Toelichting bij COM(2021)552 - Wijziging van Richtlijn 2003/87/EG wat betreft de bijdrage van de luchtvaart aan de emissiereductiedoelstelling van de Unie voor de hele economie en de passende toepassing van een wereldwijde marktgebaseerde maatregel - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)552 - Wijziging van Richtlijn 2003/87/EG wat betreft de bijdrage van de luchtvaart aan de emissiereductiedoelstelling van de Unie ... |
|---|---|
| bron | COM(2021)552  |
| datum | 14-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel omvat wijzigingen van de wetgeving inzake het EU-systeem voor de handel in emissierechten (EU‑ETS) met betrekking tot de toepassing ervan op de luchtvaart om ervoor te zorgen dat:
1) de luchtvaart overeenkomstig de Europese Green Deal bijdraagt aan de emissiereductiedoelstelling voor 2030;
2) het EU‑ETS wordt gewijzigd in overeenstemming met de regeling voor koolstofcompensatie en -reductie voor de internationale luchtvaart van de ICAO; en
3) de toewijzing van emissierechten voor de luchtvaart wordt herzien zodat er meer rechten worden geveild.
Het doel is om het EU‑ETS, wat emissies door de luchtvaart betreft, op kosteneffectieve en coherente wijze en in overeenstemming met de verruimde klimaatdoelstelling van de Unie te herzien, rekening houdend met de noodzaak van een rechtvaardige transitie en van de actieve deelname van alle sectoren aan de klimaatinspanningen van de EU.
De in december 2019 door de Commissie vastgestelde Europese Green Deal 1 alsook de klimaatwet 2 en het klimaatdoelstellingsplan (CTP) 3 beogen de versterking van de toezeggingen van de Unie uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs op het gebied van het klimaat, in overeenstemming met de doelstelling om in de EU uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit voor de hele economie te bereiken. De EU vergroot haar decarbonisatietoezeggingen voor de hele economie voor 2030 van ten minste 40 % tot ten minste 55 % in vergelijking met de niveaus van 1990 zonder internationale kredieten te gebruiken. Om de verruimde klimaatdoelstelling te bereiken, moeten alle sectoren, met inbegrip van de luchtvaart, een voldoende grote bijdrage leveren aan de vereiste binnenlandse inspanningen om emissies te verminderen.
De Europese Green Deal moet de EU omvormen tot een eerlijkere en meer welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten en de economische groei is losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen. De doelstelling van klimaatneutraliteit is door de Europese Raad en het Europees Parlement goedgekeurd en is op juridisch bindende wijze vastgelegd in de Europese klimaatwet, waarover een politiek akkoord is bereikt. De Europese Green Deal moet ook het natuurlijk kapitaal van de EU beschermen, behouden en verbeteren, en de gezondheid en het welzijn van de burgers beschermen tegen milieugerelateerde risico’s en effecten. Bovendien moet deze transitie rechtvaardig en inclusief zijn.
Naast de verruimde ambitie om uiterlijk in 2030 in de hele EU en in de hele economie een vermindering van broeikasgasemissies met ten minste 55 % ten opzichte van 1990 te bereiken, wordt in de mededeling betreffende het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 gesteld dat de EU “in overeenstemming met haar internationale verbintenis in het kader van de Overeenkomst van Parijs om in alle economische sectoren maatregelen te nemen, minstens de luchtvaartemissies binnen de EU in het EU‑ETS [moet] blijven reguleren”. In zijn conclusies van december 2020 verzocht de Europese Raad de Commissie “na te gaan hoe alle economische sectoren het best kunnen bijdragen aan de doelstelling voor 2030 en de nodige voorstellen te doen, vergezeld van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op het niveau van de lidstaten” 4 .
Luchtvaartemissies zijn goed voor 2‑3 % van de wereldwijde CO2-uitstoot en zijn sinds 1990 zowel in de EU als in de rest van de wereld aanzienlijk toegenomen. In de EU waren in 2018 de CO2-emissies door de luchtvaart goed voor 3,7 % van het totaal voor de hele economie of 15,7 % van CO2-emissies van het vervoer49. In 2018 was de EU verantwoordelijk voor 15 % van de wereldwijde CO2-emissies door de luchtvaart 5 . Bovendien zijn de niet-CO2-effecten van de luchtvaart op het klimaat naar schatting in totaal ten minste even groot als die van CO2 alleen 6 .
Ondanks de recente vermindering van het verkeer als gevolg van de COVID‑19-pandemie, wordt verwacht dat de gevolgen van de luchtvaart voor het klimaat verder zullen toenemen, aangezien de groei van die sector historisch gezien boven het gemiddelde van andere economische sectoren ligt. Voor de COVID‑19-pandemie had Eurocontrol een jaarlijkse toename van de emissies van de Europese luchtvaart met 53 % tegen 2040 ten opzichte van 2017 voorspeld53. De ICAO had voor de COVID‑19-crisis berekend dat de emissies van de internationale luchtvaart tegen 2040 met 150 % zouden kunnen toenemen ten opzichte van 202054.
Het EU-ETS is een van de belangrijkste instrumenten om CO2-emissies door de luchtvaart in Europa aan te pakken. Bij de openbare raadpleging over bijgewerkte regels voor het ETS voor de luchtvaart was 91 % van de respondenten het ermee eens dat de luchtvaart een grotere bijdrage aan klimaatacties moet leveren. 88 % van de respondenten was van mening dat marktgebaseerde maatregelen doeltreffend kunnen zijn om luchtvaartemissies overeenkomstig de klimaatdoelstellingen aan te pakken. Tussen 2013 en 2020 heeft de luchtvaart naar schatting netto 193,4 Mt CO2 bespaard via het EU‑ETS, voornamelijk door de financiering van emissiereductie in andere sectoren39. Dit vormt de bijdrage van de luchtvaart aan de EU-klimaatdoelstelling voor 2020 en die bijdrage zal naar verwachting gehandhaafd worden voor 2030.
Gezien de huidige en verwachte emissies door de luchtvaartsector en de verhoogde klimaatambitie van de EU voor 2030, moet de klimaatbijdrage aanzienlijk worden vergroot, onder andere met het oog op de noodzakelijke bijdrage aan de klimaatneutraliteit van de EU tegen 2050. Ook in het European Aviation Environment Report van 2019 werd op deze noodzaak gewezen.
De Commissie heeft een aantal effectbeoordelingen opgesteld ter ondersteuning van de beoogde herzieningen van belangrijke wetgevingsinstrumenten voor het “Klaar voor 55” (Fit for 55)-pakket. In de effectbeoordeling betreffende de herziening van de EU‑ETS-voorschriften voor de luchtvaart zijn verschillende opties geanalyseerd waarmee de herziening een doeltreffende en efficiënte bijdrage zou kunnen leveren aan het bereiken van de bijgewerkte doelstelling in het kader van het bredere pakket. De herziening van de voorschriften voor de luchtvaart moet daarom samengaan met de herziening van het EU‑ETS voor vaste installaties en de uitbreiding ervan naar andere sectoren. ETS-elementen waarvan de herzieningen bijzonder sterk onderling verbonden zijn, zijn de bepalingen betreffende de totale hoeveelheid luchtvaartemissierechten en de toepassing daarop van de lineaire verminderingsfactor alsook bepalingen betreffende de marktstabiliteitsreserve. De keuzes betreffende het toepassingsgebied van het EU‑ETS en de toepassing van Corsia zullen gevolgen hebben voor het niveau van de emissiereducties van de ETS-sector en de vraag naar EU-emissierechten. De keuzes betreffende het te veilen aandeel van luchtvaartemissierechten zullen gevolgen hebben voor de veilingopbrengsten die beschikbaar zijn om de klimaatverandering aan te pakken alsook voor distributie-elementen.
Opdat de luchtvaart aan de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs bijdraagt, moet ook bredere, wereldwijde actie worden ondernomen. De EU steunt Corsia, een initiatief van de ICAO, en werkt samen met anderen om toereikende deelname en toepassing te bevorderen. De herziening van het EU-ETS voor de luchtvaart moet ervoor zorgen dat Corsia op passende wijze via het EU-ETS wordt toegepast en de toepassing van Corsia moet ervoor zorgen dat luchtvaartmaatschappijen gelijk worden behandeld. Elke wijziging van de EU‑ETS-richtlijn moet ook in overeenstemming zijn met de ambitie van de EU om uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te zijn, met de toezegging inzake reductie van broeikasgasemissies die de Unie voor 2030 voor de hele economie heeft gedaan, en met het doel om de milieu-integriteit en de doeltreffendheid van de klimaatactie van de Unie in stand te houden.
Sinds 2012 heeft de luchtvaartsector een grote hoeveelheid emissierechten kosteloos toegewezen gekregen. In de Mededeling over een Europese Green Deal70 is aangekondigd dat er een voorstel zou komen om de hoeveelheid kosteloze emissierechten voor luchtvaartmaatschappijen te verminderen. Dit is herhaald in de Mededeling over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030. Aangezien kosteloze toewijzing een afwijking is van het beginsel dat de vervuiler betaalt, is veiling de standaardmethode in het EU‑ETS. Uit de onderliggende analyse blijkt eveneens dat er een klein risico op koolstoflekkage en een zeer beperkt effect op de consumentenprijzen is wanneer er voor de luchtvaart meer wordt geveild.
Inhoudsopgave
1) de consolidatie van de totale hoeveelheid van de luchtvaartemissierechten op de huidige niveaus en de toepassing van de lineaire verminderingsfactor overeenkomstig artikel 9 van de ETS-richtlijn;
2) de vergroting van het te veilen aandeel luchtvaartemissierechten;
3) de verdere toepassing van het EU-ETS binnen Europa en de passende toepassing van Corsia op vluchten buiten Europa; en
4) het garanderen dat luchtvaartmaatschappijen op dezelfde routes gelijk worden behandeld wat hun verplichtingen met economische gevolgen betreft.
Parallel aan deze wijzigingen van de EU-ETS-richtlijn wordt een afzonderlijk voorstel gedaan voor de kennisgeving door de lidstaten aan in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen dat er voor het jaar 2021 geen Corsia-compensatie vereist is. Het afzonderlijke voorstel betreft aspecten die met Corsia verband houden die uiterlijk in november 2022 ingevoerd zouden moeten zijn om tegen die datum te melden dat er geen aanvullende compensatie vereist is.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het “Klaar voor 55”-pakket is een grote stap in de hervorming van de wetgeving van de Unie om deze in overeenstemming te brengen met de verhoogde klimaatambitie van de EU. Alle initiatieven van het pakket hangen nauw samen, en elk initiatief is afhankelijk van de opzet van de andere initiatieven.
Hoewel het politieke mandaat voor de versterking van het EU-ETS voor de luchtvaart duidelijk is, wordt dit onderzocht in samenhang met andere gerelateerde en relevante initiatieven, zoals de herziening van de energiebelastingrichtlijn en de richtlijn hernieuwbare energie alsook het ReFuelEU-initiatief, die afzonderlijk worden beoordeeld, waarbij aandacht wordt besteed aan de ETS-dimensie en de gevolgen daarvan.
Zoals aangegeven in de Europese Green Deal vereist de vermindering van de effecten van de luchtvaart op de klimaatverandering een mix van beleidsinstrumenten, aangezien er niet één enkele oplossing bestaat om de sector koolstofvrij te maken. De herziening van het EU‑ETS voor de luchtvaart maakt daarom deel uit van een pakket maatregelen dat marktgebaseerde maatregelen omvat zoals het EU‑ETS en Corsia, de bevordering van de productie en het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen (SAF), de verbetering van de luchtvaarttechnologie en operationele verbeteringen, bijvoorbeeld door middel van het initiatief voor een gemeenschappelijk Europees luchtruim.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Alle acties en beleidsmaatregelen van de EU moeten in overeenstemming zijn met de voorstellen van het “Klaar voor 55”-pakket en moeten de EU helpen haar verhoogde doelstelling voor 2030 te behalen en een succesvolle en rechtvaardige transitie naar de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050, zoals geformuleerd door de Commissie in haar mededeling over de Europese Green Deal, te bewerkstelligen.
Dit initiatief houdt derhalve verband met veel andere beleidsterreinen, waaronder het extern beleid van de Unie, bijvoorbeeld het aanmoedigen van partnerlanden om Corsia ook toe te passen, en de ondersteuning om ervoor te zorgen dat luchtvaartmaatschappijen op voet van gelijkheid opereren. De Commissie heeft aangekondigd dat zij haar richtsnoeren voor betere regelgeving en de ondersteunende instrumenten zal verbeteren, in die zin dat deze een betere aanpak zullen omvatten van de uitdagingen op het gebied van duurzaamheid en innovatie, opdat de EU in al haar initiatieven de groene eed om geen schade te berokkenen gestand doet. Dit initiatief is ook in overeenstemming met het onderzoeks- en innovatiebeleid van de EU en zal de synergieën verbeteren tussen de uitrolprogramma’s van de EU, met name het Innovatiefonds, en de EU-kaderprogramma’s voor onderzoek en innovatie door het gebruik en de uitrol van innovatieve koolstofarme oplossingen te bevorderen.
In de effectbeoordeling voor het klimaatdoelstellingsplan 2030 is zorgvuldig onderzocht of de handel in emissierechten kan worden versterkt en uitgebreid als één van de instrumenten om de broeikasgasemissies op EU‑niveau te verminderen.
De verenigbaarheid met ander beleid van de Unie wordt ook gewaarborgd door de samenhang van de effectbeoordelingen voor het EU-ETS met die voor de rest van het klimaat-, energie- en vervoerskader voor 2030 en met andere maatregelen die worden gepresenteerd als onderdeel van het pakket maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart aan te pakken.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor de EU-ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG) alsook voor alle wijzigingen daarvan en voor andere wetgeving die de BKG-uitstoot regelt, is artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit moet de rechtsgrondslag blijven voor alle nieuwe wetgeving betreffende de klimaateffecten van de luchtvaart, aangezien het hoofddoel van de maatregel de bescherming van het milieu door middel van de vermindering van de BKG-uitstoot is.
• Subsidiariteit
De EU-ETS-richtlijn is een bestaand EU-beleidsinstrument. In overeenstemming met het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde subsidiariteitsbeginsel kunnen de doelstellingen van het voorstel tot wijziging van dat instrument enkel worden bereikt door middel van wetgeving op het niveau van de EU.
Er is een rechtshandeling van de EU vereist opdat de lidstaten Corsia op passende wijze kunnen toepassen op de vluchten die binnen het geografische toepassingsgebied van Richtlijn 2003/87/EG vallen, zoals vastgesteld in bijlage I bij die richtlijn, namelijk vluchten die vanaf luchthavens in de EER vertrekken en op andere luchthavens in de EER of derde landen aankomen en vluchten vanuit derde landen die op luchthavens in de EER aankomen.
Optreden op EU-niveau en, waar mogelijk, op wereldniveau is efficiënter dan optreden op het niveau van de lidstaten vanwege de grensoverschrijdende effecten van de klimaatverandering en het grotendeels transnationale karakter van de luchtvaart. Optreden op EU-niveau is de doeltreffendste manier om de klimaatdoelstellingen van de EU voor de EU en de rest van de wereld te bereiken en om Corsia op geharmoniseerde en passende wijze in de EU toe te passen.
• Evenredigheid
Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de door de EU beoogde vermindering van de broeikasgasemissies voor de periode 2021‑2030 op een kosteneffectieve wijze te bereiken en tegelijkertijd de billijkheid, de milieu-integriteit, de goede werking van de interne markt en de toepassing van Corsia te waarborgen.
De Europese Raad heeft zijn goedkeuring gehecht aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen in het algemeen voor de hele economie en op het niveau van de Unie met ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van het niveau van 1990. Dit voorstel betreft een groot deel van die uitstoot van broeikasgassen en omvat de herziening van de richtlijn om deze doelstelling te bereiken.
• Keuze van het instrument
De doelstellingen van dit voorstel kunnen het best door een wijzigingsrichtlijn worden verwezenlijkt. Dat is het meest geschikte rechtsinstrument om de bestaande EU‑ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG) te wijzigen. Een richtlijn legt de lidstaten de verplichting op om de doelstellingen te bereiken en de maatregelen in hun nationale materiële en formele rechtsstelsels op te nemen. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de nationale omzettingsbepalingen innovaties niet belemmeren en technologisch neutraal zijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Krachtens artikel 28 ter, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG moet de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag over Corsia indienen waarin de ambitie en de algemene milieu-integriteit wordt onderzocht, met inbegrip van de mate van algemene ambitie met betrekking tot de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs, het participatieniveau, de afdwingbaarheid ervan, de transparantie, de sancties voor niet-naleving, de processen voor inbreng van het publiek, de kwaliteit van de compensatiecredits, de monitoring, rapportage en verificatie van de emissies, de registers, de verantwoordingsplicht alsook de regels voor het gebruik van biobrandstoffen. Derhalve moet een voorstel worden gedaan voor de wijziging van de wetgeving van de Unie om Corsia op passende wijze toe te passen.
Daarnaast is in artikel 28 ter, lid 2, van Richtlijn 2003/87/EG bepaald dat in het verslag van de Commissie moet worden nagegaan of de bij artikel 28 quater, lid 2, vastgestelde bepalingen moeten worden herzien. Krachtens artikel 28 ter, lid 3, van de EU‑ETS-richtlijn moet de Commissie het verslag zo nodig vergezeld doen gaan van een voorstel “tot wijziging, schrapping, verlenging of vervanging van de afwijkingen waarin artikel 28 bis voorziet” (die het toepassingsgebied van het EU‑ETS in de periode 2017‑2023 tot intra-EER-vluchten beperken), “zulks in overeenstemming met de toezegging inzake reductie van broeikasgasemissies die de Unie voor 2030 voor de hele economie heeft gedaan met het doel om de milieu-integriteit en doeltreffendheid van de klimaatactie van de Unie in stand te houden”.
Het verslag is opgenomen in de effectbeoordeling voor dit voorstel en is gebaseerd op de studie “Assessment of ICAO’s global market-based measure (CORSIA) pursuant to Article 28b and for studying cost pass-through pursuant to Article 3d of the EU ETS Directive” (beoordeling van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel van de ICAO (Corsia) op grond van artikel 28 ter en studie van de doorberekening van de kosten op grond van artikel 3 quinquies van de EU‑ETS-richtlijn) 7 .
Krachtens artikel 3 quinquies, lid 2, van de EU‑ETS-richtlijn moet de Commissie bestuderen “in hoeverre de luchtvaarsector met betrekking tot het EU‑ETS en de door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (ICAO) ontwikkelde wereldwijde marktgebaseerde maatregel de kosten van CO2 kan doorberekenen aan zijn klanten” [...] “door deze kosten te vergelijken met andere nijverheidssectoren en de energiesector, zulks met de bedoeling een voorstel op te stellen om het percentage te veilen rechten te verhogen ingevolge de in artikel 28 ter, lid 2, bedoelde evaluatie”.
De studie is opgenomen in de effectbeoordeling van de herziening van het EU-systeem voor de handel in emissierechten wat de luchtvaart betreft en is gebaseerd op het verslag “Assessment of ICAO’s global market-based measure (CORSIA) pursuant to Article 28b and for studying cost pass-through pursuant to Article 3d of the EU ETS Directive” (beoordeling van de wereldwijde marktgebaseerde maatregel van de ICAO (Corsia) op grond van artikel 28 ter en studie van de doorberekening van de kosten op grond van artikel 3 quinquies van de EU-ETS-richtlijn).
• Raadpleging van belanghebbenden
De belanghebbenden zijn tussen 3 juli 2020 en 28 augustus 2020 geraadpleegd over de aanvangseffectbeoordeling. In totaal hebben 54 entiteiten feedback verstrekt. De EU-lidstaten zijn voorstander van het naast elkaar bestaan van het EU‑ETS en Corsia; derde landen zijn bezorgd over de overlapping tussen het EU‑ETS en Corsia, de gedeeltelijke toepassing van Corsia, de behandeling van buiten de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen en de exclusiviteit van Corsia. Wat de opties voor de toepassing van Corsia betreft, zijn de meeste ngo’s voorstander van een volledig toepassingsgebied voor het EU‑ETS of opties waarbij ten minste het huidige toepassingsgebied wordt gehandhaafd of hybride opties. Zij zijn ook voorstander van onmiddellijke volledige veiling.
De meeste ondernemersorganisaties en ondernemingen verkiezen de beleidsoptie waarbij alleen Corsia wordt toegepast. Wat veiling betreft, zijn de meeste ondernemersorganisaties en ondernemingen voorstander van de status quo of de trage vermindering en van het gebruik van de opbrengsten voor de luchtvaartsector. De EU-burgers die hebben gereageerd, zijn voorstander van een grotere klimaatambitie van de sector.
In het kader van de openbare raadpleging van belanghebbenden tussen 1 oktober 2020 en 14 januari 2021 zijn in totaal 81 reacties ontvangen. Bij de openbare raadpleging was 91 % van de respondenten het ermee eens dat de luchtvaartsector een grotere bijdrage aan klimaatacties moet leveren. 88 % van de respondenten was van mening dat marktgebaseerde maatregelen doeltreffend kunnen zijn om luchtvaartemissies overeenkomstig de klimaatdoelstellingen aan te pakken. 82 % van de respondenten was het ermee eens dat marktgebaseerde maatregelen moeten worden gecombineerd met andere beleidsmaatregelen zoals de ondersteuning van innovatieve luchtvaarttechnologieën, operationele verbeteringen, belastingen en de productie en het gebruik van duurzame vliegtuigbrandstoffen.
Wat de opties voor de toepassing van Corsia betreft, liepen de meningen van de verschillende groepen belanghebbenden uiteen en verschilden de groepen ook onderling van mening. Voor ondernemersorganisaties waren “alleen Corsia” en “combinatie” de meest geschikte opties, met 33 % van de stemmen voor elke optie. De minst geschikte opties waren “EU‑ETS met een volledig wettelijk toepassingsgebied” en de tweede “combinatie”-optie, met 33 % van de stemmen voor elke optie. Van de overheidsinstanties vond 30 % “alleen Corsia” de meest geschikte optie, terwijl 40 % dat de minst geschikte optie vond. Volgens ngo’s was “EU‑ETS met een volledig wettelijk toepassingsgebied” met 89 % van de stemmen de meest geschikte optie en “alleen Corsia” met 44 % van de stemmen de minst geschikte optie.
Voor de vergroting van het te veilen aandeel van luchtvaartemissierechten verkozen de meeste belanghebbenden de onmiddellijke uitfasering, terwijl zij de handhaving van de status quo als de minst geschikte optie beschouwden. Bij de meningen van de respondenten over de opties waarbij het te veilen aandeel wordt vergroot, was er een duidelijke tweesplitsing te zien. 53 % van de ondernemersorganisaties gaf de voorkeur aan de status quo en 74 % vond dat onmiddellijke uitfasering de minst geschikte optie is. 56 % van de ngo’s gaf de voorkeur aan onmiddellijke uitfasering en 63 % vond dat de handhaving van de status quo de minst geschikte optie is. 60 % van de overheidsinstanties gaven de voorkeur aan de langzame uitfasering van de kosteloze toewijzing.
Een grote meerderheid van de belanghebbenden was van mening dat de vergroting van het te veilen aandeel tot een stijging van de vliegkosten zou kunnen leiden, terwijl de meerderheid het er ook mee eens was dat deze maatregel zou bijdragen tot de mitigatie van de klimaatverandering.
• Effectbeoordeling
In de effectbeoordeling zijn de verschillende opties geanalyseerd waarmee een herziening van het EU‑ETS voor de luchtvaart een doeltreffende en efficiënte bijdrage zou kunnen leveren aan het bereiken van de bijgewerkte doelstelling in het kader van het bredere “Klaar voor 55”-pakket. De effectbeoordeling omvat een analyse van de verschillende opties voor de toepassing van Corsia via het EU‑ETS en voor de vergroting van het te veilen aandeel.
De opties voor de toepassing van Corsia verschillen in de mate waarin het bestaande toepassingsgebied van het EU‑ETS wordt behouden, verkleind of vergroot. Uit een vergelijking van de opties blijkt dat hoewel ETS-prijsstimulansen veel meer betekenen dan de prijs van Corsia-compensatie-eenheden, het totale wereldwijde milieueffect voor alle beleidsopties beperkt is wegens het beperkte geografische toepassingsgebied van het EU‑ETS. Er zijn echter grote verschillen tussen de opties wat de bijdrage aan het emissiereductiedoel van de EU betreft. Er zijn ook grote verschillen wat betreft de opbrengsten die de verschillende combinaties van beleidsopties opleveren, aangezien Corsia niet ontworpen is om een inkomstenstroom van luchtvaartmaatschappijen naar overheden te genereren. De voorkeursoptie is om de huidige EU‑ETS-dekking te behouden (intra-EER-vluchten, met inbegrip van vertrekkende vluchten naar Zwitserland en het VK) en passende aan Corsia gerelateerde bepalingen in te voeren voor vluchten die momenteel niet door het EU‑ETS worden gedekt (vluchten naar en vanuit derde landen en door in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen uitgevoerde vluchten tussen twee derde landen).
De opties voor het vergroten van het te veilen aandeel bij de toewijzing van luchtvaartemissierechten verschillen qua snelheid. Uit de vergelijking van de geanalyseerde opties blijkt duidelijk dat volledige veiling vanaf de datum van inwerkingtreding van de herziene wetgeving de beste optie is. Hoewel kosteloze emissierechten met name zijn toegewezen om mogelijke nadelige effecten op het concurrentievermogen en koolstoflekkage te voorkomen, vormen zij een afwijking van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Uit de analyse blijkt dat het risico op koolstoflekkage bij vergroting van het te veilen aandeel klein is. Overstappen op volledige veiling impliceert dat het plafond voor de luchtvaart op het huidige niveau wordt vastgesteld, aangezien het te veilen aandeel momenteel een vast percentage van de kosteloze toewijzingen is. Daarmee zou het huidige niveau van milieu-integriteit voor het plafond voor de luchtvaart worden behouden en het plafond zou worden onderworpen aan de lineaire verminderingsfactor, zoals reeds door de medewetgevers wordt vereist en zoals het geval is voor alle andere exploitanten in het EU‑ETS. Het verwijderen van kosteloze toewijzingen uit het EU‑ETS zou de milieu-integriteit ervan verbeteren. De voorkeursoptie is een groter te veilen aandeel vanaf de inwerkingtreding van de wijziging.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Binnen het bestaande ETS komen de meeste veilingopbrengsten toe aan de lidstaten, met positieve gevolgen voor de nationale begrotingen. De wijzigingen van het begrotingskader van de EU worden door de Commissie gepresenteerd in het kader van het aankomende eigenmiddelenpakket, met inbegrip van een voorstel tot wijziging van het meerjarig financieel kader.
Voor de bestaande dekking van het EU‑ETS zijn er geen bijkomende administratieve gevolgen voor de nationale overheden. De effecten van de toepassing van Corsia zouden beperkt moeten worden door gebruik te maken van dezelfde infrastructuur.
Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 3 quater, leden 1 tot en met 3, worden gewijzigd om de totale hoeveelheid emissierechten voor de luchtvaart te consolideren op het niveau van toewijzing/veiling voor intra-Europese vluchten en vluchten die vanaf EER-luchthavens naar Zwitserland of het VK vertrekken. De toewijzing voor 2024 zal worden gebaseerd op de totale toewijzing aan actieve vliegtuigexploitanten in 2023, verminderd volgens de lineaire verminderingsfactor zoals gespecificeerd in de ETS-richtlijn. De toewijzing zal worden verhoogd met het toewijzingsniveau dat zou zijn bereikt als de routes tussen ultraperifere gebieden, en andere landen dan de lidstaat waartoe het ultraperifere gebied behoort, in 2023 door het ETS zouden zijn bestreken. De tijdelijke afwijking van de EU‑ETS-verplichtingen voor deze routes vervalt op 31 december 2023. Het verhoogde plafond zal worden verminderd volgens de lineaire verminderingsfactor zoals gespecificeerd in de ETS-richtlijn.
Er wordt een tijdelijke afwijking van het EU‑ETS voorgesteld voor emissies van vluchten tussen een luchtvaartterrein in een ultraperifeer gebied van een lidstaat en een luchtvaartterrein in diezelfde lidstaat.
Artikel 3 quinquies, lid 1, wordt vervangen om een groter aandeel te veilen luchtvaartemissierechten vast te stellen vanaf het jaar na de inwerkingtreding van de wijziging. De wijziging is voor de transitie naar volledige veiling vanaf 2027.
Artikel 3 quinquies, lid 2, wordt geschrapt aangezien het achterhaald is.
Artikel 3 quinquies, lid 3, eerste zin, wordt gewijzigd om te vermelden dat gedelegeerde handelingen die worden vastgesteld ter aanvulling van deze richtlijn wat betreft de gedetailleerde regelingen voor de veiling door de lidstaten van luchtvaartemissierechten, de modaliteiten moeten bevatten voor de overdracht van een deel van de opbrengsten aan de begroting van de Unie.
Artikel 3 quinquies, lid 4, wordt vervangen om er een sterkere aanbeveling voor de lidstaten in op te nemen om ETS-veilingopbrengsten te gebruiken om de klimaatverandering aan te pakken en om een deel van die opbrengsten aan de begroting van de Unie toe te wijzen op grond van Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 betreffende het stelsel van eigen middelen.
Artikel 3 sexies en artikel 3 septies worden geschrapt, aangezien er na de transitie naar volledige veiling geen regels voor kosteloze toewijzing aan vliegtuigexploitanten meer nodig zijn.
De leden 1 tot en met 4 van artikel 11 bis worden vervangen om in de mogelijkheid te voorzien dat in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen gepaste internationale kredieten gebruiken om aan de regels te voldoen voor vluchten naar of vanuit derde landen die Corsia toepassen. Om ervoor te zorgen dat de toepassing van Corsia door de EU de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs ondersteunt en stimulansen biedt voor de brede deelname aan Corsia, moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan: nalevingskredieten zijn afkomstig van landen die partij zijn bij de Overeenkomst van Parijs en die deelnemen aan Corsia, en dubbeltelling van kredieten wordt vermeden.
Aan artikel 11 bis wordt een nieuw lid 8 toegevoegd waarin de Commissie wordt gemachtigd een uitvoeringshandeling vast te stellen waarin wordt gespecificeerd welke kredieten door de ICAO-Raad worden aanvaard voor de naleving in het kader van Corsia.
Aan artikel 12 wordt een nieuw lid 6 toegevoegd waarin Corsia wordt toegepast voor EU-ondernemingen voor vluchten naar, vanuit en buiten de Europese Economische Ruimte, Zwitserland en het VK. De verplichtingen inzake de inlevering van luchtvaartmaatschappijen voor deze vluchten worden verminderd van de volledige hoeveelheid emissies tot hun deel van de collectieve luchtvaartemissies volgens het referentieniveau van Corsia.
Aan artikel 25 bis worden nieuwe leden 3 tot en met 9 toegevoegd.
De Commissie is bevoegd om een uitvoeringshandeling vast te stellen en bij te houden die een lijst bevat van de landen (met uitzondering van EER-leden, Zwitserland en het VK) die voor de toepassing van het Unierecht worden beschouwd als landen die Corsia toepassen.
De verificatie van de naleving van Corsia door niet in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen komt uitsluitend aan het thuisland van die luchtvaartmaatschappijen toe. De toepassing van Corsia op vluchten buiten Europa houdt daarom in dat niet in Europa gevestigde luchtvaartmaatschappijen vrijgesteld zijn van de EU‑ETS-verplichtingen voor de vluchten tussen Europa en derde landen die Corsia toepassen.
Om een gelijke behandeling op routes te waarborgen, zouden vluchten naar en vanuit landen die Corsia niet toepassen, worden vrijgesteld van de verplichtingen uit hoofde van het EU‑ETS of Corsia.
Vluchten naar en vanuit de meeste minst ontwikkelde landen en kleine eilandstaten in ontwikkeling die Corsia niet toepassen, zouden worden vrijgesteld van de verplichtingen uit hoofde van het EU‑ETS of Corsia, zonder einddatum voor de vrijstelling.
De Commissie moet worden gemachtigd een uitvoeringshandeling vast te stellen om in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen vrij te stellen van de inleveringsvereisten ten aanzien van emissies van vluchten waarvoor zich een aanzienlijke verstoring van de mededinging ten nadele van in de EU gevestigde luchtvaartmaatschappijen voordoet wegens een minder strenge toepassing of handhaving van Corsia door het derde land. De verstoring van de mededinging kan worden veroorzaakt door een minder strikte benadering van bepalingen inzake in aanmerking komende compensatiecredits of dubbeltelling.