Toelichting bij COM(2021)568 - Sociaal klimaatfonds - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)568 - Sociaal klimaatfonds. |
|---|---|
| bron | COM(2021)568  |
| datum | 14-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Met de mededeling over de Europese Green Deal 1 is de Europese Green Deal van start gegaan: een nieuwe groeistrategie die de Europese Unie moet omvormen tot een duurzame, eerlijkere en welvarendere samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten en de economische groei is losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen. Met de Europese Green Deal wordt de verhoogde ambitie van de Commissie bevestigd om van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken. Met het oog op de zeer ernstige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de gezondheid en het sociaal en economisch welzijn van de burgers van de Unie, is de Europese Green Deal alleen maar noodzakelijker en waardevoller geworden.
Op basis van de strategie voor de Europese Green Deal en een uitgebreide effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van september 2020 over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 2 (hierna “het klimaatdoelstellingsplan 2030” genoemd) voorgesteld om de ambitie van de Unie aan te scherpen en een alomvattend plan voor te stellen om de bindende doelstelling van de Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot een netto-emissiereductie van ten minste 55 %. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, zodat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de Unie om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De ambitieuzere doelstelling van de Unie voor 2030 is in overeenstemming met doelstelling van de Overeenkomst van Parijs, die in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) is ondertekend (hierna “de Overeenkomst van Parijs” genoemd) 3 , om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden.
De Europese Raad heeft zich tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 achter de nieuwe bindende Uniedoelstelling voor 2030 geschaard 4 . De Europese Raad heeft die conclusies op 25 mei 2021 bevestigd en de Commissie verzocht haar wetgevingspakket spoedig voor te leggen, voorzien van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op lidstaatniveau. Zowel de klimaatneutraliteit in de Unie tegen 2050 als de tussentijdse netto-emissiereductie van 55 % tegen 2030 is vastgelegd in Verordening (EU) 2021/1119 van het Europees Parlement en de Raad 5 (de Europese klimaatwet).
Om de Europese klimaatwet en de conclusies van de Europese Raad ten uitvoer te leggen, heeft de Commissie de momenteel geldende klimaat- en energiewetgeving herzien en stelt zij het wetgevingspakket “Klaar voor 55” voor.
Deze hogere klimaatambitie van de Unie houdt ook in dat alle sectoren meer moeten bijdragen. Daarom wordt voorgesteld om emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer in te voeren, als onderdeel van de herziening van Richtlijn 2003/87/EG 6 (de ETS-richtlijn). Dit zou moeten zorgen voor een aanvullende economische prikkel om het directe verbruik van fossiele brandstoffen te verminderen en daarmee bij te dragen tot het reduceren van de broeikasgasemissies. Het invoeren van een marktprijs voor koolstof in deze twee sectoren zou, samen met andere maatregelen, op de middellange tot lange termijn moeten leiden tot lagere kosten van gebouwen en wegvervoer en nieuwe kansen moeten bieden voor investeringen en het scheppen van werkgelegenheid, waarvan volledig gebruik kan worden gemaakt als er een passend arbeidsmarkt- en vaardighedenbeleid is, zoals het beleid dat op EU-niveau wordt ondersteund door middel van het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+) als opgericht bij Verordening (EU) 2021/1057 van het Europees Parlement en de Raad 7 en het fonds voor een rechtvaardige transitie als opgericht bij Verordening (EU) 2021/1056 van het Europees Parlement en de Raad 8 .
De prijsstijging van fossiele brandstoffen zal echter grote maatschappelijke en herverdelingsgevolgen hebben, die kwetsbare huishoudens, kwetsbare micro-ondernemingen en kwetsbare vervoergebruikers disproportioneel kunnen treffen, omdat zij een groter deel van hun inkomen aan energie en vervoer besteden en in bepaalde regio’s geen toegang hebben alternatieve betaalbare mobiliteits- en vervoersoplossingen. Dergelijke gevolgen voor kwetsbare groepen zijn in iedere lidstaat anders, en prijsgevolgen worden waarschijnlijk sterker gevoeld in lidstaten, regio’s en bevolkingsgroepen met een lager gemiddeld inkomen. Brandstofprijzen zullen als gevolg van de koolstofbeprijzing stijgen, maar de emissiehandel genereert ook opbrengsten, die kunnen worden gebruikt om de lasten voor kwetsbare groepen te verlichten.
Om de maatschappelijke en herverdelingseffecten op de kwetsbaarsten als gevolg van de emissiehandel in de twee nieuwe sectoren van gebouwen en wegvervoer aan te pakken, wordt het sociaal klimaatfonds (hierna “het fonds” genoemd) opgericht. De wijzigingen van het begrotingskader van de Unie die nodig zijn voor dit voorstel worden door de Commissie gepresenteerd in het kader van het aankomende eigenmiddelenpakket, met inbegrip van een voorstel tot wijziging van het meerjarig financieel kader 9 . In het bijzonder zullen delen van de opbrengsten van de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer ten goede komen aan de Uniebegroting, en een deel daarvan zal in beginsel overeenkomen met het nieuwe fonds. De Commissie is ook voornemens voor het eind van het jaar een voorstel te presenteren voor een aanbeveling van de Raad over hoe de sociale aspecten van de gewenste groene transitie moeten worden aangepakt.
Met het fonds wordt beoogd de prijsgevolgen van de nieuwe koolstofbeprijzing te verlichten en financiering aan de lidstaten te verstrekken ter ondersteuning van hun beleid om de sociale gevolgen van dergelijke emissiehandel voor kwetsbare huishoudens, kwetsbare micro-ondernemingen en kwetsbare vervoergebruikers aan te pakken. Dit moet met name worden gerealiseerd door middel van tijdelijke inkomenssteun en maatregelen en investeringen om op de middellange en lange termijn de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen terug te dringen door middel van energie-efficiëntere gebouwen, het koolstofvrij maken van verwarming en koeling van gebouwen, onder meer door de integratie van hernieuwbare energie, en betere toegang te verlenen tot emissievrije en emissiearme mobiliteit en emissievrij en emissiearm vervoer.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Met de oprichting van het sociaal klimaatfonds wordt beoogd sommige van de maatschappelijke en herverdelingsvraagstukken van de groene transitie van de Unie aan te pakken. Het fonds is in overeenstemming met het beleid inzake klimaatactie van de Unie en met de door de Unie en de lidstaten aangegane verbintenissen in het kader van de Overeenkomst van Parijs. Bij de oprichting van het fonds is rekening gehouden met de hogere klimaatambitie van de Unie, waar de Europese Raad zich bij zijn conclusies van december 2020 en mei 2021 achter heeft geschaard, en met de bepalingen van de Europese klimaatwet. Het fonds is met name bedoeld om de maatschappelijke en herverdelingslasten van de prijsgevolgen van de emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer te verlichten, en om schone investeringen ter verlichting van die lasten te bevorderen. Ook andere klimaat-, energie- en vervoerswetgeving met gevolgen voor deze sectoren hebben betrekking op maatschappelijke aspecten. Zo is in de huidige bepalingen van Richtlijn 2012/27/EU van het Europees Parlement en de Raad 10 (de richtlijn energie-efficiëntie) en de ETS-richtlijn reeds aangegeven dat bij het gebruik van middelen en opbrengsten rekening moet worden gehouden met maatschappelijke aspecten. Met het nieuwe fonds worden bestaande begrotingsinstrumenten aangevuld, waarbij de nadruk wordt gelegd op investeringen en vaardigheden met betrekking tot de transitie.
De doelstelling van klimaatneutraliteit in de Europese Green Deal en de Europese klimaatwet, alsook de gelijktijdige groene en digitale transitie, zijn belangrijke prioriteiten van de Unie. Met het pakket “Klaar voor 55”, NextGenerationEU en het meerjarig financieel kader voor 2021-2027 wordt bijgedragen aan de door Europe nagestreefde gelijktijdige groene en digitale transitie. Door deze beleidslijnen te combineren, wordt een doorslaggevende bijdrage geleverd aan het aanpakken van de economische crisis en het bevorderen van het herstel van de COVID-19-pandemie, en wordt de overschakeling op een schone en duurzame economie, waarin klimaatactie, economische groei en territoriale samenhang worden gecombineerd, versneld.
Met het oog op de ernstige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de gezondheid en het economisch welzijn van de burgers van de Unie, is de groene transitie alleen maar noodzakelijker en waardevoller geworden. Het fonds wordt operationeel tijdens de laatste twee jaar van het herstelinstrument 11 en de herstel- en veerkrachtfaciliteit 12 , de twee maatregelen van de Unie om de economische en maatschappelijke gevolgen van de COVID-19-pandemie te verlichten en samenlevingen duurzamer en veerkrachtiger te maken en deze beter voor te bereiden op de uitdagingen en kansen van de gelijktijdige groene en digitale transitie. De uitvoering van het fonds, waarmee tot en met 2032 moet worden doorgegaan, zal in overeenstemming zijn met die eerdere maatregelen. Ook het fonds voor een rechtvaardige transitie, dat tot 2027 loopt, wordt vanuit het meerjarig financieel kader gefinancierd. Daarom moet dit fonds nog vijf jaar langer doorlopen.
In de Europese Green Deal is erkend dat de noodzaak van een sociaal rechtvaardige transitie ook moet worden weerspiegeld in het beleid op Unie- en nationaal niveau. Daarbij gaat het onder meer om investeringen voor het bieden van betaalbare oplossingen aan degenen die het zwaarst worden getroffen door en minder opgewassen zijn tegen koolstofbeprijzing, bijvoorbeeld door het openbaar vervoer te verbeteren en maatregelen te treffen om energiearmoede te verlichten en aan te pakken en omscholing te bevorderen. Dit is in overeenstemming met de beginselen 1 en 20 van de Europese pijler van sociale rechten om transities op de arbeidsmarkt te faciliteren in het kader van de gelijktijdige groene en digitale transitie en het herstel van de sociaal-economische gevolgen van de COVID-19-pandemie, en om iedereen toegang tot essentiële diensten zoals energie en mobiliteit te garanderen.
In het kader van de huidige klimaatgovernance zijn de lidstaten verplicht in 2023 hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig Verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad 13 (de governanceverordening) te actualiseren. In die geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen wordt voor een periode van tien jaar uiteengezet hoe de EU-lidstaten voornemens zijn energie-efficiëntie, hernieuwbare hulpbronnen en broeikasgasemissiereductie aan te pakken, en in hoeverre zij met hun huidige wetgeving reeds energiearmoede aanpakken. De Commissie houdt toezicht op en brengt verslag uit over de vooruitgang op dit gebied, als onderdeel van haar verslag over de energie-unie. Het fonds en de sociale klimaatplannen sluiten aan bij en worden omkaderd door de geplande hervormingen en de in de nationale energie- en klimaatplannen gedane toezeggingen. Om de aanvullende administratieve kosten tot een minimum te beperken, is het tijdschema voor de presentatie en goedkeuring van de sociale klimaatplannen afgestemd op het bestaande proces voor de nationale energie- en klimaatplannen.
De uitvoering van het fonds via de sociale klimaatplannen van de lidstaten zal ook in overeenstemming zijn met het beleid en de maatregelen die in het kader van verschillende andere EU-instrumenten ten behoeve van een sociaal rechtvaardige transitie worden ondersteund. Dit betreft onder meer het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten 14 , waarmee wordt gestreefd naar een sociaal billijke en rechtvaardige groene transitie voor alle Europeanen, het Europees Sociaal Fonds Plus (ESF+), de plannen voor een rechtvaardige transitie overeenkomstig Verordening (EU) 2021/1056, de langetermijnrenovatiestrategieën van de lidstaten overeenkomstig Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad 15 en de waarnemingspost voor energiearmoede, waarmee de inspanningen van de lidstaten voor het verlichten van en toezicht houden op energiearmoede, alsook andere beleidsmixen, overeenkomstig de aanbeveling van de Commissie over energiearmoede 16 worden ondersteund.
Het sociaal klimaatfonds zal ook bijdragen tot de uitvoering van het “EU-actieplan: Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul” 17 , dat gericht is op het maximaliseren van synergieën tussen decarbonisatie en de ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te brengen. Daarom worden maatregelen en investeringen ook gericht op acties waarmee tegelijkertijd de luchtverontreiniging kan worden gereduceerd (bijvoorbeeld met betrekking tot verwarming en boilers), aangezien de strijd tegen verontreiniging ook een strijd voor eerlijkheid en gelijkheid is. De meest kwetsbare groepen ondervinden doorgaans de schadelijkste gevolgen voor de menselijke gezondheid van verontreiniging.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslagen van dit voorstel voor een verordening tot oprichting van een sociaal klimaatfonds zijn artikel 91, lid 1, punt d), artikel 192, lid 1, en artikel 194, lid 1, punt c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Het fonds is opgericht om de maatschappelijke en herverdelingsuitdagingen aan te pakken die het gevolg zijn van de groene transitie die nodig is om de klimaatverandering te bestrijden, en om de maatregelen die nodig zijn om de maatschappelijke gevolgen van de emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer te verlichten.
Volgens artikel 192, lid 1, van het VWEU moet de Unie bijdragen tot het nastreven van onder andere het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu, de bevordering op internationaal niveau van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van de klimaatverandering. Het milieubeleid van de Unie is gericht op een hoog beschermingsniveau, rekening houdend met de verschillende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. De maatregelen voor duurzaam vervoer worden ook op grond van die bepalingen vastgesteld.
Net name de uitdagingen inzake energiearmoede van kwetsbare huishoudens en kwetsbare micro-ondernemingen worden met het fonds aangepakt. Met het fonds moeten maatregelen worden ondersteund om energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren, zoals aangegeven in artikel 194, lid 1, punt c), van het VWEU.
Ook de situatie van kwetsbare vervoergebruikers moet met het fonds worden aangepakt. Daarom moeten met het fonds maatregelen worden ondersteund waarmee hun toegang tot emissievrije en emissiearme mobiliteit en vervoersoplossingen, met inbegrip van openbaar vervoer, wordt gefaciliteerd, en waarmee dus wordt bijgedragen tot het verwezenlijken van de doelstellingen van het gemeenschappelijke vervoerbeleid overeenkomstig artikel 91, lid 1, punt d), van het VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het fonds is opgericht ter aanvulling van de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer, die in de hele Unie van toepassing moet zijn. De toepassing van een uniforme prijs voor broeikasgasemissies van gebouwen en wegvervoer zal in verschillende lidstaten en regio’s verschillende gevolgen hebben. De lidstaten worden met het fonds ondersteund bij het financieren van een coherente reeks maatregelen, waaronder tijdelijke rechtstreekse inkomenssteun en investeringen die nodig worden geacht om de klimaatdoelstellingen van de Unie te verwezenlijken, en met name het zorgen voor betaalbare en duurzame verwarming, koeling en mobiliteit. Die steun moet de uiteenlopende situaties van de lidstaten en hun regio’s weerspiegelen, waarbij rekening moet worden gehouden met kaarten van regionale energiearmoede en kaarten van afgelegen gebieden, plattelandsgebieden, en gebieden die moeilijk over de weg of per spoor bereikbaar zijn. Die maatregelen en investeringen, met inbegrip van de tijdelijke rechtstreekse inkomenssteun, moeten ten goede komen aan huishoudens, micro-ondernemingen en vervoergebruikers die kwetsbaar zijn en harder worden getroffen door de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer, aangezien gereguleerde entiteiten naar verwachting de kosten zullen doorberekenen aan eindgebruikers.
De financiering vanuit de Uniebegroting is vooral gericht op activiteiten waarvan de doelstellingen niet in voldoende mate door alle afzonderlijke lidstaten kunnen worden verwezenlijkt (noodzakelijkheidstoets) en waarbij optreden van de Unie een meerwaarde kan bieden ten opzichte van het optreden van de afzonderlijke lidstaten. In dit geval wordt in de methode voor toewijzing rekening gehouden met de specifieke behoeften van de verschillende lidstaten. Door de oprichting van een Unieprogramma wordt er ook voor gezorgd dat alle lidstaten maatregelen kunnen treffen om de klimaatactie op Unieniveau aan te vullen. De lidstaten ontwerpen en selecteren de maatregelen en investeringen, aangezien zij het beste in staat zijn maatregelen te ontwerpen die rekening houden met hun specifieke nationale omstandigheden.
De lidstaten moeten in het kader van hun sociale klimaatplannen, die samen met de actualisering van hun nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig de governanceverordening moeten worden ingediend, een uitvoerige reeks met het fonds te financieren maatregelen en investeringen aandragen.
Voor het verwezenlijken van een snelle en robuuste groene transitie waarbij niemand aan zijn lot wordt overgelaten, is actie op Unieniveau nodig. Die actie op Unieniveau is nodig om een passende respons op de maatschappelijke uitdagingen als gevolg van de emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer te coördineren (effectiviteitstoets). Deze doelstelling kan niet in voldoende mate worden verwezenlijkt door afzonderlijk optreden van de lidstaten, terwijl ingrijpen van de Unie een meerwaarde kan bieden door een instrument op te richten dat gericht is op de financiële ondersteuning van de lidstaten voor het ontwerpen en uitvoeren van de broodnodige maatregelen en investeringen.
• Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, omdat het niet verder gaat dan wat nodig is om de genoemde doelstelling op Unieniveau te verwezenlijken en wat nodig is voor dat doel.
• Keuze van het instrument
De in de voorgaande paragrafen beschreven doelstellingen kunnen niet worden verwezenlijkt door wetgeving te harmoniseren of door vrijwillige acties van de lidstaten. Zij kunnen enkel door middel van een verordening worden verwezenlijkt. Een verordening, die op alle lidstaten van toepassing is, is ook met het oog op de gelijke behandeling van de lidstaten het meest passende rechtsinstrument om de financiële ondersteuning te organiseren.
De meeste opbrengsten van de nieuwe emissiehandel zullen ten goede komen aan de nationale begrotingen van de lidstaten en moeten worden gebruikt voor kwesties met betrekking tot het klimaat, onder meer het aanpakken van de sociale gevolgen van de nieuwe emissiehandel. De lidstaten worden aangemoedigd om die opbrengsten, evenals de rechtstreekse aanvullende financiering die in het kader van andere Unieprogramma’s beschikbaar is, te gebruiken voor maatregelen om de sectoren op een maatschappelijk eerlijke manier koolstofvrij te maken. Deze maatregelen worden aangevuld met een nieuw fonds onder direct beheer in de Uniebegroting, waarmee in het bijzonder wordt voorzien in en dat rechtstreeks verband houdt met de maatschappelijke uitdagingen als gevolg van emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer, door middel van een resultaatgerichte geïntegreerde aanpak op basis van een overeengekomen plan met duidelijke streefdoelen, mijlpalen en resultaten. In de verdeelsleutel voor het fonds is rekening gehouden met de naar verwachting ongelijke gevolgen tussen en binnen de lidstaten.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Er is in verband met dit voorstel geen ex-postevaluatie of geschiktheidscontrole uitgevoerd, aangezien de uitvoering van de hogere klimaatambitie van de Unie nog niet is begonnen.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft de lidstaten, vertegenwoordigers van het bedrijfsleven, niet-gouvernementele organisaties, onderzoeks- en academische instellingen en vakbonden, en burgers uitgenodigd feedback en hun mening te geven over de mogelijke emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer, met inbegrip van de sociale gevolgen daarvan.
De Commissie heeft een eerste openbare raadpleging georganiseerd voordat zij de mededeling over het klimaatdoelstellingsplan 2030 goedkeurde, waarin werd voorgesteld de ambitie van de Unie te verhogen en een uitvoerig plan werd uiteengezet om de bindende doelstelling van de Unie op verantwoorde wijze te verhogen tot een netto-emissiereductie van ten minste 55 % in 2030.
De Commissie heeft voor elk voorstel van het “Klaar voor 55”-pakket online een tweede openbare raadpleging georganiseerd. Er zijn ongeveer 500 reacties ontvangen met betrekking tot de herziening van de ETS-richtlijn 18 , waar de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer deel van uitmaakt. Daarvoor heeft de Commissie al om feedback gevraagd met betrekking tot een aanvangseffectbeoordeling 19 inzake de herziening van de ETS-richtlijn, met inbegrip van de aanvankelijke overwegingen en beleidsopties voor de mogelijke opzet van de emissiehandel.
Verschillende belanghebbenden in de sectoren gebouwen en wegvervoer, onder wie de sociale partners van zowel werkgevers- als werknemerszijde, staan in het algemeen sceptisch tegenover de uitbreiding van de emissiehandel met die sectoren. Van de aangedragen beleidsopties was de voorkeursoptie van een breed scala belanghebbenden te starten met een afzonderlijk, zelfstandig systeem voor de sectoren gebouwen en wegvervoer, zoals naar voren kwam in het voorstel over herziening van het ETS. Verschillende belanghebbenden verwezen ook naar de maatschappelijke gevolgen van een prijsstijging van verwarmings- en vervoerbrandstoffen voor de meest kwetsbare huishoudens. Er werd vooral benadrukt dat huishoudens met een laag inkomen steun nodig zouden kunnen hebben om de nodige investeringen in energie-efficiëntie, emissievrije en emissiearme mobiliteit en emissievrij en emissiearm vervoer te doen.
• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid
Het voorstel bouwt voort op bij de effectbeoordeling van het klimaatdoelstellingsplan 2030 20 verzameld bewijsmateriaal, de effectbeoordeling ter ondersteuning van de herziening van de ETS-richtlijn 21 , de uitgevoerde analyse ter ondersteuning van de langetermijnstrategie van de Commissie 22 , en relevant bewijsmateriaal dat in verband met andere initiatieven in het kader van de Europese Green Deal en eerdere onderzoeken met betrekking tot gebouwen en wegvervoer is verzameld.
• Effectbeoordeling
De problemen die met het voorgestelde fonds worden aangepakt en de mogelijke soorten oplossingen worden in twee opeenvolgende effectbeoordelingen geanalyseerd. Daarom is er geen specifieke effectbeoordeling uitgevoerd.
Uit de effectbeoordeling ter ondersteuning van het klimaatdoelstellingsplan 2030 is gebleken dat het verhogen van de emissiereductiedoelstelling naar 55 % ertoe leidt dat het aandeel van energiegerelateerde kosten in de uitgaven van huishoudens met 0,7 tot 0,8 procentpunt toeneemt. Veranderende prijzen voor consumenten treffen huishoudens op verschillende manieren, afhankelijk van hun uitgavenstructuur, inkomen, inkomstenbronnen en vermogen, en de samenstelling van het huishouden.
De geschatte veranderingen van de relatieve prijzen als gevolg van de hogere klimaatambitie zullen mensen met een lager inkomen aanzienlijk zwaarder treffen dan mensen met een hoog inkomen. Hierbij is echter geen rekening gehouden met de herverdeling van de opbrengst van emissieveilingen. Indien er bijvoorbeeld een forfaitaire herverdeling van de opbrengsten van emissieveilingen op basis van de grootte van het huishouden voor iedere lidstaat wordt ingevoerd, kan dit een positief effect hebben op de welvaart van de 10 % van de hele Uniebevolking met de minste koopkracht en de negatieve gevolgen voor de rest van de bevolking sterk verminderen. Uit de effectbeoordeling bleek eveneens dat een herverdelingsmechanisme als daadwerkelijke beleidsmaatregel aanzienlijk gerichter kan zijn om te voldoen aan de behoeften van groepen met lagere inkomens en minder koopkracht. Hierdoor wordt het mogelijk huishoudens die daar behoefte aan hebben meer te compenseren en te ondersteunen, ongeacht de opbrengsten als gevolg van de koolstofbeprijzing.
Deze analyse wordt gepreciseerd door de effectbeoordeling van het voorstel tot wijziging van de ETS-richtlijn in het kader van het “Klaar voor 55”-pakket. Hierin wordt de nadruk gelegd op de introductie van emissiehandel voor gebouwen en het wegvervoer, en worden de sociale gevolgen daarvan geanalyseerd, met name voor huishoudens met een laag inkomen en kwetsbare huishoudens. Daarin worden met name de energie-uitgaven van huishoudens uitgesplitst in brandstofkosten en kapitaalkosten voor investeringen, en uitgesplitst naar inkomensgroep van huishoudens en inkomensgroep van lidstaten.
Er wordt verwacht dat de investeringsuitgaven voor woningen als gevolg van het “Klaar voor 55”-pakket in 2030 in de Unie met 0,4 tot 0,7 procentpunt van het huishoudinkomen zullen zijn toegenomen ten opzichte van het referentiescenario. Bij een beleid dat meer op koolstofprijzen gericht is, nemen de investeringsuitgaven minder toe dan bij een gebalanceerde beleidsmix. Bij een kosteneffectieve beleidsmix stijgen de investeringskosten voor huishoudens met een laag inkomen in alle inkomensgroepen van lidstaten meer dan twee keer zo sterk als voor het gemiddelde huishouden. In lidstaten met een bbp per hoofd van de bevolking van minder dan 60 % van het Uniegemiddelde is de stijging ruim boven het Uniegemiddelde. Dit toont aan hoe belangrijk toegang tot financiering voor renovatie van de woningvoorraad en voor de aankoop van energie-efficiënte uitrusting is, vooral in lidstaten met lagere inkomens.
Uit de effectbeoordeling voor de herziening van de ETS-richtlijn is gebleken dat emissiehandel met betrekking tot gebouwen niet alle huishoudens in dezelfde mate zal treffen, maar waarschijnlijk nadelige gevolgen zal hebben op het besteedbaar inkomen, aangezien huishoudens met een lager inkomen doorgaans een groter aandeel van hun inkomen aan verwarming besteden. Daarnaast zal het invoeren van een geharmoniseerde koolstofprijs zeer uiteenlopende gevolgen voor consumentenprijzen hebben in de lidstaten, afhankelijk van de bestaande belasting van de desbetreffende brandstoffen, aangezien de brutoprijzen van fossiele brandstoffen in alle lidstaten vergelijkbaar zijn. De totale brandstofuitgaven als een percentage van het inkomen blijven gemiddeld genomen echter redelijk stabiel. Dit betekent dat er ondanks de prijsstijgingen kan worden bespaard op brandstofuitgaven indien kostenefficiënte investeringen worden gedaan. Als die investeringen worden gedaan, zullen huishoudens met een lager inkomen daar gemiddeld meer baat bij hebben dan het gemiddelde huishouden. Voor de groep lidstaten met lagere inkomens stijgt het aandeel van brandstofuitgaven in de consumptie-uitgaven van huishoudens in alle inkomensgroepen, en is deze stijging sterker voor huishoudens met een lager inkomen. Als de nodige investeringen in energie-efficiëntie, renovatie en hernieuwbare energie worden gedaan, zullen de gevolgen van stijgingen van de brandstofprijzen beperkt blijven en vooral gevoeld worden in huishoudens met een lager inkomen in lidstaten met lage inkomens.
Wat betreft het wegvervoer is in de complete strategie voor duurzame en slimme mobiliteit en in de effectbeoordeling van het klimaatdoelstellingsplan 2030 het cruciale belang erkend van investeringen die gericht zijn op het bevorderen van de vraag naar emissievrije en emissiearme voertuigen en op de versnelde ingebruikneming van oplaad- en tankinfrastructuur voor die voertuigen, hetgeen een belangrijke rol zal spelen bij het verwezenlijken van de doelstelling om het wegvervoer tegen 2030 grotendeels koolstofvrij te maken.
Uit de effectbeoordeling van het voorstel tot herziening van de ETS-richtlijn blijkt dat de effecten van emissiehandel met betrekking tot wegvervoer op huishoudens gemengd zijn. Het aandeel van vervoersuitgaven is doorgaans het grootst in huishoudens met inkomens van de lagere middenklasse en middenklasse (aangezien de huishoudens met de laagste inkomens geen privévoertuig hebben).
Uit de effectbeoordeling blijkt echter ook dat, hoewel de koolstofbeprijzing leidt tot een toename van de energiekosten voor consumenten, dit de opbrengsten verhoogt, die vervolgens kunnen worden gebruikt voor herinvestering, het stimuleren van klimaatactie en het aanpakken van de sociale of herverdelingseffecten van koolstofbeprijzing. Opbrengsten van de veiling van emissierechten in het kader van die emissiehandel kunnen via verschillende herverdelingsmechanismen worden gebruikt als compensatie voor consumenten, ter ondersteuning van investeringen in energie-efficiëntie of hernieuwbare energie, of voor andere mogelijkheden.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
In de EU-ETS-wetgeving is consequent de voorkeur gegeven aan benaderingen waarmee de regelgevingslast voor zowel marktdeelnemers als overheidsdiensten tot een minimum wordt beperkt.
Dit voorstel is, overeenkomstig de inzet van de Commissie voor betere regelgeving, opgesteld met inachtneming van bijdragen van belanghebbenden (zie ook de paragraaf over het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid).
De sociale klimaatplannen moeten samen met de actualisering van de bestaande nationale energie- en klimaatplannen worden ingediend om aanvullende administratieve inspanningen tot een minimum te beperken. De nationale energie- en klimaatplannen bevatten al een gedetailleerd overzicht van de met het fonds aangepakte kwesties die ten grondslag liggen aan energiearmoede. Ook komen de renovatie van gebouwen, duurzaam vervoer en projecten met betrekking tot het koolstofvrij maken van het wegvervoer al uitvoerig aan de orde in de nationale herstel- en veerkrachtplannen.
De vereiste aanvullende administratieve inspanningen zullen vooral door overheidsdiensten geleverd moeten worden terwijl huishoudens, micro-ondernemingen en vervoergebruikers daarvan de vruchten zullen kunnen plukken. Lokale bedrijven, en met name kleine en middelgrote ondernemingen, zullen profiteren van kansen voor opbrengsten en werkgelegenheid.
• Grondrechten
Het voorstel heeft een positief effect op het behoud en de ontwikkeling van de grondrechten van de Unie en de beginselen van inclusie en non-discriminatie, ervan uitgaande dat de lidstaten steun aanvragen en ontvangen op dergelijke gebieden die vanuit het fonds kan worden gefinancierd.
Aangezien zij 85 % van de alleenstaande ouders uitmaken, worden vrouwen in het bijzonder getroffen door koolstofbeprijzingsmaatregelen. In eenoudergezinnen is de kans op kinderarmoede bijzonder hoog. Tijdens de uitvoering van het fonds moeten gendergelijkheid en gelijke kansen voor iedereen, evenals de mainstreaming van die doelstellingen, in aanmerking worden genomen en worden bevorderd. Bovendien wonen 87 miljoen Europeanen met een handicap, die een aanzienlijk risico op armoede en sociale uitsluiting lopen (28,5 % in vergelijking met 18,6 % voor mensen zonder handicap in de Unie in 2019), in particuliere huishoudens.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De totale financiële middelen van het fonds bedragen voor de periode 2025-2032 72,2 miljard EUR in lopende prijzen. De Commissie zal binnenkort voorstellen de verordening tot bepaling van het meerjarig financieel kader voor de jaren 2021-2027 gericht te wijzigen om ruimte te maken voor een bedrag van 23,7 miljard EUR aan extra uitgaven van de Unie in de periode 2025-2027. De uitgaven moeten vroeg worden gedaan (frontloading) omwille van een soepele invoering van het nieuwe ETS. Het bedrag van 48,5 miljard EUR voor de periode 2028-2032 is afhankelijk van de beschikbaarheid van de middelen in het kader van de jaarlijkse maxima van het toepasselijke meerjarig financieel kader als bedoeld in artikel 312 van het VWEU, waarvoor de Commissie vóór 1 juli 2025 een voorstel zal doen 23 .
De financiële middelen van het fonds moeten in beginsel overeenkomen met 25 % van de verwachte opbrengsten als gevolg van de opneming van gebouwen en wegvervoer in het toepassingsgebied van de ETS-richtlijn, aangezien het fonds rechtstreeks verband houdt met het nieuwe ETS. In het voorstel tot wijziging van het eigenmiddelenbesluit zal worden uitgelegd hoe de lidstaten de nodige opbrengsten als eigen middelen ter beschikking van de Uniebegroting moeten stellen.
Het fonds wordt in de periode 2025-2032 dus gefinancierd met de eigen middelen uit de Uniebegroting, waarvan de opbrengsten van de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer vanaf 2026 deel uitmaken, zoals voorzien in de wijzigingen van het eigenmiddelenbesluit dat de Commissie binnenkort zal voorstellen. Het fonds moet een jaar vóór de invoering van de koolstofbeprijzing in het kader van het nieuwe ETS van toepassing zijn.
De jaarlijkse verdeling van de begrotingsvastleggingen moet worden afgestemd op de doelstellingen van het fonds. Het resultaat daarvan is een profiel met aanloopinvesteringen (frontloading), overeenkomstig de doelstelling van het fonds om de gevolgen van het uitgebreide toepassingsgebied van de ETS-richtlijn voor kwetsbare huishoudens, kwetsbare micro-ondernemingen en kwetsbare vervoergebruikers te verlichten. Om de gevolgen van die uitbreiding te ondervangen, wordt sommige steun al in 2025 beschikbaar gesteld.
Begrotingsvastleggingen worden uitgesplitst in jaarlijkse tranches, verspreid over twee meerjarige perioden, 2025-2027 en 2028-2032, die overeenkomen met het huidige en volgende MFK en in overeenstemming zijn met het in het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de sociale klimaatplannen van de lidstaten opgenomen indicatief tijdschema voor de uitvoering van de relevante mijlpalen en streefdoelen.
Financiële toewijzingen worden aan de lidstaten uitbetaald nadat zij de relevante afgesproken mijlpalen en streefdoelen in het goedgekeurde sociale klimaatplan van de lidstaat hebben verwezenlijkt, mits er financiering beschikbaar is. De betalingen vinden plaats op basis van het besluit waarmee de uitbetaling van de financiële toewijzing wordt goedgekeurd.
Om de tijdige uitvoering van de ondersteunde maatregelen en investeringen te vereenvoudigen, wordt verwacht dat de mijlpalen en streefdoelen worden gepland in overeenstemming met het schema voor de jaarlijkse begrotingsvastleggingen, zodat de middelen van het fonds snel worden geabsorbeerd. De uiteindelijke betalingen worden in 2032 gedaan, in overeenstemming met de uitvoeringstermijn voor alle mijlpalen en streefdoelen.
De maximale financiële toewijzing vanuit het fonds wordt voor iedere lidstaat berekend aan de hand van de formule in bijlage I bij deze verordening. Het daaruit voortvloeiend aandeel van iedere lidstaat en het bijbehorende bedrag worden in bijlage II uiteengezet. Iedere lidstaat kan ter uitvoering van zijn plan een aanvraag indienen tot die maximale financiële toewijzing.
In de maximale financiële toewijzing per lidstaat moet rekening worden gehouden met de bruto-uitgaven aan administratieve steun als bedoeld in artikel 9, lid 3, van deze verordening. De bijbehorende bedragen worden pro rato van de afzonderlijke financiële toewijzingen afgetrokken.
De lidstaten moeten ten minste 50 % van de totale kosten van de sociale klimaatplannen financieren. Zij moeten daarvoor een deel van de verwachte opbrengsten als gevolg van de opneming van gebouwen en wegvervoer in het toepassingsgebied van de ETS-richtlijn gebruiken, onverminderd de aanvang van het fonds in 2025.
Meer details over de gevolgen voor de begroting en de benodigde personele en administratieve middelen zijn vervat in het bij dit voorstel gevoegde financieel memorandum.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Om toezicht te houden op de prestaties bij de uitvoering van het fonds, wordt een systeem voor het aanvragen en doen van betalingen vanuit het fonds opgezet.
De lidstaten moeten in hun sociale klimaatplannen de te financieren maatregelen en investeringen, de verwachte kosten daarvan en mijlpalen en streefdoelen voor het verwezenlijken daarvan opnemen. De Commissie moet die plannen beoordelen en kan die slechts goedkeuren na een positieve beoordeling van hun relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang. Uitbetaling van de financiële toewijzing volgt op de verwezenlijking van de mijlpalen en streefdoelen die met de desbetreffende lidstaat zijn afgesproken en bindend zijn gemaakt bij een uitvoeringsbesluit van de Commissie. De termijnen voor indiening en de cycli voor voortgangsverslagen zijn afgestemd op de actualisering van de geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig de governanceverordening.
Zo kunnen de lidstaten één of twee keer per jaar een aanvraag voor een betaling vanuit het fonds doen, die vergezeld moet gaan van bewijs over de verwezenlijking van de relevante mijlpalen en streefdoelen. De lidstaten moeten verslag uitbrengen aan de Commissie over de geboekte vooruitgang bij het uitvoeren van de maatregelen en investeringen in het kader van hun sociale klimaatplannen in de tweejaarlijkse voorgangsverslagen over de uitvoering van hun nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig de governanceverordening.
Er wordt een evaluatie en een ex-postevaluatie verricht om de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie en samenhang van het fonds te beoordelen. Indien passend doet de Commissie de evaluatie vergezeld gaan van een voorstel tot herziening van de verordening.
• Artikelsgewijze toelichting
Er wordt een sociaal klimaatfonds opgericht voor de periode van 2025 tot en met 2032 om de sociale gevolgen van de emissiehandel in de sectoren gebouwen en wegvervoer aan te pakken (artikel 1). De middelen vanuit het fonds moeten ter beschikking van de lidstaten worden gesteld om tijdelijke inkomenssteun te bieden en om hun maatregelen en investeringen te ondersteunen om kwetsbare huishoudens, kwetsbare micro-ondernemingen en kwetsbare vervoergebruikers minder afhankelijk van fossiele brandstoffen te maken door middel van energie-efficiëntere gebouwen, het koolstofvrij maken van verwarming en koeling van gebouwen, onder meer door de integratie van hernieuwbare energie, en hen betere toegang te verlenen tot emissievrije en emissiearme mobiliteit en emissievrij en emissiearm vervoer.
Elke lidstaat moet een sociaal klimaatplan opstellen (artikel 3). Het plan moet samen met de actualisering van het nationale energie- en klimaatplan worden ingediend, overeenkomstig de procedure en het tijdschema van de governanceverordening, op grond waarvan de officiële indiening voor eind juni 2024 moet plaatsvinden. In de verordening wordt de inhoud van de sociale klimaatplannen vastgesteld (artikel 4) en worden de subsidiabele (artikel 6) en niet-subsidiabele (artikel 7) acties opgesomd. Met het fonds moeten activiteiten worden ondersteund die de normen en prioriteiten van de Unie op klimaat- en milieugebied volledig eerbiedigen en voldoen aan het beginsel “geen ernstige afbreuk doen”, in de zin van artikel 17 van Verordening (EU) 2020/852 van het Europees Parlement en de Raad 24 (artikel 5).
De financiële middelen van het fonds bedragen 23,7 miljard EUR voor de jaren 2025-2027 en 48,5 miljard EUR voor de jaren 2028-2032 (artikel 9), hetgeen in beginsel overeenkomt met 25 % van de verwachte opbrengsten van het veilen van emissierechten in het kader van de emissiehandel met betrekking tot gebouwen en wegvervoer. De middelen van het fonds worden verdeeld overeenkomstig artikel 13 en de bijlagen I en II. De lidstaten moeten ten minste voor 50 % bijdragen aan de geschatte totale kosten van het plan. Daartoe moeten zij onder andere de opbrengsten van het veilen van hun emissierechten in het kader van de emissiehandel in de twee nieuwe sectoren gebruiken (artikel 14).
De Commissie moet de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang van de plannen van de lidstaten beoordelen (artikel 15). Bij een positieve beoordeling moet de Commissie een uitvoeringsbesluit vaststellen (artikel 16). Anders kan de Commissie het sociale klimaatplan afkeuren en kan de desbetreffende lidstaat een actualisering van het plan indienen.
In de uitvoeringsfase kunnen de lidstaten een beredeneerd verzoek doen tot wijziging van hun sociale klimaatplan als zij de mijlpalen en streefdoelen of delen daarvan vanwege objectieve omstandigheden niet langer kunnen verwezenlijken (artikel 17). De lidstaten moeten beoordelen of hun sociale klimaatplannen passend zijn met het oog op de daadwerkelijke rechtstreekse gevolgen van het emissiehandelssysteem met betrekking tot gebouwen en wegvervoer.
Op grond van een positieve beoordeling van het sociale klimaatplan zal de Commissie een overeenkomst met de desbetreffende lidstaat sluiten (artikel 18) om een individuele juridische verbintenis in de zin van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad 25 (het Financieel Reglement) vast te stellen.
De financiële toewijzingen aan de lidstaten in het kader van het fonds worden uitbetaald nadat de relevante overeengekomen mijlpalen en streefdoelen als vervat in de sociale klimaatplannen zijn verwezenlijkt. Er worden concrete voorschriften vastgesteld met betrekking tot betaling van, en schorsing en beëindiging van overeenkomsten met betrekking tot, financiële toewijzingen (artikel 19).
De verordening bevat de nodige bepalingen om zeker te stellen dat het fonds wordt gekoppeld aan de bescherming van de financiële belangen van de Unie (artikel 20).
Er wordt voorzien in concrete bepalingen ter waarborging van een robuust coördinatie-, communicatie- en toezichtsysteem (artikelen 21, 22 en 23). De Commissie moet in gedelegeerde handelingen de gemeenschappelijke indicatoren voor voortgangsverslagen en voor toezicht en evaluatie vaststellen.
Er wordt een evaluatie verricht om de doeltreffendheid, efficiëntie, relevantie en samenhang van het fonds te beoordelen. De hoogte van de financiële middelen van het fonds wordt beoordeeld met het oog op de opbrengsten van het veilen van emissierechten overeenkomstig het emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegvervoer in het kader van de ETS-richtlijn. Indien passend doet de Commissie de evaluatie vergezeld gaan van een voorstel voor de herziening van de verordening (artikel 24).
Om ervoor te zorgen dat het fonds alleen wordt gebruikt als het emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegvervoer daadwerkelijk wordt uitgevoerd, zal deze verordening van toepassing zijn met ingang van de datum waarop de lidstaten de ETS-richtlijn met betrekking tot gebouwen en wegvervoer moeten omzetten (artikel 26). Bovendien kunnen de lidstaten ten vroegste in het jaar voordat de veilingen in het kader van de nieuwe emissiehandel van start gaan betalingen vanuit het fonds aanvragen (artikel 18, lid 1).