Toelichting bij COM(2021)391 - Europese groene obligaties - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)391 - Europese groene obligaties. |
|---|---|
| bron | COM(2021)391   |
| datum | 07-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van de bredere agenda van de Europese Commissie over duurzame financiering. Het legt de basis voor een gemeenschappelijk regelgevingskader over het gebruik van de benaming “Europese groene obligatie” of “EuGB” voor obligaties die ecologisch duurzame doelstellingen in de zin van Verordening (EU) 2020/852 1 (taxonomieverordening) nastreven. Er wordt ook een systeem opgezet voor de registratie van en het toezicht op ondernemingen die optreden als externe toetsingsinstantie voor groene obligaties overeenkomstig dit kader. Het voorstel faciliteert ook de verdere ontwikkeling van de markt voor hoogwaardige groene obligaties en draagt zo bij tot de kapitaalmarktenunie, terwijl verstoring van de bestaande markten voor groene obligaties en het risico op greenwashing worden beperkt. De benaming “Europese groene obligaties” zal beschikbaar zijn voor alle uitgevende instellingen, zowel binnen als buiten de Unie, die aan de vereisten van dit voorstel voldoen.
Dit wetgevingsvoorstel is bedoeld om het potentieel van de eengemaakte markt en de kapitaalmarktenunie beter te benutten om bij te dragen tot de verwezenlijking van de klimaat- en milieudoelstellingen van de Unie overeenkomstig artikel 2, lid 1, punt c), van de Overeenkomst van Parijs van 2016 inzake klimaatverandering 2 en de Europese Green Deal 3 .
De Europese Green Deal maakte duidelijk dat in alle sectoren van de economie aanzienlijke investeringen nodig zijn voor de transitie naar een klimaatneutrale economie en om de doelstellingen van de Unie op het gebied van ecologische duurzaamheid te verwezenlijken. Om de huidige klimaat- en energiedoelstellingen van de Unie voor 2030 te bereiken, zijn tussen 2021 en 2030 investeringen in het energiesysteem (exclusief vervoer) nodig ten belope van 336 miljard EUR per jaar (in constante prijzen van 2015), gelijk aan 2,3 % van het bbp 4 . Een substantieel deel van die financiële stromen zal van de particuliere sector moeten komen. Om deze investeringskloof te dichten moeten de particuliere kapitaalstromen significant worden omgebogen naar ecologisch duurzamere investeringen en moet het Europese financiële kader grondig worden herdacht.
In de Green Deal wordt met name benadrukt dat het voor investeerders en bedrijven makkelijker moet worden om ecologisch duurzame beleggingen te identificeren en hun geloofwaardigheid te controleren. Dit zou kunnen door middel van duidelijke keurmerken voor retailbeleggingsproducten en de ontwikkeling van een Europese standaard voor groene obligaties die ecologisch duurzaam beleggen op een vlotte manier bevordert. Ondanks een krachtige marktgroei vormen groene obligaties slechts een fractie van de totale uitgifte van obligaties, in 2020 ongeveer 4 % 5 . Verdere groei van de markt voor hoogwaardige groene obligaties zal een bron van aanzienlijke groene investeringen zijn en zal dus helpen de investeringskloof van de Europese Green Deal te dichten.
Daarom werd in het investeringsplan van de Europese Green Deal op 14 januari 2020 6 de ontwikkeling van een Europese standaard voor groene obligaties aangekondigd. In zijn conclusies van december 2020 over klimaatverandering benadrukte de Europese Raad 7 het belang van de ontwikkeling van gemeenschappelijke, wereldwijde standaarden voor groen geldwezen en nodigde hij de Europese Commissie uit om uiterlijk in juni 2021 een wetgevingsvoorstel voor een norm voor groene obligaties in te dienen. Tot slot heeft de Commissie in haar werkprogramma voor 2021 “een economie die werkt voor de mensen” aangehaald als een prioriteit en het belang benadrukt van verdere vooruitgang op het gebied van duurzame financiering, met name door de ontwikkeling van een EU-standaard voor groene obligaties voor te stellen 8 .
Gezien het wijdverbreide gebruik van bedrijfseigen marktkaders voor groene obligaties en ondanks het feit dat sommige van deze kaders algemeen aanvaard worden als normaangevend, kan het voor beleggers duur en moeilijk zijn om de positieve milieueffecten van op obligaties gebaseerde beleggingen te bepalen en verschillende groene obligaties op de markt te vergelijken. Voor uitgevende instellingen leidt het gebrek aan gemeenschappelijke definities van ecologisch duurzame economische activiteiten tot onzekerheid over welke economische activiteiten als daadwerkelijk groen kunnen worden beschouwd. In dergelijke omstandigheden kunnen uitgevende instellingen te maken krijgen met reputatierisico’s door mogelijke beschuldigingen van greenwashing, met name in transitiesectoren. Bovendien kan de versnippering van praktijken op het gebied van externe evaluatie voor hen extra kosten met zich meebrengen. Hierdoor kan de winstgevendheid van projecten met aanmerkelijke klimaat- en ecologische effecten worden geschaad, waardoor er minder dergelijke investeringsmogelijkheden voorhanden zijn en het bereiken van de milieudoelstellingen van de Unie wordt belemmerd.
Met dit voorstel wordt beoogd deze belemmeringen aan te pakken door een norm vast te stellen voor hoogwaardige groene obligaties. Met dit voorstel: 1) kunnen beleggers hoogwaardige groene obligaties beter identificeren en de betrouwbaarheid ervan nagaan, 2) wordt de uitgifte van deze hoogwaardige groene obligaties vergemakkelijkt door de definities van groene economische activiteiten te verduidelijken en het mogelijke reputatierisico voor uitgevende instellingen in transitiesectoren te beperken, en 3) wordt de praktijk van extern toezicht gestandaardiseerd en wordt het vertrouwen in externe toetsingsinstanties verbeterd door de invoering van een vrijwillige registratie- en toezichtregeling.
Dit voorstel voor een Europese groene obligatie hangt samen met de taxonomieverordening. De taxonomieverordening stelt een classificatie van de ecologische duurzaamheid van economische activiteiten op, met onder meer de volledige naleving van minimale sociale waarborgen als een van de bepalende criteria. Dit kader kan worden gebruikt als benchmark om te bepalen of een economische activiteit en bij uitbreiding de bijbehorende activa of projecten groen zijn. Volgens artikel 4 van de taxonomieverordening 9 moet de Unie de taxonomiecriteria hanteren als zij standaarden voor ecologisch duurzame bedrijfsobligaties bepaalt 10 . Daarom stelt de Commissie voor dat de taxonomieverordening en, naarmate deze worden ontwikkeld, de gedelegeerde handelingen, voor de toepassing van Europese groene obligaties bepalen wat als “groen” kan worden beschouwd.
Dit voorstel biedt een kader voor alle uitgevende instellingen van groene obligaties, met inbegrip van uitgevende instellingen uit de publieke en particuliere sector, en zowel financiële als niet-financiële ondernemingen. Het kader is ook bedoeld om bruikbaar te zijn voor uitgevende instellingen van gedekte obligaties en securitisaties waarvan de effecten worden uitgegeven door een special purpose vehicle 11 . Door het verband met de taxonomieverordening kunnen de opbrengsten van Europese groene obligaties worden gebruikt voor een breed scala aan economische activiteiten die een substantiële bijdrage leveren aan doelstellingen van ecologische duurzaamheid. Dit voorstel bouwt voort op de huidige goede marktpraktijken voor groene obligaties en biedt tal van gebruiksmogelijkheden, zoals een bank die een Europese groene obligatie uitgeeft voor de financiering van groene hypotheken, een staalproducent die een Europese groene obligatie uitgeeft voor de financiering van een nieuwe productietechnologie met lagere emissies, of een overheid die een Europese groene obligatie uitgeeft voor de financiering van een subsidieregeling voor een installatie van hernieuwbare energie.
Dit voorstel bouwt voort op goede marktpraktijken en op feedback en aanbevelingen van de deskundigengroep op hoog niveau inzake duurzame financiering. In het op 31 januari 2018 gepubliceerde verslag van de groep 12 wordt aanbevolen een officiële EU-norm voor groene obligaties in te voeren. Daarop verbond de Commissie zich er in haar op 8 maart 2018 goedgekeurde “Actieplan: duurzame groei financieren” 13 toe een EU-norm voor groene obligaties te ontwikkelen. De technische deskundigengroep (TEG) inzake duurzame financiering, bestaande uit marktdeelnemers uit verschillende sectoren, kreeg de taak aanbevelingen voor een EU-norm voor groene obligaties op te stellen. De TEG deed dat in zijn eindverslag van juni 2019, waarna in maart 2020 een gids voor de bruikbaarheid van een ontwerpnorm volgde. Tot slot heeft de Commissie verdere inzichten en input over groene obligaties verzameld in haar openbare raadpleging over de vernieuwde strategie voor duurzame financiering (open van april tot juli 2020) en de gerichte raadpleging over de EU-norm voor groene obligaties (open van juni tot oktober 2020).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel voert een reeks regels in waaraan uitgevende instellingen van groene obligaties moeten voldoen om een obligatie een “Europese groene obligatie” of “EuGB” te kunnen noemen. Het bouwt voort op bestaande goede marktpraktijken en stelt aanvullende eisen vast op basis van reeds bestaande relevante wetgeving. Deze vereisten stroken met de doelstellingen van de bestaande EU-beleidsbepalingen op het beleidsterrein, en met name met de taxonomieverordening. Dit voorstel verplicht uitgevende instellingen van een Europese groene obligatie ervoor te zorgen dat de opbrengsten van de obligatie worden toegerekend aan activa en uitgaven met volledige inachtneming van de vereisten van de taxonomieverordening, zodat de obligatie zelf volledig ecologisch duurzaam is. Dit voorstel is ook verenigbaar met andere initiatieven op het gebied van duurzame financiering, zoals het voorstel van de Commissie voor een richtlijn betreffende duurzaamheidsrapportage door ondernemingen 14 , dat bedoeld is ter bevordering van de rapportage over informatie in verband met duurzaamheid door alle grote ondernemingen en de meeste op gereglementeerde markt genoteerde ondernemingen, en dus ook betrekking heeft op heel wat uitgevende instellingen van obligaties.
Het voorstel is eveneens verenigbaar met de kapitaalmarktenunie, die tot doel heeft de kapitaalmarkten van de Unie beter in staat te stellen investeringen te mobiliseren en te kanaliseren, wat kan bijdragen tot de financiering van de groene transitie.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel beantwoordt aan de algemene beleidsdoelstellingen van de Europese Green Deal. De Europese Green Deal is de respons van de Unie op de uitdagingen op het gebied van klimaat en milieu waarvoor deze generatie zich geplaatst ziet. Het doel van de Europese Green Deal is de Unie om te vormen tot een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten 15 . Bovendien zal het creëren van een betrouwbare gereguleerde omgeving ter ondersteuning van de uitgifte en de creatie van Europese groene obligaties een prominente rol spelen om de internationale rol van de euro te bevorderen, en bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling inzake de uitbouw van de financiële markten in de Unie tot een nieuwe hub voor “groene financiering”, en zo de groene investeringen van de EU verder ondersteunen 16 . De Commissie kan de lidstaten krachtens Verordening (EU) 2021/240 17 technische ondersteuning bieden om Europese groene obligaties op nationaal niveau te promoten.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Dit voorstel valt onder de gedeelde bevoegdheid overeenkomstig artikel 4, lid 2, punt a), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en is gebaseerd op artikel 114 VWEU, dat de bevoegdheid verleent om passende bepalingen vast te stellen die betrekking hebben op de instelling en de werking van de interne markt.
Op grond van artikel 114 VWEU kan de Unie niet alleen maatregelen nemen om bestaande belemmeringen voor de uitoefening van de fundamentele vrijheden weg te nemen, maar ook om te voorkomen dat dergelijke belemmeringen in de toekomst opduiken. Dat zijn onder meer ook belemmeringen die het voor marktdeelnemers, zoals uitgevende instellingen van groene obligaties of beleggers, moeilijk maken om ten volle te profiteren van de voordelen van de interne markt.
De huidige markt voor groene obligaties is volledig gebaseerd op door de markt vastgestelde normen en praktijken, met garanties voor uitgevende instellingen die worden verstrekt door ondernemingen die als externe toetsingsinstanties optreden. De bestaande normen bevatten richtsnoeren en aanbevelingen die op processen op hoog niveau zijn gebaseerd, maar de onderliggende definities van groene projecten zijn niet gestandaardiseerd, streng en omvattend genoeg. Daardoor kunnen beleggers niet makkelijk nagaan van welke obligaties de opbrengsten stroken met of bijdragen tot milieudoelstellingen, met name de doelstelling om de stijging van de wereldwijde temperatuur ruim onder 2 °C te houden en ernaar te streven de stijging te beperken tot 1,5 °C ten opzichte van het pre-industriële niveau, zoals in de Overeenkomst van Parijs is bepaald. Deze situatie maakt het voor uitgevende instellingen ook moeilijker om gebruik te maken van ecologisch duurzame obligaties om voor hun eigen activiteiten de overgang naar milieuvriendelijker bedrijfsmodellen te maken.
Bovendien zorgen de huidige op de markt gebaseerde normen niet voor voldoende transparantie en verantwoordingsplicht van externe toetsingsinstanties, en is er geen permanent toezicht op ondernemingen die als externe toetsingsinstanties optreden. Daardoor blijft het voor beleggers dus moeilijk om ecologisch duurzame obligaties te identificeren, te vertrouwen en te vergelijken.
Binnen de Unie bestaan er dus verschillende praktijken naast elkaar, wat het voor beleggers duur maakt om echte groene obligaties te identificeren en tegelijkertijd verhindert dat de markt voor groene obligaties tot volle wasdom komt.
Momenteel heeft geen enkele lidstaat wetgeving vastgesteld om een officiële nationale norm voor groene obligaties vast te stellen. Nationale regelingen voor het toekennen van labels bevatten echter reeds verschillende vereisten voor ecologisch duurzame financiële producten, die in sommige gevallen leiden tot vereisten voor obligaties, bijvoorbeeld in het geval van obligatiefondsen. Een vergelijking tussen door EU-lidstaten uitgegeven groene overheidsobligaties toont aan dat er in de lidstaten uiteenlopende definities van ecologisch duurzame activiteiten worden gehanteerd. Bovendien is het, gezien de voortdurende groei van de groeneobligatiemarkt en de rol ervan bij de financiering van het soort vaste investeringen dat nodig is om de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs te bereiken, waarschijnlijk dat sommige lidstaten zullen overwegen op nationaal niveau normen of richtsnoeren vast te stellen.
Dergelijke nationale initiatieven trachten wellicht dezelfde problemen op te lossen als het voorgestelde EuGB-initiatief, maar de resultaten tussen de lidstaten kunnen uiteenlopen. Er zullen tussen nationale wetten dus waarschijnlijk verschillen ontstaan die het vrije verkeer van kapitaal zouden hinderen, een Europees gelijk speelveld zouden ondermijnen en zouden indruisen tegen de doelstellingen van de Europese kapitaalmarktenunie. Er is dus duidelijk nood aan een geharmoniseerde norm voor groene obligaties die in de hele Unie moet worden toegepast door zowel openbare als particuliere uitgevende instellingen van groene obligaties. Met de vaststelling van deze verordening wordt beoogd tot dergelijke geharmoniseerde voorschriften te komen. Artikel 114 VWEU is daarom de juiste rechtsgrondslag.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Dit voorstel voldoet aan het subsidiariteitsbeginsel dat is vastgelegd in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), dat bepaalt dat de Unie alleen mag optreden als de beoogde doelen niet door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt.
De markt voor groene obligaties is inherent internationaal, met deelnemers die grensoverschrijdend obligaties verhandelen. Uitgevende instellingen van en beleggers in financiële producten hebben gemeenschappelijke maatstaven en definities nodig om te bepalen welke projecten en activiteiten ecologisch duurzaam zijn en om deze met elkaar te vergelijken. Gezien de situatie zou nationaal wetgevend optreden om de vastgestelde tekortkomingen op de markt voor groene obligaties aan te pakken ertoe kunnen leiden dat de Europese markt voor groene obligaties gefragmenteerd raakt.
Bovendien is de markt voor externe toetsingsinstanties voor groene obligaties een grensoverschrijdende markt. Om een gelijk speelveld voor de actoren die deze diensten verlenen, te behouden, is een gecentraliseerde registratie- en toezichtregeling voor externe toetsingsinstanties voor Europese groene obligaties op Europees niveau nodig, die wordt gecoördineerd door de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA).
Een dergelijk initiatief kan dus niet beperkt blijven tot het grondgebied van één lidstaat, en gecoördineerd optreden op het niveau van de Unie is nodig. Alleen een interventie op het niveau van de Unie kan consistente en gestandaardiseerde vereisten voor Europese groene obligaties vaststellen om de werking van de eengemaakte markt te verbeteren en marktverstoringen te voorkomen.
Tot slot lijkt, gezien de vele interacties tussen het voorstel voor Europese groene obligaties en andere relevante wetgeving op Unieniveau zoals de taxonomieverordening, een instrument van de Unie het meest geschikt voor de huidige situatie.
Om al deze redenen kunnen de uniformiteit en de rechtszekerheid van de uitoefening van de vrijheden van het Verdrag het beste worden gewaarborgd door optreden op het niveau van de Unie.
• Evenredigheid
Dit voorstel strookt met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 5 VEU. De voorgestelde maatregelen zijn noodzakelijk om de doelstellingen te bereiken en ook het meest geschikt.
De invoering van een geharmoniseerde vrijwillige norm voor groene obligaties op het niveau van de Unie zal de benchmark vormen voor hoogwaardige groene obligaties op Europese en eventueel mondiale markten, zonder het gebruik van de norm aan de huidige marktdeelnemers op te leggen. Door het wegnemen van bepaalde belemmeringen voor de goede werking van de markt voor hoogwaardige groene obligaties, zou deze verordening kunnen helpen kapitaalstromen in de richting van ecologisch duurzame projecten te sturen en grensoverschrijdende groene investeringen te faciliteren. Gezien het risico dat het uitblijven van maatregelen zal leiden tot fragmentatie van de markt en verwarring bij beleggers, zal dit voorstel zorgen voor juridische duidelijkheid, transparantie en vergelijkbaarheid van Europese groene obligaties in de hele Unie.
Zowel uit de reacties van belanghebbenden als uit de effectbeoordeling bleken als voornaamste problemen het gebrek aan een consistente definitie van ecologisch duurzame manieren om de opbrengsten van groene obligaties te gebruiken, en het gebrek aan voortdurend toezicht door externe toetsingsinstanties. Dit voorstel gaat niet verder dan wat nodig is om elk van deze problemen aan te pakken, namelijk door: 1) een vrijwillige norm voor groene obligaties op te stellen die vereist dat het gebruik van de opbrengsten in overeenstemming is met de vereisten van de taxonomieverordening, en 2) te eisen dat bij uitgevende instellingen van Europese groene obligaties een toetsing vóór en een toetsing na uitgifte wordt uitgevoerd door een externe toetsingsinstantie die overeenkomstig de vereisten van deze verordening is geregistreerd en wordt gecontroleerd. Overheidsauditors of andere publieke entiteiten die door overheidsemittenten zijn gemachtigd, vallen niet onder de registratie- en toezichtsvereisten van deze verordening, aangezien zij als wettelijke entiteiten verantwoordelijk zijn voor het toezicht op overheidsuitgaven en hun onafhankelijkheid doorgaans wettelijk gewaarborgd is.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel sterkt ertoe een gemeenschappelijke reeks vereisten vast te stellen voor een geharmoniseerde norm voor Europese groene obligaties, die ecologisch duurzame beleggingen verder zal vereenvoudigen en tot een gecoördineerde verbetering van de werking van de eengemaakte markt zal leiden. Een rechtstreeks toepasselijke verordening is noodzakelijk om deze beleidsdoelstellingen te bereiken en is de beste manier om maximale harmonisatie tot stand te brengen en tegelijkertijd verschillen in de uitvoering te voorkomen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Momenteel is er geen wettelijke regeling voor groene obligaties op het niveau van de EU.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie startte op 8 april 2020 een openbare raadpleging over de vernieuwde strategie voor duurzame financiering, die 16 weken liep. Hierin werden ruim 100 vragen gesteld, ook over normen en labels voor financiële producten en over de EU-standaard voor groene obligaties, zoals die toen genoemd werd. De Commissie ontving ruim 600 reacties op deze raadpleging van een breed scala van belanghebbenden. Op de website van de Commissie is een feedbackdocument gepubliceerd met een overzicht van de ontvangen bijdragen 18 .
Als onderdeel van het proces is de Commissie op 12 juni 2020 ook een gerichte raadpleging gestart om verdere feedback te verzamelen over de EU-standaard voor groene obligaties. Deze raadpleging liep gedurende 16 weken en werd op 2 oktober 2020 afgesloten met 167 reacties. De resultaten zijn online gepubliceerd 19 . Deze raadpleging bevatte 19 vragen en was gericht op twee hoofdthema’s, namelijk de EU-standaard voor groene obligaties en sociale obligaties en COVID-19. Een breed scala van belanghebbenden bezorgde reacties, waaronder bedrijfs-/brancheorganisaties, bedrijfsorganisaties, consumentenorganisaties, ngo’s en overheidsinstanties. De antwoorden kwamen uit 20 lidstaten, 2 andere Europese landen en 2 niet-Europese landen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie heeft in mei en juni 2020 diepgaande gestructureerde gesprekken gevoerd met 11 geselecteerde belanghebbenden uit verschillende sectoren en lidstaten.
Daarnaast heeft zij tussen 2 december en 23 december 2020 een korte raadpleging gehouden van nationale functionarissen voor schuldbeheer, via de werkgroep over groene obligaties van de subgroep over Europese markten voor overheidsschuld van het Economisch en Financieel Comité van de Raad. De vragenlijst werd ook verspreid onder de deskundigengroep van de lidstaten inzake duurzame financiering, en aan de respondenten werd gevraagd hun antwoorden per lidstaat te coördineren. 17 lidstaten bezorgden een reactie.
De Commissie overlegde ook regelmatig met de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) om haar om standpunt en advies te vragen, ook over een mogelijke registratie- en toezichtregeling op het niveau van de Unie voor externe toetsingsinstanties.
Het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek van de Commissie heeft verschillende academische papers, werkdocumenten en rapporten over groene obligaties opgesteld: 1) “Green bonds and companies’ environmental performance: a feasibility study”; 2) “Green bonds and use of proceeds reporting: what do we know from market data providers?”; 3) “The pricing of green bonds. Are financial institutions special?”; 4) “Green Bonds as a tool against climate change”.
Het Europese initiatief voor groene obligaties is sinds 2019 besproken tijdens regelmatige bijeenkomsten van de deskundigengroep van de lidstaten inzake duurzame financiering: de lidstaten werden regelmatig ingelicht over de vorderingen en namen deel aan besprekingen over specifieke kwesties, zoals het verband met de taxonomieverordening en de vorm en de aard van een mogelijk Europees initiatief voor groene obligaties.
• Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling is gekeken naar een reeks beleidsopties in drie belangrijke beleidsgebieden, bovenop het referentiescenario waarin de Unie geen actie onderneemt.
Wat het toepassingsgebied van de norm voor uitgevende instellingen van groene obligaties betreft, werden twee opties bestudeerd: 1) één op basis van vrijwilligheid, waarbij het de uitgevende instellingen van groene obligaties vrij zou staan al dan niet aan te sluiten bij het toekomstige Europese initiatief inzake groene obligaties, en 2) één op basis van verplichting, waarbij alle groene obligaties die zijn uitgegeven in de EU of door een in de EU gevestigde uitgevende instelling, gebruik zouden moeten maken van het toekomstige Europese initiatief voor groene obligaties.
Wat het regelgevingskader voor externe toetsingsinstanties van Europese groene obligaties betreft, werden twee opties bestudeerd: 1) de ESMA de opdracht geven om externe toetsingsinstanties van Europese groene obligaties te autoriseren, met beperkt toezicht en beperkte toezichtvereisten, en 2) de ESMA de opdracht geven om externe toetsingsinstanties van de EU-norm voor groene obligaties te autoriseren en te controleren binnen een strenger kader.
Wat betreft de eventuele flexibiliteit voor overheidsemittenten die Europese groene obligaties wensen uit te geven ten opzichte van niet-overheidsemittenten, werden drie opties bestudeerd: 1) geen flexibiliteit, 2) flexibiliteit met betrekking tot aan obligaties gerelateerde vereisten maar niet met betrekking tot de toepassing en uitvoering van de taxonomieverordening, en 3) flexibiliteit met betrekking tot aan obligaties gerelateerde vereisten en met betrekking tot de taxonomieverordening.
Uit twee onlineraadplegingen over dit onderwerp is gebleken dat een grote meerderheid van de belanghebbenden voorstander was van het concept van een EU-standaard voor groene obligaties - zoals die toen genoemd werd - zoals voorgesteld door de technische deskundigengroep inzake duurzame financiering, met inbegrip van de eis van een vrijwillige standaard. Slechts een zeer kleine minderheid sprak haar steun uit voor een verplichte standaard.
Een grote meerderheid van de respondenten sprak haar steun uit voor een regelgevingskader voor externe toetsingsinstanties onder toezicht van de ESMA, en veel van hen vroegen om een evenredige regeling. Dat wijst erop dat de meeste belanghebbenden de voorkeur geven aan de optie van een lichtere of meer gerichte toezichtregeling.
Huidige en potentiële overheidsemittenten van groene overheidsobligaties in de Unie werden geraadpleegd over mogelijke flexibiliteit voor overheidsemittenten, en waren verdeeld over de vraag of flexibiliteit met betrekking tot de taxonomieverordening al dan niet nodig is. Er was wel sterke steun voor het handhaven van een consistente aanpak ten aanzien van uitgevende instellingen van overheden en ondernemingen.
Inhoudsopgave
Op basis van een analyse van de verschillende opties en de feedback van belanghebbenden kwam uit de effectbeoordeling de volgende optie als voorkeursoptie naar voren:
het initiatief voor Europese groene obligaties wordt ingevoerd als een vrijwillige norm die is afgestemd op de beste marktpraktijken en de taxonomieverordening,
de ESMA wordt belast met het verlenen van toestemming aan externe toetsingsinstanties van Europese groene obligaties met beperkte toezichtvereisten, en
overheidsemittenten krijgen enige flexibiliteit met betrekking tot de handhaving van vereisten voor Europese groene obligaties, maar niet met betrekking tot de toepassing en interpretatie van de taxonomieverordening.
De voorkeursoptie bouwt voort op de beste marktpraktijken op het gebied van rapportage en externe toetsing, en op de afstemming op de taxonomieverordening. Hiermee zou het initiatief voor Europese groene obligaties de belangrijkste norm op het gebied van transparantie en ecologische geloofwaardigheid worden, in overeenstemming met de doelstelling om de markt voor hoogwaardige groene obligaties te ontwikkelen en te ondersteunen. De voorgestelde vrijwillige norm in combinatie met een “lichte” toezichtbenadering zou ervoor zorgen dat de doelstellingen van de Unie worden verwezenlijkt op de meest kostenefficiënte en doeltreffende wijze.
Een vrijwillige norm zou aantrekkelijk zijn voor uitgevende instellingen van hoogwaardige groene obligaties, van wie er heel wat hun steun betuigden aan het initiatief voor Europese groene obligaties, aangezien zij hierdoor duidelijker met beleggers en anderen zouden kunnen communiceren over hun milieuvriendelijkheid en verbintenissen. Tegelijkertijd zou een dergelijke norm helpen om verstorende effecten te voorkomen op bestaande markten voor groene obligaties, die vrij kunnen blijven opereren. Dit zou het makkelijker maken om tot een concurrerende marktomgeving te komen waarin de vraag van beleggers in plaats van regelgevingsvereisten toekomstige uitgiften zou aanzwengelen.
Een “lichtere” en gerichte toezichtbenadering van de externe toetsingsinstanties zou de externetoetsingsprocedures transparanter maken voor uitgevende instellingen en beleggers, zou bepaalde aspecten van de verschillende benaderingen harmoniseren en zou problemen in verband met belangenconflicten aanpakken, zonder bestaande aanbieders ervan te weerhouden zich voor de regeling te registreren en op te treden als toetsingsinstanties voor Europese groene obligaties.
Door de optie met beperkte flexibiliteit voor overheden uit te voeren, zouden lidstaten Europese groene obligaties kunnen uitgeven op een gelijk speelveld met ondernemingen, en toch enige flexibiliteit behouden die rekening houdt met hun institutionele kenmerken. Net als andere gebruikers moeten overheden vrijwillig kunnen besluiten zich aan de vereisten van het initiatief voor Europese groene obligaties te houden.
Over het geheel genomen zou de norm duidelijke voordelen bieden op het gebied van vertrouwen, dat kan worden omgezet in prijsstellingsvoordelen voor de obligatie en voor uitgevende instellingen een nieuwe stimulans kan bieden om er gebruik van te maken. Evenzo kunnen uitgevende instellingen hun sterkere groene engagement aantonen door bij hun uitgiften de norm te hanteren.
Beleggers zouden over een segment van groene obligaties beschikken dat een hoge mate van marktintegriteit, transparantie en vergelijkbaarheid waarborgt, en een gemeenschappelijke definitie van “groen” biedt, waardoor de vergelijkbaarheid en het vertrouwen worden vergroot. Het initiatief zou beleggers meer keuze bieden en met name ten goede komen aan de meest geëngageerde groene investeerders, die een striktere definitie van “groen” waarderen. Institutionele beleggers zouden zich duidelijk kunnen onderscheiden van de rest van de markt door hun obligatiebeleggingen toe te spitsen op Europese groene obligaties.
Mogelijk moeten externe toetsingsinstanties die aan de norm willen voldoen, daarvoor extra kosten maken. Bovenop de toezichtvergoedingen, die voorlopig tot een minimum moeten worden beperkt, zouden toetsingsinstanties directe kosten voor compliance en juridisch advies moeten maken, evenals organisatorische kosten om door de ESMA te worden goedgekeurd.
Uitgevende instellingen zouden nog steeds groene obligaties onder andere marktnormen kunnen uitgeven. De kosten voor het gebruik van de norm zijn voornamelijk kosten die worden doorberekend door externe toetsingsinstanties en kosten in verband met de toepassing van de taxonomie. Kosten in verband met de toepassing van de taxonomie zouden echter ook al zijn gemaakt in het kader van andere initiatieven (bv. de richtlijn niet-financiële rapportage 20 ) waardoor een deel van deze kosten zou worden gecompenseerd.
Het initiatief bevat een duidelijke definitie van “ecologische duurzaamheid” en vergemakkelijkt de identificatie van hoogwaardige groene obligaties op de markt. De grotere transparantie moet de marktefficiëntie verbeteren en meer investeringen in de richting van hoogwaardige groene projecten en activa sturen, met name in combinatie met nieuwe openbaarmakingsvereisten die voortvloeien uit andere delen van het bredere actieplan voor duurzame financiering. Een groter marktvertrouwen kan bovendien leiden tot prijsvoordelen, die de financiering van op de taxonomie afgestemde projecten en activa kunnen stimuleren. Deze factoren moeten de Europese economie helpen sneller de transitie te maken naar koolstofneutrale en in het algemeen minder vervuilende technologieën en productieprocessen, met positieve gevolgen voor zowel het milieu als de samenleving in het algemeen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit voorstel maakte geen deel uit van een geschiktheidscontrole.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit voorstel verleent de ESMA de bevoegdheid om een nieuwe functie uit te oefenen voor de registratie van en het toezicht op externe toetsingsinstanties die hun diensten in het kader van deze verordening verlenen. De ESMA zal aan de externe toetsingsinstanties vergoedingen moeten aanrekenen waarmee al haar administratieve kosten voor deze taken moeten worden gedekt.
Op basis van een schatting van 0,2 voltijdsequivalenten per entiteit en in totaal drie externe toetsingsinstanties die zich in de eerste vier jaar willen laten registreren 21 , is er slechts 0,6 voltijdsequivalent nodig voor de registratie en het doorlopend toezicht. Er zouden evenwel grote synergieën mogelijk moeten zijn met de bestaande verantwoordelijkheden van de ESMA in het kader van de herziening van de werking van de Europese toezichthoudende autoriteiten waarvoor de ESMA extra personeel en begrotingsmiddelen heeft gekregen 22 . Bovendien zijn alle agentschappen in het kader van de planning van de ontwerpbegroting van de Unie voor 2022 aangemoedigd een jaarlijkse efficiëntieverbetering van tussen 1 % en 2 % te realiseren. Verwacht wordt dus dat specifiek voor dit voorstel geen extra middelen nodig zullen zijn.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Bij de evaluatie van dit initiatief houdt de Commissie rekening met de hieronder genoemde bronnen en indicatoren en baseert zij zich op een openbare raadpleging en de besprekingen met de ESMA en de bevoegde autoriteiten. De evaluatie zal worden verricht conform de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie.
totaal uitgegeven bedrag, totaal uitstaand bedrag, totale volume, prijzen van obligaties die gebruikmaken van de benaming “Europese groene obligatie” en van obligaties die als “groen” zijn geoormerkt (maar niet noodzakelijkerwijs gebruikmaken van de benaming “Europese groene obligatie”) uitgegeven per jaar en uitstaand [in de EU en wereldwijd];
gegevens over liquiditeit op de markten voor obligaties die gebruikmaken van de benaming “Europese groene obligaties”, obligaties die als “groen” zijn geoormerkt, en andere uitstaande obligaties (als benchmark, d.w.z. van dezelfde/soortgelijke uitgevende instellingen);
aantal externe toetsingsinstanties die overeenkomstig de vereisten van deze verordening zijn geregistreerd;
gegevens over de door deze externe toetsingsinstanties betaalde toezichtvergoedingen;
klachten en/of toezichtverslagen met betrekking tot de naleving van deze verordening.
databank van ESMA met geregistreerde externe toetsingsinstanties,
databank van ESMA met toezichtsvergoedingen en -heffingen,
databank van ESMA met kennisgevingen en klachten,
externe databanken in verband met de obligatiemarkt,
rechtstreekse en raadgevende inbreng van belanghebbenden.
Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.
• Artikelsgewijze toelichting
In titel I, artikel 1, wordt het onderwerp van deze verordening vastgesteld, namelijk eenvormige vereisten voor uitgevende instellingen van obligaties die de benaming “Europese groene obligatie” of “EuGB” willen gebruiken voor hun ecologisch duurzame obligaties die aan beleggers in de Unie beschikbaar worden gesteld, en het opzetten van een registratiesysteem en toezichtraamwerk voor externe toetsingsinstanties van Europese groene obligaties.
Artikel 2 stelt definities voor de toepassing van deze verordening vast.
Titel II van de verordening bevat de voorwaarden voor het gebruik van de benaming “Europese groene obligatie” of “EuGB”.
Hoofdstuk 1 bevat de voorwaarden voor obligaties.
Artikel 3 beperkt het gebruik van de benaming “Europese groene obligatie” of “EuGB” tot obligaties die tot aan hun vervaldag aan de voorwaarden van deze titel voldoen; Het kader is ook bedoeld om bruikbaar te zijn voor alle uitgevende instellingen, ook uitgevende instellingen van gedekte obligaties en securitisaties waarvan de effecten worden uitgegeven door een special purpose vehicle. Bovendien is het de bedoeling dat het kader zowel binnen als buiten de Unie bruikbaar is voor uitgevende instellingen wanneer zij obligaties ter beschikking stellen van beleggers in de Unie.
Artikel 4 bepaalt dat uitgevende instellingen de opbrengsten uitsluitend mogen toewijzen aan de financiering van in aanmerking komende vaste activa, in aanmerking komende uitgaven of in aanmerking komende financiële activa, of een combinatie daarvan. Het artikel bepaalt dat uitgevende instellingen geen kosten mogen aftrekken van de geïnde opbrengsten om deze toewijzing te doen. Het artikel maakt het voor overheidsemittenten ook mogelijk opbrengsten toe te wijzen aan bepaalde andere soorten uitgaven, naast de in artikel 4, lid 1, vermelde soorten.
Artikel 5 bepaalt tot welke categorieën in aanmerking komende financiële activa moeten behoren en welke soorten activa en uitgaven dergelijke financiële activa moeten financieren.
Artikel 6 bepaalt dat het gebruik van de opbrengsten van obligaties betrekking moet hebben op economische activiteiten die voldoen aan de voorschriften van artikel 3 van Verordening (EU) 2020/852 voor ecologisch duurzame economische activiteiten, namelijk 1) substantieel bijdragen aan een of meer van de in artikel 9 van die verordening genoemde milieudoelstellingen; 2) geen ernstige afbreuk doen aan die milieudoelstellingen; 3) worden verricht met inachtneming van de in artikel 18 van die verordening vastgestelde minimumgaranties; en 4) voldoen aan de technische screeningcriteria die door de Commissie zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 10, lid 3, artikel 11, lid 3, artikel 12, lid 2, artikel 13, lid 2, artikel 14, lid 2, of artikel 15, lid 2, van die verordening.
Gezien de verwachte technologische vooruitgang op het gebied van ecologische duurzaamheid zullen de gedelegeerde handelingen tot vaststelling van de technische screeningcriteria die zijn goedgekeurd overeenkomstig de artikelen 10, lid 3, 11, lid 3, 12, lid 2, 13, lid 2, 14, lid 2, of 15, lid 2, van Verordening (EU) 2020/852, wellicht mettertijd worden herzien en gewijzigd. Daarom bepaalt artikel 7 welke van de in de artikelen 4 tot en met 6 bedoelde taxonomievereisten door uitgevende instellingen moeten worden gebruikt.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk moet worden opgemerkt dat het gebruik van de benaming “Europese groene obligatie” of “EuGB” geen afbreuk doet aan de vereisten van Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad 23 , Verordening (EU) nr. 806/2014 van het Europees Parlement en de Raad 24 , Verordening (EU) 2017/1129 van het Europees Parlement en de Raad 25 , Verordening (EU) 2019/2033 van het Europees Parlement en de Raad 26 , Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad 27 , Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad 28 , en Richtlijn (EU) 2019/2034 van het Europees Parlement en de Raad 29 . Bovendien mag geen enkele bepaling in deze verordening worden geïnterpreteerd als een beperking van het vermogen van de uitgevende instelling om obligaties te gebruiken ter dekking van verliezen die voortvloeien uit andere activiteiten, activa of delen van de entiteit. Tevens mag geen enkele bepaling van deze verordening worden geïnterpreteerd als een beperking van de bevoegdheid om kapitaalinstrumenten of passiva van een instelling af te schrijven of om te zetten overeenkomstig Richtlijn 2014/59/EU of als zich een triggergebeurtenis voordoet overeenkomstig Verordening (EU) nr. 575/2013 of Verordening (EU) 2019/2033, naargelang van het geval.
Voor de toepassing van dit hoofdstuk moet worden opgemerkt dat de verplichting om de opbrengsten van Europese groene obligatie toe te wijzen aan de financiering van in aanmerking komende activa of uitgaven de uitgevende instellingen er niet van mag weerhouden vaste of financiële activa te gebruiken als zekerheid voor de obligatie, noch het aan de obligatiehouders betaalde rendement te koppelen aan de prestaties van het door de obligatie gefinancierde project.
Hoofdstuk II bevat de vereisten inzake transparantie en externe toetsing voor Europese groene obligaties.
Artikel 8 verduidelijkt dat de obligatie alleen aan het publiek in de Unie mag worden aangeboden na voorafgaande publicatie van het factsheet voor Europese groene obligaties, opgesteld overeenkomstig bijlage I, op de website van de uitgevende instelling samen met de toetsing vóór uitgifte van het factsheet voor Europese groene obligaties door een externe toetsingsinstantie.
Artikel 9 verplicht de uitgevende instelling ertoe jaarlijks en totdat de opbrengsten van de betrokken obligatie volledig zijn toegewezen, een allocatierapport voor Europese groene obligaties op te stellen overeenkomstig bijlage II, en dit uiterlijk drie maanden na het einde van het referentiejaar openbaar te maken. De uitgevende instelling moet ook een toetsing na uitgifte van het eerste allocatierapport dat is opgesteld nadat de opbrengsten van de obligatie volledig zijn toegewezen, laten uitvoeren door een externe toetsingsinstantie.
Artikel 10 bevat de vereiste dat de uitgevende instelling overeenkomstig bijlage III na de volledige toewijzing van de opbrengsten en ten minste eenmaal tijdens de looptijd van de obligatie een impactrapport moet opstellen.
Overeenkomstig artikel 11 kunnen uitgevende instellingen die een overheidsentiteit zijn, ook toetsing vóór en na uitgifte verkrijgen van een auditdienst van de Staat of een andere overheidsentiteit die door de overheidsentiteit is belast met de beoordeling van de inachtneming van deze verordening
Artikel 12 bevat vereisten voor de Europese groene obligaties waarvoor een prospectus moet worden uitgegeven.
Artikel 13 bevat verplichtingen voor uitgevende instellingen om tot de vervaldag van de obligaties alle documenten die overeenkomstig de artikelen 8 tot en met 12 door hen zijn opgesteld, met inbegrip van de respectieve toetsingen vóór en na uitgifte, op hun website te laten staan. Dit artikel voert ook vereisten in met betrekking tot het taalgebruik en de kennisgeving aan de ESMA van bepaalde documenten die overeenkomstig deze verordening zijn opgesteld.
Titel III van de verordening bevat de voorwaarden waaronder externe toetsingsinstanties voor Europese groene obligaties hun activiteit kunnen aanvatten. Deze titel is niet van toepassing op auditdiensten van de Staat en andere overheidsentiteiten die door de overheidsemittenten zijn belast met de beoordeling van de inachtneming van deze verordening.
Hoofdstuk I voert de voorwaarden in voor toegang tot de werkzaamheden van externe toetsingsinstanties. Het betreft onder meer de vereiste om geregistreerd te zijn en te allen tijde te voldoen aan de voorwaarden voor deze registratie. Artikel 15 stelt technische reguleringsnormen en technische uitvoeringsnormen voor om verdere criteria voor de registratie van externe toetsingsinstanties en bepaalde standaardformulieren, templates en procedures uit te werken. Een geregistreerde externe toetsingsinstantie kan activiteiten uitoefenen op het gehele grondgebied van de Unie. Een externe toetsingsinstantie moet de registratie aanvragen bij de ESMA. Een externe toetsingsinstantie moet de ESMA in kennis stellen van materiële wijzigingen in de voorwaarden voor de oorspronkelijke registratie alvorens die wijzigingen worden doorgevoerd. De ESMA kan weigeren een externe toetsingsinstantie te registreren krachtens artikel 15 en kan onder bepaalde voorwaarden de registratie ervan intrekken krachtens artikel 51. Artikel 59 verplicht de ESMA op haar website een register bij te houden van alle geregistreerde externe toetsingsinstanties, met inbegrip van de instanties die een tijdelijk verbod hebben gekregen om hun activiteiten uit te oefenen krachtens deze verordening en de instanties waarvan de registratie is ingetrokken.
Hoofdstuk II bevat de organisatorische vereisten, procedures en documenten met betrekking tot de governance van externe toetsingsinstanties. Artikel 18 bevat de algemene beginselen volgens welke externe toetsingsinstanties gebruik moeten maken van passende systemen, middelen en procedures, ten minste jaarlijks de deugdelijkheid en doeltreffendheid van hun systemen, internecontrolemechanismen en -regelingen moeten monitoren en evalueren, en passende maatregelen moeten nemen om eventuele tekortkomingen te verhelpen. De artikelen 19 tot en met 28 verduidelijken de vereisten met betrekking tot senior management; analisten, werknemers en andere direct bij de beoordelingswerkzaamheden van externe toetsingsinstanties betrokken personen; compliancefunctie; interne gedragsregels en procedures; beoordelingsmethoden en gebruikte informatie; fouten in beoordelingsmethoden of bij de toepassing daarvan; uitbesteding; vereisten inzake het bijhouden van registers; vermijden van belangenconflicten; verrichting van andere diensten. De artikelen 18 tot en met 23 en artikel 25 bevatten mandaten voor technische reguleringsnormen om de criteria uit te werken voor de beoordeling van de organisatorische vereisten, procedures en documenten met betrekking tot governance van externe toetsingsinstanties.
Hoofdstuk III bevat voorschriften voor de toetsingen vóór uitgifte en na uitgifte. Artikel 29 verduidelijkt dat noch een toetsing vóór uitgifte noch een toetsing na uitgifte mag verwijzen naar de ESMA of bevoegde autoriteiten op een wijze die zou kunnen aangeven of suggereren dat de ESMA of een bevoegde autoriteit die toetsing of beoordelingswerkzaamheden van de externe toetsingsinstantie bekrachtigt of goedkeurt. Artikel 30 bevat vereisten in verband met de informatie die externe toetsingsinstanties kosteloos ter beschikking moeten stellen op hun websites, waaronder de toetsingen vóór en na de uitgifte in het kader van deze verordening.
Hoofdstuk IV bevat voorschriften over diensten verricht door externe toetsingsinstanties uit derde landen.
Titel IV, hoofdstuk 1, bepaalt de bevoegdheden van de nationale bevoegde autoriteiten om erop toe te zien dat uitgevende instellingen van obligaties de artikelen 8 tot en met 13 van deze verordening toepassen. Hier wordt ook bepaald welke bestuurlijke sancties en andere bestuurlijke maatregelen de bevoegde autoriteiten kunnen opleggen, en welke regels gelden voor de publicatie en rapportage aan de ESMA van die sancties.
In hoofdstuk 2 worden de bevoegdheden van de ESMA met betrekking tot het toezicht op externe toetsingsinstanties uiteengezet. Deze omvatten de bevoegdheid om op eenvoudig verzoek of bij besluit informatie op te vragen, de bevoegdheid om algemene onderzoeken te voeren en de bevoegdheid om inspecties ter plaatse uit te voeren. Dit hoofdstuk bevat ook de voorwaarden waaronder de ESMA haar toezichthoudende bevoegdheden kan uitoefenen. In meerdere bepalingen worden de toezichtmaatregelen, de boeten en dwangsommen die de ESMA kan opleggen, uiteengezet. De ESMA wordt ook gemachtigd registratie- en toezichtvergoedingen aan te rekenen.
Titel V betreffende gedelegeerde handelingen geeft de Commissie de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen vast te stellen onder de in artikel 60 vastgestelde voorwaarden.
Titel VI betreffende de slotbepalingen bevat een overgangsbepaling voor externe toetsingsinstanties in de eerste 30 maanden na de inwerkingtreding van deze verordening.