Toelichting bij COM(2021)223 - Buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)223 - Buitenlandse subsidies die de interne markt verstoren.
bron COM(2021)223 NLEN
datum 05-05-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De Europese Unie (“EU”) is nauw vervlochten met de wereldeconomie. In 2019 verhandelde zij voor 5 984 miljard EUR aan goederen en diensten 1 , waardoor haar aandeel in de totale wereldhandel uitkwam op 16,4 %. Dit betekent dat handel goed is voor bijna 35 % van het bruto binnenlands product (bbp) van de EU, met 35 miljoen banen in de EU die afhankelijk zijn van de uitvoer. De stromen van producten, diensten en kapitaal in en uit de EU dragen bij aan de groei van de EU doordat zij het concurrentievermogen versterken, banen creëren, innovatie stimuleren en nieuwe markten openen 2 .

In 2017 ging een derde van de investeringen in de wereld naar de EU-28 en waren er zo’n 100 000 ondernemingen gevestigd die eigendom zijn van buitenlandse entiteiten 3 . Buitenlandse directe investeringen (BDI) zijn een belangrijke bron van werkgelegenheid (16 miljoen banen 4 ), groei en concurrentievermogen.

Dankzij een sterke, open en concurrerende interne markt kunnen zowel Europese als buitenlandse ondernemingen op eigen kracht concurreren, mits een gelijk speelveld op de interne markt is geborgd. Daarom is de Commissie op 10 maart 2020 met een nieuwe industriestrategie voor Europa gekomen 5 , die voor Europa een duidelijke koers uitzet waarmee de EU-industrie bij de groene en de digitale transitie het voortouw kan nemen op basis van concurrentie, open markten, wereldwijd toonaangevende onderzoeksprestaties en technologieën en een sterke interne markt. De EU streeft naar een model van open strategische autonomie 6 dat het stelsel van de internationale economische governance vorm geeft en wederzijds voordelige bilaterale betrekkingen uitbouwt, terwijl zij tegelijkertijd haar interne markt beschermt tegen oneerlijke en misbruikmakende praktijken. De mededeling over de evaluatie van het handelsbeleid van 18 februari 2021 zet de bakens uit voor een open, duurzaam en assertief handelsbeleid, dat berust op openheid als een strategische keuze, maar toch is toegerust met de instrumenten om oneerlijke handelspraktijken te bestrijden 7 .

De afgelopen jaren blijken buitenlandse subsidies in sommige gevallen een verstorend effect op de eengemaakte EU-markt te hebben gehad, hetgeen tot een ongelijk speelveld voor de mededinging heeft geleid. Hoewel het momenteel meestal nog ontbreekt aan betrouwbare data over subsidies van derde landen, lijken in een toenemend aantal gevallen buitenlandse subsidies te hebben bijgedragen aan de overname van ondernemingen in de EU, investeringsbeslissingen te hebben beïnvloed, de handel in diensten te hebben verstoord of anderszins invloed te hebben gehad op de gedragingen van de ontvangers ervan op de EU‑markt – ten koste van een eerlijke mededinging 8 .

In dit verband kunnen buitenlandse subsidies uiteenlopende vormen aannemen, zoals renteloze leningen, onbeperkte staatsgaranties, belastingvrijstellingen of -kortingen voor buitenlandse investeringen of handel, of specifieke overheidsfinanciering. In vele gevallen zouden deze subsidies problematisch zijn als zij door EU-lidstaten waren verleend en aan de EU-staatssteunregels werden getoetst.

Sinds 2017 voert de EU een actief driehoeksoverleg met de Verenigde Staten en Japan om de multilaterale samenwerking op een aantal cruciale domeinen te verbeteren. In juni 2018 heeft de Europese Raad de Commissie opdracht gegeven om werk te maken van de modernisering van de Wereldhandelsorganisatie (“WTO”) om de WTO relevanter te maken en haar in staat te stellen zich aan te passen aan een veranderende wereld, en om de doeltreffendheid van de WTO te verbeteren. 9 In januari 2020 10 raakten de belangrijkste handelsgezanten van de EU, de VS en Japan het eens over de noodzaak om de WTO-voorschriften inzake subsidies aan de industrie te versterken. In dit verband is de EU voornemens om te beginnen met het uitwerken van WTO-regels die een reeks concurrentieverstoringen als gevolg van staatsinterventie in de economie – waaronder subsidies aan de industrie – tegengaan, zoals geschetst in de bijlage bij de mededeling over de evaluatie van het handelsbeleid 11 .

Omdat het een uitdaging is om binnen een redelijk tijdsbestek tot een multilaterale oplossing voor subsidies te komen, heeft de Commissie (in het kader van de nieuwe industriestrategie voor Europa) toegezegd om na te gaan hoe de antisubsidiemechanismen en -instrumenten het best kunnen worden versterkt 12 . Op 17 juni 2020 heeft de Commissie een witboek over buitenlandse subsidies 13 vastgesteld, om dit thema te verkennen, een publiek debat aan te zwengelen en met mogelijke oplossingen te komen. Het witboek en, meer in detail, afdeling 2 van het effectbeoordelingsverslag waarvan het voorliggende voorstel vergezeld gaat, beschrijven een leemte in de wetgeving wat betreft EU-voorschriften op het gebied van mededinging, handel en overheidsopdrachten, waardoor de EU daadwerkelijk wordt belet om actie te ondernemen wanneer buitenlandse subsidies op de interne markt verstoringen veroorzaken, onder meer ook via financiering van concentraties of inschrijvingen voor aanbestedingen.

Het witboek tekent aan dat de toekenning van steun door overheden in de lidstaten onderworpen is aan het EU-staatssteuntoezicht, terwijl er geen vergelijkbare regeling voorhanden is voor steun die door niet-EU-landen wordt toegekend. Dit zet ondernemingen die in de EU een economische activiteit uitoefenen zonder subsidies, op achterstand tegenover ondernemingen die buitenlandse subsidies ontvangen.

Het witboek wees voorts op problemen wat betreft de toegang tot EU-financiering voor marktdeelnemers die buitenlandse subsidies ontvangen, hetgeen de concurrentie om EU‑middelen zou kunnen verstoren. De effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat, merkt op dat Uniemaatregelen om de verstorende effecten van buitenlandse subsidies bij overheidsopdrachten tegen te gaan, zullen gelden voor uitgaven uit de EU-begroting onder gedeeld beheer die via overheidsopdrachten worden uitgekeerd. Het directe beheer van EU‑middelen valt onder het Financieel Reglement van de EU. De Commissie zal de mogelijkheid onderzoeken om de medewetgevers bij de volgende herziening van het Financieel Reglement wijzigingen voor te stellen, zodat met het effect van buitenlandse subsidies rekening kan worden gehouden. Voor zover EU-financiering wordt uitgekeerd via overheidsopdrachten onder gedeeld beheer, zullen eventuele verstoringen worden tegengegaan via de bepalingen over overheidsopdrachten in dit voorstel.

Recentelijk zijn diverse lidstaten met suggesties gekomen voor maatregelen die de mogelijke verstoringen door buitenlandse subsidies kunnen aanpakken 14 . Daarnaast heeft de Duitse Monopolkommission een voorstel gedaan voor een instrument voor buitenlandse staatssteun dat de negatieve effecten van buitenlandse subsidies op de interne markt moet tegengaan 15 .

Ook de medewetgevers hebben bij diverse gelegenheden de kwestie van de buitenlandse subsidies aan de orde gesteld. Zo verwees de Raad in zijn conclusies van 11 september 2020 naar het witboek van de Commissie 16 en deed de Europese Raad in zijn conclusies van 1 en 2 oktober 2020 17 een oproep voor “nog andere instrumenten om de verstorende effecten van buitenlandse subsidies op de interne markt aan te pakken”. In zijn verslag van februari 2020 over het mededingingsbeleid 18 verzocht het Europees Parlement de Commissie “de mogelijkheid te onderzoeken om een pijler toe te voegen aan het EU-mededingingsrecht, waarin aan de Commissie passende onderzoeksmiddelen worden gegeven ingeval een bedrijf verstorend gedrag zou hebben vertoond ten gevolge van overheidssubsidies of buitensporige winst zou hebben gemaakt dankzij een dominante marktpositie in eigen land”. In een gezamenlijke brief aan uitvoerend vicevoorzitters van de Commissie Vestager en Dombrovskis en commissaris Breton 19 heeft een groep van 41 leden van het Europees Parlement zich krachtig uitgesproken voor een instrument om ondernemingen uit derde landen aan te pakken die aanzienlijke overheidssteun hebben ontvangen.

Zoals aangekondigd in het werkprogramma van de Commissie voor 2020-2021, schetst dit voorstel voor een verordening hoe een nieuw instrument er kan uitzien dat de leemte in de regelgeving dicht en een gelijk speelveld op de interne markt borgt. Dit komt ook ter sprake in de mededeling over de evaluatie van het handelsbeleid onder punt 3.2.6 “De nadruk van de EU op de uitvoering en handhaving van handelsovereenkomsten versterken en een gelijk speelveld waarborgen”.

• Samenhang met de huidige bepalingen op dit beleidsgebied

Momenteel zijn er geen specifieke EU-voorschriften voor het tegengaan van de verstorende effecten die buitenlandse subsidies op de interne markt kunnen hebben. De EU heeft weliswaar een stelsel van staatssteuntoezicht dat is vastgelegd in de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), maar dit is alleen van toepassing indien een EU-lidstaat financiële steun toekent aan een onderneming of een groep van ondernemingen en zulks een voordeel oplevert dat de mededinging verstoort en het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt. De EU-mededingingsvoorschriften 20 verbieden overeenkomsten of onderlinge afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de interne markt wordt verstoord, alsmede misbruik van machtspositie door ondernemingen, ongeacht de vorm ervan of de wijze waarop deze worden gefinancierd. Met de EU-voorschriften inzake concentratiecontrole 21 is een stelsel ingericht waarbij concentraties die blijvende veranderingen in de zeggenschap over ondernemingen met zich brengen, vooraf moeten worden aangemeld en goedgekeurd boven bepaalde EU-omzetdrempels, ongeacht of die concentraties eventueel met buitenlandse subsidies worden bekostigd.

Dit voorstel wil een antwoord bieden voor verstoringen op de interne markt die worden veroorzaakt door buitenlandse subsidies die niet onder de EU-voorschriften inzake staatssteun, concentratiecontrole en antitrust vallen. Het is een aanvulling op en spoort volledig met de bestaande mededingingsvoorschriften. Het voorstel biedt een oplossing voor de schadelijke effecten van verstorende buitenlandse subsidies in het geval van concentraties en overheidsopdrachten (ex ante), zonder dat de mogelijkheden voor de EU worden beperkt om in andere marktomstandigheden ex post in te grijpen, onder meer in kleinere concentraties en openbare aanbestedingsprocedures.

Het voorstel strookt volledig met de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten. De EU‑richtlijnen inzake overheidsopdrachten 22 betreffen inschrijvingen waarvan de verwachte waarde een bepaald bedrag overschrijdt. Zij zijn ontworpen om een concurrerende, open en goed gereguleerde markt voor aanbestedingen te borgen. Ook zorgen zij ervoor dat EU‑ondernemingen toegang hebben tot snelle en doeltreffende beroepsprocedures. Het huidige voorstel ziet specifiek op verstoringen die buitenlandse subsidies bij openbare aanbestedingsprocedures in de EU kunnen veroorzaken. Het is dus een aanvulling op de bestaande voorschriften.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is coherent met de nieuwe industriestrategie en de evaluatie van het handelsbeleid, doordat het ertoe bijdraagt het concurrentievermogen en de open strategische autonomie van de EU te borgen door de antisubsidiemechanismen en -instrumenten van de EU meer slagkracht te geven. Het voorstel houdt ook rekening met de doelstellingen van de Europese Green Deal. Het zal een coherent, doeltreffend en evenredig raamwerk vormen om verstoringen op de interne markt tegen te gaan die momenteel niet kunnen worden aangepakt.

Dit voorstel is een aanvulling op het gewijzigde voorstel voor het instrument voor internationale overheidsopdrachten (IPI) 23 , dat handelspartners wil aanmoedigen om met de EU te onderhandelen over de openstelling voor EU-ondernemingen van hun markten voor overheidsopdrachten. Het IPI-voorstel van de Commissie zet in op het verbeteren van de toegang tot markten voor overheidsopdrachten buiten de EU. Het zal echter niets doen tegen de verstoringen van aanbestedingsprocedures op de interne markt die voortvloeien uit buitenlandse subsidies voor ondernemingen die deelnemen aan EU-markten voor overheidsopdrachten 24 .

Het voorstel strookt ook met het EU-handelsbeleid en vult bestaande handelsinstrumenten aan. De WTO-Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen (SCM) (op multilateraal niveau), de bilaterale vrijhandelsovereenkomsten en de EU‑antisubsidieverordening 25 bepalen in hoeverre subsidies kunnen worden ingezet en beregelen maatregelen die kunnen worden genomen om het effect van die subsidies tegen te gaan. Maatregelen om oneerlijke praktijken tegen te gaan, hebben doorgaans de vorm van extra invoerrechten om de schade ongedaan te maken van de subsidies die door andere WTO‑landen worden toegekend. Toch bieden de EU-antisubsidievoorschriften alleen een antwoord voor de schade veroorzaakt door de invoer in de EU van goederen die een buitenlandse subsidie hebben ontvangen. Op internationaal niveau kan de EU procederen tegen een WTO-lid wegens inbreuken op de SCM-overeenkomst, maar het toepassingsgebied van die overeenkomst is ook beperkt tot de handel in goederen. In de Algemene Overeenkomst inzake de handel in diensten van de WTO (GATS) is een mandaat ingebouwd om voorschriften te ontwikkelen voor subsidies op het gebied van de handel in diensten, maar dergelijke regels zijn tot dusver nog niet ontwikkeld.

Dit voorstel is een aanvulling op de verordening screening BDI 26 . Deze moet bepalen wat de mogelijke gevolgen zijn van buitenlandse directe investeringen voor de veiligheid en de openbare orde, door na te gaan wat de effecten ervan zijn voor onder meer kritieke infrastructuur, technologieën en inputs. Daarentegen pakt dit voorstel specifiek de kwestie aan van verstoringen van het gelijke speelveld als gevolg van buitenlandse gesubsidieerde investeringen op de interne markt, met inbegrip van strategische bedrijfstakken, kritieke activa en technologieën.

Het voorstel is afgestemd op andere EU-instrumenten, zoals het EU-Handvest van de grondrechten.

Het voorstel is ook coherent met de gerichte en op maat gesneden wet- en regelgeving voor specifieke sectoren, zoals de maritieme technologie en de luchtvaart 27 .

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De voorgestelde verordening zou regels opleggen ten aanzien van buitenlandse subsidies die een verstorend effect op de interne markt hebben, onder meer in situaties waarin een gesubsidieerde investeerder voornemens is om een EU-doelonderneming over te nemen of aan een openbare aanbestedingsprocedure in de EU deel te nemen. Volgens de afbakening in artikel 207, lid 1, VWEU bestrijkt de gemeenschappelijke handelspolitiek onder meer te nemen maatregelen “in geval van subsidies”, “directe buitenlandse investeringen” en “de handel in goederen en diensten”. Bijgevolg valt het voorstel voor een verordening grotendeels onder het toepassingsgebied van artikel 207, lid 2, VWEU, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen om het raamwerk voor de uitvoering van de gemeenschappelijke handelspolitiek te bepalen.

Tegelijkertijd kan de voorgestelde verordening ook van toepassing zijn op bepaalde activiteiten die een reeds in een lidstaat gevestigde entiteit uitoefent in een andere lidstaat, zoals de verwerving van een andere entiteit in een andere lidstaat of de deelname aan een openbare aanbesteding in een andere lidstaat. In dat opzicht kan de voorgestelde verordening ook van invloed zijn op het recht van vestiging en het vrij verkeer van goederen en diensten binnen de Unie. In dat licht bezien dient het voorstel ook artikel 114 VWEU als grondslag te hebben, dat voorziet in de vaststelling van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen. Hoewel er tot op heden geen nationale voorschriften ter zake van buitenlandse subsidies zijn, hebben diverse lidstaten 28 aangegeven dat zij de noodzaak zien om verstoringen door buitenlandse subsidies tegen te gaan. Het valt niet uit te sluiten dat, zonder EU-optreden, ten minste bepaalde lidstaten zouden kunnen besluiten om nationale wetgeving vast te stellen. Daarom, en om onnodige belemmeringen te vermijden die kunnen voortvloeien uit verschillen in de wetgeving van de lidstaten, dient de Commissie EU‑brede wetgeving voor te stellen wat betreft verstorende buitenlandse subsidies.

Daarom wordt voorgesteld om de artikelen 207 en 114 VWEU als grondslag te nemen voor het voorstel.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het handelsbeleid is een exclusieve bevoegdheid van de EU. Bijgevolg zouden, indien het voorstel alleen artikel 207 VWEU als grondslag had, de EU-instellingen – en niet de regeringen van de lidstaten – nieuwe wetgeving invoeren met betrekking tot verstorende buitenlandse subsidies.

Daartegenover staat dat de interne markt een gebied van gedeelde bevoegdheid is. Daarom kunnen voor een voorstel met artikel 114 VWEU als grondslag ook de lidstaten wetgevende initiatieven nemen en juridisch bindende handelingen vaststellen, tenzij de doelstellingen van het voorstel beter op EU-niveau kunnen worden behaald. Tot op heden heeft nog geen lidstaat nationale wetgeving aangenomen om potentieel verstorende effecten van buitenlandse subsidies tegen te gaan. Voorts hebben diverse lidstaten de Commissie juist opgeroepen om op dit gebied met ontwerpwetgeving te komen 29 .

De doelstellingen van het voorstel kunnen niet door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt. Buitenlandse subsidies kunnen verstoringen van de interne markt veroorzaken, onder meer in het kader van overnames van EU-doelondernemingen en bij overheidsopdrachten. De situatie valt te vergelijken met door EU-lidstaten toegekende staatssteun die, naar zijn aard, op meer dan één lidstaat van invloed is. Evenzo kunnen verstoringen als gevolg van buitenlandse subsidies een Uniedimensie hebben, en zo meerdere lidstaten raken.

Door verstorende buitenlandse subsidies op EU-niveau aan te pakken, weten potentiële begunstigden van buitenlandse subsidies vooraf welke regels de Commissie zal gebruiken om het bestaan van buitenlandse subsidies en mogelijke verstoringen die deze kunnen veroorzaken, te beoordelen. Een en ander garandeert voorspelbaarheid en verbetert de rechtszekerheid van het stelsel in de lidstaten.

• Evenredigheid

Het voorstel zet in op de bescherming van het gelijke speelveld op de interne markt, zodat deze niet door buitenlandse subsidies wordt verstoord. Centraal staan daarbij dus twee punten: verstorende buitenlandse subsidies identificeren en de verstoringen verhelpen die daardoor worden veroorzaakt.

Voor concentraties en overheidsopdrachten omvat het voorstel een stelsel van voorafgaande aanmelding van de grootste en potentieel meest verstorende zakken. Met deze ex-ante-benadering kunnen verstorende buitenlandse subsidies worden geïdentificeerd in situaties waarin de hoogste economische waarde in het geding is. In alle overige marktomstandigheden, zoals kleinere concentraties en kleinere procedures voor overheidsopdrachten, is voor dergelijke subsidies een ambtshalve procedure van toepassing, waardoor de Commissie zich op de meest relevante zaken kan concentreren. Op basis van relevante marktinformatie zal de toezichthouder dan de mate van verstoring nagaan. Hoe dan ook zijn buitenlandse subsidies van minder dan 5 miljoen EUR waarschijnlijk niet verstorend.

De herstelmaatregelen uit het voorstel zijn gebaseerd op maatregelen die in het EU‑staatssteuntoezicht worden toegepast om het verstorende effect van staatssteun op te heffen. Aangezien het potentieel verstorende effect van buitenlandse subsidies op de interne markt vergelijkbaar is met dat van staatssteun, biedt het herstelinstrumentarium uit het staatssteunrecht een doeltreffend stel maatregelen om door buitenlandse subsidies veroorzaakte verstoringen te herstellen. In het geval van grote concentraties en grote procedures voor overheidsopdrachten zorgt de ex-ante-benadering ervoor dat er over maatregelen een besluit kan komen voordat de transacties worden geclosed, hetgeen de betrokken ondernemingen rechtszekerheid biedt.

De maatregelen in het voorstel zijn evenredig, omdat zij hun doelstellingen bereiken door, op een gerichte wijze, lasten alleen op te leggen aan ondernemingen die op de interne markt een economische activiteit uitoefenen en buitenlandse subsidies ontvangen. Het voorstel vergt de medewerking van de ondernemingen ten aanzien waarvan een onderzoek loopt, maar de bestuurlijke kosten zullen redelijk en evenredig zijn. Die kosten zullen een zekere menskracht omvatten om aanmeldingen van grote gesubsidieerde concentraties of openbare aanbestedingsprocedures op te stellen, om met de Commissie te communiceren en om informatieverzoeken te beantwoorden.

• Keuze van instrument

Alleen met een wetgevingsinstrument kunnen de geconstateerde problemen doeltreffend worden aangepakt. Een verordening is noodzakelijk, omdat deze rechtstreeks toepasselijk is in de lidstaten, hetzelfde niveau van rechten en plichten voor particuliere partijen vaststelt en de mogelijkheid biedt van een coherente en doeltreffende toepassing van de regels in de hele EU. Dit is het meest geschikte instrument om potentiële verstoringen van de interne markt door buitenlandse subsidies tegen te gaan.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft over dit voorstel breed geraadpleegd 30 :

–op 17 juni 2020 heeft zij een witboek buitenlandse subsidies vastgesteld en bekendgemaakt, dat de aanzet was voor een openbare raadpleging over 14 weken die afliep op 23 september 2020 31 ;

–op 6 oktober 2020 heeft zij voor belanghebbenden een raadpleging opengesteld over een aanvangseffectbeoordeling met een schets van de mogelijke beleidsopties, de eventuele effecten daarvan en andere elementen die in een gedetailleerd effectbeoordelingsverslag moesten worden onderzocht;

–tussen oktober 2020 en januari 2021 heeft zij een aantal bilaterale gerichte raadplegingen met vertegenwoordigers van de meest relevante belanghebbenden georganiseerd 32 ; en

–zij heeft een gestructureerde dialoog gevoerd met de lidstaten, met name via Raadsgroepen, de deskundigengroep op het gebied van overheidsopdrachten, terwijl ook bilaterale en multilaterale contacten en conferenties hebben bijgedragen aan de vormgeving van beleidsopties.

Algemeen genomen leverden de openbare raadplegingen sterke steun op voor optreden om verstorende buitenlandse subsidies op de interne markt aan te pakken. Nagenoeg alle respondenten die over de aanvangseffectbeoordeling feedback hebben verstrekt, toonden zich voorstander van wetgevend handelen op EU-niveau, eventueel aan te vullen met internationale voorschriften.

De antwoorden die tijdens de raadpleging over het witboek zijn ingekomen, waren bijzonder relevant voor de uitwerking van het voorstel. Bijna alle belanghebbenden uit de EU, waaronder ook de lidstaten, waren ingenomen met het initiatief en waren het ermee eens dat gehandeld moest worden. Het merendeel was het eens met de in het witboek geschetste breedte van de aanpak, maar beklemtoonde dat de maatregel evenredig moest zijn om buitenlandse investeringen niet af te schrikken, een punt van zorg dat ook terugkwam in de reacties van belanghebbenden van buiten de EU. Talrijke respondenten beklemtoonden de noodzaak dat moest worden gehandeld op het gebrek aan transparantie over buitenlandse subsidies.

Om verstorende buitenlandse subsidies tegen te gaan, maar tegelijk de regeldruk voor ondernemingen en overheden zoveel mogelijk te beperken, is het voorstel dat de aanmeldingsdrempels voor gesubsidieerde concentraties en openbare aanbestedingsprocedures betrekkelijk hoog worden vastgesteld, zodat alleen de potentieel meest verstorende subsidies worden bestreken. De Commissie kan zaken die onder de drempels blijven, dan ambtshalve onderzoeken. Evenzo is het voorstel dat, om de rechtszekerheid te vergroten voor ondernemingen die economische activiteiten in de EU uitoefenen, een minimumniveau wordt vastgesteld waaronder het risico gering is dat buitenlandse subsidies de interne markt verstoren. Een en ander zal met name op het mkb een positief effect hebben. Gelet op de talrijke vragen om consistentie bij de toepassing van het instrument, wordt voorgesteld dat de Commissie wordt belast met de handhaving van de verordening.

Daarnaast werd de feedback in de gerichte raadplegingen gebruikt om met voorbeelden te komen van soorten subsidies, getroffen bedrijfstakken en concrete verstorende effecten. Deze werden besproken in de effectbeoordeling en zijn gebruikt om het voorstel vorm te geven.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Dit initiatief wordt ondersteund door een effectbeoordeling. Daarnaast heeft de Commissie in 2020 diverse raadplegingen gehouden (zie hoger). Eigen economisch onderzoek van het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek heeft geholpen om de effectbeoordeling verder te onderbouwen. De lidstaten zijn geraadpleegd op diverse bijeenkomsten van de Raadsgroepen mededinging en overheidsopdrachten, en op bijeenkomsten van deskundigengroepen. Ten slotte hebben een aantal standpunten van lidstaten over de aanpak van buitenlandse subsidies 33 en diverse verslagen en studies 34 bijgedragen aan de vormgeving van het instrument.

• Effectbeoordeling

De effectbeoordeling die aan het voorstel ten grondslag ligt, is onderzocht door de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie, die op 5 maart 2021 een positief advies met punten van voorbehoud heeft uitgebracht. Het advies van de raad, zijn aanbevelingen en een toelichting over de manier waarop daarmee rekening is gehouden, zijn opgenomen in bijlage 1 bij de effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat. Bijlage 3 bij de effectbeoordeling geeft een overzicht van wie door dit voorstel zal worden geraakt en hoe.

De Commissie onderzocht diverse beleidsopties voor het behalen van de algemene doelstelling van het initiatief, nl. een gelijk speelveld op de interne markt borgen voor ondernemingen die wel en ondernemingen die geen buitenlandse subsidies ontvangen:

Optie 1 – niets doen (status quo);

Optie 2 – handvatten publiceren over welke informatie over overheidssteun moet worden ingediend bij het aanmelden van een overname;

Optie 3 – bestaande wetgeving wijzigen; en

Optie 4 – een nieuw EU-rechtsinstrument ontwikkelen met alternatieven voor diverse parameters.

Het aanvangseffectbeoordelingsverslag stelde nog een vijfde optie voor, die een wijziging van internationale voorschriften inhield. De effectbeoordeling presenteert die optie niet meer en heeft, in plaats daarvan, de belangrijkste elementen ervan opgenomen in het basisscenario, aangezien de Commissie hoe dan ook zal doorzetten met dit soort beleidsinitiatief, met name om de ontwikkeling te bevorderen van internationale voorschriften om negatieve effecten van subsidies tegen te gaan. De opties 2 en 3 zijn in een vroeg stadium afgevoerd, omdat de kans klein was dat zij doeltreffend zouden zijn. Daarom is alleen optie 4 nader onderzocht.

Inhoudsopgave

1.

Optie 4 stelde meerdere alternatieven voor, die werden geanalyseerd. Deze alternatieven betroffen de volgende parameters:


i) onderzoeksaanpak;

ii) bevoegdheidsniveau;

iii) drempel waaronder buitenlandse subsidies niet als verstorend zouden worden aangemerkt;

iv) beoordelingscriteria;

2.

v) een afwegingstoets, waarmee negatieve en positieve effecten kunnen worden meegewogen; en


vi) herstelmaatregelen.

Op basis van de beoordeling van de effecten van optie 4 zijn de subopties met betrekking tot de bovenstaande parameters gebundeld om mogelijke beleidspakketten te vormen voor alle drie de sectoren waarin verstorende subsidies kunnen voorkomen: concentraties, openbare aanbestedingsprocedures en andere marktomstandigheden.

3.

De voorkeursoptie voor elk van deze sectoren kan worden voorgesteld als een drieledig onderzoeksinstrument met de volgende onderdelen:


·Onderdeel 1: Een onderzoeksinstrument op basis van aanmeldingen voor concentraties waarbij de omzet van de EU-doelonderneming 500 miljoen EUR overschrijdt en de buitenlandse financiële bijdragen 50 miljoen EUR overschrijden;

·Onderdeel 2: Een onderzoeksinstrument op basis van aanmeldingen voor openbare aanbestedingen waarbij de waarde van de opdracht meer dan 250 miljoen EUR bedraagt; en

·Onderdeel 3: Een instrument voor ambtshalve onderzoeken voor alle overige marktsituaties en voor concentraties en openbare aanbestedingsprocedures die de drempels voor de onderdelen 1 en 2 onderschrijden.

Het voorstel is dat de Commissie de instantie is die de verordening handhaaft. Het risico is klein dat buitenlandse subsidies van minder dan 5 miljoen EUR verstorend zijn.

De voorkeursoptie stemt grotendeels overeen met de benadering zoals die in het witboek werd gepresenteerd, op twee belangrijke uitzonderingen na 35 :

·werd in het witboek nog gedacht aan een rol voor de lidstaten bij het toetsen van de openbare aanbestedingsprocedures, dan gaat dit voorstel voor handhaving van alle onderdelen op EU-niveau. Dit beantwoordt aan een breed gedragen vrees bij belanghebbenden dat een nieuw instrument inzake buitenlandse subsidies niet consistent zou worden toegepast in alle lidstaten en de nationale instanties zou overbelasten 36 ; en

·de voorkeursoptie is meer in detail uitgewerkt dan het witboek, met name wat betreft aanmeldingsdrempels en de drempel waaronder buitenlandse subsidies niet zouden worden geacht de interne markt te verstoren. Dergelijke drempels zijn ook een antwoord op vrij algemene zorgen bij belanghebbenden over de regeldruk en sluiten aan bij feedback van diverse belanghebbenden 37 dat de drempel waaronder subsidies niet als verstorend zouden moeten worden aangemerkt, hoger moet liggen dan 200 000 EUR over een periode van drie jaar, zoals eerst was voorgesteld.

De voorafgaande aanmelding voor de grootste en potentieel meest verstorende gevallen zal ervoor zorgen dat verstorende buitenlandse subsidies stelselmatig worden geïdentificeerd in situaties met de hoogste economische waarde. Voor alle overige marktsituaties (zoals kleinere concentraties en kleinere procedures voor overheidsopdrachten) zouden verstorende buitenlandse subsidies worden geïdentificeerd in een ambtshalve procedure. Dankzij deze benadering kan de toezichthouder zijn aandacht toespitsen op de meest relevante gevallen. De voorkeursoptie bevat ook een doeltreffend instrumentarium van herstelmaatregelen om de verstoring door buitenlandse subsidies te verhelpen.

Een van de voordelen van de voorkeursoptie is naar verwachting een gelijk speelveld op de interne markt voor ondernemingen die wel en ondernemingen die geen buitenlandse subsidies ontvangen. Hierdoor zal de concurrentiepositie van deze tweede groep verbeteren. Bedrijven zullen, met name wanneer zij grote buitenlandse subsidies ontvangen, misschien bepaalde administratieve kosten moeten maken bij het opstellen van aanmeldingen of het voldoen aan informatieverzoeken. Deze kosten zijn echter redelijk en evenredig.

Het effect van de beleidsopties op de verschillende categorieën belanghebbenden wordt nader toegelicht in bijlage 3 bij de effectbeoordeling. In de mate van het mogelijke is de beoordeling zowel kwantitatief als kwalitatief. Gezien de hoge drempel waaronder subsidies geacht zullen worden de interne markt niet te verstoren en gezien de hoge voorgestelde aanmeldingsdrempels voor gesubsidieerde concentraties en transacties bij overheidsopdrachten zal dit initiatief geen extra lasten opleggen aan het mkb. De lasten die voor de Commissie aan de tenuitvoerlegging van dit initiatief verbonden zijn, zijn redelijk (in hoofdzaak herschikking of schepping van posten) gelet op de baten voor de economie.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Het voorstel houdt geen verband met REFIT, aangezien het een domein betreft waarvoor er momenteel geen EU- (of nationale) wetgeving bestaat.

Gezien de hoge aanmeldingsdrempels voor gesubsidieerde concentraties en transacties bij overheidsopdrachten stelt dit voorstel maatregelen vast die in hoofdzaak van toepassing zullen zijn op ontvangers van grote buitenlandse subsidies, die waarschijnlijk ook het meest verstorend zullen zijn. Hierdoor wordt de regeldruk beperkt voor ondernemingen en overheidsinstanties. Daarnaast zal het mkb, gezien de hoge voorgestelde aanmeldingsdrempels, niet worden geraakt door bijkomende regeldruk als gevolg van aanmeldingsverplichtingen.

Doordat het voorstel de verstorende effecten van buitenlandse subsidies op de interne markt verhelpt, zal het een gelijk speelveld creëren voor ondernemingen die wel en ondernemingen die geen buitenlandse subsidies ontvangen, hetgeen het concurrentievermogen van ondernemingen in de EU ten goede zal komen. Gezien de beperkte regeldruk voor ondernemingen en het heldere raamwerk dat met dit voorstel wordt vastgesteld, wordt het risico dat het nieuwe instrument negatief op de handels- en investeringsstromen zal uitwerken, gering geacht. Afgezien van het risico als gevolg van de regeldruk kan het instrument het aantal concentraties doen teruglopen doordat het gesubsidieerde concentraties voorkomt. Dit is echter het beoogde effect en zou moeten worden gecompenseerd door de baten van het herstel van onverstoorde prijssignalen en waarderingen van ondernemingen en door het bevorderen van concentraties die voordien werden verhinderd.

Dit voorstel is klaar voor het internet en geschikt voor zowel fysieke als digitale omgevingen.

• Grondrechten

Het voorstel strookt met het EU-Handvest van de grondrechten en neemt de vrijheid van ondernemerschap in acht. De invoering van een nieuw wetgevingsinstrument om verstorende buitenlandse subsidies aan te pakken, zou gebeuren met volledige inachtneming van de grondrechten op een eerlijk proces en behoorlijk bestuur.

Wanneer de Commissie op grond van het wetgevingsinstrument handelt, zouden haar onderzoeksbevoegdheden onderworpen zijn aan alle rechten op een eerlijk proces, zoals het recht op een met redenen omkleed besluit en toegang tot rechterlijke toetsing, met inbegrip van de mogelijkheid om handhavings- en sanctiemaatregelen aan te vechten. Deze rechten gelden in het geval van bestuurlijke procedures.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Om de doelstellingen van dit initiatief zo doeltreffend mogelijk te verwezenlijken, moet een aantal acties op het niveau van de Commissie worden gefinancierd, hetgeen de herschikking of schepping van posten ten belope van rond 145 voltijdequivalenten omvat 38 . De uitgaven voor personele middelen over de periode 2021-2027 zullen ongeveer 80,490 miljoen EUR bedragen. Andere administratieve uitgaven over die periode zouden naar verwachting 0,800 miljoen EUR bedragen. Operationele uitgaven, die zullen worden gebruikt voor het bekostigen van de vereiste IT-infrastructuur, studies en raadplegingen om voor een doeltreffende handhaving van het instrument te zorgen, zullen uitkomen op zo’n 7,825 miljoen EUR. Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie. Andere administratieve kredieten die worden gefinancierd uit het budget van specifieke programma’s, worden begroot op ongeveer 1,225 miljoen EUR.

De totale administratieve uitgaven voor de tenuitvoerlegging van het voorstel over de periode 2021-2027 zullen zodoende uitkomen op 90,340 miljoen EUR; hiervan zal een deel worden gefinancierd uit het programma voor de interne markt. Met de financiering zullen onderzoek- en handhavingsacties, monitoringactiviteiten en marktonderzoeken worden ondersteund. Ook zal hiermee ondersteuning worden geboden voor een regelmatige evaluatie van specifieke bepalingen, een evaluatie van de verordening en een doorlopende evaluatie van de doeltreffendheid en doelmatigheid van de genomen maatregelen. Een gedetailleerd overzicht van de betrokken kosten is te vinden in het financieel memorandum bij dit initiatief.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Monitoring en evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van het voorstel. De monitoring zal doorlopend gebeuren en gebaseerd zijn op operationele doelstellingen en specifieke indicatoren. De volgende belangrijke aspecten zullen aan bod komen bij de regelmatige en voortdurende monitoring:

4.

i) het aantal verstorende buitenlandse subsidies (op basis van zaken); en


ii) de doeltreffendheid van de opgelegde herstelmaatregelen.

Daarnaast kan de Commissie ontwikkelingen met betrekking tot verstorende buitenlandse subsidies monitoren in het kader van een marktonderzoek.

De doeltreffendheid en doelmatigheid van het voorstel zal worden gemonitord aan de hand van vooraf bepaalde indicatoren om na te gaan of eventueel aanvullende voorschriften nodig zijn (bijvoorbeeld wat betreft handhaving) om te borgen dat buitenlandse subsidies de interne markt niet langer verstoren. Het effect van de interventie zal dan ook worden beoordeeld in het kader van een evaluatie en, indien nodig, zal een herzieningsclausule worden geactiveerd op grond waarvan de Commissie passende maatregelen kan nemen, zoals wetgevingsvoorstellen.

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 bevat algemene bepalingen, zoals het onderwerp en toepassingsgebied van de verordening (artikel 1). Het bepaalt wanneer een buitenlandse subsidie geacht wordt te bestaan (artikel 2), in welke omstandigheden deze geacht wordt de interne markt te verstoren (artikel 3) en bij welke soorten subsidies het risico op een verstorend effect het grootste is (artikel 4). Voorts beschrijft het de afweging die de Commissie maakt (artikel 5) voordat zij eventuele herstelmaatregelen oplegt en welke de mogelijke soorten herstelmaatregelen en verbintenissen zijn (artikel 6).

Hoofdstuk 2 gaat over de ambtshalve toetsing van subsidies. Meer bepaald legt dit hoofdstuk vast dat de Commissie ambtshalve informatie uit enigerlei bron over mogelijke verstorende buitenlandse subsidies kan onderzoeken (artikel 7) in het kader van een voorlopige beoordeling (artikel 8) of in het kader van een diepgaand onderzoek (artikel 9). Vervolgens bepaalt het de voorschriften met betrekking tot diverse instrumenten die in het kader van procedures op grond van de verordening kunnen worden gebruikt, zoals door de Commissie opgelegde voorlopige maatregelen (artikel 10) en informatieverzoeken (artikel 11). Daarnaast zal de Commissie inspecties ter plaatse kunnen uitvoeren zowel binnen de Unie (artikel 12) als daarbuiten (artikel 13). Indien de betrokken onderneming haar medewerking niet verleent, kan de Commissie een besluit nemen op grond van de beschikbare feiten (artikel 14). Zij kan geldboeten en dwangsommen opleggen (artikel 15) voor procedurele inbreuken, zoals het verstrekken van onvolledige, onjuiste of misleidende informatie in het kader van een onderzoek, en wegens de niet-nakoming van besluiten van de Commissie waarbij herstelmaatregelen of voorlopige maatregelen worden opgelegd, of van verbintenissen. Ook kan zij een eerder besluit herroepen en een nieuw besluit nemen (artikel 16) indien de betrokken onderneming in strijd met de door haar aangeboden verbintenissen handelt of indien blijkt dat het vorige besluit op onvolledige, onjuiste of misleidende informatie berust.

Hoofdstuk 3 bevat specifieke voorschriften voor concentraties. Met name legt dit hoofdstuk de voorwaarden vast waaronder een buitenlandse subsidie bij een concentratie geacht wordt de interne markt te verstoren (artikel 17), omschrijft het wat een concentratie is (artikel 18) en bepaalt het wanneer een concentratie moet worden aangemeld (artikel 19). Het werkt de aanmeldingsverplichting nader uit door het begrip “zeggenschap” te omschrijven (artikel 20) en door toe te lichten hoe de omzet (artikel 21) en de hoogte van de financiële bijdrage (artikel 22) moeten worden berekend. Dit hoofdstuk geeft aan wanneer een concentratie moet worden opgeschort en wat de ter zake geldende termijnen zijn (artikel 23). Het bepaalt welke procedurevoorschriften van hoofdstuk 2 op aangemelde concentraties van toepassing zijn tijdens de voorlopige beoordeling en het diepgaande onderzoek, aangepast aan de specifieke aspecten van een aanmeldingsstelsel (artikel 24). De geldboeten en dwangsommen (artikel 25) die in hoofdstuk 2 worden bepaald, gelden ook voor aangemelde concentraties, aan te vullen met de mogelijkheid om geldboeten en dwangsommen op te leggen ingeval een aanmelding onjuiste of misleidende informatie verstrekt, of bij niet-aanmelding of niet-nakoming van de opschortingsverplichting of een verbodsbesluit voor een concentratie.

Hoofstuk 4 bevat specifieke voorschriften voor openbare aanbestedingsprocedures. Met name legt het de voorwaarden vast waaronder een buitenlandse subsidie geacht wordt de interne markt te verstoren bij een openbare aanbestedingsprocedure (artikel 26), stelt het de aanmeldingsdrempels vast (artikel 27) en bepaalt het wanneer een aanmelding in het kader van een dergelijke procedure verplicht is (artikel 28). Het legt vast welke procedurevoorschriften van hoofdstuk 2 van toepassing zijn op aangemelde financiële bijdragen bij openbare aanbestedingsprocedures, alsmede de termijnen voor het inleiden en beëindigen van een diepgaand onderzoek (artikel 29). Ook beschrijft het de soorten besluiten die de Commissie kan vaststellen (artikel 30) en wanneer de gunning van een overheidsopdracht aan potentieel gesubsidieerde inschrijvers bij openbare aanbestedingsprocedures moet worden opgeschort (artikel 31). Ten slotte legt het de geldboeten en dwangsommen vast die kunnen worden opgelegd overeenkomstig hoofdstuk 2, aan te vullen met de mogelijkheid om geldboeten en dwangsommen op te leggen wanneer een aanmelding onjuiste of misleidende informatie verstrekt of wanneer geen aanmelding wordt gedaan (artikel 32).

Hoofdstuk 5 bevat gemeenschappelijke procedurevoorschriften. Het beschrijft de verhouding tussen ambtshalve toetsing, aanmelding van een concentratie en aanmelding van een overheidsopdracht (artikel 33). Het voorziet in de mogelijkheid om een marktonderzoek in te stellen (artikel 34) en stelt verjaringstermijnen vast (artikel 35). Het bevat ook een verplichting om op grond van de verordening vastgestelde besluiten bekend te maken (artikel 36) en bepaalt nader tot wie dergelijke besluiten moeten worden gericht (artikel 37). Diverse voorschriften leggen de procedurele waarborgen vast in procedures voor de Commissie, met name het recht van verweer (artikel 38) en de bescherming van het ambtsgeheim (artikel 39).

Hoofdstuk 6 beschrijft de verhouding tussen de verordening en andere rechtsinstrumenten (artikel 40).

Hoofdstuk 7 bevat verdere algemene bepalingen, zoals de comitéprocedure voor besluiten (artikel 41) en de mogelijkheid om uitvoeringsvoorschriften (artikel 42) en gedelegeerde handelingen (de artikelen 42 en 43) vast te stellen, in overeenstemming met specifieke voorschriften inzake bevoegdheidsdelegatie (artikel 45). Daarnaast is er een bepaling betreffende de evaluatie van de verordening (artikel 46). Ten slotte bevat de verordening een aantal overgangsbepalingen (artikel 47) en vermeldt zij wanneer zij in werking treedt en van toepassing wordt (artikel 48).