Toelichting bij COM(2021)561 - Waarborgen van een gelijk speelveld voor duurzaam luchtvervoer - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)561 - Waarborgen van een gelijk speelveld voor duurzaam luchtvervoer. |
|---|---|
| bron | COM(2021)561   |
| datum | 14-07-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Een goed functionerende en concurrerende interne luchtvaartmarkt is van essentieel belang voor de mobiliteit van de Europese burgers en de Europese economie in haar geheel. In 2018 verschafte de luchtvaart- en vliegtuigbouwsector rechtstreeks werk aan ongeveer 0,4 miljoen mensen in de EU 1 en in 2017 vertegenwoordigde ze naar schatting 2,1 % 2 van het bbp van de EU. De luchtvaart bevordert het toerisme en het bedrijfsleven en verbindt mensen, en vormt zo een krachtige motor voor sociale en regionale cohesie. In 2018 3 vlogen meer dan 1,2 miljard passagiers van en naar meer dan 500 luchthavens in Europa. De EU-luchtvaartsector draagt bij tot de Europese integratie en versterkt de positie van de EU als geopolitieke leider.
Luchtverbindingen zijn essentieel voor de mobiliteit van de EU-burgers, voor de ontwikkeling van EU-regio’s en voor de groei van de economie in haar geheel. Het grote aantal luchtverbindingen binnen de EU en met derde landen kan het beste worden gewaarborgd wanneer de EU-markt voor luchtvervoer functioneert als een gelijk speelveld, waarbij alle marktdeelnemers dezelfde kansen krijgen. Eventuele marktverstoringen kunnen luchtvaartuigexploitanten of luchthavens benadelen ten opzichte van hun concurrenten. Dit kan leiden tot een daling van het concurrentievermogen van de sector en tot minder connectiviteit voor burgers en bedrijven.
Met name wat het gebruik van luchtvaartbrandstof betreft, is het van essentieel belang dat een gelijk speelveld tot stand wordt gebracht in de hele EU-markt voor luchtvervoer. Brandstof vertegenwoordigt een aanzienlijk gedeelte van de kosten van luchtvaartuigexploitanten, tot 25 % van de werkingskosten. Schommelingen van de brandstofprijzen kunnen belangrijke gevolgen hebben voor de economische prestaties van luchtvaartuigexploitanten. Bovendien kunnen verschillen in de prijs van luchtvaartbrandstof tussen geografische locaties, zoals momenteel het geval is tussen EU-luchthavens onderling of tussen EU-luchthavens en luchthavens buiten de EU, ertoe leiden dat luchtvaartuigexploitanten hun tankstrategieën aanpassen om economische redenen.
Er is sprake van “tankering” wanneer luchtvaartuigexploitanten op een bepaalde luchthaven meer brandstof tanken dan nodig is, om geheel of gedeeltelijk te vermijden dat ze moeten tanken op een luchthaven van bestemming waar de brandstof duurder is. Tankering leidt tot een hoger brandstofverbruik dan nodig is, en dus ook tot meer emissies, en het ondermijnt de eerlijke concurrentie op de luchtvervoersmarkt van de Unie. Tankering ondermijnt niet alleen de inspanningen van de Unie om de luchtvaart koolstofvrij te maken, maar is ook nadelig voor de gezonde concurrentie tussen spelers op de luchtvaartmarkt. Wanneer duurzame luchtvaartbrandstoffen op in de Unie gelegen luchthavens worden ingevoerd en het gebruik ervan geleidelijk wordt opgedreven, kan de praktijk van brandstoftankering nog erger worden door de stijgende brandstofkosten. Wat brandstoftankering betreft, heeft deze verordening tot doel het gelijke speelveld in de luchtvaartsector te herstellen en in stand te houden, en tegelijk nadelige milieu-effecten te vermijden.
De Commissie heeft in december 2020 de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit vastgesteld 4 . Een van de doelstellingen van deze strategie is het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen te stimuleren. Deze brandstoffen kunnen een belangrijke bijdrage leveren tot het bereiken van de EU-klimaatdoelstelling voor 2030 en tot de doelstelling van de EU om klimaatneutraal te worden. In dit initiatief wordt onder duurzame luchtvaartbrandstoffen verstaan: vloeibare drop-inbrandstoffen die conventionele luchtvaartbrandstof kunnen vervangen. Om haar emissies aanzienlijk terug te dringen, moet de luchtvaartsector haar huidige exclusieve afhankelijkheid van fossiele brandstof beperken en sneller de overstap maken naar innoverende en duurzame types brandstoffen en technologieën. De vooruitgang op het gebied van alternatieve aandrijfvormen voor luchtvaartuigen, zoals elektriciteit en waterstof, is veelbelovend, maar het zal nog veel tijd en inspanningen vergen alvorens ze commercieel kunnen worden toegepast. Aangezien de luchtvaart al tegen 2030 haar koolstofvoetafdruk moet aanpakken voor alle vluchtafstanden, zullen duurzame vloeibare luchtvaartbrandstoffen een essentiële rol spelen. Er zijn dan ook maatregelen nodig om de bevoorrading en het gebruik van dergelijke brandstoffen op in de Unie gelegen luchthavens op te drijven.
Hoewel reeds verscheidene toepassingen van duurzame luchtvaartbrandstoffen gecertificeerd zijn voor gebruik, kunnen deze brandstoffen nog niet op betaalbare wijze worden geproduceerd en blijft het gebruik ervan verwaarloosbaar. Er is behoefte aan een specifieke verplichting voor de luchtvaartsector om brandstoffen te mengen, teneinde de meest innoverende en duurzame brandstoftechnologieën sneller ingang te doen vinden op de markt. Hierdoor kan op grotere schaal worden geproduceerd, waardoor de productieprijs na verloop van tijd zal dalen. Aangezien tegen 2030 minstens 5 % van alle luchtvaartbrandstoffen duurzaam moet zijn, en tegen 2050 minstens 63 %, is het van cruciaal belang dat de door deze verordening ondersteunde brandstoftechnologieën het grootste potentieel hebben wat innovatie, decarbonisatie en beschikbaarheid betreft. Dit is een absolute voorwaarde om te voldoen aan de toekomstige vraag naar luchtvervoer en bij te dragen tot het bereiken van de decarbonisatiedoelstellingen. Dit moet met name betrekking hebben op geavanceerde biobrandstoffen en synthetische luchtvaartbrandstoffen. Met name synthetische luchtvaartbrandstoffen hebben het potentieel om de emissies met minstens 85 % te doen afnemen in vergelijking met fossiele luchtvaartbrandstof. Wanneer deze brandstoffen worden geproduceerd uit hernieuwbare energie en rechtstreeks uit de lucht afgevangen koolstof, kan de potentiële emissiebeperking in vergelijking met fossiele luchtvaartbrandstof oplopen tot 100 %. Synthetische luchtvaartbrandstoffen hebben het grootste decarbonisatiepotentieel van alle luchtvaartbrandstoffen die in aanmerking zijn genomen in het kader van dit initiatief. Ook het productieproces van deze brandstoffen is bijzonder hulpbronefficiënt in vergelijking met dat van andere duurzame luchtvaartbrandstoffen, met name wat het gebruik van water betreft. Hoewel synthetische luchtvaartbrandstoffen in ruime mate kunnen bijdragen tot de decarbonisatie van de sector, is het zonder specifieke beleidsondersteuning onwaarschijnlijk dat ze tegen 2030 in aanzienlijke volumes op de markt zullen komen. De productiekosten van synthetische luchtvaartbrandstoffen worden momenteel geraamd op 3 tot 6 keer de huidige marktprijs van fossiele luchtvaartbrandstof. Aangezien van synthetische luchtvaartbrandstoffen wordt verwacht dat ze al tegen 2030 een rol spelen in de decarbonisatie van de sector en tegen 2050 minstens 28 % van de brandstofmix vertegenwoordigen, moet in deze verordening een specifieke verplichting worden vastgesteld om de marktintroductie van deze brandstoffen te versnellen. Naar verwachting zullen investeringen in de productiecapaciteit van synthetische luchtvaartbrandstoffen hierdoor minder risicovol worden, waardoor productie op grotere schaal mogelijk wordt.
Om duurzaamheidsredenen mogen biobrandstoffen van de eerste generatie, zoals uit voedsel- en voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen, die een beperkt schaalbaarheidspotentieel hebben en vragen doen rijzen omtrent duurzaamheid, niet worden ondersteund. Indirecte veranderingen in landgebruik doen zich voor als de traditionele teelt van gewassen voor voedsel- en voederdoeleinden wordt vervangen door de teelt van gewassen voor biobrandstoffen. Een dergelijke bijkomende vraag vergroot de druk op land en kan leiden tot de uitbreiding van landbouwgrond naar gebieden met hoge koolstofvoorraden, zoals bossen, waterrijke gebieden en veengebieden, met extra broeikasgasemissies en biodiversiteitsverlies tot gevolg. Uit onderzoek is gebleken dat de omvang van de gevolgen afhangt van verschillende factoren, waaronder het soort grondstof dat voor brandstofproductie wordt gebruikt, de omvang van de extra vraag naar grondstoffen die door het gebruik van biobrandstoffen wordt gegenereerd, en de mate waarin land met een hoge koolstofvoorraad wereldwijd wordt beschermd. Het risico van indirecte verandering in landgebruik is het grootst voor biobrandstoffen die worden geproduceerd uit grondstoffen waarvoor een aanzienlijke uitbreiding van het productiegebied naar land met grote koolstofvoorraden is waargenomen. Naast de broeikasgasemissies ten gevolge van indirecte veranderingen in landgebruik, waardoor de broeikasgasemissiereducties van afzonderlijke biobrandstoffen geheel of gedeeltelijk teniet kunnen worden gedaan, vormen indirecte veranderingen in landgebruik een risico voor de biodiversiteit. Vooral een eventuele grote uitbreiding van de productie als gevolg van een aanzienlijke toename van de vraag, vormt een ernstig risico. Bijgevolg mag het gebruik van brandstoffen op basis van voedsel- en voedergewassen niet gestimuleerd worden. Deze aanpak ligt in de lijn van het relevante beleidskader van de Unie, dat er om milieuredenen naar streeft om het gebruik van uit voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen te beperken of zelfs geleidelijk te verbieden. Dit is met name het geval in de richtlijn hernieuwbare energie, waarin al een bovengrens is vastgesteld voor het gebruik van uit voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen wegens hun beperkte milieuvoordelen, hun beperkt potentieel om de broeikasgasemissies terug te dringen, en het feit dat dergelijke biobrandstoffen rechtstreeks concurreren met de voedings- en voedersectoren voor toegang tot grondstoffen. Uit voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen komen niet in aanmerking voor deze verordening om het risico op verschuiving van biobrandstoffen van het wegvervoer naar het luchtvervoer te vermijden; dit zou immers leiden tot vertraging in de decarbonisatie van het wegvervoer, momenteel nog steeds veruit de meest vervuilende vervoerswijze. In de luchtvaartsector is momenteel heel weinig vraag naar uit voedsel- en voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen, aangezien meer dan 99 % van de brandstoffen die momenteel in de luchtvaart worden gebruikt, van fossiele oorsprong is. Daarom moet worden vermeden dat een potentieel grote vraag naar uit voedsel- en voedergewassen geproduceerde biobrandstoffen wordt gecreëerd door het gebruik ervan in het kader van deze verordening te stimuleren.
De technologieën die industrieel het meest ontwikkeld zijn en tegelijk een hoog duurzaamheidspotentieel vertonen, zoals duurzame luchtvaartbrandstoffen uit afvallipiden (grondstoffen die zijn opgenomen in bijlage IX, deel B, van RED II), moeten in aanmerking komen om de markt aan te zwengelen en de emissies ook op korte termijn al te verminderen. Naar verwachting zal deze maatregel de emissies van de gehele vervoerssector aanzienlijk doen dalen, maar op dit ogenblik wordt de overgrote meerderheid van de biobrandstoffen geproduceerd voor het wegvervoer. Er kan zich dus een verschuiving voordoen in het gebruik van grondstoffen voor biobrandstoffen van het wegvervoer naar de luchtvaart, maar deze zal beperkt zijn. De potentiële verschuiving voor biobrandstoffen die geproduceerd worden uit grondstoffen die vermeld zijn in bijlage IX, deel B, van RED II zou ongeveer 3,2 % bedragen in 2030 5 .
Naar verwachting zal de geleidelijke invoering van duurzame luchtvaartbrandstoffen op de markt voor luchtvervoer leiden tot hogere brandstofkosten voor luchtvaartmaatschappijen. Dit kan reeds bestaande verstorende praktijken van luchtvaartuigexploitanten, zoals brandstoftankering, nog verergeren. Dit voorstel voor een verordening heeft dan ook tot doel robuuste regels vast te stellen om ervoor te zorgen dat het marktaandeel van duurzame luchtvaartbrandstoffen op EU-luchthavens geleidelijk kan worden verhoogd zonder nadelige effecten voor het concurrentievermogen van de interne luchtvaartmarkt van de EU.
Een duidelijke en uniforme verplichting voor alle leveranciers van luchtvaartbrandstof op de interne markt van de EU is een essentiële voorwaarde om te garanderen dat de verplichting om duurzame luchtvaartbrandstoffen te leveren niet ten koste gaat van het gelijke speelveld op de luchtvervoersmarkt. Door de inherente grensoverschrijdende en mondiale dimensie van het luchtvervoer, geniet een specifieke verordening voor de luchtvaart de voorkeur op een kader dat op nationaal niveau moet worden omgezet; dit laatste zou immers kunnen leiden tot een lappendeken aan nationale maatregelen met uiteenlopende voorschriften en streefwaarden. Om tot een duidelijk en doeltreffend beleid te komen, moeten de verplichtingen voor leveranciers van luchtvaartbrandstof om duurzame luchtvaartbrandstoffen te leveren, uitsluitend worden uiteengezet in deze verordening, die een lex specialis van de richtlijn duurzame energie vormt. Aangezien in de verordening minimumaandelen duurzame luchtvaartbrandstoffen worden vastgesteld, staat niets luchtvaartmaatschappijen of brandstofleveranciers in de weg om ambitieuzere milieudoelstellingen of andere economische/financiële voordelen in verband met duurzame luchtvaartbrandstoffen na te streven door een groter aandeel duurzame luchtvaartbrandstoffen te tanken of te leveren. Luchtvaartmaatschappijen moeten dan ook in staat zijn om passende regelingen met brandstofleveranciers te treffen om hun gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen te verhogen. De verordening voorziet niet in de verhandelbaarheid van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstof (het zogenaamde “book and claim”-systeem). Indien verhandelbaarheid mogelijk wordt gemaakt in de toekomst, moeten robuuste regels worden opgesteld om de milieu-integriteit van het systeem te waarborgen.
Parallel met deze verordening moeten de EU en haar lidstaten grotere inspanningen leveren om binnen de ICAO bindende streefwaarden vast te stellen voor het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen in de internationale luchtvaart, met een strategische EU-alliantie om de waardeketen van de productie van duurzame luchtvaartbrandstoffen in de EU te versterken, met name voor de meest innoverende technologieën zoals geavanceerde biobrandstoffen en synthetische luchtvaartbrandstoffen, en met inbegrip van financieringsmechanismen zoals CFD’s (contract for difference) en maatregelen om de certificering van innoverende duurzame brandstoftechnologieën te vergemakkelijken.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het onderhavige voorstel voor een verordening is samenhangend met het luchtvervoersbeleid van de EU, en met name met de relevante regels die het kader van de interne luchtvaartmarkt van de EU vormen. Het streeft dezelfde doelstellingen na als Verordening (EG) nr. 1008/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 inzake gemeenschappelijke regels voor de exploitatie van luchtdiensten in de Gemeenschap, namelijk garanderen dat luchtvaartmaatschappijen die vluchten uitvoeren in de EU kunnen concurreren op basis van gelijke kansen. De voorgestelde verordening spoort ook met Verordening (EU) 2019/712 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake de bescherming van de mededinging in de luchtvaart, die tot doel heeft te garanderen dat alle luchtvaartmaatschappijen die vanuit en naar de EU vliegen, van een gelijk speelveld kunnen profiteren.
Het onderhavige voorstel voor een verordening is samenhangend met Verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en met name met Verordening (EU) nr. 965/2012 van de Commissie van 5 oktober 2012 tot vaststelling van technische eisen en administratieve procedures voor vluchtuitvoering. De voorgestelde verordening houdt in dat het EASA verslagen van luchtvaartmaatschappijen moet ontvangen en verwerken, met name over de hoeveelheid getankte brandstof. De in het kader van deze verordening vastgestelde verplichting tot het tanken van luchtvaartbrandstof moet samenhangend zijn met de regels inzake de veiligheid van luchtvaartbrandstof, zoals vastgesteld in Verordening (EU) nr. 965/2012.
Aangezien de voorgestelde verordening naar verwachting zal leiden tot een toename in het gebruik van hernieuwbare energie in het luchtvervoer, is ze samenhangend met de richtlijn hernieuwbare energie 6 (RED II). De voorgestelde verordening is gebaseerd op onderdelen van de RED II-regels, met name het duurzaamheidskader. RED II is een sectoroverschrijdend kader waarin streefwaarden zijn vastgesteld voor diverse sectoren. Door de specifieke kenmerken van de luchtvaartsector, met name de sterke kostendruk in de hele EU en wereldwijd en de sterk geïntegreerde en concurrerende interne luchtvaartvaartmarkt van de EU en de mondiale dimensie daarvan, volstond dit kader niet om het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen te bevorderen. In de voorgestelde verordening worden volledig geharmoniseerde eisen vastgesteld om een gelijk speelveld tussen luchtvaartmaatschappijen te waarborgen en concurrentienadelen tussen EU-luchthavens te vermijden.
De voorgestelde verordening is samenhangend met het emissiehandelssysteem van de EU (ETS) 7 , dat van toepassing is op de luchtvaart. Naar verwachting zal er een vlotte wisselwerking zijn tussen de verordening en het ETS, dat luchtvaartmaatschappijen stimuleert om duurzame luchtvaartbrandstoffen te gebruiken omdat ze geen emissierechten moeten inleveren wanneer ze rapporteren dat ze gebruik maken van dergelijke brandstoffen. Naar verwachting zal het effect van het ETS nog worden versterkt in de context van de nakende herziening ervan. De voorgestelde verordening is gebaseerd op de processen van het EU-ETS die vereist zijn voor de controle van verslagen door luchtvaartmaatschappijen (artikelen 14 en 15 van het EU-ETS).
De voorgestelde verordening is samenhangend met de richtlijn betreffende infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (AFID), maar de wisselwerking tussen beide zal naar verwachting beperkt blijven. De richtlijn creëert een gemeenschappelijk kader van maatregelen voor de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen in de EU. Aangezien duurzame luchtvaartbrandstoffen fungibel zijn met conventionele brandstof, is de behoefte aan aanvullende infrastructuur op luchthavens beperkt; niettemin is het belangrijk ervoor te zorgen dat de beschikbare infrastructuur geschikt is voor het beoogde doel.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De doelstellingen van de voorgestelde verordening liggen ook in de lijn van de doelstellingen van de Europese Green Deal, namelijk 55 % minder emissies in de EU tegen 2030 en een koolstofneutrale economie tegen 2050. De verordening heeft tot doel een gelijk speelveld tot stand te brengen tussen de spelers op de interne luchtvaartmarkt, de sector te voorzien van robuuste regels die het concurrentievermogen garanderen en tegelijk het aandeel duurzame luchtvaartbrandstoffen op te trekken. Dit ligt in de lijn van de EU-beleidsdoelstellingen om te zorgen voor snel herstel van de sectoren die het zwaarst getroffen zijn door de COVID-19-crisis en voor een sterke interne markt die bevorderlijk is voor een hoog niveau van groei en werkgelegenheid. Ten slotte spoort de voorgestelde verordening met de doelstelling om de overstap te maken van fossiele energie naar hernieuwbare energiebronnen, en om de bevoorradingszekerheid van de EU te verbeteren door onze afhankelijkheid van energieproducten uit derde landen te beperken.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De voorgestelde verordening heeft tot doel een gelijk speelveld tot stand te brengen tussen de spelers op de interne luchtvaartmarkt, de sector te voorzien van robuuste regels die het concurrentievermogen garanderen en tegelijk de duurzaamheid te versterken. De wettekst zal gedetailleerde bepalingen bevatten die specifiek zijn voor de luchtvaart, teneinde rekening te houden met de complexiteit van deze sector.
Artikel 100, lid 2, machtigt de Unie om passende bepalingen op het gebied van luchtvervoer vast te stellen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Luchtvervoer is een thema dat zeer relevant is voor de EU aangezien het een sterk geïntegreerde markt is met een netwerkdimensie in de hele EU en daarbuiten. De grensoverschrijdende dimensie is inherent aan het luchtvervoer; een versnipperd regelgevingskader zou dan ook een belangrijke hindernis vormen voor marktdeelnemers in het luchtvervoer.
EU-optreden is noodzakelijk omdat het concurrentievermogen van de interne luchtvaartmarkt van de EU in zijn geheel niet passend kan worden aangepakt op nationaal niveau. Optreden op EU-niveau is met name noodzakelijk om een lappendeken van nationale maatregelen, met mogelijk ongewenste effecten, te vermijden. Aangezien de voorgestelde verordening tot doel heeft een gelijk speelveld op de markt voor luchtvervoer tot stand te brengen, zouden verschillende niveaus van verplichtingen per lidstaat het tegenovergestelde effect kunnen hebben en de luchtvaartmarkt verder kunnen verstoren omdat het ongewenste praktijken van luchtvaartuigexploitanten, zoals brandstoftankering, aanmoedigt.
Wat het opleggen van een verplichting tot levering van duurzame luchtvaartbrandstoffen betreft, wordt ten slotte verwacht dat EU-optreden met geharmoniseerde luchtvaartspecifieke regels die rechtstreeks van toepassing zijn op marktdeelnemers doeltreffender zal zijn dan nationale maatregelen met uiteenlopende eisen en streefwaarden.
• Evenredigheid
De actie op EU-niveau zal naar verwachting een duidelijke beleidsrichting uitzetten voor marktdeelnemers in de luchtvaart- en brandstofsectoren. Eén duidelijke reeks EU-regels op EU-niveau betekent dat luchtvaartmaatschappijen hun activiteiten kunnen verrichten op basis van gelijke kansen in de hele EU, waardoor het gelijke speelveld voor luchtvaartmaatschappijen en luchthavens wordt hersteld. Dit zal ook duidelijke signalen geven aan de sector luchtvaartbrandstoffen inzake het niveau van brandstofbevoorrading en de brandstoftechnologieën waarin zij moet investeren. Eén reeks regels betekent ook lagere nalevingskosten voor marktdeelnemers.
Maatregelen inzake duurzame luchtvaartbrandstoffen op EU-niveau dragen bij tot het bereiken van de verhoogde klimaatdoelstelling van de EU, zoals uiteengezet in de Europese klimaatwet. In het klimaatdoelstellingenplan voor 2030 is een belangrijke rol weggelegd voor duurzame luchtvaartbrandstoffen om de emissies van de luchtvaart te beperken tegen 2030 en 2050 en de EU-klimaatdoelstellingen te bereiken. De vaststelling van EU-regels voor de productie en het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen maakt het mogelijk deze doelstellingen te bereiken aan de hand van een aanpak op maat. Door alleen een beroep te doen op nationale maatregelen, met uiteenlopende (of helemaal geen) doelstellingen, zou het risico ontstaan dat het gemiddelde ambitieniveau ontoereikend is. Het onderhavige initiatief kan ook de nakende beoordeling van de richtlijn duurzame energie ondersteunen door het aandeel van duurzame energie in de vervoerssector te vergroten.
Actie op EU-niveau kan positieve effecten hebben op internationaal niveau. Aangezien het EU-optreden effecten zal hebben op de volledige luchtvaartmarkt en de markt voor duurzame luchtvaartbrandstoffen in de EU, wordt verwacht dat derde landen er meer aandacht aan zullen besteden dan aan geïsoleerde nationale initiatieven. Het is ook waarschijnlijker dat zich spill-overeffecten zullen voordoen, waarbij derde landen overwegen om soortgelijke maatregelen te nemen. Dit kan op zijn beurt de lopende werkzaamheden inzake het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen op ICAO-niveau in een stroomversnelling brengen. Kortom, EU-actie kan aanzetten tot verdere ontwikkelingen op het gebied van de productie en het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen buiten de EU, wat kan helpen om wereldwijd een gelijk speelveld tot stand te brengen en om de emissies van de luchtvaart op ruimere schaal terug te dringen.
• Keuze van het instrument
Aangezien dit initiatief een cruciaal onderdeel is van de Europese Green Deal en de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit, moet het snel en doeltreffend worden uitgerold. Het vormt ook een belangrijke bouwsteen voor het bereiken van de EU-klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050, omdat het ervoor zorgt dat de luchtvaartsector vaart zet achter haar decarbonisatie, zonder de reeds bewezen voordelen van een sterk geïntegreerde interne luchtvaartmarkt in het gedrang te brengen. Zoals uitgelegd in punt 1.4 en bijlage 11, kan dit op de meest doeltreffende wijze worden bereikt door directe regulering van de marktdeelnemers op EU-niveau, aan de hand van een verordening. Gemeenschappelijke regels die rechtstreeks en uniform van toepassing zijn op marktdeelnemers in de luchtvaart- en brandstofsector in de hele EU, zorgen voor duidelijkheid en uniformiteit. De interne luchtvaartmarkt is steeds meer geïntegreerd op EU-niveau en werkt dan ook het best wanneer regels op gelijke wijze worden toegepast op alle luchtvaartmaatschappijen. Door dezelfde eisen op te leggen aan alle marktdeelnemers wordt het risico op concurrentieverstoring beperkt en wordt een duidelijk signaal gegeven aan marktdeelnemers van buiten de EU, wanneer zij naar de EU vliegen. Een uniforme reeks regels in de hele EU, vastgesteld in de vorm van een verordening, zal het mogelijk maken luide en duidelijke signalen te geven aan de markt. Aangezien de overgang naar duurzame luchtvaartbrandstoffen aanzienlijke investeringen vereist, is het onontbeerlijk dat het regelgevingskader voorziet in één robuuste reeks langetermijnregels voor alle investeerders in de hele EU. Het is met name van cruciaal belang te vermijden dat een lappendeken van uiteenlopende nationale maatregelen ontstaat, hetgeen het geval zou zijn als het initiatief in de vorm van een sectoroverschrijdende richtlijn ten uitvoer zou worden gelegd. Dit zou werken voor vervoerswijzen als het spoor- of wegvervoer, maar niet voor een vervoerswijze die zo grensoverschrijdend en mondiaal is als de luchtvaart. De meeste luchtvaartmaatschappijen zijn op de markt van de hele EU of zelfs wereldwijd actief. Een lappendeken van nationale omzettingsmaatregelen zou de doeltreffendheid van het beleid ondermijnen en de decarbonisatie van het luchtvervoer in het gedrang brengen. Het zou ook kunnen aanzetten tot uiteenlopende economische gedragingen in de luchtvaart- en brandstofsector van de ene lidstaat tot de andere. Dit zou kunnen leiden tot praktijken als kostenvermijding (bv. via brandstoftankering), hetgeen de werking van de interne markt zou ondermijnen. Het onderhavige initiatief zal een belangrijk effect hebben op marktdeelnemers in het luchtvervoer en op de gehele interne luchtvaartmarkt. Het is van essentieel belang dat de verplichtingen uniform van toepassing zijn op alle luchtvaartmaatschappijen, hetgeen kan worden bereikt aan de hand van een verordening. Voor de doeltreffendheid van dit initiatief is het even belangrijk dat de verplichting tot brandstoflevering op uniforme wijze wordt toegepast en gehandhaafd. Verschillende verplichtingen inzake brandstoflevering in verschillende delen van de EU (bv. verschillende streefwaarden, uiteenlopende duurzaamheidsnormen enz.) zouden leiden tot ongelijke behandeling tussen luchtvaartmaatschappijen en tot verstoringen van de concurrentie tussen EU-luchthavens, of zou luchtvaartspelers uit de EU kunnen benadelen ten opzichte van concurrenten van buiten de EU. Om rekening te kunnen houden met de specifieke kenmerken en complexiteit van de interne luchtvaartmarkt, moet het onderhavige initiatief ten uitvoer worden gelegd in de vorm van een afzonderlijke verordening.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit is een nieuw initiatief. Er zijn dan ook nog geen evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid uitgevoerd.
• Raadpleging van belanghebbenden
Voorafgaand aan dit voorstel voor een verordening heeft een uitgebreide raadpleging plaatsgevonden in de loop van 2020. De Commissie heeft in maart en april 2020 een openbare raadpleging over de aanvangseffectbeoordeling gehouden. Er werden in totaal 121 reacties ontvangen van overheden, de luchtvaart- en vliegtuigbouwsectoren, non-profit-organisaties, de academische wereld en burgers. In het algemeen kon de regelgevende actie op EU-niveau om het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen een boost te geven, op steun rekenen. De Commissie heeft twee rondetafels georganiseerd (in maart en november 2020), telkens met sessies die gewijd waren aan besprekingen met belanghebbenden en lidstaten en sessies die gewijd waren aan besprekingen met uitsluitend lidstaten. De rondetafels vormden een gelegenheid om directe reacties te krijgen van en van mening te wisselen met de deelnemers over de behoefte aan regelgevende actie op EU-niveau op het gebied van duurzame luchtvaartbrandstoffen. Tijdens de eerste rondetafel werden waardevolle inzichten in de probleemdefinitie vergaard, terwijl de tweede gefocust was op de beleidsopties, waarbij de deelnemers de kans kregen om hun mening te geven over hun voorkeursoptie en aanpassingen aan de voorgestelde opties voor te stellen. Van augustus tot oktober 2020 werd gedurende 12 weken een openbare raadpleging gehouden. Er werden in totaal 156 reacties ontvangen van overheden, de luchtvaart- en vliegtuigbouwsectoren, niet-gouvernementele organisaties, de academische wereld en burgers. In het algemeen werd steun uitgedrukt voor de regelgevende actie op EU-niveau om het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen een boost te geven in de vorm van een mengverplichting. Er werd waardevolle informatie verzameld over de voorkeur van de respondenten voor specifieke ontwerpen van deze maatregel. In het kader van de door een externe contractant verrichte ondersteunende studie werd ten slotte een gerichte raadpleging gehouden om specifieke en gedetailleerde inzichten te krijgen in de werking van de luchtvaartmarkt, de staat van de markt voor luchtvaartbrandstoffen, de productie van duurzame luchtvaartbrandstoffen en de diverse bestaande of toekomstige beleidsmaatregelen ter ondersteuning van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen. Deze raadpleging was gericht tot spelers in de vliegtuigbouwsector, de sector luchtvaartbrandstoffen, lidstaten, non-profit-organisaties en internationale luchtvaartorganisaties.
Tijdens deze uitgebreide raadpleging toonde de grote meerderheid van de belanghebbenden in de luchtvaartsector (luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, vliegtuigfabrikanten) en de brandstoffensector, de lidstaten en ngo’s zich voorstander van de invoering van een SAF-verplichting als doeltreffend beleidsmechanisme om de productie en het gebruik van SAF te stimuleren en de luchtvaartsector met succes koolstofvrij te maken. De belanghebbenden waren eerder verdeeld over hoe specifiek vorm moest worden gegeven aan deze optie, maar een meerderheid van de brandstofleveranciers, lidstaten, ngo’s, luchthavens en een gedeelte van de luchtvaartmaatschappijen waren voorstander van een SAF-verplichting aan de aanbodzijde met flexibiliteit in de brandstofdistributie, die betrekking heeft op brandstof die wordt geleverd voor alle vluchten die vertrekken vanaf luchthavens in de EU. Tegelijkertijd vond de meerderheid van de belanghebbenden dat er behoefte is aan maatregelen om koolstoflekkage en verstoring van de interne luchtvaartmarkt te voorkomen. Een meerderheid van de belanghebbenden (luchtvaartmaatschappijen, luchthavens, de brandstofsector, ngo’s, lidstaten) was ook voorstander van specifieke stimulansen ter ondersteuning van hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong. Al deze maatregelen werden opgenomen in de voorkeursoptie.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Tussen juli 2020 en begin 2021 heeft een externe contractant een studie uitgevoerd ter ondersteuning van de effectbeoordeling waarop dit voorstel is gebaseerd. Deze studie leverde waardevolle inzichten op voor de diensten van de Commissie, met name om de beleidsopties op te stellen, het milieu-, economisch en sociaal effect ervan te beoordelen en de standpunten van de rechtstreeks betrokken belanghebbenden te verzamelen.
• Effectbeoordeling
De voorgestelde beleidsopties waren gestructureerd rond een regelgevende eis die bestaat uit een SAF-verplichting. Deze eis maakt het mogelijk het gelijke speelveld in de luchtvervoerssector voor wat het tanken van brandstof betreft te herstellen en in stand te houden, en tegelijk het gebruik van SAF in de luchtvaart te verhogen. In de beleidsopties zijn verschillende manieren uiteengezet om vorm te geven aan deze verplichting. Een eerste reeks opties omvatte een verplichting voor brandstofleveranciers om op alle EU-luchthavens SAF te verdelen. Een tweede reeks opties omvatte de verplichting voor luchtvaartmaatschappijen om gebruik te maken van SAF voor vluchten vanaf EU-luchthavens (de ene suboptie heeft betrekking op alle vluchten, de andere alleen op vluchten binnen de EU). Een derde reeks opties omvatte ten slotte verplichtingen voor brandstofleveranciers om SAF te verdelen, aanvankelijk met enige flexibiliteit, en voor luchtvaartmaatschappijen om brandstof te tanken alvorens ze vertrekken vanaf luchthavens in de EU. De doelstellingen waren uitgedrukt in volumes SAF voor bepaalde opties, en in de mate waarin de CO2-intensiteit van brandstoffen wordt beperkt voor andere. Alle opties omvatten stimulansen ter ondersteuning van hernieuwbare brandstoffen van niet-biologische oorsprong (RFNBO’s). De voorkeursoptie was het opleggen van een SAF-mengverplichting voor brandstofleveranciers en een verplichting tot het tanken van vliegtuigbrandstof voor luchtvaartmaatschappijen, met inbegrip van een ondergeschikte verplichting inzake RFNBO’s. Deze optie kreeg de voorkeur omdat ze het mogelijk maakt een gelijk speelveld tot stand te brengen op de markt voor luchtvervoer en tegelijk de productie en het gebruik van SAF aanzienlijk op te schalen.
De voorkeursopties maken het mogelijk het concurrentievermogen van de luchtvervoerssector in stand te houden en leiden tot een aanzienlijke daling van de CO2-emissies in de luchtvaartsector met ongeveer 60-61 % tegen 2050, in vergelijking met het basisscenario. De emissies van luchtverontreinigende stoffen zullen tegen 2050 dalen met ongeveer 9 % in vergelijking met het basisscenario. In het algemeen zullen de milieukosten van de luchtvaart (in verband met CO2-emissies en emissies van luchtverontreinigende stoffen) met ongeveer 87-88 miljard euro dalen in vergelijking met het basisscenario, uitgedrukt als contante waarde in de periode 2021-2050. De productiecapaciteit voor SAF zal tegen 2050 toenemen met 25,5-25,6 Mt. Door de beschikbaarheid van SAF op de markt wordt de luchtvaart veel minder afhankelijk van fossiele brandstoffen; het verbruik van deze laatste zal tegen 2050 met 65 % afnemen in vergelijking met het basisscenario. De bevoorradingszekerheid van de EU verbetert doordat de invoer van fossiele energie uit derde landen afneemt en grondstoffen en hernieuwbare elektriciteit voor de productie van SAF in de EU worden aangekocht (in 2050 vertegenwoordigen in de EU geproduceerde SAF 92 % van het totale SAF-gebruik). Dankzij de voorkeursopties zullen technologieën met het grootste decarbonisatiepotentieel sneller in aanzienlijke hoeveelheden op de markt komen dan wanneer geen beleidsmaatregelen worden genomen. De prijs van SAF daalt in vergelijking met de huidige ramingen, waardoor het prijsverschil met fossiele brandstoffen in de loop van de tijd zal verkleinen. De voorkeursopties leiden tot nettobanencreatie in de EU, namelijk ongeveer 202 100 extra banen in vergelijking met het basisscenario. Ten slotte heeft de afname van de luchtverontreiniging positieve gevolgen voor de volksgezondheid (in de periode 2021-2050 zullen de externe kosten van luchtverontreiniging met ongeveer 1,5 miljard euro dalen in vergelijking met het basisscenario).
In het algemeen leiden beleidsopties C1 en C2 in de periode 2021-2050 tot een toename van de kosten met 20,3 miljard euro (C1) en 14,6 miljard euro (C2) in vergelijking met het basisscenario. Deze kosten worden grotendeels veroorzaakt door de stijgende brandstofkosten in vergelijking met het basisscenario, namelijk 103,5 miljard euro (C1) en 88,2 miljard euro (C2), uitgedrukt als contante waarde in de periode 2021-2050. De stijging van de brandstofkosten komt tot uiting in de ticketprijzen, die naar verwachting met 8,1-8,2 % zullen stijgen tegen 2050. Hogere ticketprijzen zullen leiden tot een lichte daling van het totale passagiersvervoer in vergelijking met het basisscenario, maar deze activiteit zal in 2050 nog steeds 77 % hoger liggen dan in 2015. Dit leidt tot lagere kapitaal- en werkingskosten voor luchtvaartmaatschappijen in vergelijking met het basisscenario, namelijk 84 miljard euro (C1) en 74,5 miljard euro (C2). De extra logistieke kosten bedragen 0,19 miljard euro (C1 en C2). Ook de rapportagekosten van de luchtvaartmaatschappijen zullen stijgen met 0,34 miljard euro (C1 en C2) in vergelijking met het basisscenario, uitgedrukt als contante waarde in de periode 2021-2050. Voor de producenten van SAF worden de investeringsbehoeften voor de periode 2021-2050 geschat op ongeveer 10,4-10,5 miljard euro. Om te voorzien in de noodzakelijke productiecapaciteit van SAF, moeten tegen 2050 immers 104 tot 106 extra SAF-fabrieken worden gebouwd in de EU.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De voorgestelde verordening vermijdt onnodige lasten voor marktdeelnemers door de nalevingskosten te beperken. Met name in de eerste vijf jaar verschaft ze de brandstofleveranciers enige flexibiliteit in de wijze waarop ze kunnen voldoen aan de verplichting tot levering van duurzame luchtvaartbrandstoffen. Naar verwachting zullen de logistiekkosten hierdoor beperkt blijven en kan een toename van de kosten van duurzame luchtvaartbrandstoffen worden vermeden. Aangezien brandstof een aanzienlijk gedeelte van de kosten van luchtvaartuigexploitanten vertegenwoordigt, wordt verwacht dat dit een gunstig effect zal hebben op hun concurrentievermogen.
• Grondrechten
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De gevolgen voor de begroting houden met name verband met de beoordeling van verslagen en de beoordeling van de naleving van de verplichtingen door de marktdeelnemers, en met de jaarlijkse rapportering van het EASA aan de Commissie. Dit wordt in detail geanalyseerd in het financieel memorandum. Voor keuzes inzake IT-ontwikkeling en overheidsopdrachten zal voorafgaande goedkeuring vereist zijn van de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De voorgestelde verordening omvat toezichts-, rapportage- en controlesystemen die het mogelijk maken te garanderen dat ze correct wordt toegepast. Met name luchtvaartuigexploitanten en brandstofleveranciers zullen jaarlijks verslag moeten uitbrengen. Deze verslagen worden gecontroleerd door onafhankelijke organen; in het kader van deze controle zal worden beoordeeld of luchtvaartuigexploitanten en brandstofleveranciers hun respectieve verplichtingen nakomen. Bovendien brengt het EASA jaarlijks verslag uit aan de Commissie over de naleving door de marktdeelnemers en de toestand van de luchtvaartmarkt en de markt voor duurzame luchtvaartbrandstoffen. Ten slotte brengt de Commissie vanaf de toepassingsdatum van deze verordening minstens om de vijf jaar verslag uit aan het Europees Parlement en de Raad over de ontwikkeling van de markt voor luchtvaartbrandstoffen en het effect daarvan op de interne luchtvaartmarkt van de Unie, ook wat betreft de mogelijke uitbreiding van het toepassingsgebied van deze verordening naar andere energiebronnen en de eventuele noodzaak om specifieke kenmerken van de voorgestelde verordening aan te passen.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 van het voorstel heeft betrekking op het onderwerp van de voorgestelde verordening, waarin geharmoniseerde regels worden vastgesteld om een concurrerend gelijk speelveld op de interne luchtvaartmarkt van de Unie in stand te houden en tegelijk het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen door luchtvaartuigexploitanten en de distributie van dergelijke brandstoffen op in de Unie gelegen luchthavens te verhogen. Artikel 2 heeft betrekking op het toepassingsgebied van de verordening. Artikel 3 bevat enkele definities die belangrijk zijn voor de verordening. Artikel 4 stelt de verplichting vast voor leveranciers van luchtvaartbrandstof om ervoor te zorgen dat alle luchtvaartbrandstof die op in de Unie gelegen luchthavens ter beschikking wordt gesteld van luchtvaartuigexploitanten een minimumaandeel duurzame luchtvaartbrandstof bevat, met inbegrip van een minimumaandeel synthetische brandstof. Artikel 5 stelt de verplichting vast voor luchtvaartuigexploitanten om ervoor te zorgen dat de jaarlijkse hoeveelheid luchtvaartbrandstof die op een in de Unie gelegen luchthaven wordt getankt, minstens 90 % bedraagt van de jaarlijks vereiste hoeveelheid luchtvaartbrandstof. Artikel 6 verplicht in de Unie gelegen luchthavens om te zorgen voor de infrastructuur die nodig is om luchtvaartuigexploitanten gemakkelijker toegang te verschaffen tot luchtvaartbrandstoffen die een aandeel duurzame luchtvaartbrandstoffen bevatten. Artikel 7 specificeert de rapportageverplichtingen voor luchtvaartuigexploitanten. Artikel 8 bevat regels inzake het claimen van het gebruik van duurzame luchtvaartbrandstoffen in het kader van meer dan één broeikasgasreductieregeling. Artikel 9 specificeert de rapportageverplichtingen voor brandstofleveranciers. Artikel 10 definieert de regels inzake bevoegde autoriteiten die door de lidstaten moeten worden aangewezen om te zorgen voor de handhaving van deze verordening. Artikel 11 stelt de regels inzake administratieve boetes vast. Artikel 12 legt het EASA de verplichting op om jaarlijks een technisch verslag te publiceren op basis van de jaarlijkse verslagen die door luchtvaartuigexploitanten en brandstofleveranciers worden ingediend. Artikel 13 voorziet in een overgangsperiode van vijf jaar waarin leveranciers van luchtvaartbrandstoffen het minimumaandeel duurzame luchtvaartbrandstof mogen leveren als een gemiddelde van alle luchtvaartbrandstof die zij aan in de Unie gelegen luchthavens hebben geleverd in die rapportageperiode. Artikel 14 stelt een verplichting vast voor de Commissie om, uiterlijk om de vijf jaar, aan het Europees Parlement en de Raad verslag uit te brengen over diverse aspecten van de toepassing van deze verordening. Artikel 15 stelt de datum van inwerkingtreding van de verordening vast. Bijlage I definieert het minimumaandeel duurzame luchtvaartbrandstof, met inbegrip van het minimumaandeel synthetische brandstof, van de geleverde luchtvaartbrandstof, en bijlage II bevat een model voor de rapportageverplichting van luchtvaartuigexploitanten.