Toelichting bij COM(2021)562 - Gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)562 - Gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart.
bron COM(2021)562 NLEN
datum 14-07-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Het zeevervoer is goed voor ongeveer 75 % van het externe en 31 % van interne handelsvolume van de EU. Het is een essentieel onderdeel van het Europese vervoerssysteem en van cruciaal belang voor de Europese economie. Jaarlijks in- en ontschepen ongeveer 400 miljoen passagiers in EU-havens, van wie er ongeveer 14 miljoen meevaren op cruiseschepen. Het zeevervoer speelt een belangrijke rol bij het waarborgen van de connectiviteit van eilanden en aan zee gelegen perifere gebieden met de rest van de eengemaakte markt 1 . Efficiënte verbindingen over zee zijn essentieel voor de mobiliteit van EU-burgers, de ontwikkeling van EU-regio’s en de economie van de EU als geheel.

Het zeevervoer functioneert in een omgeving van open markten en internationale concurrentie. Zeevervoersdiensten binnen de EU staan open voor alle reders uit de EU. Zeevervoersdiensten tussen EU-landen onderling en tussen EU-landen en niet-EU-landen kunnen door exploitanten van alle nationaliteiten worden verleend. Een gelijk speelveld voor scheepsexploitanten en scheepvaartmaatschappijen is cruciaal voor een goed functionerende Europese zeevaartmarkt.

In september 2020 heeft de Commissie een voorstel aangenomen om de uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 met ten minste 55 % te verminderen 2 en de EU tegen 2050 op verantwoorde wijze klimaatneutraal te maken. Om klimaatneutraliteit te bereiken, moet de uitstoot van het vervoer tegen 2050 met 90 % zijn afgenomen. Alle vervoerswijzen, ook de zeevaart, moeten daartoe bijdragen.

Om de CO2-uitstoot van de internationale zeevaart aanzienlijk te verminderen, moet zowel minder energie (verhoogde energie-efficiëntie) als schonere energie (hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen) worden gebruikt. Uit de mededeling over het klimaatdoelstellingenplan 2030 3 : “Zowel de luchtvaart- als de maritieme sector zullen meer inspanningen moeten leveren om de efficiëntie van luchtvaartuigen, schepen en de activiteiten daarvan te verbeteren en om het gebruik van duurzaam geproduceerde hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen te vergroten. Dit zal nader worden beoordeeld in het kader van de initiatieven ReFuelEU Luchtvaart en FuelEU Zeevaart die erop zijn gericht de productie en de toepassing van duurzame alternatieve brandstoffen voor deze sectoren te vergroten. Tegen 2030 moet de nodige technologie al zijn ontwikkeld en uitgerold, zodat daarna veel sneller veranderingen kunnen worden doorgevoerd.”

Afhankelijk van de beleidsscenario’s in het klimaatdoelstellingenplan 2030 en ter ondersteuning van de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit, moeten hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in 2030 tussen 6 % en 9 % en in 2050 tussen 86 % en 88 % van de brandstofmix voor de internationale zeevaart uitmaken teneinde bij te dragen tot de emissiereductiedoelstellingen voor broeikasgassen voor de hele EU-economie 4 .

Volgens het klimaatdoelstellingenplan moet het aandeel van hernieuwbare energie in het vervoer toenemen door elektrificatie en door het gebruik van geavanceerde biobrandstoffen en andere hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen als onderdeel van een holistische en geïntegreerde aanpak. Synthetische brandstoffen op basis van waterstof zullen cruciaal zijn voor het koolstofvrij maken van de lucht- en zeevaart.

Ook op internationaal niveau is er druk om schonere brandstoffen te gebruiken in de zeevaart. In 2018 heeft de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) een eerste strategie aangenomen om de broeikasgasuitstoot van schepen te verminderen. In de lijst van mogelijke kortetermijnmaatregelen heeft de IMO het stimuleren van het gebruik van alternatieve koolstofarme en koolstofvrije brandstoffen en walstroom opgenomen.

Momenteel bevat de brandstofmix van de zeevaart alleen fossiele brandstoffen. Exploitanten worden te weinig gestimuleerd om de uitstoot te beperken. Het ontbreekt de sector ook aan rijpe, betaalbare en wereldwijd bruikbare technologische alternatieven voor fossiele brandstoffen. Die problemen worden ten dele veroorzaakt en versterkt door een aantal onvolkomenheden in de marktwerking, zoals:

–onderlinge afhankelijkheid tussen het aanbod en de distributie van en de vraag naar brandstoffen;

–gebrek aan informatie over toekomstige wettelijke voorschriften;

–lange levensduur van activa (vaartuigen en bunkerinfrastructuur).

Het FuelEU-initiatief voor de zeevaart stelt een gemeenschappelijk EU-regelgevingskader voor om het aandeel hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de brandstofmix van de internationale zeevaart te vergroten zonder dat de eengemaakte markt daardoor wordt belemmerd.

Er moet daarbij met name rekening worden gehouden met mogelijke belemmeringen van de eengemaakte markt, concurrentieverstoring tussen exploitanten en het verleggen van handelsroutes, omdat brandstofkosten een aanzienlijk deel van de kosten van scheepsexploitanten uitmaken. Dat aandeel kan variëren van ongeveer 35 % van het vrachttarief voor een kleine tanker tot ongeveer 53 % voor container- en bulkschepen. Schommelingen in de brandstofprijzen voor de zeevaart kunnen de economische prestaties van scheepsexploitanten dan ook aanzienlijk beïnvloeden.

Tegelijk blijft het prijsverschil tussen conventionele fossiele brandstoffen en hernieuwbare koolstofarme brandstoffen voor de zeevaart groot. Om het concurrentievermogen in stand te houden en tegelijk de sector te begeleiden op weg naar de onvermijdelijke brandstoftransitie, zijn er duidelijke en eenvormige verplichtingen inzake het gebruik van hernieuwbare koolstofarme brandstoffen voor schepen nodig.

Een voorspelbaarder regelgevingskader zal naar verwachting de technologische ontwikkeling en de brandstofproductie stimuleren en de sector helpen om de kip-of-ei-situatie tussen de vraag naar en het aanbod van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen te doorbreken. Duidelijke en eenvormige verplichtingen voor het energiegebruik van schepen zijn noodzakelijk om het risico op koolstoflekkage te beperken. Door zijn internationale karakter en de mogelijkheid om brandstof buiten de EU te bunkeren, is het zeevervoer daarvoor zeer vatbaar. Gezien de grensoverschrijdende en mondiale dimensie van het zeevervoer verdient een gemeenschappelijke verordening de voorkeur boven EU-wetgeving die door de EU-lidstaten moet worden omgezet in nationaal recht. Dat laatste zou kunnen leiden tot een lappendeken van nationale maatregelen met verschillende voorschriften en doelstellingen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

FuelEU Zeevaart maakt deel uit van het pakket maatregelen om de uitstoot van de zeevaart te beperken en tegelijk een gelijk speelveld te handhaven. Het initiatief strookt volledig met de andere maatregelen die deel uitmaken van het “Fit for 55”-pakket en bouwt voort op bestaande beleidsinstrumenten zoals Verordening (EU) 2015/757 van het Europees Parlement en de Raad 5 , waarbij een EU-systeem wordt ingesteld voor de monitoring, de rapportage en de verificatie van CO2-emissies en andere relevante informatie over grote schepen die EU-havens aandoen.

Het pakket maatregelen wordt noodzakelijk geacht om verschillende tekortkomingen van de markt aan te pakken die de toepassing van beperkende maatregelen in de zeevaart belemmeren. Naast FuelEU Zeevaart, dat een grotere vraag naar hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen (HKB) beoogt, stelt de Commissie een uitbreiding van het EU-emissiehandelssysteem (ETS) 6 tot de zeevaart en een herziening van de energiebelastingrichtlijn (ETD) 7 voor. Die twee initiatieven moeten voor kosteneffectieve emissiereducties in de sector zorgen en waarborgen dat de vervoersprijs een afspiegeling is van de gevolgen van dat vervoer voor het milieu, de gezondheid en de energiezekerheid.

2.

Daarnaast omvat het pakket de herziening van verschillende andere richtlijnen, waaronder:


–de richtlijn betreffende infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (AFID) 8 en

–de richtlijn hernieuwbare energie (RED II) 9 .

Daarnaast zal de Commissie ook inspelen op de behoefte aan extra onderzoek en innovatie, met name via het gezamenlijk geprogrammeerde partnerschap voor emissievrij vervoer over water dat is voorgesteld door het Waterborne-technologieplatform in het kader van Horizon Europa 10 . In overeenstemming met de beleidsdoelstellingen van de Europese Green Deal zal zij ook de richtsnoeren voor staatssteun voor milieubescherming en energie herzien 11 om voldoende financiering voor de groene transformatie van de sector mogelijk te maken (onder meer voor walstroominfrastructuur) en tegelijk concurrentieverstoring te vermijden.

Momenteel bestaat er noch op IMO-niveau, noch op EU-niveau een mechanisme om negatieve externe effecten (indirecte kosten van emissies die anders niet in aanmerking worden genomen) in de sector te corrigeren. Daardoor kunnen exploitanten bij hun operationele en investeringskeuzes geen rekening houden met de maatschappelijke kosten van hun activiteiten in termen van klimaatverandering en luchtvervuiling. Uit de economische literatuur blijkt dat prijsstellingsmechanismen de voorkeur genieten om externe kosten te “internaliseren”. De belangrijkste voorbeelden zijn belastingen op het niveau van de externe kosten of “cap and trade”-instrumenten zoals het EU-emissiehandelssysteem, dat een bovengrens voor de totale uitstoot vaststelt en de markt daarvoor een passende prijs laat bepalen. Beide worden omschreven als “marktgebaseerde maatregelen”.

De handel in emissierechten kan weliswaar op kosteneffectieve wijze tot een vermindering van broeikasgasemissies leiden en geeft een eenvormig prijssignaal dat de beslissingen van exploitanten, investeerders en consumenten beïnvloedt, maar pakt niet alle belemmeringen voor de toepassing van emissiearme en emissievrije oplossingen op voldoende wijze aan.

Er zijn extra beleidsmaatregelen nodig om een gelijk speelveld te waarborgen en belemmeringen voor investeringen in schone energietechnologie en -infrastructuur uit de weg te ruimen, waardoor de reductiekosten dan weer worden verlaagd en de maatregelen van het ETS worden aangevuld. Dat is met name belangrijk ter ondersteuning van mitigatiemaatregelen, zoals het gebruik van HKB in de zeevaart, die een groot toekomstig potentieel hebben om de uitstoot te beperken maar momenteel kampen met hoge reductiekosten en specifieke marktbelemmeringen.

De uitbreiding van het ETS tot de zeevaart zal de energie-efficiëntie verder verbeteren en het prijsverschil tussen conventionele en emissiearme technologie verkleinen, maar een snelle toepassing van HKB-technologie in de zeevaart hangt sterk af van het huidige prijsniveau, dat op korte tot middellange termijn waarschijnlijk niet zal volstaan om dat doel te bereiken.

De wetgeving inzake de voorziening (RED II) van en de infrastructuur (AFID) voor brandstoffen heeft geen significante invloed gehad op het gebruik van HKB in de zeevaart en moet worden aangevuld met maatregelen die de vraag naar HKB kunnen creëren. Daarnaast zou de herziening van RED II geen oplossing bieden voor het hoge risico van bunkeren buiten de EU.

Er bestaat momenteel geen specifiek EU-regelgevingskader voor het gebruik van HKB in de zeevaart. Dit initiatief beoogt die lacune te dichten door de vraag naar HKB in de zeevaart te verhogen en tegelijk een gelijk speelveld en een goed functionerende EU-markt voor brandstoffen en vervoer in de zeevaart in stand te houden.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit initiatief beoogt het gebruik van HKB in de Europese zeevaart te verhogen en een gelijk speelveld te handhaven, zowel tijdens de vaart als op aanlegplaatsen, en bij te dragen tot de verwezenlijking van de Europese en internationale klimaat- en milieudoelstellingen. Een gevarieerdere brandstofmix met een groter aandeel van HKB is cruciaal om de sector te laten bijdragen tot een klimaatneutrale EU in 2050, zoals uiteengezet in de Europese Green Deal. Tegelijk is een gedifferentieerde benadering van het gebruik van HKB tijdens de vaart en in havens belangrijk om rekening te kunnen houden met de verschillende gevolgen voor de luchtverontreiniging; voor schepen in havens moeten strengere voorschriften gelden en er moeten verschillende technologieën voorhanden zijn (meer mogelijkheden voor schepen in havens).

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit initiatief is erop gericht het hoge connectiviteitsniveau te handhaven, het concurrentievermogen van de zeevaart in stand te houden en de duurzaamheid ervan te vergroten. Bij artikel 100, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is aan de Unie de bevoegdheid verleend om passende bepalingen voor de zeevaart vast te stellen.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De zeevaart is van nature internationaal. In Europa wordt ongeveer 75 % van de reizen die in het kader van de verplichte monitoring, rapportage en verificatie (MRV) worden gerapporteerd, uitgevoerd binnen de Europese Economische Ruimte (EER) (dat zou dus een maatstaf voor het verkeer binnen de EU kunnen zijn), terwijl het aandeel van binnenlandse reizen (tussen havens in dezelfde EU-lidstaat) slechts op ongeveer 9 % van het verkeer wordt geschat. De grensoverschrijdende dimensie van de sector is derhalve essentieel en vraagt om een gecoördineerd optreden op EU-niveau.

Een lappendeken van verschillende regionale of nationale voorschriften in de lidstaten zou de aanzet kunnen zijn tot de ontwikkeling van technische oplossingen die niet noodzakelijkerwijze compatibel zijn. Verscheidene EU-lidstaten werken reeds een nationale zeevaartstrategie uit met een specifieke visie op de uitstoot van schepen en met name het gebruik van alternatieve brandstoffen 12 , wat onbedoelde effecten en marktverstoringen tot gevolg kan hebben. Aangezien de in dit voorstel vastgestelde problemen niet fundamenteel van lidstaat tot lidstaat verschillen en de activiteiten van de sector grensoverschrijdend zijn, kunnen deze kwesties het best op EU-niveau worden aangepakt. Het optreden van de EU kan ook de aanzet geven tot en de weg effenen voor toekomstige maatregelen die het gebruik van alternatieve brandstoffen op mondiaal niveau versnellen 13 .

Eerdere EU-maatregelen op het gebied van broeikasgasemissies hebben reeds tot een overeenkomstige reactie van de IMO geleid. Met name toen de EU de verordening inzake de monitoring, rapportage en verificatie van broeikasgasemissies van schepen had aangenomen, keurde de IMO kort daarna een soortgelijk verplicht mondiaal systeem goed voor de verzameling van gegevens over broeikasgassen. Meer recent heeft een gecoördineerde reactie van de EU-lidstaten op ontwikkelingen op het gebied van broeikasgasemissiereductie ervoor gezorgd dat de IMO verplichte operationele energie-efficiëntiemaatregelen heeft opgenomen in haar kortetermijnmaatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Als een aanzienlijke groep van IMO-lidstaten op de IMO-fora een gemeenschappelijk standpunt inneemt, kan de EU een aanzienlijke invloed uitoefenen op de richting en het resultaat van de IMO-besprekingen.

• Evenredigheid

Dit initiatief moet op EU-niveau worden uitgevoerd om schaalvoordelen te realiseren bij het gebruik van HKB in het zeevervoer, om koolstoflekkage te vermijden en om een gelijk speelveld te waarborgen voor exploitanten die EU-havens aandoen en voor de EU-havens zelf. Nationaal vastgestelde verplichtingen voor het gebruik van HKB zouden bijvoorbeeld het verkeer kunnen verleggen naar concurrerende havens van andere lidstaten en de concurrentie kunnen verstoren. Harmonisatie op EU-niveau is noodzakelijk om een gelijk speelveld te waarborgen voor alle actoren van de maritieme cluster (met name exploitanten, havens en brandstofleveranciers).

• Keuze van het instrument

Uit de effectbeoordeling is gebleken dat bindende regelgevingsmaatregelen nodig zijn om de doelstellingen te bereiken. Een verordening is het geschiktste instrument om een gemeenschappelijke uitvoering van de beoogde maatregelen te waarborgen en tegelijk het risico te beperken van een verstoring van de eengemaakte markt als gevolg van de verschillende wijze waarop de lidstaten EU-voorschriften in nationaal recht omzetten. Aangezien de overgang naar HKB aanzienlijke investeringen van brandstofleveranciers en ‑distributeurs vereist, evenals een sterke en duidelijke stimulans van de vraag, is het van essentieel belang dat het regelgevingskader voorziet in één enkel, robuust pakket regels voor de lange termijn voor alle investeerders in de hele EU. Het is met name belangrijk om een lappendeken van uiteenlopende nationale maatregelen te vermijden, wat het geval zou zijn bij een sectoroverschrijdende richtlijn.

Het voorstel is zeer technisch en zal zeer waarschijnlijk regelmatig gewijzigd moeten worden om rekening te houden met technische en juridische ontwikkelingen. Om dat te ondervangen, zijn ook een aantal uitvoeringsmaatregelen gepland. Die zullen met name betrekking hebben op de technische specificaties voor de toepassing van de functionele eisen.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Aangezien het om een nieuw voorstel gaat, zijn er geen evaluaties of geschiktheidscontroles uitgevoerd.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft actief overlegd met belanghebbenden en heeft uitgebreide raadplegingen gehouden gedurende de volledige effectbeoordeling. De eerste standpunten van belanghebbenden werden verzameld na de publicatie van de aanvangseffectbeoordeling (maart en april 2020). In totaal werden 81 antwoorden ontvangen, die als basis dienden voor het ontwerp. Ze droegen ertoe bij dat de aanpak werd verfijnd en dat de factoren die momenteel het gebruik van HKB in de zeevaart belemmeren, beter in kaart werden gebracht.

3.

Andere raadplegingen ter voorbereiding van het voorstel:


–een door de Commissie georganiseerde openbare raadpleging van 2 juli 2020 tot 10 september 2020. Er werden in totaal 136 reacties ontvangen van diverse groepen belanghebbenden: scheepseigenaren en -beheerders (40), energieproducenten en brandstofleveranciers (37), de korte vaart (25), nationale overheden (15), belangenorganisaties (14), havenbeheerders (13), exploitanten van haventerminals of andere aanbieders van havendiensten (13), onderzoek en innovatie in de academische wereld (12), de binnenvaartsector (11), scheepsbouwers en fabrikanten van scheepsuitrusting (10), regionale of lokale overheden (9), logistieke leveranciers, verladers en eigenaars van vracht (9), technische normalisatie-instellingen en classificatiemaatschappijen (2), investeringen en financiering (2) en andere (17) 14 ;

–een gerichte raadpleging van belanghebbenden van 18 augustus 2020 tot en met 18 september 2020, georganiseerd door de consultant die verantwoordelijk is voor de studie ter ondersteuning van de effectbeoordeling, voor deskundigen van het Europees Forum voor duurzame scheepvaart (ESSF). De consultant interviewde tussen 10 juli 2020 en 1 december 2020 ook een aantal belanghebbenden, onder wie vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en nationale autoriteiten;

–een door de Commissie georganiseerde rondetafelconferentie met leden van het ESSF 15 en het Europees Havenforum 16 op 18 september 2020;

–regelmatige vergaderingen van deskundigengroepen in het kader van de ESSF-subgroep duurzame alternatieve energie voor de scheepvaart.

De verstrekte informatie was voor de Commissie van essentieel belang om de opzet van de beleidsopties te verfijnen, de economische, sociale en ecologische effecten ervan te beoordelen en te vergelijken, en te bepalen welke beleidsoptie waarschijnlijk de beste kosten-/batenverhouding voor de samenleving heeft.

Uit de raadplegingen is gebleken dat alle groepen belanghebbenden het eens zijn over het belang van HKB in de zeevaart en de aanpak van de specifieke problemen die in de effectbeoordeling aan het licht zijn gekomen.

De vijf oorzaken die in de effectbeoordeling van het voorstel zijn geïdentificeerd, zijn tijdens de raadplegingen allemaal relevant gebleken. De belanghebbenden lijken het erover eens te zijn dat de hoge brandstof- en investeringskosten in combinatie met de onzekerheid voor investeerders, de belangrijkste hinderpalen vormen. Wat de beleidsdoelstellingen betreft, lijkt “meer zekerheid bieden over de klimaat- en milieuvoorschriften voor schepen in bedrijf” volgens de belanghebbenden de belangrijkste beleidsdoelstelling te zijn.

Alle belanghebbenden verkozen een doelgericht boven een prescriptief beleid, wat aansluit bij een andere beleidseis die door de meesten werd uitgesproken, namelijk technologieneutraliteit. Wat beleidsmaatregelen betreft, kreeg de opstelling van een duidelijk regelgevingstraject voor het koolstofvrij maken van scheepsbrandstof de hoogste score. Er was geen uitgesproken voorkeur voor het precieze geografische toepassingsgebied van de maatregelen. Wat betreft het meten van de milieuprestaties en de wijze waarop emissies in het beleidskader moeten worden opgenomen, verkiezen de meeste belanghebbenden een “van bron tot kielzog”-aanpak (well-to-wake, wtw), omdat daarbij niet alleen rekening wordt gehouden met uitstoot door verbranding aan boord van schepen maar ook met de uitstoot tijdens de productie, het vervoer en de distributie van brandstoffen. Wat schepen op de ligplaats betreft, worden voorschriften voor het gebruik van walstroom door de meeste belanghebbenden relevant en noodzakelijk geacht om de decarbonisatiedoelstellingen te verwezenlijken.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Bijeenbrengen en gebruik van expertise Een externe contractant heeft van juli 2020 tot maart 2021 een studie uitgevoerd ter ondersteuning van de effectbeoordeling die aan het voorstel ten grondslag ligt. De studie leverde waardevolle inzichten op voor de diensten van de Commissie, met name voor de opstelling van de beleidsopties, de beoordeling van een aantal verwachte effecten en de verzameling van standpunten van rechtstreeks betrokken belanghebbenden. Voor de technische aspecten van dit initiatief hebben de diensten van de Commissie ook gebruikgemaakt van de steun van het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA).

• Effectbeoordeling

De beleidsmaatregelen in dit voorstel zijn gebaseerd op de resultaten van een effectbeoordeling. Het effectbeoordelingsverslag [SWD(2021) 635] kreeg een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing [SEC(2021) 562]. De raad heeft in dat advies een aantal aanbevelingen gedaan over de presentatie van de argumenten in het effectbeoordelingsverslag. Die aanbevelingen zijn opgevolgd; in bijlage I bij het effectbeoordelingsverslag is kort uiteengezet op welke wijze met die aanbevelingen rekening is gehouden.

4.

In het kader van de effectbeoordeling zijn drie beleidsopties bekeken om de beoogde doelstellingen te bereiken. Die opties hebben dezelfde twee hoofdkenmerken:


Inhoudsopgave

1.

1) ze zijn regelgevend van aard teneinde rechtszekerheid te bieden en


2) ze beklemtonen aspecten aan de vraagzijde om de productie en het gebruik van HKB te stimuleren, de kip-of-ei-situatie te doorbreken en koolstoflekkage te vermijden.

De beleidsopties verschilden met name wat betreft de technologiekeuze en de wijze waarop de vereiste prestaties worden geleverd.

Beleidsoptie 1 houdt een prescriptieve aanpak in, waarbij een bepaald aandeel van specifieke brandstoffen/brandstoftypen moet worden gebruikt. De regelgever selecteert daarvoor de technologie. Beleidsopties 2 en 3 zijn gebaseerd op een doelgerichte aanpak, waarbij een grenswaarde wordt ingesteld voor de maximale jaarlijkse gemiddelde broeikasgasintensiteit van de energie die aan boord wordt gebruikt. De technologiekeuze wordt overgelaten aan de marktdeelnemers. Daarnaast bevat beleidsoptie 3 ook mechanismen om diegenen te belonen die de doelstellingen overtreffen, teneinde de ontwikkeling aan te moedigen van geavanceerdere, emissievrije technologieën (pooling en multiplicatoren voor emissievrije technologieën) die zowel luchtverontreinigende stoffen als broeikasgassen beperken. In alle beleidsopties is opgenomen dat de vervuilendste schepen (containerschepen en passagiersschepen) in havens gebruik moeten maken van walstroom (of een gelijkwaardige emissievrije technologie).

Uit de beoordeling is gebleken dat beleidsoptie 3 de voorkeur krijgt omdat ze het beste evenwicht biedt tussen het behalen van de doelstellingen en de totale uitvoeringskosten. Niet alleen krijgen de belanghebbenden (met name exploitanten en havens) de flexibiliteit waarop ze in de raadpleging hebben aangedrongen, ook het risico van technologische lock-in is beperkt [en de vroege invoering van de meest geavanceerde technologieën wordt gestimuleerd].

Het grotere aandeel van HKB in de scheepsbrandstofmix zal de uitstoot van broeikasgassen en luchtverontreinigende stoffen aanzienlijk verminderen. De daaruit voortvloeiende besparingen op externe kosten worden geraamd op 10 miljard EUR voor luchtverontreiniging en 138,6 miljard EUR voor klimaatverandering, ten opzichte van het referentiescenario en uitgedrukt als contante waarde voor de periode 2021-2050. Die besparingen zijn in de effectbeoordeling berekend op basis van het gemodelleerde verwachte aandeel van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen. Scheepsexploitanten zullen naar verwachting ongeveer 2,3 miljard EUR besparen door lagere exploitatiekosten (onderhoud, bemanning enz.). De oorzaak van die vermindering is een iets lagere zeevervoersactiviteit ten opzichte van het basisscenario. Een ander merkbaar effect heeft betrekking op het gebruik van geavanceerde brandstoffen en voortstuwingstechnologieën en de indirecte gevolgen daarvan voor innovatie. Dankzij het initiatief zal het aandeel van vaartuigen met brandstofcellen in de vloot tegen 2050 naar verwachting stijgen tot 18,9 %; voor vaartuigen met elektrische aandrijving is dat 5,4 % (ten opzichte van het basisscenario, waarin het aandeel van die technologieën niet in aanmerking wordt genomen).

De belangrijkste kosten van de voorgestelde maatregel worden gedragen door scheepsexploitanten en bedragen 89,7 miljard EUR. Ze zijn het gevolg van hogere kapitaalkosten (25,8 miljard EUR) en brandstofkosten (63,9 miljard EUR). De indirecte kosten voor havens houden verband met de levering van de nodige bunkerinfrastructuur en worden geraamd op 5,7 miljard EUR. De administratiekosten voor scheepsexploitanten worden geraamd op 521,7 miljoen EUR, als gevolg van de verzameling van gegevens, de indiening en verificatie van de nalevingsplannen en het jaarlijkse energieverslag, de samenwerking tijdens audits en inspecties en de opleiding van bemanning. Het opstellen van richtsnoeren voor de veilige afhandeling van HKB kost de havens nog eens 1,8 miljoen EUR. Specifieke kosten in verband met brandstofcertificering konden niet worden gekwantificeerd. De handhavingskosten voor overheidsinstanties zullen naar verwachting beperkt zijn (1,5 miljoen EUR) en voornamelijk dienen om de nodige elektronische rapportage-instrumenten ter beschikking te stellen. Over de tijdshorizon van het initiatief bedragen de netto voordelen van de voorkeursoptie dus 58,4 miljard EUR.

• Grondrechten

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De voorkeursoptie heeft gevolgen voor de begroting van de Commissie. De kosten van IT-diensten en -systeemontwikkeling zullen naar verwachting oplopen tot 0,5 miljoen EUR. Dat bedrag is gebaseerd op de kosten van THETIS-MRV en de ervaring met bestaande THETIS-EU-modules ter ondersteuning van verschillende onderdelen van de EU-wetgeving; de ontwikkelingskosten van die IT-systemen worden geraamd op 300 000 EUR. In het geval van de voorkeursoptie is een extra functie nodig ter ondersteuning van de pooling van schepen met het oog op de naleving. Die extra functie kost naar schatting 200 000 EUR. Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal de voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal de voortgang, de gevolgen en de resultaten van dit voorstel volgen via een reeks monitoring- en evaluatiemechanismen. Zij zal de vooruitgang bij de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van het voorstel meten, met name aan de hand van de gegevens die jaarlijks worden verzameld in het kader van het EU-systeem voor monitoring, rapportage en evaluatie (MRV).

Verzoeken om informatie (verslagen, antwoorden op enquêtes) worden zorgvuldig afgewogen om te voorkomen dat onevenredige nieuwe rapporteringseisen extra lasten creëren voor de belanghebbenden.

Vijf jaar na de uiterste uitvoeringsdatum van het wetsvoorstel zal de Commissie de regels evalueren om na te gaan of de doelstellingen van het initiatief zijn bereikt. De evaluatie zal als input worden gebruikt voor toekomstige besluitvormingsprocessen, teneinde te garanderen dat de nodige aanpassingen worden doorgevoerd om de reeks doelstellingen te bereiken.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 beschrijft het onderwerp van de voorgestelde verordening, die regels bevat ter vermindering van de broeikasgasintensiteit van de energie die wordt gebruikt aan boord van schepen die aankomen in, zich bevinden in of vertrekken uit havens die onder de jurisdictie van een EU-lidstaat vallen, teneinde de harmonieuze ontwikkeling en het consistente gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de hele Unie te stimuleren om de vermindering van broeikasgasemissies door de zeevaart te bevorderen, zonder daarbij de eengemaakte markt te belemmeren.

In artikel 2 wordt het toepassingsgebied vastgesteld.

Artikel 3 bevat een aantal definities.

Artikel 4 stelt de grenswaarde vast voor de jaarlijkse broeikasgasintensiteit van de energie die aan boord van een schip wordt gebruikt.

Artikel 5 stelt voor specifieke scheepstypen voorschriften vast voor het gebruik van walstroom of emissievrije energie op de ligplaats en somt mogelijke uitzonderingen op.

Artikel 6 bevat de gemeenschappelijke beginselen voor het toezicht op de naleving.

Artikel 7 bepaalt wat in de monitoringplannen moet worden opgenomen.

Artikel 8 somt de situaties op waarin het monitoringplan moet worden gewijzigd.

Artikel 9 stelt de beginselen vast met betrekking tot de certificering van biobrandstoffen, biogas, hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong en brandstoffen op basis van hergebruikte koolstof.

Artikel 10 bepaalt het toepassingsgebied van de verificatieactiviteiten die door verificateurs moeten worden uitgevoerd.

Artikel 11 stelt de algemene verplichtingen en beginselen voor de verificateurs vast.

Artikel 12 bevat de belangrijkste beginselen die tijdens de verificatieprocedures in acht moeten worden genomen.

Artikel 13 bevat de regels inzake de accreditatie van verificateurs voor de activiteiten die binnen het toepassingsgebied van deze verordening moeten worden uitgevoerd.

Artikel 14 definieert de parameters die ondernemingen moeten monitoren en registreren om naleving aan te tonen.

Artikel 15 beschrijft de taak van de verificateurs met betrekking tot de door de bedrijven verstrekte informatie.

Bij artikel 16 wordt de nalevingsdatabank opgericht en worden de belangrijkste parameters voor de verslaglegging vastgesteld.

Artikel 17 stelt flexibiliteitsbepalingen vast die exploitanten de mogelijkheid bieden om binnen een bepaalde grens een nalevingsoverschot te storten of te lenen om naleving mogelijk te maken.

Artikel 18 bevat de belangrijkste beginselen en procedures voor een eventuele pooling van nalevingsbalansen.

Artikel 19 stelt de voorwaarden vast voor de afgifte van een FuelEU-conformiteitscertificaat.

Artikel 20 stelt boetes voor niet-naleving vast.

Artikel 21 stelt de beginselen vast voor het opleggen van boetes ter ondersteuning van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart.

Artikel 22 verplicht schepen om een geldig FuelEU-conformiteitscertificaat aan boord te hebben.

Artikel 23 stelt de regels voor scheepsinspecties vast.

Artikel 24 stelt het recht vast om besluiten die van invloed zijn op vennootschappen te herzien.

Bij artikel 25 moeten bevoegde autoriteiten worden aangewezen die verantwoordelijk zijn voor de toepassing en handhaving van deze verordening.

Artikel 26 stelt de voorwaarden vast voor de overdracht van gedelegeerde bevoegdheden aan de Commissie in het kader van deze verordening.

Artikel 27 stelt de comitéprocedure vast voor de uitoefening door de Commissie van de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen vast te stellen.

Volgens artikel 28 moet de Commissie ten minste om de vijf jaar verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van deze verordening.

Artikel 29 wijzigt Richtlijn 2009/16/EG door het FuelEU-conformiteitscertificaat toe te voegen aan bijlage IV bij die richtlijn.

Artikel 30 stelt de datum van inwerkingtreding en toepassing van deze verordening vast.

Bijlage I definieert de formules en de methodologie voor de vaststelling van de jaarlijkse gemiddelde broeikasgasintensiteit van de aan boord van een schip gebruikte energie.

Bijlage II bevat de lijst van standaardwaarden die gebruikt kunnen worden voor de bepaling van de emissiefactoren die in de in bijlage I beschreven formule worden gebruikt.

Bijlage III bevat de lijst van emissievrije technologieën die gebruikt kunnen worden als alternatief voor walstroom op de ligplaats, alsook specifieke criteria voor het gebruik ervan.

Bijlage IV definieert de minimumelementen van de certificaten die door de havenbeheerder moeten worden afgegeven als schepen om gegronde redenen geen walstroom kunnen gebruiken.

Bijlage V definieert de formules voor de vaststelling van de nalevingsbalans van het schip en de boete in geval van niet-naleving.