757 - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2021)551 - Wijziging van Richtlijn 2003/87/EG tot vaststelling van een systeem voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de ...
bron	COM(2021)551
datum	14-07-2021

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Met de mededeling over de Europese Green Deal ¹ is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. De ambitie van de Commissie om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken, wordt hierdoor bevestigd. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers tegen milieugerelateerde risico’s en effecten te beschermen. In het licht van de zeer ernstige gevolgen van de COVID‑19-pandemie voor de gezondheid, de levens- en arbeidsomstandigheden en het welzijn van de burgers van de Unie zijn de noodzaak en de waarde van de Europese Green Deal alleen maar toegenomen.

De strijd tegen de klimaatverandering is een dringende uitdaging. In overeenstemming met de wetenschappelijke bevindingen van het speciaal verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) moet de wereldwijde CO2‑neutraliteit rond 2050 worden bereikt en neutraliteit voor alle andere broeikasgassen zo spoedig mogelijk later in de eeuw. Gezien deze dringende uitdaging moet de EU meer inspanningen leveren en wereldwijd leiderschap tonen door tegen 2050 klimaatneutraal te worden. Dit doel wordt in de mededeling “Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie” ² uiteengezet.

Op basis van de strategie voor de Europese Green Deal en een uitgebreide effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van september 2020 over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 ³ (“Klimaatdoelstellingsplan 2030”) voorgesteld om de ambitie van de EU aan te scherpen en een alomvattend plan voor te stellen om de bindende doelstelling van de Europese Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot een netto-emissiereductie van ten minste 55 %. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, zodat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen, tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De doelstelling voor 2030 is in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden.

De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 zijn goedkeuring gehecht aan de nieuwe bindende EU‑doelstelling voor 2030 ⁴ . Hij heeft de Commissie ook verzocht “na te gaan hoe alle economische sectoren het best kunnen bijdragen aan de doelstelling voor 2030 en de nodige voorstellen te doen, vergezeld van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op het niveau van de lidstaten, rekening houdend met de nationale energie- en klimaatplannen en kijkend naar bestaande mogelijkheden tot flexibiliteit”.

Om die reden maakt de Europese klimaatwet ⁵ , zoals overeengekomen met de medewetgevers, de doelstelling van de EU inzake klimaatneutraliteit juridisch bindend en scherpt zij de ambitie voor 2030 aan door een netto-emissiereductiedoelstelling van ten minste 55 % ten opzichte van 1990 vast te stellen tegen 2030.

De huidige klimaat- en energiewetgeving die naar verwachting slechts zal leiden tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 40 % tegen 2030 en met 60 % tegen 2050, is door de Commissie herzien om de in de Europese klimaatwet voorgestelde koers te volgen en dit verhoogde ambitieniveau voor 2030 te realiseren. Dit “Klaar voor 55”-wetgevingspakket is, zoals aangekondigd in het klimaatdoelstellingsplan 2030, het meest uitgebreide onderdeel van de inspanningen om de ambitieuze nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te verwezenlijken, en alle economische sectoren en beleidsmaatregelen zullen hun bijdrage moeten leveren.

De Europese Raad heeft de Commissie in december 2020 ook verzocht na te gaan hoe het EU‑emissiehandelssysteem (EU‑ETS) kan worden aangescherpt zonder afbreuk te doen aan de integriteit ervan, waarbij rekening wordt gehouden met de noodzaak om verdelingsproblemen aan te pakken en energiearmoede te verlichten. De Europese Raad heeft de Commissie tevens verzocht te overwegen maatregelen voor te stellen waarmee energie-intensieve industrieën in staat worden gesteld om met behoud van hun industriële concurrentievermogen innovatieve klimaatneutrale technologieën te ontwikkelen en toe te passen.

De huidige ETS‑wetgeving is in 2018 herzien om de EU‑ETS-emissies tegen 2030 met 43 % te verminderen ten opzichte van 2005, hetgeen in overeenstemming is met een emissiereductiedoelstelling voor de hele EU‑economie tegen 2030 van ten minste 40 % ten opzichte van 1990. Uit recentere analyses van de diensten van de Commissie blijkt echter dat, als de wetgeving ongewijzigd blijft, de sectoren die momenteel onder het EU‑ETS vallen, in plaats daarvan in 2030 een emissiereductie van 51 % ten opzichte van 2005 zouden bereiken ⁶ .

Hoewel dit zou betekenen dat de bovengenoemde bijdrage van ‑43 % zou worden overtroffen, zou dit nog steeds een ontoereikende bijdrage zijn aan een algemene doelstelling van ten minste ‑55 % ten opzichte van 1990. De algemene doelstelling van dit initiatief is dan ook om de ETS‑richtlijn te herzien op een wijze die is afgestemd op de klimaatdoelstelling voor 2030, teneinde tegen 2030 een netto broeikasgasemissiereductie van ten minste 55 % ten opzichte van het niveau van 1990 en vervolgens geleidelijk en evenwichtig en op kosteneffectieve en coherente wijze klimaatneutraliteit in 2050 te bereiken, waarbij rekening wordt gehouden met het feit dat de transitie rechtvaardig moet zijn, en dat alle sectoren aan de klimaatinspanningen van de EU moeten bijdragen.

Zoals in de effectbeoordeling wordt uitgelegd, wordt de bijdrage van ‑61 % ten opzichte van 2005 afkomstig van de sectoren die onder het EU‑ETS vallen, beschouwd als een bijdrage die de resultaten van het klimaatdoelstellingsplan 2030 het best weerspiegelt en gezien als de EU‑ETS-ambitie die bijdraagt tot een algemene doelstelling van ten minste ‑55 % ten opzichte van 1990. Het verhogen van de milieubijdrage van het EU‑ETS houdt in dat in de eerste plaats het totale aantal emissierechten dat in het kader van het EU-ETS is verleend (het “plafond”), wordt aangepast. Een kleinere hoeveelheid aan voor de markt beschikbare emissierechten heeft echter gevolgen voor andere pijlers van het EU‑ETS en voor de koolstofprijs. Deze gevolgen betreffen kernbeginselen zoals de behoefte aan marktstabiliteit, de bescherming tegen het risico van koolstoflekkage, de zorgvuldig afgewogen verdelingseffecten tussen de lidstaten en de beschikbaarheid van middelen voor de toegenomen investeringsbehoeften in koolstofarme technologieën.

Terwijl het EU‑ETS wordt aangepast aan de algemene doelstelling van ten minste ‑55 % ten opzichte van 1990, moet deze verhoogde klimaatambitie ook tot uiting komen in de bijdrage aan de klimaatinspanningen van de EU van sectoren die momenteel niet onder het EU‑ETS vallen. Uit de effectbeoordeling bij het klimaatdoelstellingsplan 2030 is gebleken dat zonder aanvullende maatregelen de emissies in bepaalde sectoren niet genoeg zouden afnemen als nodig is om voor de gehele economie een emissiereductie van 55 % te bereiken. De emissies door maritiem vervoer zijn momenteel zelfs hoger dan in 1990 en deze emissies zullen naar verwachting verder toenemen als het beleid niet wordt gewijzigd. Alle trajecten die worden beoordeeld in het kader van het klimaatdoelstellingsplan 2030 en de strategie voor duurzame en slimme mobiliteit ⁷ , voorzien tegen 2050 in een emissiereductie van de internationale scheepvaart met 80 tot 82 % ten opzichte van 1990 (wat overeenkomt met een emissiereductie van 88‑89 % ten opzichte van 2008) ⁸ , om in overeenstemming te zijn met het hogere ambitieniveau op klimaatgebied. Als onderdeel van een pakket EU‑maatregelen om de emissies door maritiem vervoer aan te pakken, heeft de Europese Commissie zich er daarom toe verbonden om, naast de binnen de IMO overeengekomen maatregelen, het EU‑ETS uit te breiden tot maritiem vervoer. In dit verband is de Commissie ingenomen met de vooruitgang die het Europees Parlement en de Raad sinds 2019 hebben geboekt met betrekking tot het voorstel tot wijziging van Verordening (EU) 2015/757 ⁹ om op passende wijze rekening te houden met het wereldwijde systeem voor de verzameling van gegevens over het brandstofverbruik van schepen (COM(2019) 38 final) en neemt de Commissie nota van de steun van de plenaire vergadering van het Europees Parlement voor de uitbreiding van het emissiehandelssysteem van de EU (EU‑ETS) tot emissies door maritiem vervoer vanaf 2023. Emissies van maritiem vervoer moeten in het bestaande emissiehandelssysteem worden opgenomen. Met het oog op een soepele overgang moet een overgangsperiode worden ingevoerd waarbij scheepvaartmaatschappijen slechts voor een deel van hun geverifieerde emissies emissierechten hoeven in te leveren en dit deel over een periode van vier jaar geleidelijk oploopt tot 100 %. Aangezien door de uitbreiding van het bestaande ETS tot maritiem vervoer slechts ongeveer 90 miljoen ton CO2 zou worden toegevoegd, zou het effect op de beschikbaarheid van emissierechten voor andere sectoren die onder de regeling vallen, beperkt blijven.

Om rekening te houden met de opneming van de maritieme sector in het EU‑ETS moet Verordening (EU) 2015/757 worden gewijzigd, met name wat betreft de rapportage van op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens waarbij ook wordt gelet op de rol van de administrerende autoriteiten ten aanzien van scheepvaartmaatschappijen. Deze amendementen vormen een aanvulling op de in COM(2019) 38 final voorgestelde amendementen.

Zoals vermeld in het klimaatdoelstellingsplan 2030 is de sector gebouwen momenteel direct en indirect verantwoordelijk voor 36 % van de energiegerelateerde uitstoot van broeikasgassen in de EU en is het kosteneffectieve emissiereductiepotentieel van deze sector groot. Meer dan de helft van die emissies valt reeds onder het bestaande ETS, met name de levering van elektriciteit voor gebruik in gebouwen en de meeste emissies afkomstig van stadsverwarming. Veel huizen worden echter nog steeds verwarmd met verouderde systemen die gebruikmaken van vervuilende fossiele brandstoffen zoals steenkool en olie.

Het kosteneffectieve reductiepotentieel van de sector wegvervoer is ook aanzienlijk. Op dit moment is de sector wegvervoer verantwoordelijk voor een vijfde van de uitstoot van broeikasgassen van de EU en is de uitstoot ervan sinds 1990 met meer dan een kwart gestegen. Zoals reeds overwogen in de mededeling over de Europese Green Deal, stelt de Commissie voor de sectoren gebouwen en wegvervoer op te nemen in de emissiehandel. De dekking van deze sectoren door de handel in emissierechten, wanneer dit in de context van andere passende regelgevings- en investeringsmaatregelen voor de betrokken sectoren wordt geplaatst, zou leiden tot toegenomen en meer geharmoniseerde economische stimulansen om de emissies in deze sectoren in de EU te verminderen en tot meer zekerheid over de verwezenlijking van de emissiereducties voor die sectoren.

De handel in emissierechten voor de sector gebouwen en de sector wegvervoer moet door middel van afzonderlijke, maar aangrenzende emissiehandel worden ingevoerd. Gezien het uiteenlopende reductiepotentieel in die sectoren en verschillende factoren die van invloed zijn op de vraag, zal hiermee elke verstoring van het goed functionerende emissiehandelssysteem voor vaste installaties en luchtvaart worden voorkomen. Een eventuele fusie van de twee systemen moet pas als de nieuwe emissiehandel enkele jaren functioneert, op basis van de opgedane ervaring worden beoordeeld. De uitbreiding tot gebouwen en wegvervoer vereist een upstreambenadering ten aanzien van gereglementeerde entiteiten.

Voor een goede werking van het EU‑ETS en het behalen van de doelstellingen ervan is marktstabiliteit van cruciaal belang. Om de stabiliteit van de markt te waarborgen, is bij Besluit (EU) 2015/1814 ¹⁰ de marktstabiliteitsreserve (MSR) ingesteld. De MSR is in januari 2019 operationeel geworden. De MSR is bedoeld om historische onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod aan te pakken en het EU‑ETS beter bestand te maken tegen grote onevenwichtigheden. Door het mechanisme moet de stabiliteit van de regelgeving in stand worden gehouden en de voorspelbaarheid op lange termijn worden gewaarborgd. Op grond van artikel 3 van het besluit moet de Commissie de werking van de reserve binnen drie jaar na de datum van inwerkingtreding ervan evalueren. Deze evaluatie moet samen met de gevolgen van het verhogen van de ambitie van het EU‑ETS voor de marktstabiliteit worden overwogen, zodat de nodige wijzigingen van de reserve samen met de wijzigingen van het EU‑ETS met dit voorstel worden voorgesteld.

In dit verband heeft dit voorstel, als onderdeel van het “Klaar voor 55”-pakket, de volgende specifieke doelstellingen:

–aanscherpen van het EU-ETS in zijn huidige toepassingsgebied om een passende bijdrage te leveren aan een algemene doelstelling van ten minste ‑55 % broeikasgasemissies ten opzichte van 1990;

–waarborgen van voortdurende effectieve bescherming van de sectoren die zijn blootgesteld aan een significant risico op koolstoflekkage, en tegelijkertijd de acceptatie van koolstofarme technologieën stimuleren;

–opvangen van de sociale en verdelingseffecten van deze transitie, door het gebruik van veilingopbrengsten en de omvang en werking van de mechanismen voor de financiering van koolstofarme technologieën te evalueren;

–ervoor zorgen dat de andere dan onder het EU‑ETS vallende sectoren op kosteneffectieve wijze bijdragen aan de emissiereducties die in overeenstemming met de EU-doelstellingen en de verbintenissen uit hoofde van de Overeenkomst van Parijs nodig zijn, met name door emissies van maritiem vervoer en van gebouwen en wegvervoer binnen het kader van de regels van het EU‑ETS op te nemen, en tegelijkertijd te zorgen voor synergieën met andere beleidsmaatregelen die op die sectoren zijn gericht;

–het systeem voor monitoring, rapportage en verificatie van CO2‑emissies van maritiem vervoer herzien om rekening te houden met de opneming van de sector maritiem vervoer in het EU‑ETS;

–de marktstabiliteitsreserve in overeenstemming met de overeenkomstige wettelijke verplichting evalueren en mogelijke wijzigingen in de opzet ervan onderzoeken, om de wettelijke doelstellingen in het MSR‑besluit te verwezenlijken en eventuele kwesties die in het kader van de verhoogde ambitie aan bod komen, aan te pakken.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Alle sectoren van de economie moeten bijdragen tot de vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Het “Klaar voor 55”-klimaat- en energiepakket is een veelomvattende stap in de hervorming van de wetgeving van de Unie om deze in overeenstemming te brengen met de verhoogde klimaatambitie van de EU. Alle initiatieven van het pakket hangen nauw samen en elk initiatief is afhankelijk van de opzet van de andere initiatieven. Dit wetgevingsvoorstel vult de andere voorstellen van het pakket aan en is daarmee in overeenstemming.

Sectoren die niet onder het EU‑ETS vallen, vallen onder de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (ESR) ¹¹ waarin een algemene doelstelling voor broeikasgasemissiereducties voor de hele EU is vastgesteld, alsook bindende jaarlijkse doelstellingen voor individuele lidstaten, die tegen 2030 moeten worden gehaald. De ESR heeft onder meer betrekking op de sectoren gebouwen en wegvervoer, alsook op de emissies van de binnenlandse scheepvaart, die samen goed zijn voor ongeveer 50 % van de ESR‑emissies. In tegenstelling tot de sectoren die onder het EU‑ETS vallen, zijn de sectoren die onder de ESR vallen, niet onderworpen aan een EU‑breed koolstofprijssignaal. Door te voorzien in extra economische stimulansen (door middel van koolstofbeprijzing) die nodig zijn om de kosteneffectieve emissiereducties van gebouwen en wegvervoer te verwezenlijken, zou het nieuwe ETS een aanvulling vormen op de ESR in het huidige toepassingsgebied, waarin stimulansen en verantwoording voor nationale maatregelen gehandhaafd blijven. Het belang van dit laatste aspect is ook door een groot aantal belanghebbenden naar voren gebracht. Aangezien de ambitie van de handel in emissierechten voor gebouwen en wegvervoer voor 2030 consistent is met de kosteneffectieve bijdragen van de betrokken sectoren, is er geen sprake van verstoring van de bijdragen van de ESR‑sectoren die niet onder EU‑brede koolstofbeprijzing vallen. Nationale maatregelen om niet-tarifaire belemmeringen aan te pakken of alternatieve oplossingen beschikbaar te stellen, kunnen ervoor zorgen dat koolstofbeprijzing beter werkt.

In overweging 4 van Richtlijn (EU) 2018/410 wordt verklaard dat de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) of de Unie vanaf 2023 actie dient te ondernemen, hetgeen onder meer voorbereidende werkzaamheden behelst inzake de vaststelling en uitvoering van een maatregel die ervoor zorgt dat de sector naar behoren bijdraagt aan de inspanningen die nodig zijn om de in het kader van de Overeenkomst van Parijs overeengekomen doelstellingen te verwezenlijken, en passend beraad ter zake door alle stakeholders. Ook de vermindering van de emissies van maritiem vervoer maakt deel uit van de reductieverbintenis in het kader van de Overeenkomst van Parijs voor de gehele economie van de EU.

Tot op heden zijn er op mondiaal niveau of in de EU geen adequate maatregelen genomen om de emissiereducties van de sector maritiem vervoer die noodzakelijk zijn om tegemoet te komen aan de verhoogde klimaatambitie van de EU, te verwezenlijken. Op EU‑niveau worden de CO2‑emissies van schepen met een brutotonnage van meer dan 5000 die naar of vanuit havens in de EER varen, sinds 2018 gemonitord, gerapporteerd en geverifieerd (via de maritieme EU‑MRV-verordening) ¹² . Er bestaat op mondiaal niveau een regelgevingskader voor de energie-efficiëntie van nieuwe schepen en er zijn onlangs energie-efficiëntiemaatregelen voor bestaande schepen goedgekeurd. De IMO heeft ook een oorspronkelijke strategie voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen door schepen aangenomen, waarin een doelstelling voor broeikasgasemissiereductie tegen 2050 is vastgelegd van ten minste 50 % ten opzichte van het niveau van 2008. Hoewel de recente in de IMO bereikte vooruitgang welkom is, zijn deze maatregelen ontoereikend om de internationale scheepvaart in overeenstemming met de internationale klimaatdoelstellingen koolstofvrij te maken.

De Europese Commissie heeft gezien deze situatie toegezegd een pakket EU‑maatregelen voor te stellen om de bijdrage van maritiem vervoer aan de klimaatinspanningen van de EU te vergroten, in combinatie met de maatregelen die op mondiaal niveau binnen de IMO zijn overeengekomen. Naast de uitbreiding van het EU‑ETS tot maritiem vervoer bevat het pakket maatregelen met name het initiatief FuelEU Zeevaart dat gericht is op het vergroten van de vraag naar en het gebruik van hernieuwbare alternatieve transportbrandstoffen, en een voorstel tot herziening van de energiebelastingrichtlijn (EBR) ¹³ met betrekking tot de huidige belastingvrijstelling voor brandstof die door schepen wordt gebruikt.

Het EU‑ETS dekt op dit moment direct of indirect ongeveer 30 % van de emissies van gebouwen door verwarming. Dit houdt verband met de dekking van het systeem voor stadsverwarming en elektriciteit voor verwarmingsdoeleinden. Het opnemen van alle emissies door verbranding van fossiele brandstoffen in deze sector en de integratie ervan in de EU‑emissiehandel zou belangrijke voordelen opleveren wat betreft de doeltreffendheid van de emissiereductie. In de wegvervoerssector zou de handel in emissierechten het voordeel hebben dat de emissies van wagenparken onder het plafond worden gehouden en dat tegelijkertijd door middel van het prijssignaal gedragsverandering wordt gestimuleerd met blijvende effecten op mobiliteitsoplossingen. De CO2‑emissienormen voor auto’s blijven echter de belangrijkste manier om te waarborgen dat er voldoende aanbod is aan moderne en innovatieve schone voertuigen, met inbegrip van elektrische auto’s. Parallel aan de toepassing van de emissiehandel op wegvervoer stelt de Commissie voor de CO2‑normen voor auto’s en bestelwagens voor 2030 aan te scherpen om een duidelijk traject naar emissievrije mobiliteit te waarborgen. Naast de reeds gespecificeerde mogelijke opbrengsten van veilingen, zoals het bevorderen van het verwerven van vaardigheden en de herverdeling van arbeid, kan een deel van de opbrengsten uit de handel in emissierechten in de nieuwe sectoren worden gebruikt om de sociale gevolgen van de nieuwe emissiehandel in deze sectoren aan te pakken en te investeren in maatregelen om de renovatiegolf en het gebruik van emissievrije voertuigen te versnellen en de nodige infrastructuur te ontwikkelen, zoals strategisch gelegen, slimme en intelligente bijvul- en oplaadstations voor emissievrije voertuigen. Steunmaatregelen ter bevordering van energie-efficiëntie in kwetsbare huishoudens of huishoudens met een laag inkomen kunnen ook helpen buitensporige verdelingseffecten te voorkomen. Daartoe dient de Commissie in het “Klaar voor 55”-wetgevingspakket een voorstel in voor de oprichting van een sociaal klimaatfonds ter financiering van de plannen van de betrokken lidstaten om de sociale aspecten van de handel in emissierechten voor gebouwen en wegvervoer aan te pakken, met bijzondere nadruk op kwetsbare huishoudens, micro-ondernemingen en vervoersgebruikers. Een deel van de veilingopbrengsten van het nieuwe systeem moet worden gebruikt om de plannen van de lidstaten te financieren.

Voorgesteld wordt het ambitieniveau, het emissieplafond en het traject voor het nieuwe ETS op coherente wijze in overeenstemming te brengen met de kosteneffectieve emissiereducties voor gebouwen en wegvervoer die voortvloeien uit een combinatie van koolstofbeprijzing en het aanscherpen van het bestaande regelgevingskader voor deze sectoren.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De Europese Green Deal, de doelstelling ervan inzake klimaatneutraliteit en de gelijktijdige groene en digitale transitie zijn een kernprioriteit van de Europese Unie. Met het “Klaar voor 55”-pakket, NextGenerationEU en het meerjarig financieel kader voor 2021‑2027 wordt bijgedragen aan de door Europa nagestreefde gelijktijdige groene en digitale transities. Door deze beleidslijnen te combineren, wordt de economische crisis aangepakt, en wordt de overschakeling op een schone en duurzame economie, waarin klimaatactie en economische groei worden gecombineerd, versneld.

Om de netto-uitstoot van broeikasgassen tegen 2030 ten opzichte van 1990 voor de gehele economie met ten minste 55 % te verminderen, zijn er niet alleen wijzigingen nodig betreffende het huidige klimaat, maar ook betreffende het beleidskader voor energie. Het “Klaar voor 55”-pakket voorziet in een uitgebreide herziening van de klimaat- en energiewetgeving om deze doelstelling te bereiken. Het voorstel tot wijziging van het ETS maakt deel uit van deze grote reeks samenhangende beleidsvoorstellen. Het ETS is een essentieel instrument om de EU te helpen de verhoogde doelstelling voor 2030 te halen en een succesvolle en rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit tegen 2050 te bewerkstelligen. Dit initiatief raakt bijgevolg verschillende andere beleidsterreinen, onder meer het externe beleid van de Unie. Als marktgericht EU-instrument is het ETS bijvoorbeeld consistent met de interne markt van de EU en maakt het deze nog sterker.

Het verhoogde innovatiefonds in het kader van de ETS‑richtlijn, een van de belangrijkste instrumenten van de EU om innovatieve koolstofarme technologieën dichter bij de markt te brengen, vormt een aanvulling op andere instrumenten zoals Horizon 2020 en Horizon Europa, die voornamelijk gericht zijn op eerdere onderzoeksfasen. Het verhoogde moderniseringsfonds in het kader van de ETS-richtlijn ondersteunt investeringen in de modernisering van de energiesector en in bredere energiesystemen, waarbij energie-efficiëntie wordt gestimuleerd en een rechtvaardige transitie in steenkoolregio’s in lidstaten met een lager inkomen wordt vergemakkelijkt. Dit vormt een aanvulling op andere instrumenten zoals het cohesiebeleid en het Fonds voor een rechtvaardige transitie.

De verenigbaarheid met ander beleid van de Unie wordt ook gewaarborgd door de samenhang van de effectbeoordelingen voor het EU‑ETS met die voor de rest van het klimaat-, energie- en vervoerskader voor 2030 ¹⁴ , zoals de complementariteit van de uitbreiding van de emissiehandel met de richtlijn energie-efficiëntie ¹⁵ en met andere maatregelen die worden gepresenteerd als onderdeel van het pakket maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen van maritiem vervoer aan te pakken. Er wordt gebruikgemaakt van een gemeenschappelijk referentiescenario en gemeenschappelijke kernbeleidsscenario’s met andere initiatieven van het “Klaar voor 55”-pakket. In deze scenario’s wordt rekening gehouden met alle relevante EU‑acties en ‑beleidsmaatregelen.

De extra administratieve kosten van de uitbreiding tot gebouwen en wegvervoer zullen naar verwachting worden beperkt door, waar mogelijk, gebruik te maken van bestaande structuren die worden gebruikt voor de energiebelastingrichtlijn en voor energiebesparingsverplichtingen in het kader van de richtlijn energie-efficiëntie. Verder zou het nieuwe ETS extra energiebesparingen opleveren, doordat er een potentieel verband bestaat tussen dit systeem en de energiebesparingen overeenkomstig artikel 7 van de energie-efficiëntierichtlijn.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 VWEU. Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De EU‑ETS-richtlijn is een bestaand EU‑wetgevingsinstrument dat in 2003 is vastgesteld. Overeenkomstig het in artikel 5 van het VWEU verankerde subsidiariteitsbeginsel kunnen de doelstellingen van dit voorstel tot wijziging van de EU‑ETS-richtlijn alleen worden verwezenlijkt door middel van een wetgevingsinstrument op EU‑niveau.

Evenzo is Beschikking (EU) 2015/1814 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve voor het EU‑ETS een bestaande maatregel van de Unie. De wijziging van deze beschikking, een onderdeel van dit voorstel, kan niet op nationaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt, maar vereist een optreden van de Unie.

Klimaatverandering is een grensoverschrijdende uitdaging; EU‑maatregelen kunnen mondiale, regionale, nationale en lokale beleidsinstrumenten aanvullen en versterken. Het verhogen van de doelstelling voor 2030 voor de reductie van broeikasgasemissies in de EU zal gevolgen hebben voor veel sectoren in de gehele EU‑economie en een gecoördineerd optreden op EU‑niveau is daarom onontbeerlijk en heeft een veel grotere kans om tot de noodzakelijke transformatie te leiden waarbij het als krachtige motor voor kostenefficiënte verandering en opwaartse convergentie optreedt. Bovendien hebben veel elementen van dit voorstel een belangrijke internemarktdimensie, met name de opties in verband met de bescherming tegen koolstoflekkage en de mechanismen voor de financiering van koolstofarme technologieën.

Als koolstofmarkt stimuleert het EU‑ETS het realiseren van emissiereducties in eerste instantie door middel van de meest kostenefficiënte oplossingen voor alle activiteiten die onder het systeem vallen, wat schaalvoordelen oplevert voor de efficiëntie. De invoering van een soortgelijke maatregel op nationaal niveau zou leiden tot kleinere, versnipperde koolstofmarkten, mogelijke concurrentieverstoringen en waarschijnlijk tot hogere totale emissiereductiekosten. Dezelfde logica geldt voor de uitbreiding van de koolstofbeprijzing tot nieuwe sectoren.

De grensoverschrijdende dimensie van de sector maritiem vervoer vereist een gecoördineerd optreden op Europees niveau. Het optreden van de EU kan ook de aanzet geven tot bredere maatregelen, bijvoorbeeld op het gebied van maritiem vervoer binnen de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en door derde landen.

• Evenredigheid

Uit afdeling drie en zeven van de effectbeoordeling bij dit voorstel blijkt dat het voorstel in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstellingen om de beoogde broeikasgasemissie van de EU voor 2030 op een kosteneffectieve wijze te verminderen en tegelijkertijd de goede werking van de interne markt te waarborgen.

De Europese Raad heeft zijn goedkeuring gehecht aan een binnenlandse vermindering van de uitstoot van broeikasgassen en aan een overkoepelende vermindering voor de gehele economie van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van het niveau van 1990. Dit voorstel betreft een groot deel van die uitstoot van broeikasgassen, en de EU‑ETS-richtlijn om deze doelstelling te bereiken wordt met dit voorstel herzien.

• Keuze van het instrument

De doelstellingen van dit voorstel kunnen het best door een richtlijn worden verwezenlijkt. Dat is het meest geschikte rechtsinstrument om de bestaande ETS‑richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG) te wijzigen.

Een richtlijn legt de lidstaten de verplichting op om de doelstellingen te bereiken en de maatregelen in hun nationale materiële en formele rechtsstelsels op te nemen. Die aanpak geeft de lidstaten meer vrijheid bij de uitvoering van een EU‑maatregel dan een verordening, aangezien de lidstaten kunnen kiezen welke middelen het meest geschikt zijn om de maatregelen in de richtlijn uit te voeren. Daardoor kunnen lidstaten waarborgen dat de gewijzigde regels bij de uitvoering van het EU‑ETS in overeenstemming zijn met hun bestaande materiële en formele rechtskader, met name wat regels voor het verlenen van vergunningen voor installaties, handhavingsmaatregelen en sancties betreft.

Een richtlijn is ook het geschikte instrument om Besluit (EU) 2015/1814 betreffende de instelling en de werking van een marktstabiliteitsreserve te wijzigen, omdat de herziening van dit rechtsinstrument nauw samenhangt met de effecten van de verhoogde ambitie van het EU-ETS op de marktstabiliteit.

Deze richtlijn is ook het passende instrument om Verordening (EU) 2015/757 betreffende de monitoring, rapportage en verificatie van kooldioxide-emissies van maritiem vervoer te wijzigen, aangezien deze richtlijn CO2‑emissies van bepaalde maritieme vervoersactiviteiten in het EU‑ETS opneemt op basis van emissiegegevens die afkomstig zijn van Verordening (EU) 2015/757.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Vanwege de vroege uitvoeringsfase van de huidige ETS‑wetgeving — zoals gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2018/410 van het Europees Parlement en de Raad ¹⁶ en in 2021 van toepassing geworden — was er geen evaluatie of geschiktheidscontrole met betrekking tot dit voorstel. Bijgevolg waren er beperkte gegevens beschikbaar voor een evaluatie.

• Raadpleging van belanghebbenden

Bij diverse fasen in de ontwikkeling van dit voorstel waren lidstaten, vertegenwoordigers van de particuliere sector, niet-gouvernementele organisaties, onderzoeks- en academische instellingen, vakbonden en burgers betrokken.

De herziening van het EU‑ETS bouwt voort op de feedback over het klimaatdoelstellingsplan 2030, op de onderlinge verbanden tussen het EU‑ETS en parallelle beleidsmaatregelen en op de bredere doelstellingen van de Europese Green Deal. Het belangrijkste doel van de raadplegingen over de herziening van het EU‑ETS was om de standpunten van belanghebbenden over de aanscherping van het bestaande EU‑ETS, de uitbreiding van het EU-ETS tot nieuwe sectoren (maritiem vervoer alsmede gebouwen, wegvervoer of alle verbranding van fossiele brandstoffen) en de herziening van de MSR te verzamelen. Bij de raadpleging werd ook gezocht naar inbreng over de aanpak van het risico op koolstoflekkage, het gebruik van opbrengsten en steunmechanismen voor koolstofarme oplossingen.

De Commissie heeft in eerste instantie om feedback over een aanvangseffectbeoordeling verzocht, waarin de inleidende overwegingen en beleidsopties van de herziening worden geschetst ¹⁷ . Vervolgens heeft de Commissie een online openbare raadpleging georganiseerd met een vragenlijst voor elk van de voorstellen van het “Klaar voor 55”-pakket, waarop bijna 500 antwoorden werden ontvangen ¹⁸ . Ter ondersteuning van het initiatief inzake koolstofbeprijzing voor maritiem vervoer is een gerichte enquête onder belanghebbenden uitgevoerd, vergezeld van een reeks gerichte gesprekken ¹⁹ . Daarnaast heeft de Commissie (virtuele) bilaterale en multilaterale bijeenkomsten van belanghebbenden gehouden, onder meer met vertegenwoordigers van verschillende sectoren van het bedrijfsleven, vakbonden, niet-gouvernementele organisaties en lidstaten, en heeft zij deelgenomen aan virtuele conferenties. Tot slot heeft de Commissie een contractant opgedragen twee workshops met deskundigen ²⁰ over de evaluatie van de MSR te organiseren.

De resultaten van de raadplegingsactiviteiten worden in de effectbeoordeling bij dit voorstel vermeld en zijn voor zover mogelijk voor het huidige voorstel in overweging genomen.

Uit de openbare raadplegingen is in het algemeen een brede steun voor het EU‑ETS als beleidsinstrument gebleken.

Veel belanghebbenden zijn voorstander van aanscherping van het bestaande EU‑ETS om de ambitie ervan in overeenstemming met de nieuwe doelstelling voor 2030 en op basis van kosteneffectiviteitsoverwegingen te verhogen. Slechts enkele respondenten uit de particuliere sector en uit het maatschappelijk middenveld pleitten respectievelijk voor een lagere of hogere bijdrage in vergelijking met het kosteneffectiviteitsbeginsel. Om de versterkte ambitie te verwezenlijken, vonden belanghebbenden het over het algemeen belangrijk om de lineaire verminderingsfactor aan te passen, terwijl sommige belanghebbenden ook het belang benadrukten van een combinatie met een eenmalige vermindering van de hoeveelheid emissierechten, zoals weergegeven in dit voorstel.

Wat de kosteloze toewijzing en het risico op koolstoflekkage betreft, is een grote meerderheid van de belanghebbenden voorstander van een wijziging van het huidige kader voor koolstoflekkage, terwijl sommige belanghebbenden uit het bedrijfsleven het huidige kader voor koolstoflekkage ongewijzigd willen handhaven. De meningen over de specifieke wijzigingsopties zijn gemengd en de invoering van andere maatregelen om de vermindering van broeikasgasemissies verder te stimuleren, kreeg de meeste steun. Het voorstel voorziet in dergelijke stimulansen door kosteloze toewijzing afhankelijk te stellen van investeringen in technieken om de energie-efficiëntie te verbeteren. De wijziging van de benchmarkwaarden om een snellere integratie van innovatie en technologische vooruitgang te waarborgen, kreeg steun van een breed scala aan belanghebbenden, met uitzondering van sommige delen van de particuliere sector. Het voorstel bevat deze aanpak, aangezien wordt aangenomen dat hierdoor de kosteloze toewijzing eerlijker en transparanter wordt verdeeld dan door een sterkere verlaging voor alle sectoren door middel van de transsectorale correctiefactor.

Wat betreft het gebruik van veilingopbrengsten weerspiegelt het voorstel het standpunt van vele belanghebbenden dat strengere regels nodig zijn om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun EU-ETS-veilingopbrengsten in overeenstemming met de klimaatdoelstellingen besteden.

Wat betreft mechanismen voor de financiering van koolstofarme technologieën zijn belanghebbenden over het algemeen ingenomen met een uitbreiding van de omvang van het innovatiefonds en met de invoering van aanvullende ondersteunende instrumenten zoals “carbon contracts for difference” (koolstofcontracten ter verrekening van verschillen). Dit is in het voorstel duidelijk tot uiting gebracht door de omvang van het innovatiefonds en het toepassingsgebied ervan uit te breiden.

Wat het moderniseringsfonds betreft is een meerderheid van de belanghebbenden, met name uit het maatschappelijk middenveld en delen van de particuliere sector, voorstander van een verhoging van het moderniseringsfonds, zoals weergegeven in dit voorstel. De belanghebbenden zijn in het algemeen voorstander van het stroomlijnen van de soorten investeringen die door het moderniseringsfonds kunnen worden gefinancierd, en van het verbeteren van de samenhang tussen het moderniseringsfonds en de Europese Green Deal. Het voorstel draagt bij tot deze doelstelling door de uitzondering voor de financiering van met fossiele brandstoffen gestookte stadsverwarming in bepaalde lidstaten te schrappen.

De marktstabiliteitsreserve (MSR) geniet brede steun onder groepen belanghebbenden; er bestaat echter geen consensus over de vraag welke wijzigingen in de parameters van de MSR moeten worden aangebracht. Het maatschappelijk middenveld heeft meer steun uitgesproken voor een aanscherping van de parameters van de MSR dan de particuliere sector. Er was steun voor de handhaving van de regel inzake ongeldigverklaring, hetzij volledig, hetzij met een wijziging, terwijl sommige belanghebbenden voorstelden om de regel inzake ongeldigverklaring af te schaffen. Tijdens de workshops met deskundigen vonden sommige belanghebbenden dat er behoefte was aan een variabel opnamepercentage om grote drempeleffecten en frequentere evaluaties te vermijden. Het voorstel zorgt voor een evenwicht tussen de noodzaak om het overschot op de markt binnen een redelijke tijdshorizon terug te dringen, en de voorspelbaarheid en de complexiteit van het mechanisme. Bovendien komt het voorstel om emissierechten en emissies van de luchtvaart op te nemen in de berekening van het overschot overeen met de voorkeursoptie van de meerderheid van de belanghebbenden.

De overgrote meerderheid van de belanghebbenden in de sector maritiem vervoer die aan de gerichte enquête hebben deelgenomen, heeft aangegeven dat de maritieme sector meer moet bijdragen aan klimaatactie dan nu het geval is. Belanghebbenden hebben aangegeven dat van de voorgestelde opties voor koolstofbeprijzing de uitbreiding van het bestaande EU‑ETS tot maritiem vervoer hun voorkeur heeft, terwijl de scheepvaartsector het belang van maatregelen op internationaal niveau heeft benadrukt. In het voorstel wordt rekening gehouden met de standpunten van belanghebbenden door de emissies van reizen binnen de EU en de helft van de emissies van reizen buiten de EU te bestrijken en een herzieningsclausule op te nemen met betrekking tot de werkzaamheden van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) ten aanzien van wereldwijde marktgebaseerde maatregelen. Dit is een van de vijf benaderingen die nog steeds in behandeling zijn in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC).

Verschillende belanghebbenden in de sectoren gebouwen en wegvervoer, onder wie de sociale partners van zowel werkgevers- als werknemerszijde, staan in het algemeen sceptisch tegenover de uitbreiding van de emissiehandel naar die sectoren. Een breed scala aan belanghebbenden heeft van de voorgestelde opties een voorkeur voor het beginnen met een afzonderlijk, op zichzelf staand systeem, zoals weergegeven in dit voorstel. De meningen zijn verdeeld over de vraag of bij de herziening van het EU‑ETS al moet worden bepaald wanneer en hoe de handel in emissierechten voor de sectoren gebouwen en wegvervoer geleidelijk in het bestaande EU‑ETS kan worden geïntegreerd. Met name de niet-gouvernementele organisaties hebben gewezen op de risico’s die verbonden zijn aan een koppeling van beide systemen. In het voorstel wordt naar behoren rekening gehouden met deze bezorgdheid door afzonderlijke maar aangrenzende emissiehandel en een herzieningsclausule voor te stellen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Dit voorstel bouwt voort op gegevens die zijn verzameld bij de effectbeoordeling bij de vorige herziening van het EU‑ETS in 2018, de effectbeoordeling bij het klimaatdoelstellingsplan 2030 ²¹ , analyses die zijn uitgevoerd ter ondersteuning van de Europese strategische langetermijnvisie van de Commissie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie ²² en relevante gegevens die zijn verzameld in het kader van andere parallelle Green Deal-initiatieven, alsook eerdere studies met betrekking tot broeikasgasemissies van scheepvaart, gebouwen en wegvervoer. Het bouwt voort op emissiegegevens en ervaringen met de uitvoering van de monitoring-, rapportage- en verificatiesystemen van de EU.

Net als in andere voorstellen en effectbeoordelingen van het “Klaar voor 55”-beleidspakket wordt in dit voorstel ook gebruik gemaakt van een verzameling geïntegreerde modelleringsinstrumenten waarin alle broeikasgasemissies van de EU-economie worden gevat. Deze instrumenten worden gebruikt om een reeks kernscenario’s op te stellen die een afspiegeling vormen van autonome beleidspakketten die zijn afgestemd op de verhoogde klimaatdoelstelling voor 2030, voortbouwend op de scenario’s die zijn ontwikkeld voor het klimaatdoelstellingsplan 2030.

De scenario’s zijn gebaseerd op het geactualiseerde EU‑referentiescenario ²³ , een prognose van de ontwikkeling van de nationale en EU‑energiesystemen en van de uitstoot van broeikasgassen in het huidige beleidskader, waarin de gevolgen van COVID‑19 zijn meegenomen. Deze scenario’s zijn opgesteld met behulp van een contract met het E3M‑lab, de nationale technische universiteit van Athene, en de gedetailleerde modelleringsresultaten worden samen met de voorstellen gepubliceerd.

Daarnaast baseert de Commissie zich op het toenemende aantal collegiaal getoetste empirische onderzoeken van het EU‑ETS en maakt zij gebruik van verschillende contracten voor ondersteuning. Een van de contracten voor ondersteuning betrof Vivid Economics dat een studie heeft uitgevoerd om de Europese Commissie te ondersteunen bij de herziening van de MSR ²⁴ . Öko-Institut, Trinomics, Ricardo en Adelphi hebben ondersteunende werkzaamheden verricht met betrekking tot de bepalingen inzake koolstoflekkage.

Voorts heeft een onderzoeksteam onder leiding van Ricardo een onderzoek uitgevoerd naar het EU‑ETS voor maritiem vervoer en mogelijke andere opties of combinaties voor de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. ²⁵ .

• Effectbeoordeling

De voorgestelde richtlijn gaat vergezeld van een effectbeoordeling die voortbouwt op de bevindingen van de uitgebreide effectbeoordeling voor het klimaatdoelstellingsplan 2030 ²⁶ . Dit plan vormde de analytische basis om de doelstelling voor de nettobroeikasgasemissiereductie vast te stellen op ten minste 55 % ten opzichte van 1990 tegen 2030. Er worden ook een samenvatting en het positieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing over de effectbeoordeling openbaar gemaakt. De effectbeoordeling is gebaseerd op geïntegreerde modelleringsscenario’s waarin de interactie van de verschillende beleidsinstrumenten met betrekking tot marktdeelnemers worden weergegeven, teneinde complementariteit, samenhang en doeltreffendheid bij het verwezenlijken van de klimaatdoelstelling voor 2030 te waarborgen. De beoordeling wordt aangevuld met beschikbare gegevens en specifieke analytische instrumenten voor de aanpak van specifieke beleidsontwerpkwesties.

In de effectbeoordeling worden drie soorten problemen geanalyseerd. Ten eerste de maatregelen die verband houden met de noodzaak om het bestaande EU‑ETS aan te scherpen op een wijze die is afgestemd op het verhoogde nettobroeikasgasemissiereductiedoel van ten minste 55 % ten opzichte van 1990 tegen 2030, waarbij onevenwichtigheden tussen vraag en aanbod worden vermeden. Ten tweede de noodzaak om ervoor te zorgen dat bepaalde sectoren voldoende bijdragen tot de verwezenlijking van de verhoogde streefwaarde. Tot slot de behoefte aan meer investeringen en meer capaciteit om de verdeling van de effecten van emissiereductiemaatregelen op te vangen, terwijl de middelen beperkt blijven.

Wat betreft het aanscherpen van het bestaande EU‑ETS teneinde de ambitie ervan in overeenstemming te brengen met de nettostreefwaarde van ten minste ‑55 % voor 2030, zou elk van de optiepakketten effectief en efficiënt zijn om de doelstelling voor 2030 te verwezenlijken. Bij de effectbeoordeling werd ook geconcludeerd dat wanneer een kosteloze toewijzing nog steeds van toepassing is, deze een meer gerichte benadering vereist in de vorm van aangescherpte benchmarks en voorwaarden bij inspanningen op het gebied van decarbonisatie om de toepassing van koolstofarme technologieën te stimuleren.

Wat betreft de MSR, is uit de effectbeoordeling onder meer gebleken dat, om de goede werking van het EU‑ETS te behouden, het opnamepercentage tot 2030 op 24 % moet worden gehandhaafd en moet worden aangepast om het ongewenste “drempeleffect” weg te nemen. Dit drempeleffect treedt op wanneer het totale aantal emissierechten in omloop (total number of allowances, “TNAC”) zeer dicht bij de bovengrens van 833 miljoen ligt, die bepalend is voor de opname van emissierechten in de marktstabiliteitsreserve. In dat geval kan één emissierecht meer of minder in het totale aantal emissierechten in omloop de doorslag geven voor het al dan niet opnemen van het volledige innamevolume van 200 miljoen emissierechten, afhankelijk van de vraag of het totale aantal emissierechten in omloop boven of onder de drempel ligt. Onzekerheid hierover kan leiden tot prijsvolatiliteit op de markt en kan het risico op marktmisbruik vergroten.

Om het klimaatbeleidskader uit te breiden tot maritiem vervoer, werden vier belangrijke opties en verschillende geografische toepassingsgebieden geanalyseerd. De voorkeur gaat uit naar de integratie van de sector maritiem vervoer in het bestaande EU‑ETS.

In de effectbeoordeling werd gekeken naar het vaststellen van emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer als voornaamste optie, of van een nieuwe, op zichzelf staande emissiehandel voor alle verbranding van fossiele brandstoffen. Beide opties zouden extra economische stimulansen bieden en via het plafond zorgen voor dezelfde relatieve emissiereductie in de betrokken sectoren van 43 % ten opzichte van 2005 tegen 2030. Het enkel opnemen van gebouwen en wegvervoer in het toepassingsgebied van een aanvullende regeling voor het emissiehandelssysteem zou, in tegenstelling tot het opnemen van alle sectoren die fossiele brandstoffen verbruiken die momenteel buiten het ETS vallen, in termen van economische efficiëntie duidelijke voordelen hebben, met name omdat daarmee de invoering van een nieuwe regeling voor de bescherming tegen koolstoflekkage zou worden vermeden voor die delen van de kleine industrie waarvoor een dergelijke regeling nodig zou zijn, maar die onderworpen zouden worden aan een last die waarschijnlijk niet in verhouding staat tot de voordelen ervan.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

In de EU‑ETS-wetgeving is consequent de voorkeur gegeven aan benaderingen waarmee de regelgevingslast voor zowel marktdeelnemers als het bestuur tot een minimum wordt beperkt. Hoewel de meeste installaties in het kader van het EU‑ETS deel uitmaken van de energie-intensieve bedrijfstakken met door grote ondernemingen gekenmerkte marktstructuren is het voorstel ook op kleine emittenten gericht, die eigendom kunnen zijn van kleine en middelgrote ondernemingen of micro-ondernemingen. Naast de bestaande regels die de administratieve lasten en de kosten voor de monitoring en de rapportage van emissies verminderen, profiteren installaties met geringe emissies met name van de mogelijkheid voor lidstaten om hen van het EU‑ETS uit te zonderen als zij onderworpen zijn aan nationale maatregelen die tot een gelijkwaardige bijdrage aan de emissiereducties leiden.

In overeenstemming met de verbintenis van de Commissie inzake betere regelgeving is dit voorstel inclusief voorbereid, op basis van volledige transparantie en voortdurende interactie met de betrokkenen, is er naar externe feedback geluisterd en is er rekening gehouden met externe toetsing om te waarborgen dat het voorstel het juiste evenwicht houdt (zie ook het deel over het bijeenbrengen en gebruik van expertise).

De beoogde uitbreiding tot maritiem vervoer zou voortbouwen op bestaande mechanismen voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) waarmee kleine schepen worden vrijgesteld, en die aangepast zullen moeten worden om ze geschikt te maken voor de handel in emissierechten. De nalevingsinspanningen en de administratieve lasten voor scheepvaartmaatschappijen blijven lager als er één MRV‑systeem is dan wanneer er verschillende systemen zouden zijn. Het nieuwe EU‑ETS voor andere sectoren zou upstream van toepassing zijn, voortbouwend op bestaande bepalingen inzake belastingentrepots of brandstofleveranciers.

• Grondrechten

Het voorstel eerbiedigt grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals neergelegd in artikel 37 van het Handvest ²⁷ .

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het EU‑ETS genereert aanzienlijke opbrengsten. Momenteel gaat het grootste deel van deze veilingopbrengsten naar de lidstaten.

De Commissie zal aanpassingen van het begrotingskader van de EU als onderdeel van het komende pakket inzake eigen middelen voorstellen, met inbegrip van een voorstel tot wijziging van het meerjarig financieel kader. Nationale begrotingen van de lidstaten zullen baat hebben bij de uitbreiding van het toepassingsgebied van het EU‑ETS tot maritiem vervoer en van de nieuwe emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer.

De veilige werking van het EU‑register wordt gefinancierd uit de begroting van de Unie. Om het toepassingsgebied van het EU‑ETS uit te breiden tot maritiem vervoer en tot het nieuwe EU‑ETS voor gebouwen en wegvervoer zullen extra middelen nodig zijn voor de veilige werking van het EU‑register, zoals gespecificeerd in het financieel memorandum bij dit voorstel. Deze middelen zullen via herschikking in het licht van de budgettaire en personele beperkingen voor het Europees openbaar bestuur in het kader van het huidige meerjarig financieel kader beschikbaar worden gesteld, terwijl daarmee verband houdende beleidsuitgaven zullen worden gefinancierd met middelen van het LIFE-programma. IT‑ontwikkelings- en aanbestedingskeuzes zullen overeenkomstig de mededeling van 10 september 2020 over richtsnoeren voor de financiering van informatietechnologie en cyberbeveiliging ²⁸ worden gemaakt, die de voorafgaande goedkeuring van bepaalde IT‑uitgaven door de raad voor informatietechnologie en cyberbeveiliging van de Europese Commissie omvat.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage

De Commissie zal de werking van het EU‑ETS blijven monitoren en evalueren in haar jaarlijkse koolstofmarktverslag, zoals bepaald in artikel 10, lid 5, van de ETS‑richtlijn. Dit omvat ook de effecten van de huidige herziening van het EU‑ETS. Het jaarlijkse koolstofmarktverslag van de Commissie en het jaarverslag van de lidstaten moeten ook van toepassing zijn op de sectoren waartoe de handel in emissierechten wordt uitgebreid. De monitoring-, rapportage- en verificatiegegevens die via de regulering van de nieuwe sectoren worden verkregen, zullen voor de Commissie een belangrijke bron van informatie zijn voor de beoordeling van de vooruitgang in de betrokken sectoren.

De monitoring-, rapportage- en verificatieregels voor de scheepvaart moeten voldoen aan de regels van Verordening (EU) 2015/757 van het Europees Parlement en de Raad, als gewijzigd bij voorstel COM(2019) 38 final en dit voorstel.

Bovendien wordt in het huidige artikel 21 van de richtlijn ²⁹ zelf voorzien in een evaluatie van de voortgang bij de toepassing van de ETS‑richtlijn.

Het initiatief bouwt voort op het proces dat is gebaseerd op geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen en op het robuuste kader voor transparantie inzake broeikasgasemissies en andere informatie over het klimaat, dat is vervat in Verordening (EU) 2018/1999 van het Europees Parlement en de Raad ³⁰ . De Commissie zal onder meer gebruikmaken van de door de lidstaten in het kader van de governanceverordening verstrekte en gerapporteerde informatie als basis voor haar regelmatige beoordeling van de vooruitgang. Bovendien zijn de bepalingen voor de rapportage over het gebruik van de veilingopbrengsten uit hoofde van deze richtlijn vastgesteld in Verordening (EU) 2018/1999. De gevolgen van de wijzigingen in deze richtlijn zullen moeten worden geanalyseerd en kunnen een latere wijziging van die verordening vereisen om de samenhang tussen de twee rechtshandelingen te waarborgen.

Meer details over monitoring en evaluatie zijn te vinden in afdeling 9 van de effectbeoordeling bij dit voorstel.

• Artikelsgewijze toelichting

De belangrijkste elementen van de ETS-richtlijn die bij dit voorstel worden gewijzigd, zijn de volgende:

Inhoudsopgave

Maritiem vervoer (artikel 3, artikelen 3 octies tot en met 3 octies sexies, en artikel 16)
Lineaire verminderingsfactor en eenmalige verlaging van de bovengrens (art. 9)
Gebruik van veilingopbrengsten (artikel 10)
Strengere benchmarkbenadering en vaststelling van voorwaarden voor kosteloze toewijzing (artikel 10 bis, lid 1)
Maatregelen voor koolstofgrenscorrecties (artikel 10 bis, lid 1)
Carbon contracts for difference en verhoging van het innovatiefonds (artikel 10 bis, lid 8)
Moderniseringsfonds (artikel 10 quinquies)
Afvang en benutting van koolstof (artikel 3, punt b), en artikel 12, lid 3 ter)
Wegnemen van belemmeringen voor innovatieve koolstofarme technologieën door wijziging van het toepassingsgebied en de benchmarks van het EU-ETS (artikel 2, artikel 10 bis en bijlage I)
Invoering van emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer (hoofdstuk IV bis)
Rekening houden met de nettovraag van de luchtvaart (artikel 1, lid 4 bis) en de maritieme sector
Opnamepercentage (artikel 1, lid 5)
Definitie van het totale aantal emissierechten in omloop (TNAC) (artikel 1, lid 5)
Mechanisme voor ongeldigverklaring (artikel 1, lid 5 bis)
De marktstabiliteitsreserve (MSR) voor de emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer (artikel 1 bis)

1. Maritiem vervoer (artikel 3, artikelen 3 octies tot en met 3 octies sexies, en artikel 16)

Met dit voorstel wordt het toepassingsgebied van het EU‑emissiehandelssysteem uitgebreid tot maritiem vervoer. Daartoe wordt bij het voorstel de definitie van “emissies” in artikel 3, punt b), gewijzigd om emissies van schepen die een maritieme vervoersactiviteit verrichten op te nemen, hoofdstuk II van de richtlijn tot “lucht- en maritiem vervoer” uitgebreid en maritiem vervoer als nieuwe activiteit in bijlage I toegevoegd. Verder bevat het voorstel nieuwe definities voor “scheepvaartmaatschappij” (artikel 3, punt v)) en “administrerende autoriteit ten aanzien van scheepvaartmaatschappijen” in (artikel 3, punt w)). Om hoofdstuk II uit te breiden tot maritiem vervoer, worden de artikelen 3 octies tot en met 3 octies sexies ingevoegd.

De uitbreiding van het EU‑ETS tot maritiem vervoer geldt voor de emissies van reizen binnen de EU, de helft van de emissies van reizen buiten de EU en emissies die ontstaan op een ligplaats in een EU‑haven; dezelfde regels die van toepassing zijn op andere sectoren die onder het EU‑ETS vallen, moeten van toepassing zijn op maritiem vervoer met betrekking tot veilingen, de overdracht, inlevering en annulering van emissierechten, sancties en registers (artikel 16). De verplichting om emissierechten in de sector maritiem vervoer in te leveren, wordt in de periode 2023‑2025 geleidelijk ingevoerd, waarbij scheepvaartmaatschappijen vanaf 2026 100 % van hun geverifieerde emissies moeten inleveren (artikel 3 octies bis). In overeenstemming met deze geleidelijke invoering moet de hoeveelheid niet-ingeleverde emissierechten worden geannuleerd voor zover er in die jaren minder emissierechten worden ingeleverd met betrekking tot geverifieerde emissies voor maritiem vervoer. De monitoring- en rapportageregels alsook de verificatie- en accreditatieregels van Verordening (EU) 2015/757, als gewijzigd, zijn van toepassing (artikelen 3 octies ter en 3 octies quater). Naast de algemene EU‑ETS-regels inzake sancties kunnen besluiten tot verwijdering worden uitgevaardigd tegen schepen die onder de verantwoordelijkheid vallen van een scheepvaartmaatschappij die gedurende twee of meer opeenvolgende verslagperioden geen emissierechten heeft ingeleverd, met als gevolg dat schepen die onder haar verantwoordelijkheid vallen, door de vlaggenlidstaat kunnen worden aangehouden en de toegang tot een haven die onder de jurisdictie van een andere lidstaat dan de vlaggenstaat valt, kunnen worden geweigerd (artikel 16, lid 11 bis). Elke scheepvaartmaatschappij die binnen het toepassingsgebied van het EU-ETS valt, wordt toegewezen aan een lidstaat — de administrerende autoriteit — voor haar administratie in het kader van de richtlijn. De administrerende autoriteit wordt bepaald op basis van de plaats waar de scheepvaartmaatschappij is geregistreerd. Indien de maatschappij niet in een lidstaat is geregistreerd, wordt zij toegewezen aan de lidstaat waar zij in de twee voorgaande monitoringjaren het hoogste aantal havenaanlopen had. De Commissie moet vanaf 2024 een lijst publiceren van scheepvaartmaatschappijen die onder de richtlijn en hun respectieve administrerende autoriteit (artikel 3 octies quinquies) vallen en deze lijst regelmatig actualiseren. De administrerende autoriteiten kunnen het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (EMSA) om bijstand verzoeken om hun verplichtingen uit hoofde van deze richtlijn na te komen, met name wat betreft de goedkeuring van monitoringplannen en de verificatie van de emissies (artikel 18 ter). De EMSA kan, gezien zijn ervaring met de uitvoering van Verordening (EU) 2015/757 en zijn IT‑instrumenten, de administrerende autoriteiten verder bijstaan bij de uitvoering van de richtlijn, bijvoorbeeld door de uitwisseling van informatie te vergemakkelijken of door richtsnoeren en criteria te ontwikkelen. Er is een rapportage- en evaluatieclausule opgenomen (artikel 3 octies sexies) om de uitvoering van dit hoofdstuk te monitoren en rekening te houden met relevante ontwikkelingen op het niveau van de Internationale Maritieme Organisatie.

2. Lineaire verminderingsfactor en eenmalige verlaging van de bovengrens (art. 9)

De lineaire verminderingsfactor wordt gewijzigd in 4,2 % vanaf het jaar volgend op de inwerkingtreding van deze richtlijn tot wijziging van de ETS‑richtlijn. De verhoogde lineaire verminderingsfactor wordt gecombineerd met een eenmalige neerwaartse correctie van de bovengrens, zodat de nieuwe lineaire verminderingsfactor hetzelfde effect heeft als wanneer deze vanaf 2021 zou zijn toegepast. Dat zorgt ervoor dat de totale hoeveelheid rechten (“het plafond”) in een verhoogd jaarlijks tempo zal afnemen, wat in de sectoren die onder het EU‑ETS vallen leidt tot een totale emissiereductie van 61 % ten opzichte van 2005 tegen 2030. Bovendien moet het plafond vanaf het jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn worden verhoogd met een hoeveelheid emissierechten die overeenstemt met de in het EU‑ETS op te nemen emissies van maritiem vervoer die zijn afgeleid van gegevens van het EU‑MRV-systeem voor maritiem vervoer voor de jaren 2018 en 2019, en die vanaf 2021 met behulp van de lineaire verminderingsfactor zijn aangepast.

3. Gebruik van veilingopbrengsten (artikel 10)

Om tegemoet te komen aan de toegenomen behoefte aan koolstofarme investeringen wordt de bepaling inzake het gebruik van veilingopbrengsten gewijzigd zodat de lidstaten alle opbrengsten, voor zover zij niet aan de begroting van de Unie zijn toegewezen, moeten gebruiken voor klimaatdoeleinden onder meer ter ondersteuning van duurzame renovatie van huishoudens met een laag inkomen. De Commissie presenteert de wijzigingen van het begrotingskader van de Unie in het kader van het aankomende eigenmiddelenpakket, met inbegrip van een voorstel tot wijziging van het meerjarig financieel kader.

Om de sociale en verdelingseffecten van de transitie op te vangen, voorziet het voorstel verder in de veiling van 2,5 % van het plafond voor de financiering, via het moderniseringsfonds, van de energietransitie van de lidstaten waarvan het bbp per hoofd van de bevolking in 2016‑2018 minder dan 65 % van het EU-gemiddelde bedroeg.

4. Strengere benchmarkbenadering en vaststelling van voorwaarden voor kosteloze toewijzing (artikel 10 bis, lid 1)

Ter beperking van de mogelijkheid om de transsectorale correctiefactor na de aanpassing van het plafond toe te passen, wordt voorgesteld de benchmarks zo te actualiseren dat de emissiereducties in bedrijfstakken en deeltakken daarvan dichter bij elkaar worden gebracht, door het maximale actualiseringspercentage vanaf 2026 te verhogen tot 2,5 % per jaar in plaats van de huidige 1,6 %. Aangenomen wordt dat door deze aanpak de kosteloze toewijzing eerlijker en transparanter wordt verdeeld dan door een sterkere verlaging voor alle bedrijfstakken door middel van de transsectorale correctiefactor.

Daarnaast wordt, om het gebruik van koolstofarme technologieën te stimuleren, de kosteloze toewijzing afhankelijk gesteld van decarbonisatie-inspanningen. Installaties die onder de verplichting vallen om een energieaudit uit te voeren op grond van het huidige artikel 8, lid 4, van de richtlijn energie-efficiëntie (“EED”), zijn verplicht de aanbevelingen van het auditverslag uit te voeren of de uitvoering aan te tonen van andere maatregelen die leiden tot broeikasgasemissiereducties die gelijkwaardig zijn aan die welke in het auditverslag worden aanbevolen. Anders zouden zij hun kosteloze toewijzing minder zien worden. Overeenkomstig het huidige artikel 8, lid 4, van de EED worden kmo’s niet onderworpen aan een energie-audit. Voorts zijn ondernemingen die geen kmo’s zijn en die een energie- of milieubeheersysteem toepassen, onder de voorwaarden van artikel 8, lid 6, van de EED vrijgesteld van de verplichting om een energie-audit uit te voeren. Er wordt voorgesteld de regels ter bepaling van de vrijstelling voor het uitvoeren van een energie-audit in het kader van de herziene EED te veranderen zodat de vrijstelling voor kmo’s een vrijstelling op basis van energieverbruik wordt. Een dergelijke vrijstellingsregeling zou ook geschikt zijn voor de voorwaarden voor kosteloze toewijzing.

5. Maatregelen voor koolstofgrenscorrecties (artikel 10 bis, lid 1)

Een maatregel voor koolstofgrenscorrecties (Carbon Border Adjustment Measure, CBAM) is een alternatieve maatregel om het risico op koolstoflekkage te beperken. De bedrijfstakken en deeltakken die onder die maatregel vallen, mogen daarom geen kosteloze toewijzing ontvangen. Er wordt een overgangsperiode ingesteld om producenten, importeurs en handelaren in staat te stellen zich aan te passen aan de nieuwe regeling, met een geleidelijke vermindering van de kosteloze toewijzing terwijl de CBAM geleidelijk wordt ingevoerd. Er worden ook regels vastgesteld voor de berekening van de definitieve hoeveelheid die moet worden afgetrokken van de te veilen kosteloze toewijzing.

6. Carbon contracts for difference en verhoging van het innovatiefonds (artikel 10 bis, lid 8)

Carbon contracts for difference (CCD’s) zijn een belangrijk element om emissiereducties in de industrie op gang te brengen en bieden de EU de kans om investeerders in innovatieve klimaatvriendelijke technologieën een vaste prijs boven het huidige prijsniveau te garanderen ter beloning van de CO2‑emissiereducties in het EU‑ETS. Het toepassingsgebied van het innovatiefonds wordt uitgebreid zodat hiermee projecten door middel van concurrerende aanbestedingsmechanismen zoals CCD’s kunnen worden ondersteund. Daarnaast wordt het innovatiefonds verhoogd met 50 miljoen emissierechten die op dezelfde manier van de voor kosteloze toewijzing en veiling beschikbare emissierechten worden verkregen, zoals het geval is voor de huidige dotatie van het Fonds. Als gevolg daarvan zullen 40 miljoen rechten afkomstig zijn van de voor kosteloze toewijzing beschikbare emissierechten en 10 miljoen van de te veilen emissierechten.

7. Moderniseringsfonds (artikel 10 quinquies)

Door te eisen dat investeringen in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de Europese Green Deal en de Europese klimaatwet en door de steun af te schaffen voor investeringen die verband houden met alle fossiele brandstoffen en niet alleen — zoals momenteel het geval is — voor investeringen die verband houden met vaste fossiele brandstoffen, brengt dit voorstel het moderniseringsfonds in overeenstemming met de nieuwe klimaatdoelstellingen van de Unie. Daarnaast wordt met dit voorstel: het percentage van het fonds dat in prioritaire investeringen moet worden geïnvesteerd, verhoogd; meer aandacht besteed aan hernieuwbare energiebronnen en investeringen in energie-efficiëntie in vervoer, gebouwen, afval en landbouw; energie-efficiëntie bestemd tot prioritair gebied aan de vraagzijde, waarbij de industrie expliciet als in aanmerking komende sector wordt opgenomen; steun geboden aan huishoudens om energiearmoede te verlichten.

8. Afvang en benutting van koolstof (artikel 3, punt b), en artikel 12, lid 3 ter)

Door de verhoogde klimaatambitie zal het gebruik van alle technologische oplossingen om de emissies te verminderen, met inbegrip van afvang en benutting van koolstof, worden aangemoedigd. Bijgevolg wordt in het voorstel bepaald dat er geen verplichtingen ontstaan inzake de inlevering voor CO2‑emissies die permanent chemisch in een product gebonden zijn, zodat zij bij normaal gebruik niet in de atmosfeer terechtkomen.

9. Wegnemen van belemmeringen voor innovatieve koolstofarme technologieën door wijziging van het toepassingsgebied en de benchmarks van het EU-ETS (artikel 2, artikel 10 bis en bijlage I)

De regels voor kosteloze toewijzing van emissierechten van het EU‑ETS worden gewijzigd om het koolstofvrij maken van energie-intensieve industrieën beter te ondersteunen door de uitrol van baanbrekende technologieën.

Efficiënte technologieën net onder het referentieniveau ontvangen meer kosteloze toewijzingen dan ze uitstoten. Hierdoor komen innovatieve technologieën buiten het EU‑ETS in een positie waar zij concurrentienadeel ondervinden, waardoor investeringen in deze technologieën kunnen worden ontmoedigd. Innovatieve installaties kunnen buiten het EU‑ETS vallen omdat zij hun productieproces wijzigen of omdat hun totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van de verbrandingseenheden van een installatie afneemt tot minder dan 20 MW.

Deze ontmoedigende werking wordt ondervangen door: i) te specificeren dat installaties binnen het EU‑ETS blijven wanneer zij de totale capaciteit van hun verbrandingseenheden verminderen om broeikasgasemissies te verminderen (bv. door elektrificatie); ii) het technologisch neutraal maken van de definities van activiteiten (schrappen van verwijzingen naar fossiele brandstoffen of specifieke productieprocessen); iii) te verwijzen naar productiecapaciteit in plaats van verbrandingscapaciteit en iv) de benchmarkdefinities te herzien om te zorgen voor een gelijke behandeling van installaties onafhankelijk van de gebruikte technologie, ook bij het gebruik van koolstofarme of koolstofvrije technologieën. Door innovatieve installaties in het EU‑ETS te handhaven zullen benchmarkwaarden worden verlaagd en zal een verhoging van emissiereducties worden gestimuleerd.

10. Invoering van emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer (hoofdstuk IV bis)

Vanaf 2025 moet nieuwe emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer worden ingevoerd als een afzonderlijk, zelfstandig systeem (hoofdstuk IV bis). In het eerste jaar zullen gereglementeerde entiteiten moeten beschikken over een vergunning voor broeikasgasemissies en hun emissies voor de jaren 2024 en 2025 moeten rapporteren (artikelen 30 ter en 30 sexies). De verlening van emissierechten en de nalevingsverplichtingen voor deze entiteiten zullen pas vanaf 2026 van toepassing zijn, waardoor het nieuwe systeem op ordelijke en efficiënte wijze kan functioneren (artikelen 30 quater, 30 quinquies en 30 sexies). Aangezien de sectoren gebouwen en wegvervoer een aanzienlijk aantal kleine emittenten bevat, en om redenen van technische haalbaarheid en administratieve efficiëntie, wordt het punt van regulering niet samen met de emittenten vastgesteld, maar meer upstream in de toeleveringsketen (artikel 30 ter en bijlage III). Daarom zal de uitslag tot verbruik van brandstoffen die voor verbranding in de sectoren gebouwen en wegvervoer worden gebruikt, de activiteit zijn die voor het nieuwe systeem wordt gereguleerd (bijlage III). Het toepassingsgebied van de sectoren gebouwen en wegvervoer wordt gedefinieerd op basis van de relevante emissiebronnen die zijn opgenomen in de www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/2006gl/vol2">IPCC-richtsnoeren voor nationale broeikasgasinventarissen van 2006 (bijlage III). De gereglementeerde entiteiten zijn gedefinieerd in overeenstemming met het accijnsstelsel van Richtlijn (EU) 2020/262 van de Raad ³¹ , aangezien er voor belastingdoeleinden op grond van die richtlijn reeds een robuust monitoring- en rapportagemechanisme bestaat voor de hoeveelheden tot verbruik uitgeslagen brandstoffen. De monitoring-, rapportage- en verificatieverplichtingen in de sectoren gebouwen en wegvervoer zullen zoveel mogelijk worden afgestemd op de goed functionerende mechanismen voor stationaire installaties en luchtvaart (artikel 30, punt f)).

Het emissieplafond voor het nieuwe emissiehandelssysteem zal vanaf 2026 worden vastgesteld op basis van gegevens die zijn verzameld in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen en het ambitieniveau daarvan, en zal worden verlaagd om in 2030 een emissiereductie van 43 % ten opzichte van 2005 voor de sectoren gebouwen en wegvervoer te bereiken(artikel 30 quater en bijlage III bis). Er wordt een overeenkomstige lineaire verminderingsfactor gedefinieerd. Zodra de monitoring en rapportage van de nieuwe emissiehandel is vastgesteld, zal de totale hoeveelheid emissierechten voor 2028 op basis van de beschikbare MRV gegevens voor de periode 2024‑2026 worden aangepast. De lineaire verminderingsfactor zal alleen worden herzien als de MRV‑gegevens aanzienlijk hoger zijn dan het oorspronkelijke plafond, en niet vanwege kleine verschillen met de UNFCCC-inventarisatiegegevens van de EU.

De emissierechten voor de nieuwe emissiehandel zullen worden geveild omdat er niet is voorzien in kosteloze toewijzing (artikel 30 quinquies). Met het oog op een soepele start van de handel in emissierechten in de nieuwe sectoren zal een bepaalde hoeveelheid emissierechten bij vooruitgeschoven veilingen worden verhandeld (artikel 30 quinquies, lid 2, eerste alinea). Om vanaf het begin de marktstabiliteit te waarborgen zal er bovendien op basis van specifieke regels ook een marktstabiliteitsreserve in de betrokken sectoren zijn (artikel 30 quinquies, lid 2, tweede alinea). Aangezien het systeem nieuw is, worden risicobeperkende maatregelen vastgesteld om het potentiële risico op te vangen van buitensporige prijsschommelingen die bijzonder hoog zouden kunnen zijn bij de aanvang van de handel in emissierechten in de nieuwe sectoren, (artikel 30 nonies).

Om een aantal overgangsproblemen en sociale uitdagingen ten gevolge van de koolstofbeprijzing in de nieuwe sectoren aan te pakken en te zorgen voor gerichte steun voor innovatie, zal de emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer ook bijdragen aan de reeds bestaande fondsen voor een koolstofarme economie. Zo zullen in het kader van het emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegvervoer 150 miljoen emissierechten ter beschikking van het innovatiefonds worden gesteld om de groene transitie te stimuleren (artikel 30 quinquies, lid 4).

De Commissie zal de toepassing van de regels van de nieuwe emissiehandel monitoren en zal, indien nodig, uiterlijk op 1 januari 2028 een herziening voorstellen om de effectiviteit, het beheer en de praktische toepassing ervan te verbeteren (artikel 30 decies).

De belangrijkste elementen van het MSR-besluit die bij het voorstel zijn gewijzigd, zijn de volgende:

11. Rekening houden met de nettovraag van de luchtvaart (artikel 1, lid 4 bis) en de maritieme sector

Het voorstel wijzigt de berekening van het totale aantal emissierechten in omloop, zodat dit ook luchtvaartemissies en luchtvaartemissierechten omvat. Bij Verordening (EU) 2017/2392 van het Europees Parlement en de Raad ³² is artikel 12, lid 3, van de EU‑ETS-richtlijn gewijzigd om alle exploitanten in staat te stellen alle emissierechten te gebruiken die zijn verleend voor hun verplichtingen inzake de inlevering, met inbegrip van luchtvaartemissierechten. De nauwkeurigheid en de effectiviteit van de reserve als maatstaf voor de stabiliteit van de markt door vraag en aanbod zullen worden verbeterd door luchtvaartemissierechten op te nemen in de berekening van de reserve, met behoud van de milieu-integriteit ervan. Als dit voorstel tot wijziging van het EU‑ETS wordt aangenomen, worden de luchtvaartemissies en luchtvaartemissierechten vanaf het jaar na de inwerkingtreding van deze wijziging meegerekend in het totale aantal emissierechten in omloop, waar zij zich hebben voorgedaan of zijn verleend. Hoewel er geen aparte maritieme emissierechten zijn, moet de tekst ook worden gewijzigd om emissierechten en emissies in verband met de maritieme sector in de berekening op te nemen, aangezien de tekst momenteel alleen verwijst naar emissies en emissierechten voor installaties. Om verstoring door de geleidelijke invoering van voorschriften voor maritiem vervoer te voorkomen, wordt het verschil tussen geverifieerde emissies en ingeleverde emissierechten voor de maritieme sector, die worden geannuleerd in plaats van geveild, meegerekend in het totale aantal emissierechten in omloop alsof de emissierechten waren verleend ³³ .

12. Opnamepercentage (artikel 1, lid 5)

Het opnamepercentage wordt gewijzigd om het “drempeleffect” te ondervangen dat zich zou voordoen wanneer het totale aantal emissierechten in omloop (TNAC) zeer dicht bij de bovengrens ligt. In dat geval kan één emissierecht meer of minder in het TNAC de doorslag geven voor het al dan niet opnemen, afhankelijk van de vraag of het TNAC boven of onder de drempel ligt. Onzekerheid over het optreden hiervan kan leiden tot prijsvolatiliteit op de markt.

Het mechanisme van het opnamepercentage wordt bij dit voorstel gewijzigd. In het voorstel wordt een bufferopname in de marktstabiliteitsreserve (MSR) voorgesteld wanneer het TNAC tussen 833 miljoen en 1096 miljoen bedraagt. In dat geval is de opname het verschil tussen het TNAC en de drempel van 833 miljoen. Zolang de TNAC meer dan 1096 miljoen emissierechten bedraagt, zou het normale opnamepercentage van toepassing zijn (24 % tot 2030).

De reden om voor het aantal van 1096 miljoen emissierechten te kiezen, is dat bij dat bedrag de 24 %‑opname en het verschil tussen het TNAC en de bovengrens dicht bij elkaar liggen. Hiermee wordt het drempeleffect ondervangen met behoud van een efficiënte opname in de MSR indien het TNAC hoger is.

13. Definitie van het totale aantal emissierechten in omloop (TNAC) (artikel 1, lid 5)

Bij de berekening van het TNAC zal in de formule worden gespecificeerd dat alleen de emissierechten die zijn verleend en die niet in de reserve zijn opgenomen, in het aanbod van emissierechten worden opgenomen en dat het aantal emissierechten in de reserve niet langer in mindering wordt gebracht op het aanbod van emissierechten. Door deze wijziging wordt de berekening van het totale aantal emissierechten in omloop duidelijker en ontstaan er geen wezenlijke gevolgen voor het resultaat ervan, met inbegrip van de eerdere berekeningen van het TNAC.

14. Mechanisme voor ongeldigverklaring (artikel 1, lid 5 bis)

Vanaf 2023 worden emissierechten in de marktstabiliteitsreserve die boven het niveau van de hoeveelheid te veilen emissierechten van het voorgaande jaar liggen, ongeldig verklaard. Het aantal te veilen emissierechten van het voorgaande jaar hangt echter af van verschillende elementen, zoals het plafond en de werking van de marktstabiliteitsreserve zelf. Om ervoor te zorgen dat het aantal emissierechten dat na de ongeldigverklaring in de reserve blijft, voorspelbaarder is, wordt voorgesteld het aantal emissierechten in de reserve te beperken tot 400 miljoen. Deze waarde komt ook overeen met de lagere drempel voor de waarde van het TNAC waaronder emissierechten worden vrijgegeven uit de marktstabiliteitsreserve.

15. De marktstabiliteitsreserve (MSR) voor de emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer (artikel 1 bis)

Om het risico van een onevenwichtigheid tussen vraag en aanbod op te vangen, zal er ook een marktstabiliteitsreserve zijn voor de nieuwe emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer, waarbij emissierechten worden opgenomen en vrijgegeven op basis van de drempels voor het overschot aan emissierechten op die markt. Om ervoor te zorgen dat de marktstabiliteitsreserve vanaf het begin van de handel in emissierechten in de twee sectoren een doeltreffend instrument kan zijn om onevenwichtigheden op de markt op te vangen, zal er bovendien een aantal emissierechten voor de nieuwe sectoren in de reserve worden aangemaakt. Om het potentiële risico van buitensporige prijsvolatiliteit op te vangen, worden maatregelen vastgesteld om de vrijgave van extra emissierechten uit de marktstabiliteitsreserve mogelijk te maken. Het activeringsmechanisme voor deze extra vrijgave zal echter gebaseerd zijn op de stijging van de gemiddelde prijs van de emissierechten en niet op het overschot aan emissierechten op de markt.

De belangrijkste elementen van de MRV‑verordening (Verordening (EU) 2015/757) die via dit voorstel worden gewijzigd, zijn de volgende:

Het voorstel introduceert nieuwe definities van “administrerende autoriteit” en “op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens”. Bovendien worden bedrijven door de voorgestelde wijzigingen ertoe verplicht hun monitoringplannen ter goedkeuring aan de verantwoordelijke administrerende autoriteiten voor te leggen (gewijzigde artikelen 6 en 7), op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens te rapporteren (gewijzigd artikel 4) en, na verificatie van de op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens (gewijzigde artikelen 13 tot en met 16), deze geverifieerde geaggregeerde gegevens bij de verantwoordelijke administrerende autoriteit in te dienen (nieuw artikel 11 bis en gewijzigd artikel 12). De verificateur is niet verplicht het emissieverslag per schip en op grond van het in artikel 11, lid 2, van Verordening (EU) 2015/757 bedoelde verslag te verifiëren, aangezien deze verslagen per schip reeds zijn geverifieerd. Het voorstel verleent de Commissie ook de bevoegdheid om gedelegeerde handelingen tot wijziging van de monitoringmethoden en -regels vast te stellen om deze geschikt te maken voor de emissiehandel (gewijzigd artikel 5, lid 2) en tot aanvulling van Verordening (EU) 2015/757 met de regels voor de goedkeuring van monitoringplannen en wijzigingen daarvan door de administrerende autoriteiten, de regels voor de monitoring, de rapportage en de indiening van de op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens (artikel 6, lid 8, artikel 7, lid 5, en artikel 11 bis, lid 4) en de regels voor de verificatie van de op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens en voor de afgifte van een verificatieverslag met betrekking tot de op bedrijfsniveau geaggregeerde emissiegegevens (artikel 13, lid 6, en artikel 15, lid 6).

Dit voorstel vormt een aanvulling op Commissievoorstel COM(2019) 38 final, aangezien het voorstelt om de MRV‑verordening te wijzigen.