Toelichting bij COM(2021)556 - Wijziging verordening 2019/631 m.b.t. de aanscherping van de CO2-emissienormen voor nieuwe personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)556 - Wijziging verordening 2019/631 m.b.t. de aanscherping van de CO2-emissienormen voor nieuwe personenauto’s en lichte ...
bron COM(2021)556 NLEN
datum 14-07-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel


Met de mededeling over de Europese Green Deal 1 is een nieuwe groeistrategie voor de EU gelanceerd die bedoeld is om de EU tot een eerlijke en welvarende samenleving met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende economie om te vormen. De ambitie van de Commissie om haar klimaatdoelstellingen te verhogen en van Europa tegen 2050 het eerste klimaatneutrale continent te maken, wordt hierdoor bevestigd. De strategie is er bovendien op gericht om de gezondheid en het welzijn van de burgers tegen milieugerelateerde risico’s en effecten te beschermen. In het licht van de zeer ernstige gevolgen van de COVID-19-pandemie voor de gezondheid en het sociaal en economisch welzijn van de burgers van de Unie, is de Europese Green Deal alleen maar noodzakelijker en waardevoller geworden.

Klimaatverandering is een urgent probleem dat vraagt om oplossingen. In overeenstemming met de wetenschappelijke bevindingen van het speciaal verslag van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) moet de wereldwijde CO2-neutraliteit rond 2050 worden bereikt, en neutraliteit voor alle andere broeikasgassen later in de eeuw. Vanwege deze dringende uitdaging moet de EU meer inspanningen leveren en wereldwijd leiderschap tonen door tegen 2050 klimaatneutraal te worden. Dit doel wordt in de mededeling “Een schone planeet voor iedereen – Een Europese strategische langetermijnvisie voor een bloeiende, moderne, concurrerende en klimaatneutrale economie” 2 uiteengezet.

Op basis van een uitgebreide effectbeoordeling heeft de Commissie in haar mededeling van september 2020 over een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 3 voorgesteld om de ambitie van de EU aan te scherpen en een veelomvattend plan voor te stellen om de bindende doelstelling van de Europese Unie voor 2030 op verantwoorde wijze te verhogen tot een netto-emissiereductie van ten minste 55 %. Die ambitieuzere doelstelling voor 2030 geeft beleidsmakers en investeerders meer zekerheid, in die zin dat wordt voorkomen dat besluiten die in de komende jaren worden genomen, tot emissieniveaus leiden die onverenigbaar zijn met de doelstelling van de EU om tegen 2050 klimaatneutraal te zijn. De doelstelling voor 2030 is in overeenstemming met de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder 2 °C te houden en ernaar te blijven streven deze op 1,5 °C te houden.

De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van december 2020 zijn goedkeuring gehecht aan de nieuwe bindende EU-doelstelling voor 2030 4 . Hij heeft de Commissie ook verzocht “na te gaan hoe alle economische sectoren het best kunnen bijdragen aan de doelstelling voor 2030 en de nodige voorstellen te doen, vergezeld van een grondige analyse van de ecologische, economische en sociale gevolgen op het niveau van de lidstaten, rekening houdend met de nationale energie- en klimaatplannen en kijkend naar bestaande mogelijkheden tot flexibiliteit”.

Daartoe zal de Europese klimaatwet, zoals overeengekomen met de medewetgevers, de doelstelling van de EU inzake klimaatneutraliteit juridisch bindend maken en de ambitie voor 2030 verhogen door de doelstelling van een netto-emissiereductie van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van 1990 vast te stellen.

De huidige klimaat- en energiewetgeving die naar verwachting slechts zal leiden tot een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 40 % tegen 2030 en met 60 % tegen 2050, is door de Commissie herzien om de in de Europese klimaatwet voorgestelde koers te volgen en dit verhoogde ambitieniveau voor 2030 te realiseren.

Dit “Klaar voor 55”-wetgevingspakket is, zoals aangekondigd in het klimaatdoelstellingsplan van de Commissie 5 , het meest uitgebreide onderdeel van de inspanningen om de ambitieuze nieuwe klimaatdoelstelling voor 2030 te verwezenlijken, en alle economische sectoren en beleidsmaatregelen zullen hun bijdrage moeten leveren, ook het wegvervoer.

De vervoerssector is de enige sector waarin de uitstoot van broeikasgassen nog altijd toeneemt. De broeikasgasemissies van het wegvervoer vormen hierop geen uitzondering. Zij vertegenwoordigen bijna 20 % van de totale broeikasgasemissies in de EU en zijn sinds 1990 aanzienlijk gestegen. De luchtkwaliteit lijdt nog steeds onder het verkeer en de congestie, zodat steeds meer steden emissiearme en emissievrije zones instellen die de toegang voor voertuigen met verbrandingsmotoren lokaal beperken, en bepaalde lidstaten aankondigen de verkoop van voertuigen met verbrandingsmotoren geleidelijk af te schaffen.

De automobielindustrie is van essentieel belang voor de economie van de EU en is goed voor meer dan 7 % van het bbp. Zij biedt direct of indirect werkgelegenheid aan 14,6 miljoen Europeanen; in de productie, de verkoop, het onderhoud, de bouw en het vervoer en vervoersdiensten. De EU is een van de grootste producenten van motorvoertuigen ter wereld en heeft in deze sector een leiderschapspositie op technologisch gebied. De EU-investeringen in onderzoek en ontwikkeling in de automobielsector bedragen 60,9 miljard EUR per jaar.

De automobielsector bevindt zich in een omvangrijke, structurele transformatie, waaronder van schone en digitale technologieën, en met name de overschakeling van verbrandingsmotoren naar emissievrije en emissiearme technologieën en in toenemende mate verbonden voertuigen, een belangrijke rol spelen. De automobielsector moet in staat worden gesteld zijn leiderschapspositie op het gebied van de technologieën van de toekomst vast te houden en te versterken, met name in het licht van de internationale concurrentie.


De strategie voor duurzame en slimme mobiliteit 6 van de Commissie bestrijkt de bredere uitdagingen van de overgang naar emissievrije mobiliteit en bevat een routekaart om het Europese vervoer stevig op het juiste spoor naar een duurzame en slimme toekomst te zetten.

Het bij de strategie behorende actieplan omvat beleid dat onder meer gericht is op het stimuleren van het gebruik van emissievrije voertuigen en de bijbehorende infrastructuur. Overstappen op emissievrije voertuigen zal verontreiniging voorkomen en de gezondheid van onze burgers verbeteren. Dit sluit ook aan bij de in de Europese Green Deal geformuleerde ambitie om alle verontreiniging tot nul terug te dringen, die in het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen 7 verder is uiteengezet.

De CO2-emissienormen voor personenauto’s en lichte bedrijfsvoertuigen zijn een belangrijke manier om de CO2-uitstoot in de sector terug te dringen, zoals in de mededeling Een ambitieuzere klimaatdoelstelling voor Europa voor 2030 al is aangetoond.

De algemene doelstellingen van dit voorstel zijn bij te dragen tot de totstandbrenging van klimaatneutraliteit tegen 2050 en daartoe, in overeenstemming met de Europese klimaatwet, bij te dragen tot een nettoreductie van broeikasgasemissies van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van 1990.

Het voorstel dient drie specifieke doelstellingen. De eerste is bij te dragen tot de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 door de CO2-emissies van auto’s en lichte bedrijfsvoertuigen terug te dringen.

Omdat het effect van de CO2-emissienormen op het terugdringen van de emissies van het voertuigenpark niet direct merkbaar zal zijn, en gezien de dynamiek van de vernieuwing van het wagenpark, is vroegtijdige actie belangrijk om ervoor te zorgen dat de langetermijndoelstelling wordt gehaald.

De tweede specifieke doelstelling is consumenten en burgers laten profiteren van een bredere uitrol van emissievrije voertuigen. Een van de belangrijkste voordelen die worden verwacht is een betere luchtkwaliteit, met name in steden. De CO2-emissienormen zetten fabrikanten ertoe aan het aanbod van emissievrije voertuigen te vergroten, en door dat grotere aanbod kunnen consumenten profiteren van goedkopere emissieloze voertuigmodellen en aanzienlijke energiebesparingen als gevolg van het gebruik van emissievrije voertuigen, zodat de totale kosten van de eigendom van dergelijke voertuigen lager zullen zijn.

De derde specifieke doelstelling is innovatie op het gebied van emissievrije technologieën stimuleren, zodat de waardeketen van de automobielsector in de EU haar leiderschapspositie op technologisch gebied kan versterken en de werkgelegenheid een impuls krijgt. Hoewel de automobielsector met succes geavanceerde technologieën voor verbrandingsmotoren ontwikkeld, geproduceerd en wereldwijd op de markt gebracht heeft, moeten investeringen nu in toenemende mate voor emissievrije technologieën worden bestemd. In deze setting is het van belang dat de automobielketen van de EU een voortrekkersrol speelt in de huidige wereldwijde transitie naar emissievrije mobiliteit. Het voorstel is technologieneutraal en gaat gepaard met maatregelen om emissievrije brandstoffen en de benodigde oplaadinfrastructuur te stimuleren.

Naar verwachting zullen grotere energie-efficiëntie en energiezekerheid bijkomende voordelen zijn.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het “Klaar voor 55”-klimaat- en energiepakket is een veelomvattende stap in de hervorming van de wetgeving van de Unie om deze in overeenstemming te brengen met de verhoogde klimaatambitie van de EU. Alle initiatieven in het pakket zijn nauw met elkaar verbonden.

Dit wetgevingsvoorstel inzake de CO2-emissienormen voor auto’s en lichte bedrijfsvoertuigen vormt een aanvulling op de andere voorstellen in het pakket en waarborgt de onderlinge samenhang, met name aan de hand van de volgende maatregelen.

Omdat de CO2-emissienormen ervoor zorgen dat de emissies van het wegvervoer worden teruggedrongen, zullen ze de lidstaten met name helpen hun doelstellingen in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (Verordening (EU) 2018/842 8 ) te verwezenlijken. Aangezien zij de verdere overschakeling op elektrisch vervoer stimuleren, dragen zij zowel bij wat betreft de energie-efficiëntiedoelstellingen als ook, door een aanvullende vorm van gebruik van hernieuwbare energie te bieden, wat betreft de doelstelling hernieuwbare energie.

Er is duidelijk complementariteit tussen de CO2-emissienormen en de emissiehandel voor gebouwen en wegvervoer. De CO2-emissienormen omvatten eisen betreffende het aanbod van zuinigere en emissievrije voertuigen en eisen aan voertuigfabrikanten wat betreft hun toekomstige wagenpark. De uitbreiding van de handel in emissierechten betreft het gebruik van brandstoffen in het gehele wagenpark. Hierdoor zou de vraag naar zowel zuinigere voertuigen als emissievrije voertuigen kunnen toenemen, zodat de CO2-efficiëntiedoelstellingen van de voertuigfabrikanten gemakkelijker kunnen worden verwezenlijkt.

De CO2-emissienormen, die nieuwe emissievrije voertuigen op de markt brengen, vormen eveneens een aanvulling op Richtlijn (EU) 2018/2001 inzake hernieuwbare energie 9 , die moet leiden tot koolstofvrije productie van elektriciteit in elektrische voertuigen en het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen voor verbrandingsmotoren in het bestaande wagenpark zal stimuleren.

Er zijn ook belangrijke synergieën tussen de CO2-emissienormen en een krachtiger emissiehandelssysteem (ETS) 10 en de richtlijn inzake hernieuwbare energie. Het emissiehandelssysteem en de richtlijn hernieuwbare energie zullen de koolstofvrije stroomopwekking verder brengen, zodat emissievrije voertuigen, met stimulering vanuit de CO2-emissienormen, in toenemende mate kunnen worden aangedreven met hernieuwbare energiebronnen, zodat alle emissies van bron tot wiel koolstofvrij kunnen worden.

En in aanvulling op de CO2-emissienormen die het aanbod van emissievrije voertuigen waarborgen, is tot slot Richtlijn 2014/94/EU betreffende de infrastructuur voor alternatieve brandstoffen 11 , aan de hand waarvan de uitrol van infrastructuur voor het opladen en tanken wordt gestimuleerd, een noodzakelijk aanvullend instrument om de marktbelemmeringen voor de uitrol van infrastructuur aan te pakken. Die wordt vervolgens weer gestimuleerd door de verordening inzake de verdeling van de inspanningen, waarin de lidstaten eveneens worden gestimuleerd om actie te ondernemen in hun wegvervoersector.

Een combinatie van energiebelasting, investeringen in oplaad- en tankinfrastructuur, nieuwe koolstofbeprijzing en geactualiseerde CO2-normen leidt tot een evenwichtige en kosteneffectieve aanpak om de emissies van het wegvervoer terug te dringen, marktbelemmeringen en marktfalen tegen te gaan en investeerders zekerheid te bieden zodat in emissievrije technologieën geïnvesteerd wordt.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

De voorstellen van het pakket “Klaar voor 55” zijn in overeenstemming met alle acties en beleidsmaatregelen van de EU, en helpen de EU haar verhoogde doelstelling voor 2030 te verwezenlijken en een succesvolle en rechtvaardige transitie naar de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050, zoals geformuleerd door de Commissie in haar mededeling over de Europese Green Deal, te bewerkstelligen.

Met het “Klaar voor 55”-pakket, NextGenerationEU en het meerjarig financieel kader voor 2021-2027 wordt bijgedragen aan de door Europe nagestreefde gelijktijdige groene en digitale transitie. Door deze beleidslijnen te combineren, wordt de economische crisis aangepakt, en wordt de overschakeling op een schone en duurzame economie, waarin klimaatactie en economische groei worden gecombineerd, versneld. De initiatieven van het pakket zijn ook in overeenstemming met het beleid van de Unie inzake een schone en circulaire economie, duurzame en slimme mobiliteit en het actieplan om alle verontreiniging tot nul terug te dringen. Als er geen ambitieuze maatregelen worden genomen om het wegvervoer emissievrij te maken, zouden andere economische sectoren meer moeten bijdragen om de algehele emissiereductiedoelstellingen van de EU binnen bereik te houden.

Zoals al aangekondigd in de mededeling Actualisering van de nieuwe industriestrategie van 2020: een sterkere eengemaakte markt tot stand brengen voor het herstel van Europa 12 zal de Commissie met overheden, belanghebbenden en sociale partners samenwerken in een cocreatieproces om de groene en digitale transitietrajecten in kaart te brengen waarmee de opschaling van de productie van emissievrije voertuigen, de snelle uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen en de bijbehorende bij- en omscholing van werknemers zullen worden ondersteund.

Dit initiatief is ook in overeenstemming met het EU-beleid inzake onderzoek en innovatie. Ook binnen het kaderprogramma voor onderzoek en innovatie van de EU wordt steun voor de ontwikkeling van emissievrije technologieën geboden, met name via Horizon Europa-partnerschappen.

Daarnaast, om de samenhang tussen de verschillende beleidsinitiatieven te versterken, en zoals aangekondigd in haar mededeling Samen zorgen voor betere regelgeving 13 , verbetert de Commissie haar richtsnoeren voor betere regelgeving om ervoor te zorgen dat al haar initiatieven in overeenstemming zijn met het beginsel dat “geen ernstige afbreuk” mag worden gedaan, en voldoet zij aan de verplichtingen uit hoofde van de Europese klimaatwet.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 192 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Overeenkomstig artikel 191 en artikel 192, lid 1, VWEU moet de Europese Unie bijdragen tot het nastreven van onder meer de volgende doelstellingen: behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. Op basis van artikel 192 VWEU heeft de Unie al beleid vastgesteld om de CO2-emissies van auto’s en lichte bedrijfsvoertuigen aan te pakken in de vorm van Verordening (EG) nr. 443/2009 en Verordening (EU) nr. 510/2011, die zijn ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2019/631, die sinds 1 januari 2020 van kracht is.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Klimaatverandering is een grensoverschrijdend probleem dat niet enkel aan de hand van acties op nationaal of lokaal niveau kan worden opgelost. Klimaatactie moet op EU-niveau en, waar mogelijk op mondiaal niveau, worden gecoördineerd. Op grond van het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel is optreden van de EU gerechtvaardigd. Sinds 1992 werkt de EU aan de ontwikkeling van gezamenlijke oplossingen en aan de bevordering van wereldwijde actie om de klimaatverandering aan te pakken. Meer specifiek zullen de emissiereductiedoelstellingen voor 2030 en op lange termijn dankzij de maatregelen op EU-niveau op kosteneffectieve wijze kunnen worden behaald, waarbij de billijkheid en de milieu-integriteit worden gewaarborgd. In de artikelen 191 tot en met 193 VWEU worden de bevoegdheden van de EU op het gebied van klimaatverandering bevestigd en gespecificeerd.

In het licht van de emissiereductiedoelstelling voor 2030 en van de doelstelling van klimaatneutraliteit voor 2050 is een krachtiger optreden van de EU nodig om voor een voldoende grote bijdrage vanuit de wegvervoersector te zorgen.

Hoewel initiatieven op nationaal, regionaal en lokaal niveau synergieën tot stand kunnen brengen, zullen ze op zichzelf niet volstaan. Een gebrek aan een gecoördineerd EU-optreden in de vorm van de aanscherping van de CO2-emissienormen zou tot een versnippering van de markt kunnen leiden als gevolg van de verschillen tussen nationale regelingen, ambitieniveaus en ontwerpparameters. De afzonderlijke lidstaten zouden op zichzelf een te kleine markt vormen om resultaten van dezelfde orde van grootte te bereiken. Daarom is een EU-brede aanpak nodig om veranderingen op het niveau van de industrie aan te sturen en schaalvoordelen te creëren.

• Evenredigheid

Dit voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel, aangezien het niet verder gaat dan wat nodig is voor de verwezenlijking van de EU-doelstellingen om de broeikasgasemissies op een kosteneffectieve wijze terug te dringen, en waarborgt tegelijkertijd de billijkheid en milieu-integriteit.

De door het Europees Parlement en de Europese Raad goedgekeurde klimaatwet staat voor een vermindering, tegen 2030, van broeikasgasemissies in de gehele economie van de EU met ten minste 55 % ten opzichte van het niveau van 1990 en voor klimaatneutraliteit tegen 2050. Dit voorstel betreft een aanzienlijk deel van die broeikasgasemissies en voorkomt dat in andere sectoren waar koolstofarmere oplossingen lastiger te vinden zijn, ambitieuzere emissiereducties moeten worden gerealiseerd. In dit voorstel worden de bestaande CO2-emissienormen voor auto’s en lichte bedrijfsvoertuigen herzien om dat doel te bereiken.

•

Keuze van het instrument



Het voorstel voorziet in een wijziging van Verordening (EU) 2019/631 en daarom is een verordening het enige geschikte rechtsinstrument. Aangezien Verordening (EU) 2019/631 het resultaat was van een recente herschikking en de voorgestelde wijzigingen slechts een beperkt aantal bepalingen betreffen, wordt een nieuwe herschikking en/of de vervanging van de bestaande verordening niet passend geacht.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Ex-postevaluaties/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Voor de meeste elementen van de verordening blijven de conclusies van de evaluatiestudie van 2015 14 die in de effectbeoordeling van 2017 15 zijn weergegeven van toepassing. Sommige nieuwe verplichtingen die in Verordening (EU) 2019/631 zijn ingevoerd, zijn nog niet geëvalueerd, aangezien zij nog niet van toepassing zijn of nog niet volledig zijn uitgevoerd. Dit betreft met name de nieuwe, voor het gehele EU-wagenpark geldende streefcijfers voor 2025 en 2030 en het stimuleringsmechanisme voor emissievrije en emissiearme voertuigen. Een herziening is echter noodzakelijk om de verordening met de ambities van de Europese Green Deal, de aangescherpte emissiereductiedoelstellingen van de Europese klimaatwet en recente marktontwikkelingen in overeenstemming te brengen. Deze wijzigingen zijn aan een effectbeoordeling onderworpen.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft voor elk van de voorstellen een openbare raadpleging georganiseerd van 13 november 2020 tot en met 5 februari 2021 om bewijsmateriaal te verzamelen en voor meer transparantie te zorgen. Bijlage 2 bij de effectbeoordeling voor dit voorstel bevat een gedetailleerde samenvatting en de resultaten van de openbare raadpleging.

Bovendien werd op 29 oktober 2020 de aanvangseffectbeoordeling gepubliceerd die gedurende 4 weken beschikbaar werd gesteld.

Inhoudsopgave

1.

Wat dit voorstel betreft heeft de Commissie meer in het bijzonder de volgende belanghebbenden om feedback verzocht:


·lidstaten (nationale, regionale autoriteiten)

·voertuigfabrikanten

·leveranciers van onderdelen en materialen

·energieleveranciers

·voertuigkopers (particulieren, bedrijven, wagenparkbeheerbedrijven)

·automobilistenverenigingen

·ngo’s op het gebied van milieu, vervoer en consumentenzaken

·sociale partners

Naast de openbare raadpleging en de feedback over de aanvangseffectbeoordeling werd ook op de volgende manieren om feedback gevraagd:

·vergaderingen met relevante brancheorganisaties die voertuigfabrikanten, leveranciers van onderdelen en materialen en energieleveranciers vertegenwoordigen;

·bilaterale bijeenkomsten met autoriteiten van de lidstaten, voertuigfabrikanten, leveranciers, sociale partners en ngo’s;

·door belanghebbenden of autoriteiten in de lidstaten ingediende standpuntnota’s.

De belangrijkste uitkomsten zijn als volgt samen te vatten:

De meerderheid van de respondenten uit de industrie, de overheidsinstanties en andere belanghebbenden stond achter de doelstelling “Terugdringen van CO2-emissies door auto’s en bestelwagens met het oog op het realiseren van het algemene emissiereductiedoelstelling van ten minste 55 % tegen 2030 en de doelstelling om in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken”, terwijl de burgers hierover uiteenlopende meningen hadden. De doelstellingen “Versterking van concurrentievermogen, industrieel leiderschap en innovatie plus stimulering van de werkgelegenheid in de waardeketen van de Europese automobielindustrie” en “Verlaging van de totale bezitskosten voor consumenten” kregen de meeste steun.

Wat de hoogte van de streefcijfers betreft, kwam uit de raadpleging een gemengd beeld naar voren over hoe strikt de toekomstige streefcijfers moeten zijn, waarbij vanuit de industrie enige steun kwam voor striktere streefcijfers vanaf 2030, ngo’s al vanaf 2025 striktere streefcijfers wilden en overheden over het algemeen striktere streefcijfers steunen, terwijl de burgers uiteenlopende standpunten hadden. Wat het tijdschema voor het ingaan van de streefcijfers betreft was de industrie voorstander van het vaststellen van streefcijfers voor elke vijf jaar, terwijl de standpunten van de andere belanghebbenden in dit opzicht uiteenliepen. De prijs van voertuigen, de beperkte actieradius en beschikbaarheid van infrastructuur werden beschouwd als bijzonder belangrijke belemmeringen voor de integratie van emissievrije en emissiearme voertuigen op de markt. De antwoorden waren gemengd wat betreft de noodzaak van het stimuleringsmechanisme, evenals de te ondersteunen voertuigtypen. Wat betreft de mogelijke invoering van een mechanisme voor de verrekening van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in het kader van de naleving van de CO2-streefcijfers, heeft de raadpleging gemengde resultaten opgeleverd.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De effectbeoordeling is gebaseerd op een reeks scenario’s die voor het Primes-model zijn ontwikkeld om een kwantitatieve beoordeling van de economische, sociale en milieueffecten te maken. Deze analyse werd aangevuld door andere modelleringsinstrumenten, zoals GEM-E3 en E3ME en het JRC-DIONE-model.

De gegevens van de monitoring van broeikasgasemissies en andere kenmerken van het wagenpark van nieuwe lichte voertuigen zijn afkomstig van de jaarlijkse monitoringgegevens die door de lidstaten zijn gerapporteerd en door het Europees Milieuagentschap (EEA) zijn verzameld in het kader van Verordening (EU) 2019/631.

Nadere informatie werd verzameld aan de hand van dienstverleningscontracten uitgevoerd door externe contractanten.

• Effectbeoordeling

De effectbeoordelingen voor de verschillende initiatieven in het “Klaar voor 55”-wetgevingspakket zijn gebaseerd op geïntegreerde modelleringsscenario’s waarin de interactie van de verschillende beleidsinstrumenten met betrekking tot marktdeelnemers wordt weergegeven, teneinde complementariteit, samenhang en doeltreffendheid bij het verwezenlijken van de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 te waarborgen.

De effectbeoordeling bij dit voorstel is een aanvulling op de analyse die is uitgevoerd in de effectbeoordeling van 2020 die het klimaatdoelstellingsplan 2030 staafde 16 . Dit vormde de analytische basis voor de vaststelling van de doelstelling om broeikasgasemissies tegen 2030 met ten minste 55 % ten opzichte van 1990 te verminderen en van de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050.

Daarnaast is de effectbeoordeling bij dit voorstel overeenkomstig de toepasselijke richtsnoeren voor betere regelgeving opgesteld en ontwikkeld, en heeft de raad voor regelgevingstoetsing, op 19 april 2021 een positief advies uitgebracht.

De door die raad aanbevolen verbeteringen zijn in de definitieve versie opgenomen. Het betreft de volgende punten:

·verduidelijking van de redenen voor de herziening van de bestaande Verordening (EU) 2019/631 en de samenhang en evenredigheid met betrekking tot andere, eraan gerelateerde wetgevingsinitiatieven;

·verdere demonstratie van de haalbaarheid van de ambitieuze reductiedoelstelling en verduidelijking van de voor- en nadelen van de drie opties voor de streefcijfers;

·aanvullende informatie over de effecten van de voorkeursopties op het concurrentievermogen, de innovatie en een soepele transitie voor de sector;

·inpassing van de standpunten van de belanghebbenden in de analyse.

2.

Beleidsopties


In de effectbeoordeling zijn de beleidsopties voor elk van de drie thema’s geanalyseerd, om zo de problemen te identificeren en de beleidsdoelstellingen te verwezenlijken.

1) CO2-emissiestreefcijfers voor auto’s en bestelwagens (hoogte, tijdschema, modaliteiten)

Wat de hoogte van de streefcijfers betreft, geven de overwogen opties drie trajecten tot 2040, waarin ook al rekening is gehouden met de doelstelling om de emissies van het wegvervoer tegen 2050 met 90 % terug te dringen, uitgaande van het feit dat auto’s gemiddeld tussen 10 en 15 jaar op de weg zijn.

Om bij te dragen tot het hogere algemene ambitieniveau voor 2030 en de doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050, is de voorkeursoptie om de voor het gehele EU-wagenpark geldende CO2-streefcijfers vanaf 2030 flink aan te scherpen voor zowel auto’s als lichte bedrijfsvoertuigen. Dit zal de nodige impuls geven om de voorziening van emissievrije voertuigen op de markt te versnellen, voordelen voor de gebruikers van voertuigen opleveren en innovatie en een leiderschapspositie op technologisch gebied stimuleren, en tegelijkertijd de kostenstijging voor fabrikanten beperken.

Wat het tijdschema voor de aanscherping van de streefcijfers betreft, is de voorkeursoptie om de regelgevingsaanpak met streefcijfers die met stappen van 5 jaar, en niet vaker, worden verlaagd te handhaven, om fabrikanten voldoende flexibiliteit te bieden om deze transitie te bewerkstelligen. In verband met de ontwikkelingscycli in de automobielsector is het daarom passend de voor 2025 vastgestelde streefniveaus te handhaven.

De mogelijke inkomsten uit de bijdragen voor overtollige emissies zouden deel blijven uitmaken van de algemene EU-begroting. De andere opties die zijn overwogen zouden de administratieve lasten aanzienlijk doen toenemen, zonder dat ze de automobielsector rechtstreeks in zijn transitie ten goede zouden komen.

De mogelijkheid voor zowel in de EU als niet in de EU gevestigde kleine fabrikanten (d.w.z. fabrikanten waarvan in een kalenderjaar tussen de 1 000 en 10 000 nieuwe voertuigen of tussen 1 000 en 22 000 nieuwe bestelwagens worden geregistreerd) om een afwijkend streefcijfer te krijgen, zou vanaf 2030 worden geschrapt, zodat de doeltreffendheid en samenhang van de wetgeving wordt vergroot. De gekozen datum geeft de betrokken fabrikanten de tijd om zich in te stellen op en aan te passen aan de nieuwe wettelijke voorschriften, en is in overeenstemming met de datum waarop de aangescherpte doelstellingen van toepassing worden. Fabrikanten waarvan minder dan 1 000 nieuwe voertuigen per kalenderjaar worden geregistreerd, blijven vrijgesteld van deze regel.

3.

2) Specifieke stimulansen voor emissievrije en emissiearme voertuigen (ZLEV)


Er zijn verschillende opties overwogen met betrekking tot het stimuleringsmechanisme voor ZLEV, zowel wat betreft het soort mechanisme als het type voertuigen waarop het van toepassing zou zijn. De voorkeursoptie is om met ingang van 2030 de ZLEV-stimuleringsregeling voor auto’s en lichte bedrijfsvoertuigen te schrappen, aangezien de integratie van ZLEV’s op de markt al zal worden voortgestuwd door de aangescherpte CO2-streefcijfers die vanaf die datum van toepassing zijn en waardoor fabrikanten aanzienlijk meer emissievrije voertuigen zullen moeten inzetten. Dit zou ook de wetgeving vereenvoudigen, en zou ondermijning van de doeltreffendheid ervan voorkomen.

4.

3) Een mechanisme om in de beoordeling van de naleving van de doelstellingen rekening te houden met de potentiële bijdrage van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen


In dit verband werden twee opties overwogen: een koolstofcorrectiefactor of een crediteringsregeling. De voorkeursoptie is echter om niet een dergelijk verrekeningsmechanisme op te nemen, aangezien dit de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren in het verwezenlijken van de doelstellingen zou vervagen, de doeltreffendheid en efficiëntie van de wetgeving zou ondermijnen en de administratieve lasten en complexiteit zou vergroten. Het gebruik van hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen zal worden bevorderd door de herziening van de richtlijn hernieuwbare energie, het emissiehandelssysteem en de energiebelastingrichtlijn.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Overeenkomstig het streven van de Commissie naar betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurende contacten met de belanghebbenden.

In vergelijking met de huidige verordening zal het voorstel naar verwachting niet leiden tot hogere uit de wetgeving voortvloeiende administratieve kosten. Het maakt het rechtskader ook niet complexer.

Integendeel: het voorstel zou juist de wetgeving vereenvoudigen, omdat twee van de bestaande bepalingen, namelijk het “extra” stimuleringsmechanisme voor ZLEV en de afwijking voor kleine volumes, vanaf 2030 zouden worden geschrapt. Tegelijkertijd zal het regelgevingssysteem voldoende flexibiliteit blijven bieden om de nalevingskosten voor fabrikanten te verlagen.

Het toezicht op de naleving en de hoogte van de bijdrage voor overtollige emissies blijven ongewijzigd. Als gevolg zal dit voorstel noch de administratieve kosten voor fabrikanten en bevoegde nationale autoriteiten, noch de handhavingskosten voor de Commissie verhogen.

• Grondrechten

Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 17 zijn erkend. Het draagt met name bij tot de verwezenlijking van de doelstelling van een hoog niveau van milieubescherming in overeenstemming met het beginsel van duurzame ontwikkeling, zoals vastgelegd in artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het verzamelen, rapporteren en verwerken van verschillende datasets is essentieel voor de uitvoering en handhaving van de CO2-emissienormen die in dit voorstel verder worden uitgebreid of aangepast. Deze datasets omvatten gegevens met betrekking tot de naleving van de streefcijfers, de verificatie van de CO2-emissies van voertuigen tijdens het gebruik en gegevens voor de beoordeling van de representativiteit van de typegoedkeuringsprocedure vergeleken met de werkelijke CO2-emissies. Gezien de belangrijke juridische gevolgen van deze datasets zal het waarborgen van de juistheid en betrouwbaarheid ervan aanzienlijke inspanningen vergen en zijn daarvoor meer middelen nodig binnen de Commissie. Een gedetailleerde uitsplitsing van de gevolgen voor de begroting is opgenomen in het financieel memorandum.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Er is een goed functionerend systeem voor het toezicht op de uitvoering van Verordening (EU) 2019/631. De lidstaten rapporteren jaarlijks de CO2-emissies en massa van alle voor het eerst geregistreerde auto’s en bestelwagens aan de Commissie. Fabrikanten hebben de gelegenheid fouten in deze voorlopige gegevens aan de Commissie mee te delen. Bovendien zullen de fabrikanten en de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf 2022 gegevens over het werkelijke brandstof- en energieverbruik van auto’s en bestelwagens aan de Commissie rapporteren.

De Commissie maakt, met steun van het Europees Milieuagentschap (EEA), elk jaar de definitieve monitoringgegevens van het voorgaande kalenderjaar bekend, met inbegrip van de specifieke prestaties van de fabrikant ten opzichte van de CO2-streefcijfers. De wetgeving zal op dit gevestigde kader voor toezicht en naleving blijven steunen. Daarnaast zal de Commissie vanaf 2022, wederom met steun van het EEA, een vergelijking tussen de CO2-emissiegegevens van de typegoedkeuring en de werkelijke CO2-emissiegegevens bekendmaken.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1, lid 1: wijziging van artikel 1 — Onderwerp en doelstellingen

In artikel 1, lid 5, worden de voor het gehele EU-wagenpark geldende CO2-streefcijfers voor nieuwe personenauto’s en nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen, die vanaf 2030 van toepassing zijn, herzien. Er wordt een nieuw lid 5 bis toegevoegd, waarin de voor het gehele EU-wagenpark geldende streefcijfers vanaf 2035 worden vastgesteld.

Om rekening te houden met de verandering in de typegoedkeuringsprocedure, d.w.z. van de New European Test Cycle (nieuwe Europese rijcyclus, NEDC) naar de Worldwide Harmonised Light Vehicles Test Procedure (wereldwijd geharmoniseerde testprocedure voor lichte voertuigen, WLTP), worden de voor het gehele EU-wagenpark geldende streefcijfers uitgedrukt als procentuele reducties ten opzichte van het beginpunt in 2021. Dit beginpunt wordt bepaald op basis van het gemiddelde van de specifieke emissiestreefcijfers voor 2021, waarbij, om een onnodig hoog beginpunt te voorkomen, de emissiewaarden die als input voor de berekening worden gebruikt, de emissiewaarden zijn die tijdens de WLTP zijn gemeten, in plaats van de door de fabrikanten opgegeven emissiewaarden. Het beginpunt voor 2021 zal uiterlijk op 31 oktober 2022 door de Commissie worden bekendgemaakt.

De in lid 7 bedoelde stimulans voor emissievrije en emissiearme voertuigen wordt met ingang van 2030 geschrapt. Daartoe is ook een aanpassing van de in lid 6 vermelde datum nodig.

Artikel 1, lid 2: wijziging van artikel 2 — Toepassingsgebied

Artikel 2, lid 1, wordt gewijzigd om verwijzingen naar Richtlijn 2007/46/EG 18 (de kaderrichtlijn inzake typegoedkeuring), die met ingang van 1 september 2020 is ingetrokken, te vervangen door verwijzingen naar Verordening (EU) 2018/858 19 (de kaderverordening betreffende typegoedkeuring), die sinds die datum van toepassing is.

Als gevolg van de verschillen in de structuur van de ingetrokken richtlijn en de nieuwe verordening zijn de wijzigingen nodig om de juiste verwijzingen naar de wetgeving te waarborgen.

Artikel 1, lid 3: wijziging van artikel 3 — Definities

In artikel 3, lid 1, worden de definities met die van de typegoedkeuringswetgeving in overeenstemming gebracht en worden de definities van voetafdruk en laadvermogen geschrapt, aangezien deze termen niet langer relevant zijn voor de uitvoering van de verordening.

Artikel 1, lid 4: wijziging van artikel 4 — Specifieke emissiestreefcijfers

Aan artikel 4, lid 1, wordt een alinea toegevoegd waarin een voorzorgsmaatregel wordt ingevoegd om te voorkomen dat de berekening van de specifieke emissiestreefcijfers van de fabrikant onder bepaalde voorwaarden tot een negatief streefcijfer zou leiden. In een dergelijke situatie zou het specifieke emissiestreefcijfer 0 g CO2/km moeten worden.

Artikel 1, lid 5: wijziging van artikel 7 — Monitoring en rapportering van gemiddelde emissies

Er wordt een nieuw lid 6 bis ingevoegd dat de Commissie in het kader van de verificatie van de voorlopige monitoringgegevens de mogelijkheid biedt typegoedkeuringsinstanties en fabrikanten te verzoeken een correctieverklaring af te geven in die gevallen waarin de typegoedkeuringsdocumenten of het conformiteitscertificaat niet in het kader van de typegoedkeuringswetgeving kunnen worden gecorrigeerd, bijvoorbeeld wanneer de onjuiste gegevens betrekking hebben op een typegoedkeuring die niet langer geldig is.

Lid 11, waarin de rapportage van gegevens over voertuigen van de categorieën M2 en N2 is geregeld, wordt geschrapt, aangezien die voertuigcategorieën binnen het toepassingsgebied van Verordening (EU) 2018/956 betreffende de monitoring en de rapportering van de CO2-emissies en het brandstofverbruik van nieuwe zware bedrijfsvoertuigen 20 vallen.

Artikel 1, lid 6: wijziging van artikel 10 — Afwijkingen voor bepaalde fabrikanten

In artikel 10, lid 2, wordt de mogelijkheid om een afwijking van de specifieke emissiestreefcijfers aan te vragen voor fabrikanten waarvan in een kalenderjaar tussen 1 000 en 10 000 nieuwe personenauto’s of tussen 1 000 en 22 000 nieuwe lichte bedrijfsvoertuigen worden geregistreerd, geschrapt met ingang van 2030. Fabrikanten waarvan minder dan 1 000 nieuwe voertuigen per kalenderjaar worden geregistreerd, blijven vrijgesteld van deze regel.

Artikel 1, lid 7: wijziging van artikel 13 — Verificatie van de CO2-emissies van voertuigen tijdens het gebruik

Aan artikel 13, lid 3, wordt een bepaling toegevoegd op grond waarvan de Commissie een typegoedkeuringsinstantie kan verzoeken een correctieverklaring af te geven indien de typegoedkeuringsdocumenten of de conformiteitscertificaten niet in het kader van de desbetreffende typegoedkeuringswetgeving kunnen worden gecorrigeerd, bijvoorbeeld omdat de geldigheid ervan is verstreken.

Artikel 1, lid 8: wijziging van artikel 14 — Aanpassing van de waarden M0 en TM0

In artikel 14, lid 2, wordt de rechtsgrondslag gecorrigeerd om te voorzien in een wijziging van bijlage I, in overeenstemming met de huidige praktijk, en wordt de huidige formulering, die verwijst naar een verordening tot aanvulling van Verordening (EU) 2019/631, vervangen.

Artikel 1, lid 9: nieuw artikel 14 bis — Voortgangsverslag

Er wordt een nieuw artikel 14 bis toegevoegd om de Commissie te verplichten verslag uit te brengen over de vooruitgang op weg naar emissievrije wegmobiliteit en te beoordelen of er aanvullende maatregelen nodig zijn om de transitie te vergemakkelijken.

Artikel 1, lid 10: wijziging van artikel 15 — Evaluatie en rapportering

In Artikel 15, lid 1, wordt voorzien in een evaluatie van Verordening (EU) 2019/631 voor 2026, en worden de leden 2 tot en met 5, waarin een aantal elementen werden opgesomd die voor de onderhavige evaluatie in aanmerking moeten worden genomen, geschrapt.

Er wordt een nieuw lid 9 toegevoegd om een rechtsgrondslag te verschaffen voor de wijziging van de berekeningsformules voor de specifieke emissiestreefcijfers in bijlage I, deel B, indien dit nodig is om rekening te houden met de specifieke procedure die van toepassing is op lichte bedrijfsvoertuigen waarvoor in meerdere fasen typegoedkeuring wordt verleend. Dit heeft met andere woorden betrekking op de procedure die van toepassing is wanneer een voertuig door meer dan één fabrikant wordt geproduceerd en de verantwoordelijkheid voor de CO2-emissies van het voltooide voertuig komt te liggen bij de fabrikant van het basisvoertuig. Om die fabrikant planningszekerheid te bieden, is een specifieke procedure voor het bepalen van de CO2-emissies en de massa van dergelijke in meerdere fasen geproduceerde lichte bedrijfsvoertuigen van toepassing. De Commissie is bevoegd om de procedure voor meerfasenvoertuigen vast te stellen en kan in geval van een herziening van die procedure ook de formules voor het berekenen van de specifieke emissiestreefcijfers aanpassen.

Artikel 1, lid 11: wijziging van artikel 17 — Uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie

Een verwijzing naar het nieuwe artikel 15, lid 9, wordt toegevoegd aan de leden 2, 3 en 6 van artikel 17.

5.

Artikel 1, lid 12: wijzigingen van bijlage I


Deel A van bijlage I, dat betrekking heeft op personenauto’s, wordt gewijzigd om rekening te houden met de wijzigingen van artikel 1. De wijziging omvat een aanpassing van de formules voor de berekening van de voor het gehele EU-wagenpark geldende streefcijfers voor 2030 en de vaststelling van de formules voor 2035 en de jaarlijkse specifieke emissiestreefcijfers voor elke fabrikant, en het niet toepassen van de ZLEV-factor voor emissievrije en emissiearme voertuigen vanaf 2030.

Deel B van bijlage I, dat betrekking heeft op lichte bedrijfsvoertuigen, wordt op dezelfde wijze als deel A gewijzigd, met een aanvullende aanpassing met betrekking tot de formules voor het bepalen van de waarden van de hellingshoek die nodig zijn voor de berekening van de jaarlijkse specifieke emissiestreefcijfers. Deze aanpassing wordt doorgevoerd om te zorgen voor een eerlijke verdeling van de lasten tussen fabrikanten van lichtere lichte bedrijfsvoertuigen en fabrikanten van zwaardere voertuigen in die categorie.