Toelichting bij COM(2021)582 - Kader voor het herstel en de afwikkeling van verzekerings- en herverzekeringsondernemingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)582 - Kader voor het herstel en de afwikkeling van verzekerings- en herverzekeringsondernemingen. |
|---|---|
| bron | COM(2021)582  |
| datum | 22-09-2021 |
• Motivering en doelstellingen van het voorstel
Verzekeringspolissen maken integrerend deel uit van het dagelijks leven van de Europese burgers. Voor veel sociale en economische activiteiten is het noodzakelijk om een verzekeringspolis af te sluiten als bescherming tegen potentiële risico’s. Een verzekeringscontract kan ook een spaarproduct zijn dat de welvaart van de verzekeringnemer op lange termijn bepaalt, terwijl verzekeraars deze spaargelden via de financiële markten doorsluizen naar de reële economie. Wanneer het falen van een verzekeraar ongecontroleerd verloopt, kan dit aanzienlijke gevolgen hebben voor verzekeringnemers, begunstigden, benadeelde partijen of getroffen bedrijven, met name wanneer kritieke verzekeringsdiensten niet binnen een redelijke termijn en tegen redelijke kosten kunnen worden vervangen. Het beheer van een dreigend falen of het falen van bepaalde verzekeraars, met name van grensoverschrijdende groepen, of van het gelijktijdig falen van meerdere verzekeraars, kan ook leiden tot financiële instabiliteit of deze verder vergroten.
De Solvabiliteit II-richtlijn verkleinde het risico op falen en verbeterde de veerkracht van de verzekeringssector in de EU, die verder zal worden versterkt door de herziening die samen met dit voorstel wordt voorgesteld 1 . Ondanks een solide en robuust prudentieel kader, kunnen situaties van financiële moeilijkheden echter niet volledig worden uitgesloten.
Op dit moment bestaan er op Europees niveau echter geen geharmoniseerde herstel- en afwikkelingsprocedures voor verzekeraars. Hierdoor bestaan er grote materiële en procedurele verschillen in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn op falende verzekeraars in de lidstaten. Daarnaast zullen insolventieprocedures voor ondernemingen niet altijd geschikt zijn voor verzekeringsondernemingen, omdat zij mogelijk niet de adequate voortzetting van kritieke functies kunnen waarborgen. Daarom is er een regeling nodig die de autoriteiten een geloofwaardig instrumentarium voor afwikkeling biedt, waarmee zij tijdig en snel kunnen optreden als verzekeraars falen of waarschijnlijk zullen falen, teneinde een beter resultaat te waarborgen voor verzekeringnemers, en de gevolgen voor de economie, het financieel stelsel en gebruik van het geld van de belastingbetalers tot een minimum te herleiden.
Op internationaal niveau heeft de Financial Stability Board (FSB) in oktober 2014 de kernelementen (Key Attributes – KA) voor doeltreffende afwikkelingsregelingen voor de verzekeringssector ontwikkeld, die zijn gericht op verzekeraars die een groot of kritiek systeemrisico opleveren als zij falen. In juni 2016 heeft de FSB verdere houvast gegeven voor het ontwikkelen van doeltreffende afwikkelingsstrategieën en -plannen, en in augustus 2020 opnieuw in zijn “KA Assessment Methodology”. Tegelijkertijd heeft de International Association of Insurance Supervisors (IAIS) in november 2019 voor alle verzekerings- en herverzekeringsondernemingen Insurance Core Principles vastgesteld, evenals een Common Framework for the Supervision of Internationally Active Insurance Groups (IAIG) waarin de normen voor preventieve herstelplanning voor internationaal actieve verzekeringsgroepen en de bevoegdheden waarover autoriteiten geacht worden te beschikken om een ordelijke uittreding uit de markt te beheren, nader worden uitgewerkt. Waar nodig wordt afwikkelingsplanning voor individuele verzekeringsgroepen verwacht.
Dit voorstel weerspiegelt deze ontwikkelingen en integreert deze internationale normen in Europese wetgeving. Het voorstel is gebaseerd op de voorbereidende werkzaamheden van de Eiopa, met name haar advies van juli 2017 2 , en op het technisch advies van de Eiopa betreffende de herziening van de Solvabiliteit II-richtlijn 3 . Ook volgt het voorstel de door de ESRB in 2017 en 2018 opgestelde verslagen 4 waarin wordt gepleit voor een geharmoniseerd herstel- en afwikkelingskader in de verzekeringssector.
• Samenhang met bestaande beleidsmaatregelen op dit gebied
Dit voorstel is ontwikkeld in volledige overeenstemming met het Solvabiliteit II-kader, met name met de zgn. interventieladder voor ondernemingen in geval van verslechterende financiële omstandigheden en de reeds beschikbare herstelmaatregelen voor inbreuken op kapitaalvereisten. Ofschoon er bepaalde elementen van crisisparaatheid worden toegevoegd, zijn de nieuwe bevoegdheden voor preventieve maatregelen in overeenstemming met de interventieladder en de toezichtbevoegdheden waarin het Solvabiliteit II-kader reeds voorziet; zij leiden niet tot een nieuwe, vooraf bepaalde trigger voor een interventie anders dan het niveau van het solvabiliteitskapitaalvereiste. Het voorstel is ook in overeenstemming met het toepasselijke beleid op het gebied van herstel en afwikkeling voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen 5 en centrale tegenpartijen 6 .
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie
Door de kritieke functies van noodlijdende verzekeraars te stabiliseren, draagt dit voorstel bij tot een betere bescherming van spaarders en beleggers, het behoud van de essentiële functies van verzekeraars voor de reële economie en de versterking van de financiële stabiliteit. Het voorstel ondersteunt de essentiële voorwaarden voor het faciliteren van efficiënte en duurzame kapitaalstromen naar de plaats waar deze nodig zijn.
In het algemeen draagt dit voorstel bij tot het versterken van de rol van verzekeraars als langetermijnbeleggers en -actoren in het economisch herstel na de COVID-19-crisis, in overeenstemming met de beleidsdoelstellingen van de kapitaalmarktenunie en de Europese Green Deal.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 114 VWEU. Dit artikel biedt de mogelijkheid om maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de bepalingen van de lidstaten vast te stellen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Met het voorstel wordt de harmonisatie van nationale wetgeving op het gebied van herstel en afwikkeling van verzekeraars beoogd, of de invoering van een dergelijk geharmoniseerd kader indien het nog niet bestaat, voor zover dat noodzakelijk is om te garanderen dat lidstaten beschikken over dezelfde instrumenten en procedures voor het afhandelen van falen. Door het vaststellen van geharmoniseerde minimumeisen in de interne markt zal het voorstel een gelijk speelveld tot stand brengen in alle lidstaten. Het geharmoniseerde kader zal ook de belangen van verzekeringnemers waarborgen en de reële economie beschermen. Het kader zal de financiële stabiliteit en het vertrouwen in de interne markt voor verzekeringen en herverzekeringen bevorderen door ervoor te zorgen dat in alle lidstaten een minimale capaciteit voor de afwikkeling van verzekeraars aanwezig is en door de samenwerking tussen de nationale autoriteiten bij het afhandelen van het falen van grensoverschrijdende groepen te faciliteren. Dit voorstel is derhalve gericht op de instelling en de werking van de interne markt, zodat artikel 114 VWEU de passende rechtsgrondslag is.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Op dit moment zijn stelsels voor herstel en afwikkeling van verzekeraars op nationale leest geschoeid en slechts in een aantal lidstaten voorhanden. Tal van nationale rechtstelsels verlenen autoriteiten dus niet de noodzakelijke bevoegdheden om adequaat om te gaan met falende verzekeraars. Deze uiteenlopende nationale wetgevingen zijn ook ontoereikend bij grensoverschrijdend falen, met name voor grensoverschrijdende groepen waar ongecoördineerde maatregelen snel tot suboptimale resultaten kunnen leiden. De invoering van adequate afwikkelingsregelingen op Unieniveau vereist een verregaande harmonisatie van nationale praktijken en procedures, en daarom is het passend dat de Unie de noodzakelijke wetgevingsmaatregel voorstelt.
De doelstelling van dit voorstel – de harmonisatie van de regels en procedures voor het herstel en de afwikkeling van verzekeraars – kan niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt; vanwege de gevolgen van het falen van verzekeringsondernemingen in de Unie, kan deze doelstelling beter worden verwezenlijkt op Unieniveau. De Unie kan derhalve maatregelen nemen, in overeenstemming met het in artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde subsidiariteitsbeginsel.
• Evenredigheid
Dit voorstel voert internationale normen uit en volgt het advies van de Eiopa. Om de geschiktheid en doeltreffendheid van het herstel- en afwikkelingskader te waarborgen en buitensporige regeldruk en kosten voor verzekeraars en autoriteiten beperkt te houden, bevat het voorstel evenredige vereisten die rekening houden met de aard, de omvang en de complexiteit van de organisatie, de activiteiten en de diensten van een verzekeraar. Dit geldt voor de groep ondernemingen die aan preventieve herstelplanning en aan afwikkelingsplanning zouden zijn onderworpen; de autoriteiten kunnen verzekeraars ook toestaan om bij het opstellen en bijhouden van hun plannen te worden onderworpen aan een vereenvoudigde reeks verplichtingen. Nationale insolventieprocedures zullen falende verzekeraars een mogelijkheid blijven bieden om de markt te verlaten, , en het optreden van een toezichthouder zal op oordeelsvorming gebaseerd blijven.
De bepalingen van het voorstel zijn bijgevolg evenredig met hetgeen noodzakelijk is om de doelstellingen te bereiken.
• Keuze van het instrument
Het prudentieel toezicht is gebaseerd op de Solvabiliteit II-richtlijn, en afwikkeling hangt nauw samen met niet-geharmoniseerde gebieden van nationaal recht, zoals het insolventie- en het eigendomsrecht. Daarom is een richtlijn het meest geschikte rechtsinstrument, aangezien omzetting noodzakelijk is om te garanderen dat het kader wordt ingevoerd op een wijze die het beoogde effect bereikt, waarbij tevens de specifieke kenmerken van het toepasselijke nationale recht in acht worden genomen.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGINGEN VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELINGEN
• Evaluaties achteraf/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Dit voorstel deelt zijn effectbeoordeling met het voorstel betreffende de herziening van het Solvabiliteit II-kader 7 . In bijlage 10 van de effectbeoordeling wordt het huidige Solvabiliteit II-kader beoordeeld en wordt geconcludeerd dat het over het algemeen doeltreffend is geweest bij het verwezenlijken van de overkoepelende doelstellingen ervan: de ontwikkeling van de interne markt voor verzekeringsdiensten bevorderen en tegelijkertijd verzekeringnemers afdoende beschermen. Sinds de toepassing ervan met ingang van 2016 is het door Solvabiliteit II gecreëerde prudentiële kader echter op verschillende manieren uitgevoerd door de nationale toezichthoudende autoriteiten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de interventieladder, die erop is gericht om de financiële situatie van verzekeraars te herstellen nadat er een verslechtering is vastgesteld, of meer in het algemeen, voor maatregelen in verband met herstel en afwikkeling. Bovendien heeft het Solvabiliteit II-kader in het licht van de toenemende grensoverschrijdende activiteiten en de nieuwe uitdagingen als gevolg van de heersende economische en financiële omstandigheden, nog niet voorzien in een regeling die een gecoördineerde afwikkeling van verzekeraars zou kunnen waarborgen.
De meeste lidstaten beschikken niet over een doeltreffend herstel- en afwikkelingskader, en wanneer dat wel het geval is, zijn er aanzienlijke verschillen tussen deze kaders 8 . Bij deze verschillen gaat het om de bevoegdheden en instrumenten waarover de autoriteiten beschikken, de voorwaarden waaronder deze bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend en de doelstellingen die worden nagestreefd bij het aanpakken van het falen van verzekeraars. Zoals is gebleken uit de weinige gevallen van falen en bijna-falen die door de Eiopa zijn geregistreerd, kunnen het gebrek aan voldoende paraatheid van zowel verzekeraars als overheidsinstanties, het gebrek aan adequate instrumenten en bevoegdheden of het gebrek aan grensoverschrijdende coördinatie bovendien een belemmering zijn geweest voor een snel en succesvol herstel of een snelle en succesvolle afwikkeling van falende verzekeraars in de EU. Bijgevolg kan het beschermingsniveau voor verzekeringnemers en begunstigden suboptimaal zijn geweest.
• Raadplegingen van belanghebbenden
In juli 2017 heeft de Eiopa een advies over de harmonisatie van herstel- en afwikkelingskaders voor verzekeraars in de lidstaten gepubliceerd; in december 2020 heeft de Eiopa een tweede advies gepubliceerd naar aanleiding van de Call for Advice van de Europese Commissie van februari 2019. In beide gevallen heeft de Eiopa een publieke consultatie gehouden. Daarnaast heeft de Commissie in januari 2020 een conferentie georganiseerd, met inbegrip van een sessie die specifiek over herstel en afwikkeling handelde.
Op 19 februari 2020 heeft de Commissie de lidstaten geraadpleegd middels de Expert Group on Banking, Payments and Insurance (EGBPI). Lidstaten werden uitgenodigd opmerkingen te maken over de consultatiestrategie van de Commissie en over de effectbeoordeling door de Eiopa van haar voorstellen. Ook heeft er een specifieke gedachtewisseling over een mogelijke aanpak van herstel en afwikkeling plaatsgevonden, met name via een gerichte enquête.
In juli 2020 heeft een aanvangseffectbeoordeling een gedetailleerde analyse van de verschillende beleidsopties opgeleverd; feedback van stakeholders over deze beoordeling werd verzameld tot en met augustus 2020. Van juli tot en met oktober 2020 heeft een publieke consultatie over de herziening van het Solvabiliteit II-kader 73 reacties van uiteenlopende stakeholders opgeleverd, voornamelijk stakeholders uit de Europese Economische Ruimte. Op 1 februari 2021 is een “samenvattend verslag” over de feedback op deze consultatie gepubliceerd 9 .
Uit deze consultaties is gebleken dat overheden en het maatschappelijk middenveld weliswaar overwegend voorstander van een betere afstemming van herstel- en afwikkelingselementen waren, maar dat de verzekeringssector een dergelijke harmonisatie grotendeels onnodig achtte, waarbij werd gewezen op de waarschijnlijk hoge compliancekosten. Sommige deelnemers benadrukten dat de regels evenredig moeten worden toegepast. Alle stakeholders benadrukten echter de noodzaak van betere coördinatie en informatie-uitwisseling tussen toezichthouders in een grensoverschrijdende context.
Op 10 november 2020 heeft de Commissie de lidstaten via de Expert Group on Banking, Payments and Insurance (EGBPI) geraadpleegd over aanvullende elementen met betrekking tot het herstel en de afwikkeling van verzekeraars. Over het algemeen waren de deskundigen van de lidstaten het eens met de beleidsoriëntaties die in het advies van de Eiopa van 2020 werden voorgesteld.
• Vergaren en inzetten van deskundigheid
Ter ondersteuning van haar werkzaamheden op het gebied van de herziening van het Solvabiliteit II-kader heeft de Commissie een uitgebreid advies gevraagd aan de Eiopa, onder meer over herstel en afwikkeling. Het eindverslag van de Eiopa is op 17 december 2020 gepubliceerd.
Naast de consultatie van stakeholders, heeft de Commissie deelgenomen aan overleg en uitwisselingen van standpunten die de werkzaamheden van de Eiopa, de IAIS en de FSB met betrekking tot het herstel en de afwikkeling van verzekeraars hielpen te onderbouwen. In dit verband is het wetgevingsvoorstel volledig in overeenstemming met de meest recente beleidsoriëntaties van de FSB en de IAIS.
• Effectbeoordeling
De effectbeoordeling voor dit voorstel is ontwikkeld als deel van de bredere herziening van Solvabiliteit II en kreeg op 23 april 2021 een positief advies van de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB). De Eiopa heeft de kosten en baten van dit voorstel tweemaal grondig beoordeeld en daarover consultaties georganiseerd 10 ; de belangrijkste inzichten van de analyse van de Eiopa zijn terug te vinden in de effectbeoordeling en worden hieronder samengevat.
De RSB heeft een aantal aanbevelingen voor verbeteringen gedaan, die ertoe hebben geleid dat de effectbeoordeling verder is verfijnd. Met name de beoordeling van de opties en de totale kosten en baten van de herziening van Solvabiliteit II, samen met het herstel- en afwikkelingsvoorstel, werden verder onderbouwd.
In de effectbeoordeling is vastgesteld dat de uitvoering van een kader voor preventief herstel en voor afwikkeling het geconstateerde gebrek aan paraatheid, de mogelijk vertraagde interventies, het onvolledige instrumentarium en het ongecoördineerde beheer van grensoverschrijdende gevallen van (bijna-)falen doeltreffend zal aanpakken.
In de effectbeoordeling is echter ook geconcludeerd dat, in overeenstemming met internationale richtsnoeren en normen, specifieke voorwaarden voor afwikkeling moeten worden ingevoerd om het hoofd te bieden aan situaties waarin een verzekeraar een systemisch effect zou hebben indien hij zou falen. De in het voorstel uitgewerkte beleidsopties zullen een geloofwaardig kader bieden voor het aanpakken van de problemen die ontstaan door de negatieve gevolgen voor verzekeringnemers ingeval een verzekeraar faalt. Een geharmoniseerde reeks bevoegdheden om falen te voorkomen en dit aan te pakken met consistente vormgevings-, uitvoerings- en handhavingskenmerken zou grensoverschrijdende samenwerking en coördinatie tijdens crises bevorderen en onnodige economische kosten als gevolg van ongecoördineerde besluitvorming tussen verschillende overheidsinstanties en rechterlijke instanties helpen te voorkomen. Ook zal een dergelijke reeks bevoegdheden bijdragen tot een gelijk speelveld en zal zij regelgevingsarbitrage voorkomen.
Wat de kosten betreft, is uit de effectbeoordeling gebleken dat deze grotendeels het gevolg zouden zijn van de vereisten inzake planning en beoordeling van de afwikkelbaarheid. De effectbeoordeling van de Eiopa biedt een overzicht van de door de nationale toezichthoudende autoriteiten geraamde kosten voor het opstellen en bijhouden van afwikkelingsplannen en beoordelingen van de afwikkelbaarheid en voor het toezicht op preventieve herstelplannen. Het opstellen van preventieve herstelplannen, het beschikbaar stellen van informatie voor de afwikkelingsplanning, of ook mogelijke veranderingen om obstakels voor de afwikkelbaarheid weg te nemen, zouden kosten met zich meebrengen voor de verzekeraars. In de effectbeoordeling zijn deze kosten niet geëvalueerd; aangezien preventieve herstelplannen echter zouden worden geïntegreerd in het risicobeheer van verzekeraars, kunnen verslagen over de beoordeling van het eigen risico en de solvabiliteit (ORSA) en noodplanning als input kunnen dienen.
De effectbeoordeling bevestigde ook de beoordeling van de Eiopa dat het niet evenredig zou zijn om te eisen dat een afwikkelingsfonds wordt gefinancierd door de verzekeringssector of dat via bail-in van de opgebouwde verplichtingen van individuele verzekeraars verliezen worden opgevangen en falende verzekeraars worden geherkapitaliseerd. De effectbeoordeling concludeerde dat deze maatregelen om verliesabsorptiecapaciteit te creëren, de balans van verzekeraars zou ‘opblazen’ in verhouding tot hun technische voorzieningen; een en ander zou hogere kosten voor de sector met zich meebrengen, evenals extra servicingrisico’s voor de ondernemingen die niet door wezenlijk toegenomen voordelen te rechtvaardigen zijn 11 .
• Geschiktheid voor regelgeving en vereenvoudiging
Zoals in afdeling 2 is uiteengezet, wordt in Solvabiliteit II geen bijkomende interventieladder gecreëerd en voldoen de nieuwe planningsvereisten aan het evenredigheidsbeginsel. De invoering van deze evenredigheidselementen moet bijdragen tot het beperken van de regeldruk en de administratieve lasten in verband met de uitvoering van het voorstel en tot het bereiken van een passend evenwicht met de verwachte voordelen ervan.
Het voorstel bevordert bewustmaking en paraatheid en draagt ertoe bij dat verzekeraars indien nodig beter geïnformeerde en tijdig corrigerende maatregelen kunnen nemen. Ook zal het voorstel bijdragen tot een gelijk speelveld voor de maatregelen die autoriteiten nemen voor het herstel of de afwikkeling van verzekeraars – en aldus tot eerlijkere concurrentievoorwaarden.
• Grondrechten
Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en strookt met de beginselen die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie zijn erkend, in het bijzonder het recht op eigendom, de vrijheid van ondernemerschap, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht en de rechten van verdediging, en moet in overeenstemming met deze rechten en beginselen worden toegepast.
Elke uit afwikkelingsmaatregelen voortvloeiende inmenging in de rechten van aandeelhouders en schuldeisers moet verenigbaar zijn met het Handvest. Met name wanneer schuldeisers van dezelfde categorie in het kader van een afwikkelingsmaatregel verschillend worden behandeld, moeten dergelijke verschillen gerechtvaardigd zijn door het algemeen belang en in verhouding staan tot de risico’s die worden tegengegaan. Getroffen schuldeisers, met inbegrip van verzekeringnemers, mogen geen grotere verliezen lijden dan die welke zij hadden geleden indien de verzekeraar in een normale insolventieprocedure was geliquideerd op het moment dat het afwikkelingsbesluit werd genomen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de Unie.
Volgens het voorstel moet de Eiopa: i) tien technische normen en zes richtsnoeren ontwikkelen; ii) een jaarverslag opstellen over het gebruik van vereenvoudigde verplichtingen; iii) een database bijhouden met betrekking tot bestuurlijke sancties die door de nationale autoriteiten worden gemeld; en iv) deelnemen in afwikkelingscolleges, besluiten nemen indien de toezichthouders en de afwikkelingsautoriteiten van mening verschillen en bindende bemiddeling uitoefenen. Het nieuw opgerichte afwikkelingscomité zal zich ook bezighouden met het voorbereiden van de taken van de Eiopa op de gebieden waarop het voorstel betrekking heeft. In dit verband worden de betrokken bevoegde autoriteiten uitgenodigd om als leden deel te nemen aan deze ontwikkelingen, zodat de bestaande middelen optimaal worden benut.
De technische normen moeten 18 maanden na de inwerkingtreding van de richtlijn worden ingediend. In het licht van de huidige middelen van de Eiopa moet deze termijn haar voldoende tijd bieden om deze normen te ontwikkelen. De enige terugkerende deliverable is het jaarverslag over het gebruik van vereenvoudigde verplichtingen.
De werklast in verband met het opzetten en bijhouden van de database met sancties zal waarschijnlijk afhangen van de meldingen door de nationale autoriteiten. Dergelijke situaties zullen zich niet vaak, en verspreid in de tijd, voordoen, zodat de Eiopa haar bestaande middelen kan beheren zoals zij dat nodig acht.
Gezien de vroegere en huidige werkzaamheden op het gebied van crisisbeheer bij de Eiopa wordt ervan uitgegaan dat de voorgestelde taken voor de Eiopa geen extra posten vereisen en kunnen worden uitgevoerd met de huidige middelen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplannen en monitoring, evaluatie en rapportageregelingen
Het voorstel verplicht de lidstaten de herstel- en afwikkelingsregels binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van dit voorstel in hun nationale wetgeving om te zetten. Zoals vermeld in afdeling 5, zullen de nationale autoriteiten jaarlijks verslag moeten uitbrengen aan de Eiopa over de toepassing van vereenvoudigde verplichtingen, die de Eiopa op haar beurt openbaar dient te maken.
• Artikelsgewijze toelichting
Titel I – Toepassingsgebied, definities en autoriteiten
Inhoudsopgave
- Voorwerp en toepassingsgebied (artikel 1)
- Oprichting van afwikkelingsautoriteiten (artikel 3)
- Vereenvoudigde verplichtingen (artikel 4)
- Preventieve herstelplanning (artikelen 5 tot en met 8)
- Afwikkelingsplanning en beoordeling van de afwikkelbaarheid (artikelen 9 tot en met 16)
- Gezamenlijke besluiten (artikel 17)
- Afwikkelingsvoorwaarden (artikel 19)
- Afwikkelingsinstrumenten en -bevoegdheden (artikelen 26 tot en met 52)
- Wijzigingen in de Solvabiliteit II-richtlijn, onder meer wat betreft preventieve maatregelen (artikel 83)
- Wijzigingen in de richtlijnen vennootschapsrecht en de Eiopa-verordening (artikelen 83 tot en met 88)
Dit voorstel heeft betrekking op crisisbeheer (preventieve bevoegdheden, preventieve herstelplanning, en afwikkeling) met betrekking tot alle in de EU gevestigde verzekerings- en herverzekeringsondernemingen die onder het Solvabiliteit II-kader vallen.
Aangezien het falen van een aan een groep verbonden entiteit bovendien gevolgen kan hebben voor de solvabiliteit en de activiteiten van de hele groep, moeten preventieve herstelplannen en afwikkelingsplannen alle van wezenlijk belang zijnde entiteiten van groepen waarvan een verzekeraar deel kan uitmaken, identificeren en omvatten, en moeten de autoriteiten over doeltreffende middelen met betrekking tot die entiteiten beschikken om corrigerende maatregelen op te leggen die rekening houden met de financiële soliditeit van de groep, belemmeringen voor de afwikkelbaarheid in een groepscontext aan te pakken en een consistente afwikkelingsregeling voor de groep als geheel op te stellen, met name in een grensoverschrijdende context.
Dit voorstel verplicht de lidstaten in de verzekeringssector afwikkelingsautoriteiten op te richten die beschikken over een minimale geharmoniseerde reeks bevoegdheden om alle voorbereidende en afwikkelingsmaatregelen te kunnen nemen. Het voorstel schrijft niet voor welke specifieke autoriteit moet worden aangewezen; dat kan dus bijvoorbeeld de nationale centrale bank, een bevoegd ministerie, een overheidsorgaan of een andere met bevoegdheden van openbaar bestuur belaste autoriteit zijn. Indien de bevoegdheden worden verleend aan een bestaande autoriteit, moeten passende structurele regelingen worden getroffen om belangenconflicten tussen toezichts- en afwikkelingsfuncties en operationele onafhankelijkheid te voorkomen, met name met betrekking tot toezichthoudende autoriteiten.
Titel II – Voorbereiding
Om te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en om buitensporige regeldruk te vermijden, moeten de autoriteiten, waar passend, op ondernemingsspecifieke basis verschillende of beperkte vereisten inzake preventieve herstelplanning en afwikkelingsplanning en informatieverstrekking toepassen, met een lagere frequentie van actualiseringen, rekening houdende met een aantal met de onderneming verband houdende factoren. De autoriteiten brengen jaarlijks verslag uit aan de Eiopa over de toepassing van vereenvoudigde verplichtingen.
Groepen moeten preventieve herstelplannen opstellen en voorleggen aan de groepstoezichthouder. Ook verzekeraars die geen deel uitmaken van een groep waarvoor dergelijke planningsvereisten gelden, moeten preventieve herstelplannen opstellen en regelmatig bijwerken, met daarin maatregelen die zij moeten nemen om hun financiële positie te herstellen wanneer deze aanzienlijk is verslechterd. Toezichthouders moeten op grond van een aantal factoren de verzekeraars identificeren die verplicht zijn preventieve herstelplannen op te stellen. In totaal zou ten minste 80 % van de markt van een lidstaat aan dergelijke vereisten moeten zijn onderworpen, en ondernemingen met een laag risico zouden op individuele basis moeten worden uitgesloten.
Deze plannen zullen de verzekeraar meer inzicht geven in zijn kwetsbaarheden, en de realistische opties in stressscenario’s zouden integrerend deel moeten uitmaken van een governancesysteem van de onderneming, waarbij bestaande instrumenten als input voor het opstellen van preventieve herstelplannen mogen dienen.
Preventieve herstelplannen moeten door de toezichthoudende autoriteiten worden geëvalueerd om na te gaan of de plannen allesomvattend zijn en de levensvatbaarheid van een onderneming daadwerkelijk en tijdig kunnen herstellen.
Afwikkelingsautoriteiten zijn verplicht om afwikkelingsplannen op te stellen die de afwikkelingsmaatregelen bevatten die de autoriteit van plan is te nemen wanneer aan de afwikkelingsvoorwaarden wordt voldaan. In totaal moet 70 % van de ondernemingen per lidstaat zijn onderworpen aan afwikkelingsplanning, en een onderneming met een laag risico zou op individuele basis moeten worden uitgesloten. De betrokken verzekeraars moeten worden geïdentificeerd op basis van een aantal evenredigheidscriteria, waaronder de verwachte impact van hun falen.
Preventieve herstelplannen of afwikkelingsplannen mogen niet uitgaan van buitengewone openbare financiële steun of belastingbetalers blootstellen aan het verliesrisico.
In het kader van de afwikkelingsplanning moeten afwikkelingsautoriteiten ook de algehele afwikkelbaarheid van de verzekeraar beoordelen en eventuele belemmeringen in dat verband wegnemen. De manoeuvreerruimte van de autoriteiten moet worden beperkt tot hetgeen noodzakelijk is om de structuur en de activiteiten van de verzekerings- of herverzekeringsonderneming te vereenvoudigen, met de uitsluitende bedoeling om de afwikkelbaarheid ervan te verbeteren.
Groepstoezichthouders, toezichthoudende autoriteiten, groepsafwikkelingsautoriteiten en afwikkelingsautoriteiten, naargelang het geval, moeten ernaar streven om tot gezamenlijke besluiten te komen overeenkomstig de in dit artikel vastgestelde procedure.
Titel III – Afwikkeling
In het voorstel worden gemeenschappelijke parameters vastgesteld voor de voorwaarden die tot de toepassing van afwikkelingsinstrumenten aanleiding geven. Een verzekerings- of herverzekeringsonderneming moet in afwikkeling worden geplaatst als zij faalt of waarschijnlijk zal falen en er geen vooruitzicht is dat alternatieven van de particuliere sector of toezichtsmaatregelen falen kunnen afwenden.
Tegelijkertijd moet ervoor worden gezorgd dat er pas ingrijpende maatregelen worden genomen wanneer een aantasting van de rechten van de stakeholders gerechtvaardigd is en een afwikkelingsmaatregel in het algemeen belang is.
Indien aan de voorwaarden voor afwikkeling is voldaan, zullen afwikkelingsautoriteiten beschikken over de bevoegdheid om de volgende afwikkelingsinstrumenten toe te passen:
a) afschrijving of omzetting van kapitaalinstrumenten, schuldinstrumenten en andere in aanmerking komende passiva, met name om de uitoefening van andere afwikkelingsinstrumenten, zoals het instrument voor “solvent run-off” (solvabele run-off) of de overdrachtsinstrumenten, te faciliteren. Er is een gedetailleerde rangorde vastgelegd die een aanvulling vormt op de in elk nationaal insolventierecht vastgelegde rangorde en die deze, indien nodig, vervangt. In beginsel dienen eerst alle vorderingen van aandeelhouders te zijn uitgeput voordat die van achtergestelde schuldeisers in aanmerking komen. Alleen wanneer al die vorderingen zijn uitgeput, kunnen de afwikkelingsautoriteiten verliezen verhalen op vorderingen van hogere rang. In bepaalde omstandigheden vindt de omzetting op zodanige wijze plaats dat er sprake is van een ernstige verwatering van de resterende vorderingen van aandeelhouders;
(b)solvabele run-off: de toelating van een onderneming in afwikkeling om nieuwe verzekerings- of herverzekeringscontracten af te sluiten wordt ingetrokken teneinde haar activiteiten te beperken tot uitsluitend het beheer van haar bestaande portefeuille, zodat schuldvorderingen uit hoofde van een verzekering maximaal door bestaande activa worden gedekt;
(c)verkoop van bedrijfsonderdelen: het geheel of een deel van de bedrijfsactiviteiten van een onderneming kan tegen commerciële voorwaarden worden verkocht, zonder te voldoen aan procedurele voorschriften die anders van toepassing zouden zijn;
(d)overbruggingsonderneming: het geheel of een deel van de bedrijfsactiviteiten van een onderneming kan worden overgedragen aan een entiteit die onder de zeggenschap van de overheid staat. Aan de overbruggingsonderneming moet overeenkomstig de Solvabiliteit II-richtlijn vergunning worden verleend. De bedrijfsactiviteiten ervan zijn tijdelijk, omdat het immers de bedoeling is deze activiteiten aan een particuliere verkrijger te verkopen zodra de marktomstandigheden zich daartoe lenen;
(e)afsplitsing van activa en passiva: dubieuze of probleemactiva en/of -passiva kunnen worden overgedragen aan een vehikel voor activa- en/of passivabeheer, zodat deze kunnen worden beheerd en mettertijd gestructureerd. Om de kans op concurrentieverstoringen en moral hazard zo veel mogelijk te beperken, mag dit instrument alleen in combinatie met een ander afwikkelingsinstrument worden toegepast.
Indien beschikbaar, kunnen verzekeringsgarantiestelsels bijdragen aan de financiering van het afwikkelingsproces door verliezen op te vangen tot het bedrag van de nettoverliezen die deze stelsels in normale insolventieprocedures na de bescherming van verzekeringnemers zouden hebben geleden. In die gevallen waarborgt de toepassing van het afschrijvings- of omzettingsinstrument dat in aanmerking komende verzekeringnemers minimaal tot het dekkingsniveau worden beschermd, hetgeen de belangrijkste reden is waarom dergelijke verzekeringsgarantiestelsels in het nationale recht zijn vastgesteld.
Bij de toepassing van deze instrumenten zijn de afwikkelingsautoriteiten bevoegd om de zeggenschap over een instelling die faalt of dreigt te falen en de taken van de aandeelhouders en bestuurders over te nemen, activa en passiva over te dragen en de naleving van contracten af te dwingen. In voorkomend geval dienen de afwikkelingsmaatregelen conform de staatssteunregels van de Unie te worden ingezet. Naast de minimaal geharmoniseerde reeks instrumenten, kunnen de nationale autoriteiten voorzien in specifieke nationale instrumenten en bevoegdheden indien deze verenigbaar zijn met de beginselen en doelstellingen van het afwikkelingskader van de Unie. De nationale autoriteiten kunnen met name overwegen om het afschrijvings- of omzettingsinstrument in te zetten om een falende verzekeraar te herkapitaliseren zolang er geen gevolgen zijn voor vorderingen uit hoofde van een verzekering en er passende reorganisatie- en herstructureringsmaatregelen zijn genomen.
Aanvullende bepalingen betreffende afwikkeling, met inbegrip van waardering, waarborgen, procedurele verplichtingen en recht van beroep en uitsluiting van andere acties (artikelen 23 tot en met 25 en artikelen 53 tot en met 66)
Om ervoor te zorgen dat afwikkelingsbesluiten worden genomen in overeenstemming met de essentiële beginselen inzake eigendomsrechten en de naleving van het toepasselijke effecten- en vennootschapsrecht, bevat de richtlijn de nodige bepalingen en maatregelen die afwikkelingsautoriteiten moeten volgen vóór en bij het nemen van afwikkelingsbesluiten. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het toezien op een accurate waardering van de balans van de verzekeraar, waarborgen voor getroffen aandeelhouders en schuldeisers, met inbegrip van verzekeringnemers, om schadevergoeding te ontvangen indien zij slechter af zijn dan wanneer de verzekerings- of herverzekeringsonderneming volgens de nationale insolventieprocedure zou zijn geliquideerd, de procedurele stappen die de autoriteiten moeten volgen om de verzekeraar en andere betrokken autoriteiten in kennis te stellen van afwikkelingsbesluiten, en het recht om beroep in te stellen tegen crisispreventie- of crisisbeheersingsmaatregelen. Met het oog op een vlottere afwikkeling en het waarborgen van financiële stabiliteit omvat het kader ook een tijdelijke opschorting van de betaling van vorderingen en het behoud van terugbetalingsrechten van verzekeringnemers met betrekking tot levensverzekeringsovereenkomsten.
Titel IV – Grensoverschrijdende groepsafwikkeling (artikelen 67 tot en met 71)
Om rekening te houden met het grensoverschrijdende karakter van sommige verzekeringsgroepen en om een alomvattend en geïntegreerd kader voor herstel- en afwikkelingsmaatregelen in de Unie tot stand te brengen, zullen afwikkelingscolleges worden opgericht onder leiding van de afwikkelingsautoriteit op groepsniveau en met deelname van de Eiopa. De Eiopa zal de samenwerking tussen de autoriteiten bevorderen, bijdragen tot consistentie en indien nodig bemiddelen. De colleges zullen tot taak hebben om de voorbereidende en afwikkelingsmaatregelen van de nationale autoriteiten te coördineren teneinde optimale oplossingen op Unieniveau te waarborgen.
Titel V – Betrekkingen met derde landen (artikelen 72 tot en met 77)
Omdat veel verzekeraars in de Unie in derde landen actief zijn, en omgekeerd, moet een doeltreffend afwikkelingskader voorzien in samenwerking met de autoriteiten van derde landen. Het voorstel verschaft de autoriteiten in de Unie de nodige bevoegdheden om buitenlandse maatregelen voor de afwikkeling van een falende buitenlandse verzekeraar te ondersteunen door, onder bepaalde voorwaarden, uitvoering te geven aan overdrachten van zijn activa en passiva die zich in hun rechtsgebied bevinden of onder de wetgeving daarvan vallen. De afwikkelingsautoriteiten in de Unie dienen ook de bevoegdheid te hebben om afwikkelingsinstrumenten toe te passen op nationale bijkantoren van ondernemingen in derde landen wanneer afzonderlijke afwikkeling noodzakelijk is met het oog op het algemeen belang of de bescherming van plaatselijke verzekeringnemers.
Het voorstel bepaalt dat samenwerkingsovereenkomsten met buitenlandse afwikkelingsautoriteiten kunnen worden gesloten om buitenlandse afwikkelingsmaatregelen beter te kunnen ondersteunen. De Eiopa kan overeenkomstig artikel 33 van Verordening nr. 1094/2010 administratieve kaderregelingen aangaan met derde landen, en de nationale autoriteiten kunnen bilaterale regelingen treffen die in de lijn liggen van de kaderregelingen van Eiopa.
Titel VI – Sancties (artikelen 78 tot en met 82)
Om ervoor te zorgen dat verzekeraars, de personen die hun bedrijf feitelijk leiden en hun bestuurlijk, beleidsbepalend of toezichthoudend orgaan aan de uit dit voorstel voortvloeiende verplichtingen voldoen, moeten lidstaten voorzien in bestuurlijke sancties en andere bestuurlijke maatregelen die doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De Eiopa moet een centrale database van alle bestuurlijke sancties bijhouden.
Titel VII – Wijzigingen van de Solvabiliteit II-richtlijn, de richtlijnen vennootschapsrecht en de Eiopa-verordening
Wijzigingen in de Solvabiliteit II-richtlijn, onder meer wat betreft preventieve maatregelen (artikel 83)
Zonder afbreuk te doen aan de bestaande interventieladder, verduidelijkt dit voorstel de bevoegdheden van toezichthoudende autoriteiten om preventieve maatregelen op te leggen aan verzekeraars in het geval van verslechterende financiële posities of niet-naleving van regelgevingsvereisten, om zo een voldoende vroeg stadium te voorkomen dat problemen escaleren.
Om tot een doeltreffende afwikkeling te komen, zijn de bepalingen inzake sanering en liquidatie gewijzigd om de toepassing ervan uit te breiden bij het gebruik van de afwikkelingsinstrumenten, zowel wanneer die instrumenten worden toegepast op verzekeraars als wanneer deze worden toegepast op entiteiten die onder de afwikkelingsregeling vallen.
Wijzigingen in de richtlijnen vennootschapsrecht en de Eiopa-verordening (artikelen 83 tot en met 88)
De Unierichtlijnen inzake vennootschapsrecht bevatten voorschriften voor de bescherming van aandeelhouders en schuldeisers. Sommige van deze voorschriften kunnen een snel ingrijpen door afwikkelingsautoriteiten in de weg staan. Derhalve is voorgesteld deze te wijzigen.
Om te garanderen dat de afwikkelingsautoriteiten vertegenwoordigd zijn in het Europees Systeem voor financieel toezicht en om ervoor te zorgen dat de Eiopa over de nodige deskundigheid beschikt, zal Verordening (EU) nr. 1094/2010 worden gewijzigd om het begrip “bevoegde autoriteiten” uit te breiden tot de afwikkelingsautoriteiten.