Toelichting bij COM(2021)563 - Herstructurering van de Unieregeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (herschikking) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)563 - Herstructurering van de Unieregeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (herschikking). |
|---|---|
| bron | COM(2021)563   |
| datum | 15-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De belasting van energieproducten en elektriciteit speelt een belangrijke rol in het klimaat- en energiebeleid. De geharmoniseerde regels van Richtlijn 2003/96/EG van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (hierna ook “de energiebelastingrichtlijn” of “de EBR” genoemd) hebben tot doel de goede werking van de interne markt te verzekeren.
Sinds de vaststelling van de EBR is het onderliggende beleidskader voor klimaat en energie echter ingrijpend gewijzigd, waardoor de richtlijn niet langer afgestemd is op het huidige beleid van de EU. Bovendien waarborgt de EBR niet langer een goede werking van de interne markt.
Het voorstel tot herschikking maakt deel uit van de Europese Green Deal (hierna “de EDG” genoemd) en het “Klaar voor 55”-wetgevingspakket, en bestrijkt milieu- en klimaatkwesties om de inspanningen van de Commissie op het gebied van milieu-uitdagingen te ondersteunen en de interne doelstellingen van de EU op het gebied van broeikasgasemissies en luchtverontreiniging te verwezenlijken.
Met de EDG is een nieuwe groeistrategie voor de EU van start gegaan met als doel de EU tot een rechtvaardige en welvarende samenleving om te vormen. De EDG bevestigt de intentie van de Commissie om haar klimaatambitie aan te scherpen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken. De noodzaak en het belang van de Europese Green Deal zijn alleen maar toegenomen in het licht van de zeer ernstige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de gezondheid en het economische welzijn van de burgers van de Unie.
Op basis van de EDG-strategie en een alomvattende effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van september 2020 inzake een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 1 (hierna “het klimaatdoelstellingsplan 2030” genoemd) aangescherpte ambities voor de EU voorgesteld en een alomvattend plan voorgelegd om de bindende EU‑doelstellingen voor 2030 op verantwoorde wijze tot ten minste 55 % netto-emissiereductie te verhogen. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, zodat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen, tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De doelstelling voor 2030 is ook in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden. De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 zijn goedkeuring gehecht aan de bindende EU‑doelstellingen voor 2030 2 .
In de door het Europees Parlement en de Europese Raad 3 overeengekomen Europese klimaatwet 4 wordt de klimaatneutraliteitsdoelstelling van de EU wettelijk verbindend verklaard en wordt de ambitie voor 2030 verhoogd door netto-emissiereductiedoelen voor 2030 vast te leggen van ten minste 55 % onder het niveau van 1990.
Met het oog op het in de Europese klimaatwet voorgestelde traject en het hogere ambitieniveau voor 2030 heeft de Commissie de huidige klimaat- en energiewetgeving herzien. Het in het klimaatdoelstellingsplan 2030 aangekondigde “Klaar voor 55”-wetgevingspakket is het meest omvattende element van de inspanningen ter uitvoering van de ambitieuze nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030, en alle economische sectoren en alle beleidsterreinen zullen moeten bijdragen.
De Commissie heeft zich er in de EGD toe verbonden de EBR te herzien met de nadruk op milieuvraagstukken, om te waarborgen dat de energiebelasting op de klimaatdoelstellingen is afgestemd. Belastingheffing is van rechtstreeks belang bij het ondersteunen van de groene transitie, doordat hiervan de juiste prijssignalen en de juiste prikkels voor duurzame consumptie en productie uitgaan.
In dit kader zijn doeltreffende milieubelastingen en de afschaffing van stimuli voor het gebruik van fossiele brandstoffen in de EU nodig om de broeikasgasemissiereducties te realiseren, in combinatie met andere regelgevingsmaatregelen.
De EBR kan bijdragen tot de hogere ambitie om de broeikasgasemissies voor 2030 met ten minste 55 % te verminderen, door de gevolgen voor het milieu en de gezondheid beter in de belasting op motor- en verwarmingsbrandstoffen tot uiting te laten komen. Dit kan worden verwezenlijkt door de nadelen voor schone technologieën weg te nemen en hogere belastingen voor inefficiënte en vervuilende brandstoffen in te voeren, in aanvulling op koolstofbeprijzing via de handel in emissierechten. Hiermee wordt de overgang van fossiele brandstoffen naar schonere energie gestimuleerd, met het oog op de klimaatneutraliteitsdoelstelling van de EU conform de toezeggingen op grond van de Overeenkomst van Parijs.
De EBR is in 2019 geëvalueerd 5 . Op basis van die evaluatie heeft de Raad conclusies 6 aangenomen, waarin hij oordeelde dat energiebelasting een belangrijke rol kan spelen als een van de economische stimulansen die een succesvolle energietransitie vormgeven, waarbij lage broeikasgasemissies en investeringen in energiebesparing worden bevorderd en wordt bijgedragen tot duurzame groei. Ook heeft de Raad de Commissie verzocht de EBR te herzien.
De bestaande EBR werpt een aantal problemen op, omdat er geen koppeling is met de klimaat- en energie-efficiëntiedoelstellingen en vanwege tekortkomingen ter zake van de werking van de interne markt.
Ten eerste is de EBR niet in overeenstemming met de klimaat- en energiedoelstellingen van de EU. De richtlijn biedt geen toereikende stimulans voor broeikasgasreductie, energie-efficiëntie en het gebruik van elektriciteit en alternatieve brandstoffen (hernieuwbare waterstof, synthetische brandstoffen, geavanceerde biobrandstof enz.). De reden daarvoor is dat nieuwe, minder koolstofintensieve brandstoffen net zo worden belast als hun fossiele tegenhanger indien de nieuwe brandstof is ontstaan na de vaststelling van de huidige EBR in 2003 en er daarom geen specifiek tarief voor bestaat. Biobrandstoffen worden benadeeld door de op volume gebaseerde belasting (tarieven per liter). Dat komt doordat één liter biobrandstof doorgaans een lagere energie-inhoud bevat dan één liter concurrerende fossiele brandstof, maar wel hetzelfde belastingtarief van toepassing is. Het bovenstaande leidt ertoe dat de EBR onvoldoende stimulansen voor investeringen in schone technologieën biedt.
Ten tweede bevoordeelt de EBR in de praktijk het gebruik van fossiele brandstoffen. Er worden sterk uiteenlopende nationale tarieven toegepast in combinatie met een breed scala aan belastingvrijstellingen en -verlagingen. Dit brede scala aan belastingvrijstellingen en -verlagingen zijn vormen van stimulansen voor fossiele brandstoffen die niet conform de doelstellingen van de EGD zijn. Het nieuwe voorstel zorgt op twee manieren voor een vermindering van het gebruik van fossiele brandstoffen. In de eerste plaats worden hogere belastingtarieven voor fossiele brandstoffen en lagere tarieven voor hernieuwbare producten vastgesteld, waardoor het relatieve prijsvoordeel van fossiele brandstoffen ten opzichte van minder vervuilende alternatieven afneemt. Hierdoor wordt het gebruik van fossiele brandstoffen ontmoedigd. In de tweede plaats wordt de mogelijkheid van belastingverlagingen en -vrijstellingen, die momenteel voor lagere belasting op fossiele brandstoffen zorgen, herzien. Dit betreft gasolie voor gebruik in de landbouw, gasolie en kolen voor gebruik door huishoudens voor verwarming (het blijft mogelijk kwetsbare huishoudens vrij te stellen) en fossiele brandstoffen voor gebruik in energie-intensieve industrie. Bovendien beoogt het voorstel een einde te maken aan de huidige verplichte vrijstelling voor de lucht- en scheepvaart en de visserij.
Ten derde draagt de EBR niet langer bij tot de goede werking van de interne markten; de minimumbelastingniveaus hebben hun convergerende effect op de nationale belastingtarieven verloren. De minimumbelastingniveaus zijn laag omdat ze sinds 2003 niet zijn geactualiseerd, ofschoon de nationale tarieven in de meeste gevallen aanzienlijk boven de minimumniveaus van de EBR liggen. In ieder geval beletten de minimumniveaus van de EBR niet langer een “race to the bottom” en vormen zij evenmin een ondergrens voor belastingheffing. Deze elementen, in combinatie met vrijstellingen en verlagingen, vergroten de versnippering van de interne markt en verstoren in het bijzonder het gelijke speelveld in de betrokken sectoren van de economie.
Bovendien zijn er enkele aspecten van de EBR die niet duidelijk, relevant en samenhangend zijn, wat tot rechtsonzekerheid leidt. Deze omvatten onder meer de definitie van belastbare producten, gebruik dat buiten het toepassingsgebied van de richtlijn valt en de interpretatie van de vrijstelling voor motorbrandstoffen voor lucht- en scheepvaart. Het voorliggende voorstel streeft dan ook de volgende doelstellingen na:
een aangepast kader dat bijdraagt tot de EU-doelstellingen voor 2030 en klimaatneutraliteit tegen 2050 in het kader van de Europese Green Deal. Hiervoor moet de belasting van energieproducten en elektriciteit worden afgestemd op het EU-beleid inzake energie, milieu en het klimaat, om bij te dragen tot de inspanningen van de EU om de emissies te verlagen;
een kader dat de interne markt van de EU in stand houdt en verbetert door het toepassingsgebied en de tariefstructuur te actualiseren en het gebruik van belastingvrijstellingen en -verlagingen door de lidstaten te rationaliseren;
behoud van de capaciteit om inkomsten te genereren voor de begrotingen van de lidstaten.
Zoals reeds vermeld, zullen deze doelstellingen worden verwezenlijkt door over te schakelen van belasting op volume naar belasting op energie-inhoud, stimulansen voor fossiele brandstoffen weg te nemen en tarieven te rangschikken aan de hand van hun milieuprestaties. Verder wordt de huidige belastingstructuur vereenvoudigd door energieproducten (voor gebruik als motor- of verwarmingsbrandstof) en elektriciteit te categoriseren en op basis van hun milieuprestatie te rangschikken. De “milieuprestatie” is vastgesteld in verhouding tot ander EU-beleid in het kader van de Europese Green Deal en met name de rest van de voorstellen in het “Klaar voor 55”-pakket. Volgens deze ranglijst worden conventionele fossiele brandstoffen, zoals gasolie en benzine, tegen het hoogste tarief belast. De volgende tariefcategorie is van toepassing op brandstoffen die op fossiele brandstoffen zijn gebaseerd, maar op korte en middellange termijn toch tot decarbonisatie kunnen bijdragen. Zo geldt voor aardgas, lpg en waterstof van fossiele oorsprong 2/3 van het referentietarief voor een overgangsperiode van 10 jaar. Daarna wordt het tarief verhoogd tot het volledige referentietarief. De volgende categorie omvat duurzame, maar niet geavanceerde biobrandstoffen. Om de bijdrage tot decarbonisatie daarvan te weerspiegelen, is de helft van het referentietarief van toepassing. Het laagste tarief is van toepassing op elektriciteit, ongeacht het gebruik, op geavanceerde biobrandstoffen, vloeibare biomassa, biogas en op waterstof van hernieuwbare oorsprong. Dat tarief is fors lager dan het referentietarief omdat elektriciteit en de brandstoffen in die categorie de overgang naar schone energie in de EU aanzienlijk kunnen vormgeven met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Green Deal en, uiteindelijk, klimaatneutraliteit tegen 2050.
In bepaalde sectoren, vooral die welke momenteel voor volledige vrijstelling in aanmerking kunnen komen, zoals luchtvaart of verwarmingsbrandstoffen voor niet-kwetsbare huishoudens, zullen overgangsperioden gelden om de economische en sociale kosten van de invoering van belastingen te verlichten.
Het voorstel houdt ook rekening met de sociale dimensie door de invoering van de mogelijkheid om kwetsbare huishoudens voor een periode van tien jaar van belasting op verwarmingsbrandstoffen vrij te stellen, en door de invoering van een overgangsperiode van tien jaar om het minimumbelastingniveau te bereiken.
De lidstaten kunnen ook verlagingen toekennen die niet onder de minimumniveaus voor verwarmingsbrandstoffen liggen, voor alle huishoudens. De lidstaten zijn vrij in het gebruik van de belastinginkomsten; zij kunnen de billijkheid verder waarborgen door die inkomsten te gebruiken om de sociale gevolgen te verlichten.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Richtlijn 2003/96/EG van de Raad omschrijft welke energieproducten belastbaar zijn, welk gebruik van die producten aan belastingheffing onderworpen is en welk minimumbelastingtarief voor elk van deze producten geldt naargelang zij voor voortbeweging, voor bepaalde industriële en commerciële doeleinden dan wel voor verwarming worden gebruikt. De gewijzigde bepalingen blijven sporen met de bepalingen die ongewijzigd blijven.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De initiatieven in verband met de klimaatdoelstellingen van de EU in het kader van de EGD, met name de klimaatdoelstelling voor 2030, worden voorgesteld in het “Klaar voor 55”-pakket. Dit pakket omvat met name de herziening van sectorale wetgeving op het gebied van klimaat, energie, vervoer en belastingen 7 .
Dit voorstel tot herschikking van de EBR maakt deel uit van dat samenhangende pakket. Het vormt een aanvulling op de andere voorstellen in het pakket en draagt bij tot de klimaatdoelstellingen van de EU door vrijstellingen en verlagingen van de energiebelasting aan te pakken die feitelijk stimulansen voor fossiele brandstoffen zijn, en door energie-efficiëntie en het gebruik van schonere brandstoffen te bevorderen. Het voorstel tot herschikking van de EBR en het voorstel tot herziening van het EU-ETS, waaronder de invoering van emissiehandel voor gebouwen en het wegvervoer, vullen elkaar dan ook aan.
De andere initiatieven van het “Klaar voor 55”-pakket bevatten nieuwe voorstellen en de herziening van het acquis op het gebied van klimaat, energie en vervoer:
·het EU-emissiehandelssysteem (ETS) 8 , om het aan te passen aan de nieuwe klimaatdoelstelling, de emissiehandel in te voeren in de sectoren gebouwen, zee- en wegvervoer en de behandeling van de luchtvaartsector, die al binnen het toepassingsgebied ervan is opgenomen, te wijzigen;
·de verordening inzake de verdeling van de inspanningen 9 betreffende bindende jaarlijkse broeikasgasemissiereducties door de lidstaten van 2021 tot en met 2030;
·de verordening tot vaststelling van CO2-emissienormen voor auto's en nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen 10 ;
·de richtlijn inzake hernieuwbare energie 11 ;
·het “ReFuelEU Luchtvaart”-initiatief ter bevordering van de productie en het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen in de luchtvaartsector;
·het “FuelEU Zeevaart”-initiatief ter bevordering van de vraag naar hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeescheepvaartsector;
·de energie-efficiëntierichtlijn om de ambitie van de nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 ten uitvoer te leggen en bij te dragen tot een billijke transitie;
·een nieuw mechanisme voor koolstofcorrectie aan de grens;
·de verordening inzake de opname van broeikasgasemissies en -verwijderingen door landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw 12 ;
·de richtlijn betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen 13 ;
·de verordening betreffende de totstandbrenging van een raamwerk om duurzame beleggingen te bevorderen (taxonomieverordening) 14 .
Tot slot onderschrijft de herschikking van de EBR de in de Europese Green Deal vastgelegde ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, en het O&O-beleid op het gebied van klimaat, energie en mobiliteit in het kader van het Horizon 2020-kaderprogramma voor onderzoek en innovatie voor 2021-2027.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 113 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), op grond waarvan de EU geharmoniseerde regels mag vastleggen om de goede werking van de interne markt te bewerkstelligen. Verder kunnen overeenkomstig artikel 192, lid 2, eerste alinea, van het VWEU, passende bepalingen van fiscale aard worden vastgesteld voor, onder meer, het behoud en de bescherming van het milieu.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De tekortkomingen van de huidige richtlijn kunnen alleen worden verholpen door middel van een herziening van de EBR, gecoördineerd met andere beleidsmaatregelen van de EU. Krachtens de bestaande EBR kunnen de lidstaten de tarieven van hun belastingen op energieproducten en elektriciteit verhogen, besluiten geen gebruik te maken van mogelijke vrijstellingen en verlagingen, of milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen invoeren. Dergelijke nationale benaderingen dreigen echter de interne markt te verstoren en de EGD-doelstellingen te ondermijnen, aangezien de structuur en het niveau van de nationale belastingen niet geharmoniseerd zijn:
door de huidige minimumtarieven zijn de lidstaten op het vlak van energiebelasting beperkt in hun mogelijkheden om een ambitieus milieubeleid te voeren. Dit geldt in het bijzonder omdat energiebelasting de concurrentiepositie van bedrijven rechtstreeks beïnvloedt;
de harmonisering van energiebelasting via de energiebelastingrichtlijn moet bijdragen tot een vermindering van de schadelijke effecten van de concurrentie tussen de lidstaten op het gebied van energiebelasting, die bijvoorbeeld kunnen voortvloeien uit de mogelijke verplaatsing van ondernemingen naar lidstaten met gunstigere belastingregimes;
het EU-emissiehandelssysteem (ETS) is een doeltreffend instrument gebleken om de broeikasgasemissies door onder de regeling vallende installaties terug te dringen. De uitbreiding van het EU-ETS tot de zeevaartsector en de invoering van emissiehandel in wegvervoer en gebouwen worden voorgesteld als onderdeel van het “Klaar voor 55”-pakket. Energiebelasting in de lidstaten bestaat evenwel naast emissiehandel op EU-niveau en de EBR moet waarborgen dat de op EU-niveau vastgestelde minimumbelastingniveaus prikkels bieden die op de EU-doelstellingen op het gebied van energie, klimaat en milieu afgestemd zijn. In dat opzicht kan optreden op EU-niveau zorgen voor samenhang tussen de toepassing van het EU-ETS en de belasting op energieproducten en elektriciteit, en voor een gemeenschappelijke EU-aanpak met betrekking tot de belasting van energieproducten.
De verwezenlijking van de EU-doelstellingen op het gebied van klimaat en milieu vereist een mix van beleidsinstrumenten. Verder kan een doeltreffend EU-belastingkader, dat ook andere EU-beleidsmaatregelen ondersteunt, ervoor zorgen dat nationale keuzes die leiden tot verstoringen van de interne markt en/of dubbele belastingheffing, worden voorkomen.
De EBR-herschikking en het tijdstip ervan moeten worden gezien in de bredere context van de Europese Green Deal-agenda. Het doel om de EBR meer op één lijn te brengen met de doelstellingen van die agenda, kan alleen worden geïmplementeerd door middel van een door de Unie vastgestelde handeling tot herschikking van de EBR.
• Evenredigheid
Het voorstel is om de volgende redenen in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
De doelstellingen van het huidige voorstel kunnen het beste worden bereikt door de huidige richtlijn te herschikken in de zin zoals hierboven uiteengezet. Het voorstel heeft vooral betrekking op een aantal essentiële onderdelen van de richtlijn: de belastingstructuur en het verband tussen de respectieve fiscale behandeling van de verschillende energiebronnen.
Het voorstel gaat daarmee in geen enkel opzicht verder dan hetgeen noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te bereiken.
• Keuze van het instrument
Het voorstel is een richtlijn. Op onderhavig gebied, waarop al een bestaande richtlijn van toepassing is, moeten de lidstaten speelruimte behouden, zoals hierboven is uiteengezet. Andere middelen dan een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2003/96/EG zouden dus inadequaat zijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan 15
Aanvankelijk heeft de EBR een algemene positieve bijdrage geleverd tot de belangrijkste doelstelling ervan, te weten het waarborgen van de goede werking van de interne markt, door dubbele belasting of verstoring van de handel en van de concurrentie tussen energiebronnen en energieconsumenten en -leveranciers te voorkomen.
Wegens de ontwikkeling van de technologie, nationale belastingtarieven en energiemarkten in de afgelopen 15 jaar levert de EBR in haar huidige vorm echter niet meer dezelfde positieve bijdrage. Verder hebben het wetgevingskader en de beleidsdoelstellingen sinds de vaststelling van de EBR in 2003 een aanzienlijke ontwikkeling doorgemaakt, met gevolgen voor de relevantie en de samenhang. Daardoor is de algehele EU-meerwaarde van de EBR mettertijd afgenomen, met name doordat de minimumtarieven niet werden geïndexeerd en de lidstaten uitgebreid en sterk uiteenlopend gebruik van de facultatieve belastingverlagingen hebben gemaakt, en vanwege het gewijzigde beleidskader.
De huidige EBR draagt slechts in zeer beperkte mate bij tot de bredere economische, sociale en milieudoelstellingen van de EU. De EBR is ten minste gedeeltelijk in overeenstemming met de beleidsinspanningen ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie en een grotere energie-efficiëntie, maar juist minder met betrekking tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en andere gassen, energiediversificatie of energieonafhankelijkheid en -zekerheid. De voornaamste redenen voor dit gebrek aan samenhang zijn onder meer het niet in aanmerking nemen van de energie-inhoud en de CO2-emissie van energieproducten en elektriciteit, (te) lage minimumbelastingniveaus en (te) veel uitzonderingen. Om dezelfde reden draagt de EBR niet bij tot het koolstofvrij maken van het vervoer en het verlagen van emissies van luchtverontreinigende stoffen. Dientengevolge is de bijdrage van de EBR tot de verwezenlijking van de doelstellingen van internationale overeenkomsten, zoals de Overeenkomst van Parijs van 2015, beperkt. Bovendien maakt de EBR geen onderscheid tussen hernieuwbare en koolstofintensieve elektriciteitsbronnen, en wordt geen rekening gehouden met de milieuprestatie van biobrandstoffen. De bepalingen van de EBR inzake de belasting van biobrandstoffen zijn derhalve niet in overeenstemming met het EU-beleid op het gebied van energie, klimaatverandering en milieu.
De EBR bestrijkt een krimpend aandeel van de energiemix van de EU, nu nieuwe technologieën en producten (zoals power-to-gas of brandstoffen van niet-biologische oorsprong) blijven ontstaan of aan belang winnen. Daarom kan de huidige regeling voor energiebelasting geen voorkeursbehandeling van ecologisch duurzame nieuwe technologieën en producten waarborgen. Zo is, ondanks de groeiende marktrelevantie van hernieuwbare brandstoffen, de fiscale behandeling ervan krachtens de EBR nog steeds afhankelijk van regels die ontwikkeld zijn in een tijd toen deze brandstoffen nichealternatieven waren.
De huidige EBR benadeelt benzine ten opzichte van diesel, in de vorm van een lager minimumtarief voor diesel. Dat stimuleert de vraag naar diesel. Verder worden opkomende brandstoffen ook benadeeld. Tenzij expliciet vermeld in de huidige EBR geldt het belastingtarief van de brandstof die voor gelijkwaardige doeleinden wordt gebruikt. De energie-inhoud per liter van deze opkomende brandstoffen is doorgaans lager dan die van de gelijkwaardige brandstof. Dat leidt tot een hoger belastingtarief per liter voor nieuwe brandstoffen. Voorts is de verplichte belastingvrijstelling voor de internationale lucht- en scheepvaart met name problematisch omdat die niet met de huidige klimaatuitdagingen en -beleidsmaatregelen overeenstemt.
Wat de luchtvaart betreft, heeft de EU namens de Unie en de lidstaten horizontale overeenkomsten inzake luchtdiensten en brede luchtvervoerovereenkomsten met derde landen onderhandeld. Ook hebben de lidstaten bilaterale overeenkomsten voor luchtdiensten met derde landen gesloten. Middels de horizontale overeenkomsten inzake luchtdiensten kan de EU een aantal bepalingen in de bilaterale overeenkomsten van de lidstaten wijzigen. De brede luchtvervoerovereenkomsten hebben voorrang op de door de individuele lidstaten met derde landen gesloten bilaterale overeenkomsten. In de meeste gevallen voorzien die overeenkomsten in het belasten van op het grondgebied van de lidstaten geleverde brandstof voor gebruik in een vliegtuig dat vluchten binnen de EU uitvoert.
Wat de scheepvaart betreft, regelt de Herziene Rijnvaartakte van Mannheim van 17 oktober 1868 het vervoer over de Rijn. De op 16 mei 1952 te Straatsburg gesloten overeenkomst betreffende het douane- en belastingregime voor gasolie, die in de Rijnvaart als boordvoorraad wordt verbruikt 16 (hierna de “Overeenkomst van Straatsburg” genoemd), voorziet in de vrijstelling van belastingen op gasolie, welke wordt verbruikt aan boord van vaartuigen, die de Rijn en zijn nevenrivieren of de wateren bevaren. Omdat brandstof voor vervoer over water in de EU gelijk moet worden belast, moeten de lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Straatsburg alle passende maatregelen nemen om de onverenigbaarheden daadwerkelijk op te heffen. Overeenkomstig artikel 351, tweede alinea, van het VWEU, moet, voor zover door de lidstaten met derde landen gesloten verdragen niet verenigbaar zijn met het Unierecht, de betrokken lidstaat gebruikmaken van alle passende middelen om de vastgestelde onverenigbaarheid op te heffen.
De minimumbelastingniveaus voor verwarmingsbrandstoffen zijn te laag om bij te dragen tot de goede werking van de interne markt, omdat ze maar een verwaarloosbaar deel van de prijs van deze producten uitmaken. Bovendien vergroot het gebruik van aan huishoudens en zakelijke gebruikers toegekende facultatieve vrijstellingen en verlagingen de verschillen nog meer, waardoor de werkelijke belastingtarieven in sommige lidstaten merkelijk lager zijn dan in andere.
Er worden sterk uiteenlopende tarieven voor elektriciteit en aardgas toegepast, in combinatie met een breed scala aan belastingvrijstellingen en -verlagingen, die bijdragen tot een grotere versnippering van de interne markt.
Aangezien er geen specifieke logica achter de belastingniveaus op grond van de EBR schuilgaat — door bijvoorbeeld geen rekening te houden met energie-inhoud en externe effecten — kunnen de lidstaten hun nationale tarieven naar eigen goeddunken bepalen zonder enige indicatie of verhouding tussen producten te hoeven volgen. Dientengevolge kan de huidige EBR leiden tot ongepaste prijssignalen aan de gebruikers, waardoor die ervan worden weerhouden om groenere en efficiëntere energiebronnen te kiezen, en wordt er op nationaal niveau geen consequente behandeling van energiebronnen gewaarborgd.
De EBR heeft voor de lidstaten of de marktdeelnemers geen aanzienlijke regeldruk of kosten met zich meegebracht om aan de richtlijn te voldoen. Het grootste deel van de kosten en de regels vloeit voort uit horizontale wetgeving of niet in de richtlijn voorgeschreven nationale uitvoeringswetgeving en varieert aanzienlijk tussen de lidstaten en bedrijfstakken.
De moeilijkheden inzake de uitvoering van de EBR hadden betrekking op de complexiteit, het gebrek aan duidelijkheid, dubbelzinnige formuleringen en de interpretatie van sommige bepalingen van de EBR. Dit leidde tot onzekerheden zoals onduidelijke voorwaarden om voor een preferentiële fiscale behandeling in aanmerking te komen. Die onzekerheid kan voor belastingautoriteiten en marktdeelnemers kosten met zich meebrengen, vooral in de vorm van opportuniteitskosten of juridische kosten.
• Raadpleging van belanghebbenden
Het onderhavige voorstel is geformuleerd op basis van een breed scala van externe bijdragen. De belanghebbenden zijn eerst via feedback op de aanvangseffectbeoordeling en via een specifieke openbare raadpleging geraadpleegd.
De openbare raadpleging liep van 22 juli 2020 tot en met 14 oktober 2020. Er zijn in totaal 563 reacties van 25 lidstaten en 5 derde landen ontvangen, samen met 129 standpuntnota’s. De overgrote meerderheid van de respondenten is het eens met de algemene doelstellingen van de EU om klimaatverandering en vervuiling tegen te gaan en met de toepassing van die doelstellingen bij de herziening van de EBR. Ter zake van de prioriteiten voor de herziening van de EBR waren de meeste respondenten het erover eens dat bij de herziening van de EBR rekening moet worden gehouden met broeikasgasemissies voor de vaststelling van de tarieven (die ook in energie-inhoud in plaats van in volume moeten worden uitgedrukt) en dat er stimulansen voor alternatieve energiebronnen zoals schone waterstof en duurzame biobrandstoffen moeten worden ingevoerd. Over het algemeen gaven de respondenten aan dat zij het niet eens waren met de belasting van sectoren met een risico van koolstoflekkage. Uit de openbare raadpleging bleek dat er enige steun bestaat voor het gelijktrekken van belastingen voor verschillende vervoerswijzen, zodat zij op een gelijk speelveld kunnen concurreren, en voor de ontwikkeling van energie-efficiëntere en koolstofarmere vervoerswijzen. Met betrekking tot flankerend sociaal beleid waren de meeste respondenten voorstander van lagere belastingen op arbeid en socialezekerheidsbijdragen en van socialebijstandsprogramma’s voor arme huishoudens.
Naast de openbare raadpleging hebben ook rechtstreekse raadplegingen met de lidstaten, waaronder verzoeken om input met het oog op de berekening van de effectieve belastingdruk, en met andere belanghebbenden plaatsgevonden.
• Effectbeoordeling
Inhoudsopgave
- Om te bepalen hoe de verschillende beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden aangepakt, is een aantal benaderingen onderzocht en vergeleken met het basisscenario.
- Belangrijkste resultaten
- 2) Lijst van energieproducten en toepasselijke definities
- 3) Bepalingen betreffende de uitsluiting van het toepassingsgebied van het rechtskader
- 4) Rangschikking van tarieven en indexering van minimumbelastingniveaus
- 5) Verschillende minimumbelastingniveaus voor motorbrandstoffen, verwarmingsbrandstoffen en elektriciteit
- 6) Input voor elektriciteitsopwekking
- 7) Door vliegtuigen en vaartuigen gebruikte energieproducten en elektriciteit
- 8) Mogelijkheid van belastingvrijstellingen voor bepaalde producten of voor elektriciteit uit bepaalde bronnen
- 9) Mogelijkheid van belastingverlagingen voor bepaald gebruik
- 11) Lijst van energieproducten waarvoor controle- en verkeersbepalingen gelden
- 12) Belastbaarheid van bepaalde energieproducten
- 13) Definitie van normale reservoirs
- 14) Rapportageverplichtingen van de lidstaten
- 15) Verslag van de Commissie aan de Raad
- 16) Bijlage I en tabellen met minimumtarieven
Om te bepalen hoe de verschillende beleidsdoelstellingen het beste kunnen worden aangepakt, is een aantal benaderingen onderzocht en vergeleken met het basisscenario.
Het basisscenario bestaat uit het bestaande klimaat- en energiekader 2030, te weten de eerder overeengekomen klimaat- en energiedoelstellingen van 40 % broeikasgasemissiereducties tegen 2030, en de belangrijkste beleidsinstrumenten om die uit te voeren. In deze beleidsoptie wordt ervan uitgegaan dat de EBR ongewijzigd blijft.
In optie 1 zouden de minimumtarieven worden geïndexeerd en zou de belastinggrondslag gedeeltelijk worden verbreed, terwijl de structuur grotendeels intact blijft. De lucht- en zeevaartsector binnen de EU zouden in het toepassingsgebied worden opgenomen met een minimumtarief van nul door de huidige belastingvrijstellingen af te schaffen.
In optie 2 wordt een stelsel van vereenvoudigde tarieven ingevoerd. De minimumtarieven zouden worden geïndexeerd en op energie-inhoud worden gebaseerd, en er zou een overgangsperiode (10 jaar voor optie 2a en een kortere periode tot 2030 voor optie 2b) gelden. De nadruk ligt op energie-inhoud met een hoger belastingniveau (vooral voor verwarmingsbrandstoffen), en het toepassingsgebied van de belastinggrondslag van de richtlijn die zou worden uitgebreid met de lucht- en zeevaartsector binnen de EU, met minimumtarieven die gedurende een overgangsperiode van 10 jaar lineair zouden worden verhoogd. In optie 2c wordt een nieuw onderdeel ingevoerd ter bepaling van de tarieven waarbij rekening wordt gehouden met emissies van luchtverontreinigende stoffen van de producten, bovenop de kenmerken van optie 2a.
Optie 3 introduceert een koolstofgehaltecomponent voor de sectoren die momenteel niet onder het ETS vallen, om te waarborgen dat die sectoren aan koolstofbeprijzing worden onderworpen. Net als voor optie 2 worden ook in dit geval twee overgangsperioden (10 jaar en een kortere periode tot 2030) overwogen. In deze optie wordt ook de invoering van een verontreinigingscomponent geanalyseerd.
Bij de voorstelling in september 2020 van haar geactualiseerde doelstelling voor 2030 van ten minste 55 % broeikasgasreductie ten opzichte van 1990 heeft de Europese Commissie ook de maatregelen benoemd in alle sectoren van de economie ter aanvulling van de nationale inspanningen om de hogere ambitie te verwezenlijken. Er zijn effectbeoordelingen opgesteld ter ondersteuning van de geplande herzieningen van belangrijke wetgevingsinstrumenten in het “Klaar voor 55”-pakket.
Tegen deze achtergrond heeft deze effectbeoordeling geanalyseerd welke de verschillende opties zijn waarmee de herziening van de energiebelastingrichtlijn doeltreffend en efficiënt kan bijdragen tot de verwezenlijking van het geactualiseerde doel van dit bredere “Klaar voor 55”-pakket, met inachtneming van de doelstelling van de interne markt om uitholling van belastingopbrengsten te voorkomen.
Op basis van een vergelijking van de opties en van de analyse van de specifieke beleidsopties zouden opties 2 en 3 op gewenste wijze aan de doelstellingen voldoen.
Deze opties dragen bij tot de klimaat- en energiedoelstellingen en andere beleidsdoelstellingen.
Inzake de overgangsperiode leiden beide perioden (10 jaar of 7 jaar) in 2035 voor beide opties tot hetzelfde resultaat. Wanneer de sociale dimensie in aanmerking wordt genomen, leveren de opties met een overgangsperiode van tien jaar (opties 2a en 3a) echter betere resultaten dan een kortere overgangsperiode.
Als de luchtverontreinigingscomponent wordt meegewogen, gaat het positieve effect op de emissiereducties gepaard met een negatief sociaal effect, via een aanzienlijke stijging van de prijs van steenkool en biomassa.
Vanwege de invoering van emissiehandel voor de koolstofemissies van wegvervoer en gebouwen, zoals bepaald in het EU-ETS-voorstel in het kader van het “Klaar voor 55”-pakket, wordt optie 2a als de beste optie beschouwd, omdat overlap tussen de twee mechanismen wordt vermeden.
Met een goed gebalanceerde uitbreiding van het EU-ETS tot de zeevaartsector en de invoering van emissiehandel voor wegvervoer en gebouwen zou, in combinatie met optie 2 voor de EBR, de EU haar ambitieuze klimaatdoelstelling van 55 % minder emissies tegen 2030 kunnen verwezenlijken, en tegelijk de andere doelstellingen van de EBR-herziening kunnen bereiken.
Uit de effectbeoordeling is ook gebleken dat de EBR-herziening geen buitensporige last voor de economie met zich mee zou brengen. De hierboven uiteengezette doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt met beperkte economische kosten en de herziening kan economische voordelen genereren, met name als de lidstaten extra inkomsten uit algemene energieverbruiksbelasting zouden gebruiken om de onbedoelde sociale kosten te compenseren.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat een hogere belasting op fossiele brandstoffen zwaarder kan wegen op huishoudens met een laag inkomen, met name voor verwarming. Voor die gevallen kan de eventuele regressieve vormgeving van energiebelastingen worden gecompenseerd door die inkomsten voor de groene transitie te hergebruiken middels investeringen in koolstofarme en energie-efficiënte goederen en apparaten of via forfaitaire overdrachten. Uit de analyse blijkt bijvoorbeeld dat als de extra belastinginkomsten uit energiebelastingen via forfaitaire overdrachten naar de huishoudens terugvloeien, de voorgestelde wijzigingen progressief zullen worden, omdat die overdrachten een grotere stijging van het beschikbare inkomen van armere huishoudens betekenen.
In het basisscenario zullen de inkomsten in de lidstaten tussen 2020 en 2035 naar verwachting met bijna 32 % dalen ten gevolge van de verwachte evolutie van het energiesysteem met een lagere afhankelijkheid van brandstoffen vanwege energiebesparingen en een lager gebruik van fossiele brandstoffen. Door de hogere inkomsten zou de voorkeursoptie deze tendens grotendeels neutraliseren.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Wat de kosten van de werking van de richtlijn betreft, hangt de specifieke uitvoering van de EBR van verschillende andere factoren af. Dat zijn aspecten zoals specifieke nationale of andere EU-beleidsmaatregelen op hetzelfde gebied, nationale prioriteiten en bestaande industrie, bestaande economische en handelsvoorwaarden of bedrijfsmodellen van afzonderlijke sectoren of ondernemingen.
Volgens de (reeds gepubliceerde) evaluatie van de huidige EBR 17 was het, vanwege de ruime flexibiliteit in de bestaande EBR voor lidstaten om uitzonderingen, verlagingen en teruggaven toe te passen, ingewikkeld om de effectieve belastingtarieven in de hele EU geharmoniseerd te berekenen. Meer in het bijzonder bestonden er ten tijde van de evaluatie geen officiële gegevens om de effectieve belastingtarieven mee vast te stellen. Daarom was het moeilijk om bepaalde effecten van de richtlijn afzonderlijk te beschouwen en te kwantificeren.
In de huidige effectbeoordeling zijn echter bepaalde economische kosten vastgesteld in het deel dat betrekking heeft op de gevolgen van de beleidsopties.
Handelaren in energieproducten die nieuw in het toepassingsgebied van de EBR worden opgenomen, krijgen te maken met regelgevingskosten (vooral vergunningbeheer, aangiften en updates van IT-systemen). Hetzelfde geldt voor overheidsdiensten, omdat die producten onder een aantal bepalingen van de algemene regeling inzake accijns vallen 18 ; die kosten zouden voor handelaren in waterstof en vaste biomassa echter beperkt moeten zijn, omdat voor die producten dezelfde vereenvoudigingen van toezicht op het verkeer zullen gelden als voor respectievelijk aardgas en steenkool. De beëindiging van de accijnsvrijstelling voor bepaalde brandstoffen of bedrijfstakken (bv. lucht- en zeevaart) heeft geen gevolgen voor de regelgevingskosten met betrekking tot de algemene regeling omdat er hoe dan ook toezicht bestond op het verkeer en het voorhanden hebben van vrijgestelde brandstoffen.
De inning van een brandstofbelasting in de luchtvaartsector zal voor de overheid naar verwachting geen problemen opleveren. De lidstaten hebben al ervaring met het innen van brandstofbelastingen op andere vervoerswijzen (voornamelijk wegvervoer). Een brandstofbelasting in het luchtvervoer zou naar verwachting op dezelfde wijze worden geïnd, waarbij de brandstofleveranciers de belasting innen wanneer zij kerosine op luchthavens leveren, en deze vervolgens aan de bevoegde belastingautoriteiten afdragen.
Wat efficiëntie betreft, kunnen de kosten van de inning van de huidige motorbrandstofbelastingen worden gebruikt als maatstaf om de kosten van de inning van een brandstofbelasting in het luchtvervoer te berekenen. Uit een studie uit 2012 19 bleek dat de administratieve kosten voor overheidsinstanties tussen 0,65 % en 0,85 % van de inkomsten uit brandstofbelasting vertegenwoordigden. De inning van een belasting op kerosine zou naar verwachting iets eenvoudiger zijn, omdat kerosine alleen wordt geleverd op luchthavens, waarvan er in elke lidstaat slechts enkele zijn. Daarom wordt het lage cijfer van 0,65 % van de inkomsten beschouwd als administratieve kosten om brandstofbelasting te innen.
Met het oog op, onder meer, de effectbeoordeling heeft de Commissie ook opdracht gegeven voor een externe studie inzake de belasting van de luchtvaart.
• Grondrechten
De maatregel heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De belasting van energieproducten wordt regelmatig gemonitord, ten minste eenmaal per jaar, op basis van informatie van de lidstaten die wordt verzameld tijdens bijeenkomsten van de Deskundigengroep indirecte belastingen (ITEG). Bovendien actualiseert DG TAXUD tweemaal per jaar samen met de lidstaten de database inzake toepasselijke energiebelastingtarieven (“Taxes in Europe”-database).
Verder voorziet de EBR in regelmatig onderzoek, op basis van een verslag en, in voorkomend geval, een voorstel van de Commissie om de bepalingen van de richtlijn en de minimumbelastingniveaus te wijzigen. Bij deze beoordeling wordt rekening gehouden met de goede werking van de interne markt en de bredere doelstellingen van het Verdrag. Na de herziening van de EBR zal die beoordeling met name gericht moeten zijn op:
(a)de manier waarop de lidstaten de nieuwe regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit in hun nationale systemen hebben omgezet;
(b)de manier waarop ze voortaan milieuoverwegingen beter met energie-efficiëntie kunnen integreren; en
(c)de economische gevolgen, door rekening te houden met de wijze waarop de lidstaten de extra inkomsten hebben gebruikt.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Er worden geen toelichtende stukken over de omzetting van de bepalingen van dit voorstel nodig geacht.
• Artikelsgewijze toelichting
De Commissie stelt met ingang van 1 januari 2023 het volgende voor.
1) Energiebelasting op basis van de energie-inhoud van energieproducten en elektriciteit, en de milieuprestatie ervan.
Om de reeds genoemde uiteenlopende doelstellingen (energie-efficiëntie, vermindering van broeikasgasemissies, genereren van opbrengsten) mogelijk te maken, en te waarborgen dat die allemaal zoveel mogelijk consequent kunnen worden nagestreefd, moet de belastingheffing worden gekoppeld aan de energie-inhoud van energieproducten en elektriciteit, in combinatie met de uit het algemene EU-kader afgeleide milieuprestaties ervan.
Belastingheffing op basis van energie-inhoud biedt een betere referentie om verschillende energieproducten en elektriciteit te vergelijken en neemt de bestaande mogelijk nadelige fiscale behandeling van bepaalde producten, zoals biobrandstoffen, weg.
Met het oog op samenhang en een bijdrage tot de gemeenschappelijke doelstellingen houdt het concept “milieuprestatie” en de bijbehorende rangschikking van toepasselijke tarieven rekening met de specifieke kenmerken van de verschillende producten en de behandeling ervan op grond van de huidige EBR en in de lidstaten en met de verwachte ontwikkeling van de energiemix van de EU, en stemt het overeen met de andere voorstellen uit het “Klaar voor 55”-pakket (met name de voorstellen tot herziening van het EU-ETS en RED II) en met de doelstelling om de vervuiling tot nul terug te brengen door toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt. Daarom zou energiebelasting gebaseerd worden op de calorische onderwaarde van de energieproducten en elektriciteit zoals beschreven in bijlage IV bij Richtlijn 2012/27/EU 20 . In het geval van uit biomassa verkregen producten zijn de referentiewaarden zoals beschreven in bijlage III bij Richtlijn (EU) 2018/2001 21 (zie artikel 1, lid 2, eerste alinea).
Indien deze richtlijnen geen calorische onderwaarde voor het betrokken product bevatten, moet naar de relevante beschikbare informatie over de calorische onderwaarde ervan worden verwezen (zie artikel 1, lid 2, tweede alinea).
De minimumbelastingniveaus worden vastgesteld op basis van de vermelde milieuprestatie (wat bijvoorbeeld wil zeggen dat duurzame biobrandstoffen tegen lagere tarieven worden belast) en worden uitgedrukt in EUR/GJ (zie de artikelen 7, 8, 9 en10 en bijlage I).
De reikwijdte van de belastingheffing moet concurrerende energiebronnen in de lijst van energieproducten opnemen, zodat een eengemaakte en genormaliseerde fiscale behandeling ervan kan worden gewaarborgd, ook met betrekking tot de onderwerping aan de bepalingen inzake controle en verkeer (zie artikel 2, lid 1, en artikel 21, lid 1).
Extra definities uit andere delen van Uniewetgeving (namelijk de bovengenoemde Richtlijn (EU) 2018/2001) of die in het voorstel zijn vastgelegd, maken een gedifferentieerde fiscale behandeling mogelijk (zie de definities in artikel 2, leden 4 en 5).
Indien een product bestaat uit een combinatie van een of meer producten, moet de belasting van elk bestanddeel dienovereenkomstig worden bepaald, op basis van de toepasselijke tarieven en onafhankelijk van de GN-code waaronder het product in zijn geheel valt (zie artikel 2, lid 6).
Ten slotte wordt verwezen naar de momenteel toepasselijke versie van de gecombineerde nomenclatuur (GN) 22 . Om te waarborgen dat de verwijzing naar GN-codes waar nodig wordt geactualiseerd, moet aan de Commissie de bevoegdheid worden overgedragen om gedelegeerde handelingen vast te stellen met betrekking tot de uitvoering van die actualisering (zie artikel 2, lid 8, en artikel 29).
Energiebelasting heeft betrekking op energieproducten voor gebruik als motor- of verwarmingsbrandstof en elektriciteit. Dientengevolge moeten uitsluitend ander gebruik van energieproducten dan gebruik als motor- of verwarmingsbrandstof en duaal gebruik, alsmede outputbelasting op verwarming, van het toepassingsgebied van de EBR worden uitgesloten. Elektriciteit die op vergelijkbare wijze wordt gebruikt, moet op dezelfde wijze worden behandeld (zie artikel 3).
Om te waarborgen dat de consequente behandeling van energiebronnen wordt uitgebreid tot de op nationaal niveau vastgestelde belastingniveaus — boven de in het voorstel vastgestelde minimumniveaus — moeten de lidstaten de verhouding tussen de minimumbelastingniveaus voor de verschillende bronnen en gebruikswijzen van energie uit het voorstel overnemen. Om het gebruik te stimuleren, moet elektriciteit daartoe altijd tot de laagst belaste energiebronnen behoren, met name in de vervoersector, en samen met andere motorbrandstoffen en verwarmingsbrandstoffen worden gerangschikt (zie artikel 5, lid 1).
De rangschikking van energieproducten en elektriciteit moet worden beschouwd als een algemeen beginsel dat steeds gelijkelijk van toepassing is, mutatis mutandis, als de richtlijn differentiatie toestaat (zie de artikelen 13, 14, 15, 16, 17 en 18).
Bovendien moet de reële waarde van de minimumbelastingniveaus worden behouden. De minimumtarieven moeten jaarlijks worden aangepast om rekening te houden met de ontwikkeling van de reële waarde teneinde het huidige niveau van tariefharmonisatie te behouden. Om de door de energie- en voedselprijzen veroorzaakte volatiliteit te verminderen, moet die afstemming gebeuren op basis van de wijzigingen van het Uniebrede geharmoniseerde indexcijfer van consumptieprijzen exclusief energie en onbewerkte voedingsmiddelen, zoals gepubliceerd door Eurostat. De Commissie maakt de resulterende minimumbelastingniveaus bekend in het Publicatieblad van de Europese Unie (zie artikel 5, lid 2).
5) Verschillende minimumbelastingniveaus voor motorbrandstoffen, verwarmingsbrandstoffen en elektriciteit
Er moeten verschillende minimumbelastingniveaus worden vastgesteld voor motorbrandstoffen voor vervoer, motorbrandstoffen voor specifieke doeleinden (zoals in de primaire sector), voor verwarmingsbrandstoffen en voor elektriciteit. Als er een overgangsperiode geldt, moet de verhoging van de minimumbelastingniveaus, met uitzondering van die voor koolstofarme brandstoffen, worden vastgesteld op een tiende per jaar tot het einde van de overgangsperiode, waarbij die minimumbelastingniveaus ook moeten worden geïndexeerd (zie de artikelen 7, 8, 9, 10 en bijlage I).
Conform de doelstellingen van het voorstel mag geen onderscheid worden gemaakt tussen commercieel en niet-commercieel gebruik van gasolie als motorbrandstof, noch tussen zakelijk en niet-zakelijk gebruik van verwarmingsbrandstoffen en elektriciteit.
Om de structuur van de minimumbelastingniveaus waar mogelijk te vereenvoudigen, zijn de minimumbelastingniveaus voor sommige toepassingen van motorbrandstoffen (zie tabel B in bijlage I) afgestemd op de minimumbelastingniveaus die voor verwarmingsbrandstoffen gelden (zie tabel C in bijlage I).
Op grond van hun milieubeleid mogen de lidstaten, naast de EBR, belasting heffen op energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt om elektriciteit op te wekken, zonder de minimumbelastingniveaus uit het voorstel in acht te nemen. De lidstaten die een dergelijke belasting willen invoeren, moeten, met het oog op de juiste milieuprikkels, ten minste de rangschikking van de in het voorstel vastgestelde minimumbelastingniveaus overnemen (zie artikel 13).
Onverminderd de overeenkomsten inzake internationale luchtvaart moeten energieproducten en elektriciteit die worden geleverd aan de luchtvaart binnen de EU 23 (behalve voor vrachtvluchten) en aan de scheepvaart binnen de EU, inclusief visserij 24 , worden belast (zie de artikelen 14 en 15).
Er zou een verschillend belastingniveau gelden voor het gebruik van energieproducten en elektriciteit voor niet-zakelijke luchtvaart en niet-pleziervluchten binnen de EU. Energieproducten en elektriciteit voor zakelijke luchtvaart en pleziervluchten binnen de EU 25 moeten aan de normale belastingniveaus voor motorbrandstoffen en elektriciteit in de lidstaten worden onderworpen.
Met het oog op een soepele uitvoering van de bepalingen inzake niet-zakelijke luchtvaart en niet-pleziervluchten binnen de EU zouden de minimumbelastingniveaus voor motorbrandstof gedurende een overgangsperiode van tien jaar worden bereikt, terwijl voor duurzame alternatieve brandstoffen (zoals duurzame biobrandstoffen en biogas, koolstofarme brandstoffen, geavanceerde duurzame biobrandstoffen en geavanceerd biogas en hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong) en elektriciteit voor tien jaar een minimumtarief van nul zou gelden.
Energieproducten en elektriciteit voor vrachtvluchten binnen de EU moeten worden vrijgesteld, met een mogelijkheid voor de lidstaten om die brandstoffen te belasten hetzij voor binnenlandse vrachtvluchten, hetzij krachtens bilaterale of multilaterale overeenkomsten met andere lidstaten.
Onverminderd internationale verplichtingen mogen de lidstaten voor de luchtvaart buiten de EU vrijstelling verlenen of dezelfde belastingniveaus als voor luchtvaart binnen de EU toepassen, afhankelijk van het soort vlucht.
Wat de scheepvaart betreft, zou, in het licht van het risico op brandstoftankering buiten de EU, een verschillend belastingniveau gelden voor het gebruik van energieproducten en elektriciteit voor geregelde lijndiensten over zee en binnenwateren, visserij en vrachtvervoer binnen de EU (van de ene EU-haven naar een andere EU-haven). Energieproducten en elektriciteit voor de overige scheepvaart binnen de EU (waaronder de particuliere pleziervaart) moeten aan de normale belastingniveaus voor motorbrandstoffen en elektriciteit in de lidstaten worden onderworpen.
Voor geregelde lijndiensten over zee en binnenwateren, visserij en vrachtvervoer binnen de EU moeten de minimumbelastingniveaus gelden zoals voor motorbrandstoffen voor specifieke doeleinden (en dus lager dan de voor algemeen motorbrandstofgebruik geldende niveaus). Om het gebruik te stimuleren, zou voor duurzame alternatieve brandstoffen (zoals duurzame biobrandstoffen en biogas, koolstofarme brandstoffen, geavanceerde duurzame biobrandstoffen en geavanceerd biogas en hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong) en elektriciteit voor tien jaar een minimumtarief van nul gelden.
De lidstaten mogen voor de scheepvaart buiten de EU vrijstelling verlenen of dezelfde belastingniveaus toepassen als eerder vermeld, afhankelijk van het soort activiteit.
Ten slotte bestaat in sommige havens met walstroom (d.w.z. aansluiting op het elektriciteitsnet op het vasteland) een schoner alternatief dan de opwekking van elektriciteit aan boord van een vaartuig. Als stimulans voor de ontwikkeling en toepassing ervan kan walstroom die wordt geleverd aan schepen die in een haven liggen, worden vrijgesteld.
Dezelfde behandeling moet gelden voor elektriciteit die aan stationaire luchtvaartuigen wordt geleverd.
8) Mogelijkheid van belastingvrijstellingen voor bepaalde producten of voor elektriciteit uit bepaalde bronnen
De mogelijkheid om vrijstellingen of verlagingen in het belastingniveau toe te passen, zou worden gerechtvaardigd door specifieke redenen, met name doelstellingen op het gebied van energie-efficiëntie en milieubescherming, in bepaalde gevallen zoals: elektriciteit uit hernieuwbare bronnen, uit warmtekrachtkoppeling opgewekte elektriciteit, op voorwaarde dat de installaties voor warmtekrachtkoppeling volgens de definitie van de EU milieuvriendelijk zijn, hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong, geavanceerde duurzame biobrandstoffen, geavanceerde duurzame vloeibare biomassa, geavanceerd duurzaam biogas en geavanceerde duurzame producten van de GN-codes 4401 en 4402 (zie artikel 16).
Gerichte verlagingen, tot niet lager dan de minimumbelastingniveaus uit het voorstel, kunnen om verschillende redenen noodzakelijk zijn, zoals de invoering van energie-efficiëntie of de inachtneming van sociale overwegingen (zie artikel 17).
Een gerichte verlaging tot niet lager dan de minimumbelastingniveaus zou onder meer van toepassing zijn op energieproducten voor gebruik als verwarmingsbrandstof en op elektriciteit voor gebruik door huishoudens. In zulke gevallen moeten de minimumbelastingniveaus vanaf het nultarief beginnen en gedurende een overgangsperiode van tien jaar met een tiende van de definitieve minimumtarieven per jaar stijgen (zie artikel 17, punt c)).
Energieproducten en elektriciteit die door volgens een geharmoniseerde EU-definitie als kwetsbaar erkende huishoudens worden gebruikt, kunnen voor een periode van maximaal tien jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn worden vrijgesteld (zie artikel 17, punt c)).
Voor bepaalde sectoren (landbouw, tuinbouw, aquacultuur en bosbouw) zouden belastingverlagingen tot niet lager dan de minimumniveaus voor energieproducten die worden gebruikt voor verwarmingsdoeleinden en voor elektriciteit, van toepassing zijn (zie artikel 17, punt d)).
10) Energie-intensieve bedrijven en andere zakelijke eenheden
Gerichte verlagingen van het belastingniveau tot niet lager dan de minimumniveaus kunnen noodzakelijk zijn ter stimulering van de verwezenlijking van de milieubeschermingsdoelstellingen, alsmede van verbeteringen in de energie-efficiëntie van de productiesector van de EU (zie artikel 18).
Dergelijke verlagingen zouden verband houden met een strikte definitie, dan wel met controleerbare inspanningen die tot de genoemde doelstellingen moeten leiden.
Om de rechtszekerheid te vergroten en het risico op fraude aan te pakken, moeten voor bepaalde energieproducten (bv. smeeroliën) controle- en verkeersbepalingen gelden (zie artikel 21).
Naar analogie van de fysieke eigenschappen moet het belastbare feit voor waterstof worden afgestemd op dat voor aardgas, waarvoor belasting verschuldigd is op het tijdstip van levering door de distributeur of herdistributeur (zie artikel 22, lid 4, eerste alinea).
Wat elektriciteit betreft, zouden recente en toekomstige ontwikkelingen op het gebied van opslagtechnologieën ertoe nopen dat elektriciteitsopslagfaciliteiten en -transformatoren als herdistributeur kunnen worden beschouwd wanneer zij elektriciteit leveren, om het risico van dubbele belastingheffing te vermijden (zie artikel 22, lid 4, tweede alinea).
Bovendien moeten, vanwege de overeenstemmende fysieke eigenschappen en de uiteenlopende omstandigheden in de lidstaten, producten van de GN-codes 2703 (turf), 4401 (brandhout, hout in plakjes, spanen of kleine stukjes, zaagsel en resten en afval, van hout) en 4402 (houtskool) worden belast en moet de belasting worden verschuldigd op het tijdstip van levering zoals voor kool, cokes en bruinkool en volgens de per lidstaat vastgestelde procedures (zie artikel 22, lid 4, vijfde alinea).
Om het vrije verkeer te verzekeren en tegelijkertijd de veiligheidseisen voor bedrijfsvoertuigen en containers voor speciale doeleinden te respecteren, moet de definitie van normale reservoirs van dergelijke voertuigen het feit tot uitdrukking brengen dat brandstofreservoirs niet uitsluitend door de fabrikant ervan op bedrijfsvoertuigen worden geplaatst (zie artikel 25).
Om over exacte informatie over de werking van de richtlijn te beschikken, moeten de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de belastingniveaus die zij toepassen en van de gerelateerde volumes van aan belasting onderworpen energieproducten en elektriciteit (zie artikel 26).
Iedere vijf jaar en voor de eerste maal vijf jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn moet de Commissie aan de Raad een verslag overleggen over de toepassing ervan en, in voorkomend geval, een voorstel voor de wijziging ervan.
In het verslag van de Commissie moeten onder meer de minimumbelastingniveaus, het effect van innovatie en de technologische ontwikkelingen, met name ten aanzien van energie-efficiëntie, het gebruik van elektriciteit in het vervoer en de rechtvaardiging voor de vrijstellingen, verlagingen en differentiaties die in het voorstel zijn neergelegd, worden onderzocht. In het verslag wordt rekening gehouden met de goede werking van de interne markt, sociale en milieuoverwegingen, de reële waarde van de minimumbelastingniveaus en de bredere relevante doelstellingen van de Verdragen (zie artikel 31).
Bijlage I bevat de tabellen met de minimumbelastingniveaus — uitgedrukt in EUR/GJ — die algemeen van toepassing zijn op motorbrandstoffen voor de toepassing van artikel 7 en artikel 8, lid 2, op verwarmingsbrandstoffen en op elektriciteit (zie de tabellen A, B, C en D).
Die minimumbelastingniveaus zijn gelijkelijk van toepassing wanneer die in andere toepasselijke bepalingen van de richtlijn worden vermeld.
2003/96/EG (aangepast)