Toelichting bij COM(2021)554 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/841 wat betreft het toepassingsgebied, vereenvoudiging van de nalevingsvoorschriften, vaststelling van de streefcijfers voor de lidstaten voor 2030 en de verbintenis tot de collectieve verwezenlijking van klimaatneutraliteit in de sector landgebruik, bosbouw en landbouw tegen 2035, en van Verordening (EU) 2018/1999 wat betreft verbetering van monitoring, rapportage, het volgen van de vooruitgang en beoordeling - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)554 - Wijziging van Verordening (EU) 2018/841 wat betreft het toepassingsgebied, vereenvoudiging van de nalevingsvoorschriften, ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)554   |
| datum | 14-07-2021 |
•
Motivering en doel van het voorstel
Met de mededeling over de Europese Green Deal 1 is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. Met de Europese Green Deal wordt de ambitie van de Commissie bevestigd om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers tegen milieugerelateerde risico’s en effecten te beschermen. In het licht van de zeer ernstige gevolgen van de COVID‑19-pandemie voor de gezondheid en het sociaal en economisch welzijn van de burgers van de Unie, is de Europese Green Deal alleen maar noodzakelijker en waardevoller geworden.
De strijd tegen de klimaatverandering is een dringende uitdaging. In overeenstemming met de wetenschappelijke bevindingen van het speciaal verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) moet rond 2050 wereldwijd CO2‑neutraliteit worden verwezenlijkt, en later in de eeuw neutraliteit voor alle andere broeikasgassen. Vanwege deze dringende uitdaging moet de EU meer inspanningen leveren en wereldwijd leiderschap tonen door tegen 2050 klimaatneutraal te worden. Dit doel wordt uiteengezet in de mededeling “Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie” 2 .
Op basis van een uitgebreide effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van 17 september 2020 over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 3 voorgesteld om de ambitie van de EU aan te scherpen en met een alomvattend plan te komen om de bindende doelstelling van de Europese Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot een netto-emissiereductie van ten minste 55 %. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, zodat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de Unie om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De doelstelling voor 2030 is in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te streven deze op 1,5 °C te houden.
In de mededeling wordt voorgesteld een grotere inspanning te vragen van de sector landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (“land use, land use change and forestry”, LULUCF) en als volgende stap de niet‑CO2‑broeikasgasemissies in de landbouw te combineren met de LULUCF-sector, en daarmee een nieuwe gereguleerde sector te creëren (die emissies en verwijderingen van de landbouw, bosbouw en ander landgebruik omvat). Dit kan synergieën tussen op het land gebaseerde mitigatiemaatregelen bevorderen en een meer geïntegreerde vorming en uitvoering van het beleid op nationaal en EU-niveau mogelijk maken. Uit de analyse die aan de mededeling ten grondslag ligt, blijkt dat de landsector rond 2035 op kosteneffectieve wijze klimaatneutraal zou kunnen worden en dat daarin vervolgens meer CO2 zou kunnen wordt verwijderd dan er broeikasgassen worden uitgestoten.
De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 zijn goedkeuring gehecht aan de nieuwe bindende EU‑doelstelling voor 2030 4 . De Europese Raad heeft de Commissie ook verzocht “na te gaan hoe alle economische sectoren het best kunnen bijdragen aan de doelstelling voor 2030 en de nodige voorstellen te doen, vergezeld van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op het niveau van de lidstaten, rekening houdend met de nationale energie- en klimaatplannen en kijkend naar bestaande mogelijkheden tot flexibiliteit”.
Bij de Europese klimaatwet wordt de doelstelling van de EU inzake klimaatneutraliteit daarom juridisch bindend gemaakt, en wordt de ambitie voor 2030 aangescherpt door een doelstelling vast te stellen van ten minste 55 % netto-emissiereducties tegen 2030 ten opzichte van 1990.
De huidige klimaat- en energiewetgeving, die naar verwachting zal leiden tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 40 % tegen 2030 en met 60 % tegen 2050, is door de Commissie herzien om de in de Europese klimaatwet voorgestelde koers te volgen en deze verhoogde ambitie voor 2030 te verwezenlijken.
Dit wetgevingspakket “Klaar voor 55”, als aangekondigd in het klimaatdoelstellingsplan van de Commissie, is het meest uitvoerige onderdeel van de inspanningen om de ambitieuze nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te verwezenlijken. Alle economische sectoren en beleidsmaatregelen zullen hiertoe moeten bijdragen.
Het oorspronkelijke wettelijk kader voor landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw (LULUCF) is in 2018 vastgesteld in Verordening (EU) 2018/841 en is van toepassing op CO2-emissies en -verwijderingen en broeikasgasemissies van CH4 en N2O als gevolg van het beheer van land, bos en biomassa in de periode van 2021 tot en met 2030. Met dit kader wordt bijgedragen aan de oude doelstelling van de Unie van ten minste 40 % emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990, door ervoor te zorgen dat de som van de totale emissies niet hoger is dan de som van de totale verwijderingen in de sector, na toepassing van de boekhoudregels en van de flexibiliteit met de sectoren waarvoor overeenkomstig Verordening (EU) 2018/842 de inspanningsverdeling geldt.
Met het voorstel tot wijziging van Verordening (EU) 2018/841 in het kader van het pakket “Klaar voor 55” wordt beoogd de bijdrage van de LULUCF-sector aan de verhoogde algemene klimaatambitie voor 2030 te versterken. Daartoe wordt in het voorstel: het algehele streefcijfer van de Unie voor nettobroeikasgasverwijderingen in de LULUCF-sector vastgesteld op 310 miljoen ton CO2‑equivalent in 2030; de verplichting voor de lidstaten om geïntegreerde mitigatieplannen voor de landsector in te dienen kracht bijgezet, en de vereisten voor monitoring met behulp van digitale technologieën verbeterd; de doelstellingen in overeenstemming gebracht met aanverwante beleidsinitiatieven op het gebied van biodiversiteit en bio-energie; de doelstelling van de Unie vastgelegd dat de landsector (waarin de LULUCF-sector en niet-CO2-emissies uit de landbouw worden gecombineerd) tegen 2035 klimaatneutraal moet zijn; de Commissie verplicht uiterlijk in 2025 voorstellen te doen voor nationale bijdragen aan de doelstelling voor 2035.
Voor de eerste nalevingsperiode, van 2021 tot en met 2025, worden slechts kleine, niet-materiële wijzigingen van het LULUCF-regelgevingskader voorgesteld. Bij het ingaan van de tweede nalevingsperiode, van 2026 tot en met 2030, vinden daarentegen grote veranderingen plaats. Om de uitvoering en naleving te vereenvoudigen, worden de op het Kyotoprotocol geïnspireerde boekhoudregels voor land na 2025 niet meer toegepast, en wordt de flexibiliteit tussen de LULUCF-sector en de sectoren waarvoor de inspanningsverdeling geldt overeenkomstig de Europese klimaatwet aangepast. Het streefcijfer van 310 miljoen ton CO2‑equivalent nettoverwijderingen in de hele Unie wordt verdeeld tussen de lidstaten in de vorm van jaarlijkse nationale streefcijfers voor de periode van 2026 tot en met 2030, en wordt gebaseerd op de in de broeikasgasinventarissen gerapporteerde emissies en verwijderingen en de oppervlakte van het beheerde land. Er wordt een nieuw governancesysteem voor de naleving ingevoerd, en het flexibiliteitsmechanisme voor landgebruik, waarmee het risico van niet-naleving door de lidstaten wordt aanpakt, wordt aangepast. Vanaf 2031 wordt het toepassingsgebied van de verordening uitgebreid met niet-CO2-emissies van de landbouwsector, waardoor voor het eerst één klimaatbeleidsinstrument van toepassing zal zijn op de hele landsector.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het klimaat- en energiepakket “Klaar voor 55” is een grote stap in de grondige herziening van de wetgeving van de Unie om deze in overeenstemming te brengen met de verhoogde klimaatambitie van de EU. Alle initiatieven in het pakket hangen onderling nauw samen.
Met dit wetgevingsvoorstel worden de andere voorstellen van het pakket aangevuld, en het voorstel is in overeenstemming met:
a) de herziening van de richtlijn inzake het emissiehandelssysteem van de EU (EU‑ETS) (Richtlijn 2003/87/EG) 5 ;
b) de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (Verordening (EU) 2018/842) 6 ;
c) de wijziging van de richtlijn hernieuwbare energie (Richtlijn (EU) 2018/2001) 7 om de ambitie van de nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te realiseren.
Dit voorstel hangt ook nauw samen met andere initiatieven van de Commissie voor het beschermen en verbeteren van op de natuur gebaseerde koolstofverwijderingen, het vergroten van de klimaatveerkracht van bossen in de EU, het herstellen van aangetaste bodem en ecosystemen, het vernatten van veengebieden en het bevorderen van de bio-economie, met inbegrip van het gebruik van duurzame houtproducten en met volledige inachtneming van de ecologische beginselen ter bevordering van de biodiversiteit. Deze initiatieven zijn:
a) de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 8 ;
b) de “van boer tot bord”-strategie voor een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem 9 ;
c) [de EU-bosstrategie 10 ];
d) [de EU-doelstellingen voor natuurherstel] 11 ;
e) de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering 12 ;
f) de EU-strategie om de methaanuitstoot terug te dringen 13 ;
g) [de EU-bodemstrategie] 14 ;
h) een duurzame bio-economie voor Europa 15 ;
i) het actieplan voor de circulaire economie voor een schoner en concurrerender Europa 16 ;
j) het actieplan om de vervuiling tot nul terug te brengen 17 ;
k) een langetermijnvisie voor de plattelandsgebieden van de EU 18 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De voorstellen van het pakket “Klaar voor 55” moeten in overeenstemming zijn met alle acties en beleidsmaatregelen van de EU, en de EU helpen haar verhoogde doelstelling voor 2030 te verwezenlijken en een succesvolle en rechtvaardige transitie naar de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050, zoals geformuleerd door de Commissie in haar mededeling over de Europese Green Deal, te bewerkstelligen. Dit initiatief hangt samen met verschillende andere beleidsterreinen, onder meer het extern beleid van de Unie.
De Commissie werkt aan verbetering van haar richtsnoeren voor betere regelgeving en ondersteunende instrumenten om ervoor te zorgen dat alle EU-initiatieven voldoen aan de groene eed om geen schade te berokkenen.
De lidstaten worden met het instrument voor technische ondersteuning ondersteund bij het ontwerpen en uitvoeren van hervormingen. De steun wordt op verzoek verleend en omvat een breed scala aan beleidsterreinen, waaronder de herstel- en veerkrachtplannen, de groene transitie en kwesties met betrekking tot LULUCF.
De LULUCF-sector hangt samen met alle ecosystemen en economische activiteiten die afhankelijk zijn van het land en de diensten die het levert. Daarom biedt de LULUCF-verordening synergieën met ander EU-beleid dat betrekking heeft op landgerelateerde activiteiten, met name het gemeenschappelijk landbouwbeleid 19 , milieubeleidslijnen en het energiebeleid, vooral met betrekking tot hernieuwbare energie.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, van het VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet enkel aan de hand van acties op nationaal of lokaal niveau kan worden opgelost. Klimaatactie moet op EU‑niveau en waar mogelijk op mondiaal niveau worden gecoördineerd. Op grond van het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel is optreden van de EU is gerechtvaardigd. Sinds 1992 werkt de Europese Unie aan de ontwikkeling van gezamenlijke oplossingen en aan de bevordering van wereldwijde actie om de klimaatverandering aan te pakken. Meer specifiek zullen de emissiereductiedoelstellingen voor 2030 en voor de lange termijn op kosteneffectieve wijze kunnen worden verwezenlijkt dankzij de maatregelen op EU‑niveau, waarbij billijkheid en de milieu-integriteit worden gewaarborgd. In de artikelen 191 tot en met 193 VWEU worden de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering bevestigd en gespecificeerd.
Het verhogen van de doelstelling voor broeikasgasemissiereducties in de EU in 2030 zal gevolgen hebben voor de meeste, zo niet alle, sectoren van de EU-economie. Het verhogen van die doelstelling kan bovendien beleidsreacties op een veelvoud aan gebieden vereisen, ook beleid op andere gebieden dan klimaat, bosbouw en landgebruik. De in het kader van de LULUCF-verordening door de lidstaten ondernomen acties houden nauw verband met ander beleid, met name op het gebied van landbouw, biodiversiteit, bescherming van habitats en aanpassing aan de klimaatverandering, en ook op het gebied van energie vanwege de aspecten met betrekking tot hernieuwbare energie. De onderlinge afhankelijkheid van de verschillende beleidsterreinen heeft grensoverschrijdende gevolgen, de streefcijfers voor emissiereductie en -verwijderingen worden per lidstaat bepaald, en de beginselen op basis waarvan de lidstaten verslag zullen uitbrengen over hun resultaten en hun vooruitgang met betrekking tot de verwezenlijking van hun afzonderlijke streefcijfers en de doelstellingen van de EU als geheel zullen meten, zijn vastgesteld in Verordening (EU) 2018/1999 20 . Actie op EU‑niveau is onontbeerlijk, en met gecoördineerde beleidsmaatregelen van de EU is de kans groter dat de transformatie naar een klimaatneutrale economie in 2050 daadwerkelijk wordt gerealiseerd.
• Evenredigheid
Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de beoogde broeikasgasemissies van de EU voor de periode 2021‑2030 op een kosteneffectieve wijze te verminderen en tegelijkertijd de billijkheid en de milieu-integriteit te waarborgen.
In de Europese klimaatwet is de bindende klimaatdoelstelling van de Unie vastgesteld om uiterlijk in 2030 de nettobroeikasgasemissies met ten minste 55 % te reduceren ten opzichte van de niveaus van 1990. Dit voorstel betreft een groot deel van die uitstoot van broeikasgassen, en de LULUCF-verordening wordt met dit voorstel herzien om die doelstelling te verwezenlijken.
• Keuze van het instrument
De doelstellingen van dit voorstel kunnen het best worden nagestreefd door de bestaande LULUCF-verordening te herzien en bij die herziening wijzigingen aan te brengen in het geldende wetgevingskader om de verhoogde klimaatambitie van de Unie waar te maken en voor directe, uniforme en gelijktijdige toepassing van de bepalingen in de hele Unie te zorgen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De LULUCF-verordening is in 2018 in werking getreden, maar is van toepassing sinds begin 2021. Daarom zijn tot dusverre enkel de eerste stappen ondernomen om de uitvoering ervan voor te bereiden. Uit die werkzaamheden zijn enkele uitdagingen voor de uitvoering naar voren gekomen. Uit de analyse van de geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen 21 die de lidstaten eind 2019 hebben ingediend, is met name gebleken dat de LULUCF-sector nog moet worden behandeld als een integraal onderdeel van de klimaatstrategieën van de lidstaten. Naar aanleiding van het proces voor het bepalen van het referentieniveau voor bossen van iedere lidstaat zijn de uitdagingen bij de uitvoering van deze complexe boekhoudregel aan het licht gekomen, en uit de capaciteitsopbouwactiviteiten ter ondersteuning van een groot aantal lidstaten bij de voorbereiding van de uitvoering van de LULUCF-verordening is gebleken welke uitdagingen schuilen achter de lacunes in de nationale monitoring- en rapportagesystemen.
• Raadpleging van belanghebbenden
De aanvangseffectbeoordeling werd op 29 oktober 2020 gepubliceerd. Er kon gedurende vier weken feedback over worden ingediend, en er zijn in totaal 93 reacties ontvangen. Bovendien heeft de Commissie van 13 november 2020 tot en met 5 februari 2021 voor elk van de voorstellen een openbare raadpleging georganiseerd om bewijsmateriaal te verzamelen en voor meer transparantie te zorgen. 235 respondenten hebben gereageerd op de raadpleging over de herziening van de LULUCF-verordening. Zij gaven een voorkeur aan voor ambitieuzere verwijderingsdoelstellingen voor de LULUCF-sector. Deze optie werd door 45 % van de respondenten (vooral EU-burgers, ngo’s en respondenten uit de academische wereld) geselecteerd. 35 % van de respondenten, vooral uit de particuliere sector, gaf aan de voorkeur te geven aan geïntegreerde streefcijfers voor de landsector, waarmee deze optie op de tweede plaats komt. 20 % van de respondenten, vooral van overheidsinstanties, gaf aan de voorkeur te geven aan de optie waarbij de flexibiliteit met de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (“Effort Sharing Regulation”, ESR) wordt versterkt. Bijlage 2 bij de effectbeoordeling voor dit voorstel bevat een gedetailleerde samenvatting van de feedback naar aanleiding van de aanvangseffectbeoordeling en van de resultaten van de openbare raadpleging.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
De kwantitatieve beoordeling van de economische, sociale en milieueffecten is gebaseerd op geïntegreerde modellering van het landgebruik door het IIASA met de GLOBIOM- en G4M-modellen. In het beleidsscenario (“MIX-scenario”) wordt rekening gehouden met de verwachte vraag naar biomassa vanuit andere sectoren, en worden de aannames van het scenario “1.5TECH” 22 van de langetermijnstrategie van de EU 23 gevolgd. In het MIX-scenario wordt verwacht dat de netto-LULUCF-koolstofput in 2030 vergelijkbaar zal zijn met de periode 2016‑2018. De effecten van specifieke maatregelen voor reductie van de emissies of verhoging van de verwijderingen is gemodelleerd met behulp van curves van marginale reductiekosten. Uit die analyse bleek dat de koolstofput op het land tegen relatief lage kosten (5‑10 EUR per ton CO2) aanzienlijk kan worden vergroot. Ook bleek dat kostenefficiënte emissiereducties maatregelen voor alle vormen van landgebruik vereisen, zoals beter bosbeheer, bebossing, het vermijden van ontbossing van bosgrond, braaklegging van organische bodems en verbeterde strategieën het beheer van bouwland op landbouwgronden.
Informatie over de bijdrage van de LULUCF-sector aan de Green Deal is ingewonnen door middel van een opdracht voor diensten, uitgevoerd door een consortium van externe deskundigen die zich onder andere richtten op problemen, doelstellingen en opties voor herziening van de LULUCF-verordening en een analyse van de door de lidstaten in het kader van het LULUCF-besluit (Besluit nr. 529/2013/EU) ingediende verslagen.
Aanvullende informatie is verzameld via tal van externe studies, zoals de LULUCF-nalevingsstudie, een studie over capaciteitsopbouw voor broeikasgasinventarissen en een proefproject over koolstoflandbouw.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordelingen voor de verschillende initiatieven zijn gebaseerd op geïntegreerde modelleringsscenario’s waarin de interactie van de verschillende beleidsinstrumenten met betrekking tot marktdeelnemers worden weergegeven, teneinde complementariteit, samenhang en doeltreffendheid bij het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 te waarborgen.
De effectbeoordeling bij dit voorstel is een aanvulling op de analyse die is uitgevoerd in de effectbeoordeling van 2020 die het klimaatdoelstellingsplan 2030 staafde. Dit vormde de analytische basis voor vaststelling van de doelstelling om tegen 2030 de broeikasgasemissies met ten minste 55 % te reduceren ten opzichte van 1990, de doelstelling van klimaatneutraliteit in de landsector tegen 2035, en de doelstelling van klimaatneutraliteit in de hele Unie tegen 2050.
Bovendien is de effectbeoordeling bij dit voorstel voorbereid en opgesteld overeenkomstig de toepasselijke richtsnoeren voor betere regelgeving en aanbevelingen van de Raad voor regelgevingstoetsing, die op 19 april 2021 een positief advies met voorbehoud heeft afgegeven. In de uiteindelijke versie is rekening gehouden met de door die raad voorgestelde verbeteringen.
Inhoudsopgave
- Problemen en doelstellingen
- Beleidsopties
- Artikel 2 (Toepassingsgebied)
- Artikel 4 (Toezeggingen en streefcijfers)
- Toezeggingen voor klimaatneutraliteit in 2035
- Artikel 9 (Boekhouding voor geoogste houtproducten)
- Artikel 12 (Algemene flexibiliteit)
- Artikel 13 (Flexibiliteit voor beheerde bosgrond)
- Artikel 13 bis (Aanvullende compensaties)
- Artikel 13 quater (Governance van de streefcijfers)
- Wijziging van Verordening (EU) 2018/1999
In de effectbeoordeling zijn die belangrijke problemen aangewezen, met bijbehorende oorzaken en doelstellingen.
Het eerste probleem is dat de koolstofverwijderingen in de landsector de afgelopen jaren afnemen als gevolg van de toenemende kapcijfers in verband met de vraag naar hout en de veroudering van bossen, aanhoudende emissies van organische bodems, natuurrampen en een gebrek aan beleids- en financiële stimulansen. De eerste doelstelling van dit voorstel is dus om deze trend een halt toe te roepen en te keren, in overeenstemming met de ambitie om in 2035 een klimaatneutrale landsector tot stand te brengen.
Het tweede probleem is de ontoereikende integratie van de landsector in het klimaatbeleid, vanwege het feit dat de landbouw- en LULUCF-sectoren geen geïntegreerde doelstelling hebben, onder twee verschillende wetgevingshandelingen vallen en verbonden zijn door flexibiliteitsregels die beperkt zijn gebleken. De bijbehorende doelstelling is om voor een eerlijk, flexibel en geïntegreerd klimaatbeleidskader te zorgen om doeltreffende beleidsvorming en ‑uitvoering te stimuleren en kostenefficiënte en synergetische mitigatiemaatregelen in de landsector te bevorderen. Dit is van bijzonder belang vanwege de vele mogelijkheden om de synergieën tussen klimaatmitigatie- en milieubeschermingsmaatregelen met betrekking tot landbeheer te vergroten, zowel in landbouw- en bosbouwgebieden als in natuurlijke en semi-natuurlijke gebieden. Het herstel van koolstofrijke ecosystemen en het duurzame gebruik van bodems en bossen zal bijdragen tot de aanpak van zowel de klimaat- als de biodiversiteitscrisis.
Het derde probleem is dat de boekhoud-, toezicht en rapportageregels van de huidige LULUCF-verordening uitvoeringsproblemen met zich meebrengen: met name het proces voor de vaststelling van referentieniveaus voor bossen is omslachtig gebleken, en er zijn nog steeds veel lacunes in de nauwkeurigheid van de LULUCF-ramingen. Dit probleem hangt samen met de doelstelling om de boekhoudregels te vereenvoudigen en gebruik te maken van de mogelijkheden van bestaande technologieën voor toezicht op land en datasets voor beter toezicht op de klimaatprestaties van de LULUCF-sector.
Naar aanleiding van deze analyse en de elementen van de mededeling “Een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030”, zijn in de effectbeoordeling drie opties beschreven.
Bij de eerste optie wordt gekeken naar alternatieve manieren om nationale LULUCF-streefcijfers te bepalen, waarbij ervan wordt uitgegaan dat er geen flexibiliteitsmogelijkheid bestaat tussen de LULUCF-sector en de ESR‑sectoren. Een voorgestelde manier om dit te doen is om de boekhoudingsbenchmark voor beheerde bosgrond te vereenvoudigen, door in plaats van het referentieniveau voor bossen een historisch gemiddelde te gebruiken. Een andere manier is om één streefcijfer voor verwijderingen vast te stellen op basis van alle emissies en verwijderingen die in de inventaris zijn gerapporteerd, en deze over de lidstaten te verdelen op basis van de recente emissies en verwijderingen en het beheerde landoppervlak. Het EU-streefcijfer wordt dan vastgesteld op basis van een traject naar een klimaatneutrale landsector in 2035.
De tweede optie voorziet ook in één streefcijfer voor verwijderingen op basis van gerapporteerde emissies en verwijderingen, maar in dit geval wordt een lager EU‑streefcijfer voor 2030 voorgesteld dat overeenkomt met de recente prestaties van de LULUCF-sector (dat wil zeggen: het gemiddelde in de periode 2016‑2018). Door de invoering van de mogelijkheid om door het behalen van de ESR-streefcijfers LULUCF-kredieten te genereren, wordt het beter presteren dan de LULUCF-streefcijfers met deze optie gestimuleerd, waardoor mogelijk een verwijderingspercentage wordt bereikt dat overeenstemt met het traject naar een klimaatneutrale landsector in 2035.
Bij de derde optie worden de emissies van de landbouwsector en de emissies en verwijderingen van de LULUCF-sector gecombineerd onder één pijler voor de “landsector” met drie elementen: een planningsproces om voor op land gebaseerde klimaatneutraliteit in 2035 te zorgen, nationale bindende streefcijfers voor de landsector in 2030, en nationale bindende streefcijfers voor de landsector in 2035.
De voorkeursoptie is het combineren van vereenvoudigde en ambitieuzere nationale LULUCF-streefcijfers in 2030 (zoals in optie 1.2 of optie 2, afhankelijk van de ESR-streefcijfers) met een EU-brede doelstelling van op land gebaseerde klimaatneutraliteit in 2035. De voorkeursoptie omvat ook een planningsproces voor op land gebaseerde mitigatie, in een later stadium vast te stellen nationale landdoelstellingen voor 2035, en bijgewerkte toezicht- en rapportagevereisten.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Overeenkomstig het streven van de Commissie naar betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurend overleg met de belanghebbenden.
• Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 24 zijn erkend. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen voor de begrotingen van de lidstaten hebben betrekking op de mogelijkheid om overschotten te verhandelen indien zij beter presteren dan hun streefcijfers en met de noodzaak tot hoogwaardige monitoring en rapportage in de LULUCF-sector, bijvoorbeeld door middel van het hergebruik van EU‑programma’s (bv. Copernicus) en gegevensbronnen die reeds voor ander beleid worden gebruikt.
Op grond van dit voorstel moet er in 2025 een algehele evaluatie plaatsvinden van de nationale inventarisgegevens, die de lidstaten overeenkomstig artikel 26, lid 4, van Verordening (EU) 2018/1999 (de governanceverordening) moeten indienen. Door die evaluatie kan de Commissie de jaarlijkse LULUCF-streefcijfers voor de lidstaten in de periode 2026‑2030 bepalen op basis van de gemiddelde broeikasgasemissies van iedere lidstaat in de jaren 2021, 2022 en 2023. Bij de evaluatie zal ook het traject voor emissieruimten in het kader van de ESR tot 2030 worden bijgewerkt en de jaarlijkse emissieruimten voor de jaren 2026 tot en met 2030 worden herzien. Bovendien wordt de in 2027 uit te voeren algehele evaluatie met het oog op de naleving, zoals voorzien in de governanceverordening, gehandhaafd. Bij dergelijke werkzaamheden is ondersteuning van een externe contractant vereist, voor een geschatte prijs van 2 miljoen EUR per evaluatie (2025 en 2027).
Er zal ook secundaire wetgeving nodig zijn waarin gedetailleerde voorschriften met betrekking tot LULUCF en het Unieregister, monitoring van en verslaglegging over emissies, en verificatie van nalevingsverslagen worden vastgesteld. Voor de uitvoering ervan zijn uitgebreide IT‑ontwikkelingen in het Unieregister nodig om rekening te houden met nieuwe soorten emissierechten in verband met de LULUCF-ESR-flexibiliteit en de nieuwe exploitanten (de lidstaten).
Bovendien is voor de uitvoering na de wijziging van het rapportage- en nalevingsmechanisme in 2026 bijgewerkte en verbeterde monitoring nodig, waarbij gebruik wordt gemaakt van de gegevensdiensten van het Europees Milieuagentschap en aanverwante diensten in het kader van het Copernicus-programma.
De gevolgen voor de EU‑begroting zijn uiteengezet in het bijgevoegde financieel memorandum. Voor keuzes inzake IT‑ontwikkeling en overheidsopdrachten is de voorafgaande goedkeuring van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie vereist.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Transparante en regelmatige rapportage over de verplichtingen van de lidstaten is, in combinatie met solide nalevingscontroles, essentieel om ervoor te zorgen dat er vooruitgang wordt geboekt bij het nakomen van de EU-verbintenissen voor emissiereductie op lange termijn. Het initiatief bouwt voort op het proces dat is gebaseerd op geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen en op het robuuste kader voor transparantie inzake broeikasgasemissies en andere informatie over het klimaat, dat is vervat in Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie. De Commissie zal onder meer gebruikmaken van de door de lidstaten in het kader van de governanceverordening gerapporteerde informatie als basis voor haar regelmatige beoordeling van de vooruitgang. Dit omvat ook informatie over broeikasgasemissies, beleidsinitiatieven en maatregelen, prognoses en aanpassingen. De Commissie zal deze informatie ook gebruiken voor de evaluatie van de uitvoering van het milieubeleid en de monitoring van de milieuactieprogramma’s. De van de lidstaten verkregen informatie kan worden aangevuld met systematische waarnemingen in de atmosfeer, met gebruikmaking van waarneming ter plaatse en teledetectie, bijvoorbeeld via Copernicus.
Een verbeterde kwaliteit van het toezicht op en de rapportage over emissies en verwijderingen in de sector landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw wordt steeds belangrijker door de invoering van de netto-emissiereductiedoelstelling van de EU op basis van de gerapporteerde cijfers in de broeikasgasinventarissen. Ook de samenhang met ander EU‑beleid dat afhankelijk is van toezicht op land, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het biodiversiteitsbeleid en de richtlijn hernieuwbare energie, is van groot belang, aangezien dat belangrijke administratieve en kostensynergieën oplevert. Dankzij ontwikkelingen op het gebied van technologieën voor het toezicht op land zijn er legio mogelijkheden om goedkoop en tijdig toezicht te houden op verandering in landgebruik (bijvoorbeeld door gebruik te maken van benaderingen op basis van teledetectie, onder meer van de Sentinel-satellieten van Copernicus of van commercieel beschikbare diensten). Met dergelijke tijdige dekking van digitale geospatiale gegevens wordt niet alleen de rapportage over broeikasgassen vergemakkelijkt, maar worden ook de mitigatiemaatregelen gericht op gebieden met het grootste potentieel voor emissiereductie, en worden meer in het algemeen milieumaatregelen, de biodiversiteit, de bescherming van het milieu en de planning van landgebruik bevorderd. Het verbeteren van de aanpak van het toezicht in de LULUCF-verordening, en daarmee het creëren van een gelijk speelveld voor alle lidstaten wat betreft het gebruik van vergelijkbare en gestandaardiseerde benaderingen in overeenstemming met de beschikbare instrumenten en technologieën, is daarom van groot belang en zal ervoor zorgen dat de beste praktijken voor toezicht worden gebruikt.
• Artikelsgewijze toelichting
De belangrijkste wijzigingen van het LULUCF-rechtskader die bijdragen tot het verwezenlijken van de verhoogde klimaatambitie van de Unie hebben betrekking op de volgende artikelen.
Het aanvankelijke toepassingsgebied waarin de boekhoudcategorieën voor land worden vastgesteld, geldt in de gewijzigde verordening enkel voor de periode 2021‑2025. Met de wijziging worden beheerde wetlands in het toepassingsgebied voor de periode 2021‑2025 opgenomen, maar enkel voor de (slechts twee) lidstaten die uiterlijk op 31 december 2020 hebben gemeld voornemens te zijn dit te doen.
Het toepassingsgebied voor de periode 2026‑2030 is rechtstreeks gebaseerd op gerapporteerde emissies en verwijderingen van de broeikasgasinventaris overeenkomstig Verordening (EU) 2018/1999 en weerspiegelt precies de rapportagecategorieën van het gemeenschappelijk rapportageformaat van de richtsnoeren voor rapportage van het UNFCCC (veengebieden en turfwinning vallen bijvoorbeeld onder de rapportagecategorie “wetlands”).
In het laatste lid wordt het toepassingsgebied voor een gecombineerde sector landgebruik en niet-CO2-emissies in de landbouw vanaf 2031 vastgesteld, waarbij ook rekening wordt gehouden met de rapportagecategorieën van het gemeenschappelijk rapportageformaat.
Het oorspronkelijke artikel 4 (Toezeggingen) diende om de verplichting vast te leggen, zonder een specifiek streefcijfer. In het herziene artikel 4 (Toezeggingen en streefcijfers) worden drie perioden weerspiegeld.
Toezeggingen voor 2021‑2025
Volgens de huidige regels verbinden de lidstaten zich ertoe ervoor te zorgen dat de broeikasgasemissies niet hoger liggen dan de verwijderingen, berekend als de som van de totale hoeveelheid emissies en de totale hoeveelheid verwijderingen in de in het toepassingsgebied (artikel 2, lid 1) gedefinieerde boekhoudcategorieën (de “geen debet”-toezegging). Deze toezeggingen gelden alleen voor de eerste periode van toepassing van de gewijzigde verordening, dat wil zeggen van 2021 tot en met 2025.
Streefcijfers voor de lidstaten voor 2026‑2030
Voor de periode van 2026 tot en met 2030 wordt een streefcijfer voor de Unie vastgesteld van 310 miljoen ton CO2‑equivalent nettoverwijderingen tegen 2030, op basis van de broeikasgasinventaris van de jaren 2016, 2017 en 2018. Het streefcijfer voor de Unie van 310 miljoen ton CO2‑equivalent nettoverwijderingen wordt verdeeld over de lidstaten om bindende nationale streefcijfers voor minimale nettoverwijderingen vast te stellen die in 2030 moeten worden verwezenlijkt volgens de desbetreffende tabel in bijlage II bis.
Het gebruik van recente gegevens verdient om twee redenen de voorkeur. Ten eerste moet het startpunt van het traject zo dicht mogelijk bij de nalevingsperiode liggen. Dit heeft een technisch effect waardoor geen benchmark zoals het referentieniveau voor bossen hoeft worden vastgesteld. Ten tweede zijn de LULUCF-inventarissen die beginnen met de indiening in 2023 de eerste die onder de voorwaarden van de governanceverordening vallen, en waarvoor dus een strengere norm geldt. Op basis van de resultaten van een algehele evaluatie van de gerapporteerde broeikasgasinventaris stelt de Commissie in 2025 een uitvoeringshandeling vast waarin de jaarlijkse streefcijfers voor iedere lidstaat worden bepaald op basis van de geverifieerde emissies en verwijderingen van de jaren 2021, 2022 en 2023. De meest recente geëvalueerde gegevens zullen daarom als basis dienen voor de vaststelling van het traject van jaarlijkse streefcijfers voor de periode 2026‑2029, teneinde de nationale nettoverwijderingsdoelstellingen voor 2030 te verwezenlijken.
Het streefcijfer voor 2030 zal het uitgangspunt vormen van het traject van de landsector tussen 2030 en 2050 naar klimaatneutraliteit van de hele economie, en zal het mogelijk maken om de vooruitgang in de richting van broeikasgasneutraliteit tegen 2050 te monitoren.
Vanaf 2031 omvat de LULUCF-sector ook de niet-CO2-emissies van de landbouwsector, en met de gewijzigde verordening zal ernaar worden gestreefd de doelstelling van klimaatneutraliteit wat betreft de broeikasgasemissies en -verwijderingen in de hele EU in die twee sectoren samen (“de gecombineerde sectoren”) uiterlijk in 2035 te verwezenlijken, de netto-emissies tegen die datum tot nul terug te brengen, en daarna negatieve emissies te realiseren. De lidstaten zijn verplicht bij te dragen tot het verwezenlijken van het collectieve streefcijfer en moeten uiterlijk in juni 2024 in hun geactualiseerde geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen aangeven hoe zij van plan zijn deze doelstelling te verwezenlijken. Naar aanleiding van de ingediende plannen zal de Commissie tegen het eind van 2025 afzonderlijke streefcijfers voor de lidstaten en EU‑brede maatregelen voor de periode na 2030 voorstellen. Voor de afzonderlijke streefcijfers voor de lidstaten voor de periode na 2030 wordt een effectbeoordeling uitgevoerd en nieuwe wetgeving voorgesteld.
Vanaf 2036 moet de gecombineerde sector, op basis van een robuust certificeringssysteem voor koolstofverwijdering, verdere koolstofverwijderingen realiseren om de resterende emissies in andere sectoren te compenseren. Met dit beleidskader zou de landsector geleidelijk kunnen worden gecombineerd met andere sectoren (buiten de landbouw) waarin de mogelijkheden voor emissiereductie zijn uitgeput of waarin bijvoorbeeld een emissiereductie van meer dan 90 % is verwezenlijkt. Dit zou een geleidelijke verhoging van de koolstofverwijderingen in de gecombineerde sectoren voor de periode tot 2050 blijven stimuleren.
In de mededeling “Een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030” wordt gewezen op initiatieven op het gebied van koolstoflandbouw en certificering van koolstofverwijderingen die in de periode tot 2030 in toenemende mate moeten worden ontwikkeld. Daarom moeten dergelijke nieuwe bedrijfsmodellen ter verhoging van koolstofvastlegging worden bevorderd en moeten grondgebruikers tegelijkertijd de nodige inspanningen leveren om te voorkomen dat zij hun koolstofvoorraden, met name in de bodem, verder uitputten.
Met het voorstel wordt een explicieter traject naar nieuwe producten (bouwmaterialen, vezels/polymeren) ingevoerd en wordt de inhoud van het artikel erop gericht te functioneren als één kader voor de certificering van koolstofverwijdering en koolstoflandbouw, waarin bijvoorbeeld ook geoogste houtproducten worden opgenomen.
De lidstaten zullen krachtens de gewijzigde verordening aan het eind van de periode 2021‑2025 geen overschotten van verwijderingen meer kunnen reserveren. Met de wijziging wordt er echter voor gezorgd dat een deel van de overschotten van verwijderingen van de lidstaten aan het eind van de periode 2021‑2025 worden toegewezen aan een ingesteld flexibiliteitsmechanisme voor de tweede periode, van 2026 tot en met 2030 (zie het nieuwe artikel 13 ter).
Daarnaast zullen de lidstaten worden verplicht verslag uit te brengen over het gebruik van de opbrengsten van handel en wordt er van hen verwacht dat zij deze opbrengsten herinvesteren in klimaatprojecten.
Het toepassingsgebied van het huidige artikel 13 wordt beperkt tot de boekhoudperiode van 2021 tot en met 2025, waarbij de totale beschikbare flexibiliteit neerkomt op het deel van het flexibiliteitsoverschot dat de lidstaten in de periode van 2021 tot en met 2025 niet in het kader van artikel 13 hebben gebruikt.
Aangezien de nettoverwijderingen van bossen in grotere lidstaten momenteel aanzienlijk groter zijn dan de vastgestelde referentieniveaus voor bossen, wordt na de eerste periode een overschot verwacht. Daarom zullen vrijwel alle bosrijke lidstaten waarschijnlijk hun toezeggingen in het kader van de LULUCF-verordening voor de periode van 2021 tot en met 2025 nakomen zonder gebruik te hoeven maken van hun flexibiliteit. Het is dus waarschijnlijk dat een aanzienlijk deel van de beschikbare flexibiliteit onbenut blijft, waardoor lidstaten die worden getroffen door natuurlijke verstoringen deze flexibiliteit kunnen gebruiken voor het nieuw ingestelde mechanisme voor de herverdeling van ongebruikte compensatie van beheerde bosgrond.
Daarnaast wordt de huidige bepaling betreffende de bijzondere flexibiliteit voor Finland geschrapt en in de gewijzigde verordening vervangen door artikel 13 bis.
De toepassing van dit artikel zal, net als die van artikel 13, worden beperkt tot de boekhouding voor de eerste nalevingsperiode, van 2021 tot en met 2025. De belangrijkste reden voor het bestaan van dit artikel is om dubbelzinnigheid bij de interpretatie van de omvang van de aan Finland toegekende bijzondere flexibiliteit te vermijden.
Met de wijziging wordt gespecificeerd dat de beschikbare compensatie 5 miljoen ton CO2‑equivalent bedraagt, hetgeen de helft van het huidige bedrag is, aangezien dit artikel enkel tot het einde van 2025 van toepassing is. Bovendien zal enkel bosgrond die vóór het einde van 2017 is aangegeven als omgezet in overig land nog worden gecompenseerd. De compensatie mag alleen worden gebruikt ten behoeve van de naleving van de toezegging voor 2021‑2025, en er moet worden gewaarborgd dat kredieten niet worden ingezet voor handel, en niet worden gereserveerd voor de tweede periode (2026‑2030).
Artikel 13 ter (Flexibiliteitsmechanisme voor landgebruik voor de jaren 2026‑2030)
Aangezien de artikelen 10 (Natuurlijke verstoringen) en 13 (Flexibiliteit voor beheerde bosgrond) door de omschakeling naar op rapportage gebaseerde nationale streefcijfers vanaf 2025 overbodig zijn, wordt in de gewijzigde verordening een nieuw flexibiliteitsmechanisme voor de periode van 2026 tot en met 2030 ingevoerd om de lidstaten te helpen het hoofd te bieden aan de onzekerheden van de sector, met name in verband met natuurrampen. Dit mechanisme werkt op basis van vergelijkbare beginselen als artikel 13, en het toepassingsgebied wordt uitgebreid van bosgrond naar alle land dat relevant is voor de verwezenlijking van de doelstelling. Het mechanisme zou dan een oplossing bieden voor onverwachte dalingen in nettoverwijderingen op alle categorieën land, niet alleen bosgrond, als gevolg van plagen, branden en stormen, mits de lidstaten duidelijk bewijs overleggen overeenkomstig de bestaande criteria (bijlage VI).
Aan de bestaande elementen van artikel 13 worden de volgende nieuwe elementen toegevoegd.
In de periode 2026‑2030 kunnen eenheden van het flexibiliteitsmechanisme worden gebruikt om het volledige verschil tussen het streefcijfer en de gerapporteerde cijfers in elke lidstaat te dekken, niet alleen voor bosgrond.
Toegang tot het flexibiliteitsmechanisme, voor de periode 2026‑2030 in 2032, is vastgesteld op de helft van de in bijlage VII bepaalde maximumhoeveelheid, dat wil zeggen op 178 miljoen ton CO2‑equivalent.
Ongebruikte hoeveelheden kunnen bij besluit van de Commissie en via het register opnieuw worden toegewezen aan lidstaten die daar als gevolg van natuurlijke verstoringen aantoonbaar, overeenkomstig de beginselen van bijlage VI, behoefte aan hebben, mits de vooraf in bijlage VII vastgestelde niveaus per lidstaat worden overschreden.
Met de omschakeling naar nationale jaarlijkse streefcijfers voor nettoverwijderingen in de periode van 2026 tot en met 2030 worden beginselen ingevoerd die vergelijkbaar zijn met die van het nalevingskader voor de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (Verordening (EU) 2018/842), zoals een sanctie voor niet-naleving van 8 % bovenop het verschil met het streefcijfer in 2030 die wordt doorgerekend in het daaropvolgende streefcijfer of de daaropvolgende toewijzing na 2030. Indien een lidstaat aan het eind van de tweede nalevingsperiode, ondanks de mogelijkheid van overbrenging uit een andere lidstaat en het bijbehorende deel van het flexibiliteitsmechanisme, zijn streefcijfer voor 2030 niet behaalt, wordt het verschil tussen zijn streefcijfer voor 2030 en de daadwerkelijk verwezenlijkte netto-emissiereductie in 2030 opgeteld bij zijn vastgestelde streefcijfer voor 2031.
Verordening (EU) 2018/1999 25 wordt samen met Verordening (EU) 2018/841 gewijzigd omdat die verordening de regels voor monitoring en verslaglegging van broeikasgasemissies en -verwijderingen bevat en zodat de vooruitgang van de lidstaten in de richting van het behalen van de streefcijfers van Verordening (EU) 2018/841 kan worden gevolgd.
Met de wijziging van artikel 4 van Verordening (EU) 2018/1999 worden de nationale streefcijfers voor de periode van 2026 tot en met 2030 en de verbintenis tot klimaatneutraliteit in 2035 weerspiegeld in de nationale energie- en klimaatplannen. Door de wijziging van artikel 38 wordt het mogelijk om in 2025 de nationale inventarisgegevens aan een algehele evaluatie te onderwerpen om zo de nationale jaarlijkse streefcijfers van de lidstaten voor de periode van 2026 tot en met 2030 te kunnen bepalen. Daarnaast worden met de wijziging van deel 3 van bijlage V maatregelen getroffen waarmee de monitoring en rapportage van broeikasgasemissies en ‑verwijderingen in de LULUCF-sector nauwkeuriger worden gemaakt.