies die zijn uitgevoerd door het huidige e‑Codex-consortium 28 – met name naar de ervaring die is opgedaan met het gebruik van e‑Codex in proefprojecten zoals de Europese procedure voor geringe vorderingen of de Europese betalingsbevelprocedure.

Daarnaast gaf de Commissie opdracht tot een studie over de duurzaamheid op lange termijn van digitale-diensteninfrastructuren, die in 2016-2017 werd uitgevoerd 29 . Deze studie had betrekking op de digitale-diensteninfrastructuren op het gebied van e‑justitie, met inbegrip van e‑Codex. Overdracht aan een regelgevend agentschap van de EU werd aanbevolen als de beste optie om de duurzaamheid van dergelijke infrastructuur te waarborgen.

Daarnaast bevestigde ook een recente studie van PricewaterhouseCoopers in opdracht van de Estse regering 30 dat het meest realistische scenario op korte tot middellange termijn erin bestaat e‑Codex binnen de huidige beheersstructuur van eu‑LISA onder te brengen.

• Effectbeoordeling

Dit voorstel wordt ondersteund door de effectbeoordeling die is opgenomen in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2020) 541.

De raad voor regelgevingstoetsing heeft op zijn vergadering van 13 december 2017 de ontwerp-effectbeoordeling bestudeerd en op 15 december 2017 haar oordeel gegeven (gunstig, met punten van voorbehoud). Opgemerkt werd dat de effectbeoordeling op bepaalde punten diende te worden aangepast overeenkomstig de door de raad geformuleerde aanbevelingen. Deze hadden in de eerste plaats betrekking op de toekomst van het e‑Codex-systeem. De raad voor regelgevingstoetsing vond het niet voldoende duidelijk of de Raad en de Commissie al overeenstemming hadden bereikt over de keuze van het gastagentschap. Ten tweede was de raad van oordeel dat in het verslag beter moest worden uitgelegd waarom e‑Codex maar door weinig lidstaten wordt gebruikt en hoe de voorgestelde verordening de bestaande knelpunten zou verhelpen. Ten derde vond de raad dat de vergelijking tussen de twee opties voor het beheer van e‑Codex evenwichtiger en minder partijdig moest zijn. De Commissie werkte haar effectbeoordeling bij om gevolg te geven aan deze belangrijke overwegingen en een aantal andere opmerkingen van de raad.

In de effectbeoordeling werden diverse wetgevende en niet-wetgevende opties geëvalueerd. Sommige opties werden al in een vroeg stadium terzijde geschoven. De mogelijkheid om een afzonderlijke rechtspersoon op te richten werd bijvoorbeeld afgewezen omdat een dergelijke maatregel niet in verhouding zou staan tot de taken die aan de entiteit zouden worden toevertrouwd. De optie om een alternatief systeem te gebruiken of te ontwikkelen werd ook verworpen, vooral omdat de huidige e‑Codex-oplossing zeer doeltreffend en efficiënt is gebleken in de procedures waarvoor zij al wordt gebruikt en redelijkerwijs kan worden verwacht dat de 24 miljoen EUR die in de opzet van e‑Codex zijn geïnvesteerd, vruchten zullen afwerpen. Een commerciële oplossing zou bovendien vragen doen rijzen over de duurzaamheid op lange termijn en de integriteit van de gegevens, aangezien de eigenaar van het alternatieve systeem in theorie toegang zou kunnen hebben tot de via dat systeem doorgegeven gegevens. e‑Codex kan ook niet worden overgedragen aan een lidstaat of een consortium van lidstaten, aangezien de lidstaten deze optie duidelijk hebben verworpen. Hun voorkeur, zoals verwoord in conclusies van de Raad, gaat ernaar uit om de verantwoordelijkheid voor het operationele beheer van e‑Codex over te dragen aan eu‑LISA.

In het licht van het voorgaande zijn twee opties afgezet tegen het basisscenario (geen permanent operationeel beheer, wat zou leiden tot het uitdoven van e‑Codex). Van deze twee werd de optie om e‑Codex over te dragen aan een agentschap het meest geschikt geacht. Het alternatief – het operationele beheer van e‑Codex toevertrouwen aan de Commissie – werd minder geschikt geacht omdat het moeilijker zou zijn om de lidstaten bij het bestuur van het systeem te betrekken. De lidstaten vinden het belangrijk dat bij het beheer van het systeem de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke macht ten volle wordt geëerbiedigd. Een agentschap zou ook een flexibelere oplossing zijn doordat beter rekening kan worden gehouden met de inbreng van belanghebbenden. Van de bestaande agentschappen heeft alleen eu‑LISA relevante ervaring met het beheer van IT-systemen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken en daarom zou het beheer van e‑Codex aan dit agentschap moeten worden gegeven.

De conclusie van de effectbeoordeling luidde dat het gebruik van e‑Codex voordelen zou opleveren voor de justitiële digitalisering, doordat het grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures en justitiële samenwerking zou vergemakkelijken en versnellen. Het zou helpen de eengemaakte digitale markt beter te doen functioneren doordat de efficiëntie van grensoverschrijdende procedures toeneemt en het zou een positief effect hebben op de bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit door de samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten te vergemakkelijken. Het gebruik van e‑Codex in grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures zou ook de nationale rechtbanken efficiënter kunnen maken.

Wat betreft de opties om het operationele beheer van e‑Codex te waarborgen concludeerde de effectbeoordeling dat een regelgevend agentschap van de EU zoals eu‑LISA over de juiste capaciteit zou beschikken. Het agentschap zal het e‑Codex-systeem kunnen aanpassen aan de evoluerende technische behoeften vanuit de lidstaten die e‑Codex gebruiken. Hiermee wordt voorkomen dat asymmetrische ontwikkelingen op nationaal niveau plaatsvinden die de interoperabiliteit tussen de nationale systemen van de lidstaten zouden kunnen aantasten.

Kleine, middelgrote en micro-ondernemingen zouden profiteren van de digitalisering van grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures die door e‑Codex worden vergemakkelijkt. De mogelijkheid om aanvragen online in te dienen – bijvoorbeeld verzoeken om Europese betalingsbevelen of een verzoek in het kader van de Europese procedure voor geringe vorderingen (indien het nationale recht dit toestaat) – zou besparingen opleveren in de vorm van minder portokosten en efficiëntere en kortere procedures. Het gebruik van e‑Codex in een specifieke juridische procedure zou voor kleine en middelgrote ondernemingen (of andere operatoren) geen extra kosten met zich meebrengen.

• Grondrechten

Het e‑Codex-systeem zou het voor mensen gemakkelijker maken om hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte uit te oefenen, overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten (inzake het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht), aangezien elektronische communicatie en doorgifte van documenten de gerechtelijke procedures vergemakkelijkt en versnelt. Belanghebbenden hebben erop gewezen dat artikel 47 ook het recht op een onpartijdig en onafhankelijk gerecht waarborgt en dat het toekomstige bestuur en de toekomstige coördinatie van e‑Codex en daaraan gerelateerde activiteiten dat recht moeten eerbiedigen om in overeenstemming te zijn met dat artikel.

Aangezien het e‑Codex-systeem een gedecentraliseerd systeem is, gaat het opslaan of verwerken van gegevens door de entiteit die het operationele beheer van de systeemcomponenten verzorgt, niet verder dan wat nodig is om contacten te onderhouden met de entiteiten die e‑Codex-toegangspunten beheren. Deze entiteiten zijn verantwoordelijk voor het opzetten en beheren van de verschillende e‑Codex-netwerken en zijn dus als enige verantwoordelijk voor de persoonsgegevens die via de respectieve toegangspunten worden doorgegeven. Afhankelijk van of het toegangspunt wordt beheerd door een EU‑instelling, ‑orgaan of ‑agentschap of op nationaal niveau, en afhankelijk van welke nationale autoriteiten persoonsgegevens verwerken en voor welke doeleinden, is ofwel Verordening (EU) 2018/1725 31 , ofwel de algemene verordening gegevensbescherming, ofwel Richtlijn (EU) 2016/680 32 van toepassing.

eu‑LISA moet bij de verwerking van persoonsgegevens voldoen aan Verordening (EU) 2018/1725, zoals ook nu reeds het geval is. Wat met name de taak van verdere technische ontwikkelingen van het systeem betreft, betekent dit dat er ook voor moet worden gezorgd dat eventuele verbeteringen of nieuwe versies van de aan eu‑LISA toevertrouwde softwarecomponenten voldoen aan de vereisten inzake beveiliging en gegevensbescherming, door ontwerp en door standaardinstellingen. Artikel 10 van dit voorstel wijst eu‑LISA aan als verantwoordelijke voor deze taak, en voor de gegevensbeveiliging in het algemeen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De totale kosten voor 2022-2027 bedragen 9,667 miljoen EUR (per jaar gemiddeld 1,611 miljoen EUR). Daarvan wordt voor dezelfde periode 8,723 miljoen EUR toegewezen aan eu‑LISA.

De kosten omvatten de extra personele middelen die nodig zijn voor de door eu‑LISA en de Commissie uit te voeren activiteiten. De aanwerving van intern personeel bij eu‑LISA zal van start gaan op 1 september 2022, met twee arbeidscontractanten die moeten zorgen voor een soepele overdracht. Van 1 januari 2023 moet eu‑LISA beschikken over in totaal 2 tijdelijke functionarissen en 3 arbeidscontractanten om de kerntaken met betrekking tot e‑Codex te vervullen. Daarnaast zal de Commissie (directoraat-generaal Justitie en consumentenzaken) betrokken zijn bij het aansturen van de werkzaamheden van eu‑LISA, het toezicht op het agentschap en het opstellen van de uitvoeringshandelingen waarin de verordening voorziet. Daarvoor is vanaf 2022 één extra statutaire post begroot.

Het financieel memorandum bij dit voorstel bevat een gedetailleerde toelichting op de kosten.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De entiteit die het e‑Codex-systeem beheert, blijft ervoor verantwoordelijk totdat het overdrachts-/overnameproces met succes is afgerond. De overdracht van het systeem aan eu‑LISA zal volgens planning beginnen op 1 januari 2023 en niet langer dan 6 maanden duren. Gedurende die periode blijft de entiteit die het e‑Codex-systeem beheert, volledig verantwoordelijk voor het systeem. Deze periode stelt eu‑LISA in staat de noodzakelijke voorbereidingen treffen voor de overname van het systeem. Het agentschap moet het nodige personeel aanwerven en aanbestedingsactiviteiten dienovereenkomstig plannen.

Twee jaar nadat eu‑LISA de verantwoordelijkheid voor het e‑Codex-systeem heeft overgenomen, en vervolgens om de twee jaar, dient eu‑LISA bij de Commissie een uitgebreid verslag in over de technische ontwikkeling en werking van het e‑Codex-systeem gedurende de verslagperiode, met inbegrip van de beveiliging. Deze verslagen worden gebaseerd op de informatie die jaarlijks door de lidstaten en de Commissie wordt verstrekt. Dit omvat de lijst van geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten; een overzicht van de grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures die gebruikmaken van het e‑Codex-systeem; de mate van digitalisering van elke grensoverschrijdende civiel- of strafrechtelijke procedure; het aantal berichten dat is verzonden aan en ontvangen van elk van de andere lidstaten die betrokken zijn bij elke grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedure; het aantal en de aard van incidenten die gevolgen hebben voor de veiligheid van het e‑Codex-systeem.

Drie jaar nadat eu‑LISA de verantwoordelijkheid voor het e‑Codex-systeem heeft overgenomen, en vervolgens om de vier jaar, voert de Commissie een algemene evaluatie uit van het e‑Codex-systeem, met inbegrip van een beoordeling van de toepassing van de verordening en een toetsing van de bereikte resultaten aan de doelstellingen. De eerste evaluatie moet ook een beoordeling omvatten van het functioneren van de programmabestuursraad en van de vraag of deze moet worden gehandhaafd. Op basis van die evaluatie kan de Commissie alle nodige verdere maatregelen nemen.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 stelt het onderwerp van de verordening vast. Bij de verordening wordt het e‑Codex-systeem ingesteld en wordt het operationele beheer ervan toevertrouwd aan eu‑LISA. De verordening stelt de taken vast van de Commissie, de lidstaten en de entiteiten die geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten beheren.

In artikel 2 wordt het toepassingsgebied van de verordening bepaald. De verordening is van toepassing op de elektronische doorgifte van informatie in het kader van grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures door middel van het e‑Codex-systeem, overeenkomstig de rechtshandelingen die zijn vastgesteld op het gebied van justitiële samenwerking. Bijlage I bevat een lijst van deze instrumenten.

Artikel 3 bevat de definities van de termen die in de verordening worden gebruikt.

Artikel 4 omschrijft het e‑Codex-systeem en de samenstelling ervan, bestaande uit toegangspuntsoftware (met inbegrip van een gateway en een connector). Daarnaast omvat het e‑Codex-systeem de digitale procesnormen die interconnectie tussen de toegangspunten mogelijk maken.

Artikel 5 draagt de Commissie op om uiterlijk op 31 december 2022 de vereisten inzake het dienstverleningsniveau voor de door eu‑LISA uit te voeren activiteiten vast te stellen. Ook moet de Commissie door middel van uitvoeringshandelingen de minimale technische specificaties en normen vaststellen, onder andere inzake beveiliging, die ten grondslag liggen aan de softwareproducten die deel uitmaken van het e‑Codex-systeem, alsmede de vereisten inzake het dienstverleningsniveau en andere noodzakelijke technische specificaties voor de door eu‑LISA overeenkomstig artikel 6 uit te voeren activiteiten, alsmede de voorwaarden van het overdrachts-/overnameproces. Daarnaast kan de Commissie ook uitvoeringshandelingen vaststellen inzake technische regelingen voor het gebruik van het e‑Codex-systeem in de verschillende grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures die worden vermeld in bijlage I. De Commissie krijgt ook de taak om een lijst bij te houden van geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten die worden beheerd door EU-instellingen, ‑organen of ‑agentschappen, om eu‑LISA in kennis te stellen van wijzigingen in deze lijst en om contactpersonen aan te wijzen die recht hebben op ondersteuning bij het gebruik van het e‑Codex-systeem.

Artikel 6 beschrijft de taken van eu‑LISA met betrekking tot het operationele beheer van het e‑Codex-systeem. eu‑LISA wordt ook belast met bepaalde extra taken met betrekking tot het e‑Codex-systeem en de bijbehorende technische werkzaamheden voor de in artikel 4 genoemde componenten waarvoor eu‑LISA verantwoordelijk is.

Artikel 7 geeft de lidstaten de taak om een lijst bij te houden van geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten op hun grondgebied, om eu‑LISA in kennis te stellen van wijzigingen in die lijst en om contactpersonen aan te wijzen die recht hebben op ondersteuning bij het gebruik van het e‑Codex-systeem.

Artikel 8 beschrijft de taken van entiteiten die geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten beheren. Deze omvatten het opzetten en beheren van een beveiligd toegangspunt en de verantwoordelijkheid voor eventuele schade aan het toegangspunt en voor de beveiliging van de via dat toegangspunt doorgegeven gegevens. Deze entiteiten moeten ook statistische informatie over hun werkzaamheden verzamelen.

Artikel 9 beschrijft de procedure voor de overdracht van het e‑Codex-systeem van de entiteit die het systeem nu beheert aan eu‑LISA, waarbij de Commissie een toezichthoudende rol zal vervullen. De vroegste voorgestelde datum voor de overname is 1 juli 2023, zodat eu‑LISA de tijd heeft om de taken uit te voeren die reeds aan het agentschap zijn toevertrouwd voor het EES, het Etias en het Ecris-TCN, de modernisering van het SIS en het VIS en het waarborgen van de interoperabiliteit tussen de EU-informatiesystemen. De overdracht zal pas plaatsvinden wanneer de Commissie verklaart dat het overdrachts-/overnameproces met succes is voltooid. Uiterlijk op 31 december 2022 moet de entiteit die het e‑Codex-systeem beheert, een overdrachtsdocument indienen met de regelingen voor de overdracht van het systeem aan eu‑LISA. Gedurende de overdrachtsperiode blijft de entiteit die het e‑Codex-systeem beheert, volledig verantwoordelijk voor het e‑Codex-systeem en zorgt zij ervoor dat alleen correctieve onderhoudswerkzaamheden in het systeem worden verricht. De overdracht heeft betrekking op de in artikel 4 gedefinieerde onderdelen van het e‑Codex-systeem, dat wil zeggen de connector en de digitale procesnormen, evenals de in bijlage II vermelde ondersteunende producten. In artikel 9 wordt verder verduidelijkt dat ook eventuele intellectuele-eigendomsrechten of gebruiksrechten in verband met het e‑Codex-systeem en de in bijlage II vermelde ondersteunende producten moeten worden overgedragen, zodat eu‑LISA zijn taken kan vervullen. Voor de belangrijkste softwarecomponenten van het systeem is een contractuele overdracht echter niet nodig, aangezien de Domibus-software open source is en onder een publieke EU-licentie (EUPL) valt.

Artikel 10 betreft de beveiliging en bepaalt dat eu‑LISA de algemene verantwoordelijkheid voor de beveiliging draagt bij de uitvoering van zijn taken op het gebied van operationeel beheer. eu‑LISA moet ervoor zorgen dat in het e‑Codex-systeem de beginselen van ingebouwde beveiliging en gegevensbescherming door ontwerp en door standaardinstellingen worden toegepast. De verantwoordelijkheid voor de beveiliging van gegevens die worden doorgegeven via een geautoriseerd e‑Codex-toegangspunt, berust bij de entiteit die het toegangspunt beheert.

Artikel 11 bepaalt dat een adviesgroep e‑Codex wordt opgericht door eu‑LISA, om bijstand te verlenen bij de werkzaamheden in verband met het e‑Codex-systeem. De adviesgroep zal de nodige deskundigheid met betrekking tot het e‑Codex-systeem ter beschikking stellen van eu‑LISA en zal onder meer toezien op de stand van de uitvoering in de lidstaten.

Bij artikel 12 wordt een programmabestuursraad opgericht die de raad van bestuur van eu‑LISA zal helpen waarborgen dat het e‑Codex-systeem adequaat wordt beheerd. De programmabestuursraad fungeert als intermediair orgaan tussen de adviesgroepen en de raad van bestuur van eu‑LISA. De programmabestuursraad ziet met name toe op de overdrachtactiviteiten om ervoor te zorgen dat het systeem tijdig wordt overgenomen door eu‑LISA. De programmabestuursraad zorgt er ook voor dat de werkzaamheden in verband met het e‑Codex-systeem op passende wijze worden geprioriteerd en bemiddelt bij potentiële onenigheid.

Overeenkomstig artikel 13 heeft eu‑LISA tot taak opleiding te verstrekken over het technische gebruik van het e‑Codex-systeem.

Artikel 14 bepaalt welke informatie de lidstaten en de Commissie aan eu‑LISA moeten verstrekken: een lijst van de grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedures waarvoor zij gebruikmaken van het e‑Codex-systeem; de mate waarin het e‑Codex-systeem kan worden gebruikt voor elke grensoverschrijdende civiel- en strafrechtelijke procedure; het aantal berichten dat is verzonden en ontvangen door elk geautoriseerd e‑Codex-toegangspunt op hun grondgebied; en het aantal en de aard van incidenten die zijn ondervonden door entiteiten die een geautoriseerd e‑Codex-toegangspunt op het grondgebied van de lidstaat beheren en die gevolgen hebben voor de veiligheid van het e‑Codex-systeem.

Artikel 15 bevat voorschriften inzake toezicht en verslaglegging. Om de twee jaar moet eu‑LISA bij de Commissie een verslag indienen over het e‑Codex-systeem, op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie. Daarnaast moet de Commissie drie jaar na de overname, en vervolgens om de vier jaar, een verslag indienen over het e‑Codex-systeem.

Artikel 16 bevat de wijzigingen die moeten worden aangebracht in Verordening (EU) 2018/1726 in verband met de nieuwe taken en verantwoordelijkheden van eu‑LISA met betrekking tot het e‑Codex-systeem.

Artikel 17 betreft de te gebruiken comitéprocedure en is gebaseerd op een standaardbepaling.

Artikel 18 bepaalt dat de kosten voor het operationele beheer van het e‑Codex-systeem ten laste komen van de algemene begroting van de Europese Unie. De lidstaten dragen daarentegen de kosten voor het bijhouden van de lijst van geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten op nationaal niveau en de kosten in verband met de aanwijzing van e‑Codex-contactpersonen overeenkomstig artikel 7. De kosten voor het opzetten en beheren van het e‑Codex-systeem op nationaal niveau overeenkomstig artikel 8 komen ten laste van de entiteiten die geautoriseerde e‑Codex-toegangspunten beheren.

Artikel 19 bepaalt dat de verordening in werking treedt op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Bijlage I bevat een lijst van de rechtshandelingen die binnen het toepassingsgebied van deze verordening vallen.

Bijlage II bevat een lijst van ondersteunende softwareproducten die aan eu‑LISA moeten worden overgedragen overeenkomstig artikel 9.