EU betreffende markten voor financiële instrumenten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2021)726 - Wijziging van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten.
bron	COM(2021)726
datum	25-11-2021

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Dit initiatief is een van de maatregelen ter uitvoering van de kapitaalmarktenunie (KMU). Het is bedoeld om de positie van beleggers, met name kleinere en retailbeleggers ¹ , te versterken door hen in staat te stellen gemakkelijker toegang te krijgen tot de marktgegevens die nodig zijn om in aandelen of obligaties te beleggen, en door de EU-marktinfrastructuren robuuster te maken. Dit zal ook de marktliquiditeit helpen vergroten, zodat het voor bedrijven gemakkelijker wordt financiering aan te trekken op de kapitaalmarkten. Om haar doelstelling van het bevorderen van een echte en efficiënte eengemaakte markt voor de handel te verwezenlijken, heeft de Commissie drie prioritaire gebieden voor de herziening vastgesteld: de transparantie en beschikbaarheid van marktgegevens verbeteren, het gelijke speelveld tussen plaatsen van uitvoering verbeteren en ervoor zorgen dat de EU-marktinfrastructuren op internationaal niveau concurrerend kunnen blijven. Dit initiatief gaat vergezeld van een voorstel tot wijziging van Verordening (EU) nr. 600/2014 betreffende markten in financiële instrumenten (MiFIR) en is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2020.

In haar mededeling “Het Europees economisch en financieel bestel: openheid, kracht en veerkracht stimuleren” van 19 januari 2021 ² heeft de Europese Commissie bevestigd dat zij wil voorstellen de transparantie van de kapitaalmarkten te verbeteren, te vereenvoudigen en verder te harmoniseren als onderdeel van de herziening van het MiFID II- en MiFIR-kader (MiFID/R). In de bredere context van de inspanningen om de internationale rol van de euro te versterken, heeft de Commissie aangekondigd dat een dergelijke hervorming ook het ontwerp en de invoering van een consolidated tape zou omvatten, met name voor de uitgifte van bedrijfsobligaties, teneinde de liquiditeit van de secundaire handel ³ in in euro luidende schuldinstrumenten te vergroten.

Hoewel het grootste deel van de wetgevingsmaatregelen van dit pakket betrekking heeft op de Verordening tot wijziging van MiFIR, omvat het onderhavige voorstel ook incidentele wijzigingen van Richtlijn 2014/65/EU betreffende markten voor financiële instrumenten (MiFID II) die noodzakelijk zijn om de samenhang te waarborgen. De twee voorstellen moeten derhalve in samenhang worden gelezen.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het initiatief waarvan dit voorstel deel uitmaakt, bouwt voort op en verbetert de bestaande regels voor de deelname aan de kapitaalmarkten van de Europese Unie. In 2007 is bij MiFID I ⁴ concurrentie op de markt voor aandelenhandel ingevoerd. Bij latere versies van de tekst (MiFID II) is de concurrentie uitgebreid tot de handel in activaklassen zonder aandelenkarakter, zoals obligaties en derivaten. Het gevolg is dat een makelaar of belegger die een order wil uitvoeren of een actief wil kopen of verkopen, kan kiezen uit verschillende platformen, zoals gereglementeerde markten, multilaterale handelsfaciliteiten, dark pools ⁵ en beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling.

MiFIR, ⁶ die sinds 3 januari 2018 van toepassing is, erkent de voordelen van transparantie en consolidatie van marktgegevens voor de beleggersgemeenschap.

Om een evenwichtig handelslandschap in stand te houden, zouden de transparantieregels voor de handel op beurzen en alternatieve platforms en via beleggingsondernemingen met systematische interne afhandeling (investeringsbanken en marktmakers) baat hebben bij enkele aanpassingen. Het gebruik van bepaalde vrijstellingen van de transparantieregels (zogenaamde “ontheffingen”) wordt geacht verantwoordelijk te zijn voor het relatief lage percentage op prijstransparante platforms uitgevoerde aandelentransacties. De huidige verordening bevat al regels om het gebruik van de meest gangbare transparantieontheffingen in te tomen. Regels als de dubbele volumebeperking zijn bedoeld om een bovengrens (beperking) vast te stellen voor de hoeveelheid aandelen die marktdeelnemers op grond van een transparantieontheffing kunnen verhandelen. Dergelijke bepalingen zijn niet alleen middelenintensief voor de toezichthouders, maar zijn ook rigide gebleken en leiden samen tot onnodige complexiteit van de werking van de aandelenmarkten. De herziening beoogt dan ook de complexe wisselwerking tussen transparantieontheffingen en de dubbele volumebeperking te stroomlijnen.

Bovendien kent MiFIR op het gebied van gegevensconsolidatie al het begrip “verstrekker van consolidated tape” (CT-verstrekker) ⁷ . Het idee achter een CT-verstrekker is dat beurzen en alternatieve handelsplatformen realtimedatastromen sturen naar een geaccrediteerde CT-verstrekker. Deze CT-verstrekker zou exact dezelfde informatie, met gebruikmaking van identieke gegevenstags en -formaten, tegen een redelijke kostprijs aan het publiek ter beschikking stellen.

De huidige regels inzake CT gaan uit van particuliere actoren (concurrerende verstrekkers) die marktgegevens van verschillende plaatsen van uitvoering consolideren. Volgens de MiFIR-bepalingen kunnen er meerdere concurrerende CT-verstrekkers zijn, maar is het ook mogelijk om één CT-verstrekker te hebben als zich niet meer verstrekkers aandienen. Tot op heden is dit om verschillende redenen niet gebeurd.

De voorgestelde hervorming van MiFIR pakt de redenen aan waarom zich geen CT-verstrekkers hebben aangediend. De CT-bepalingen in MiFIR worden gewijzigd om het ontstaan van een CT-verstrekker voor elke activaklasse te vergemakkelijken.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het beleid van de Europese Unie op het gebied van financiële diensten bevordert transparantie en concurrentie. Deze beleidsdoelstellingen strekken zich uit tot kerngegevens over de markt. Als onderdeel van het actieplan voor de kapitaalmarktenunie (KMU) beoogt de Unie te komen tot een geïntegreerde benadering van de EU-handelsmarkten. Een consolidated tape zal voor geconsolideerde data zorgen over koersen en volumes van in de EU verhandelde effecten, waardoor er meer algemeen grotere prijstransparantie tussen handelsplatformen zal komen. Hij zal ook de concurrentie tussen handelsplatformen verbeteren, zodat beleggers toegang krijgen tot aanzienlijk verbeterde marktinformatie op pan-Europees niveau.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het MiFID/MiFIR-kader regelt de deelname aan de Europese kapitaalmarkten. Het bestaat uit een richtlijn (Richtlijn 2014/65/EU, MiFID II) en een verordening (Verordening (EU) nr. 600/2014, MiFIR). De rechtsgrondslag voor de goedkeuring van MiFID II is artikel 53 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De voorgestelde herziening moet dus dezelfde rechtsgrondslag hebben. Artikel 53 VWEU verleent de medewetgevers de bevoegdheid om richtlijnen vast te stellen om de toegang tot en de uitoefening van commerciële activiteiten in de hele EU te vergemakkelijken.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Volgens het subsidiariteitsbeginsel (artikel 5, lid 3, VEU) mag slechts op EU-niveau worden opgetreden indien de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt.

In het licht van de algemene doelstellingen van de consolidated tape worden sommige bepalingen van MiFID II naar MiFIR verplaatst om te zorgen voor een meer geharmoniseerde aanpak in de hele Unie. Maatregelen van afzonderlijke lidstaten zouden niet doeltreffend voorzien in de behoefte aan consolidatie van marktgegevens die handelsplatformen in de hele Unie genereren. De lidstaten zouden kunnen proberen de normen voor gegevensrapportage en de licentievoorwaarden voor een consolidator van marktgegevens door middel van nationale wetgeving te harmoniseren. Nationale initiatieven zouden niet doeltreffend zijn voor het aanpakken van de kwaliteit van marktgegevens of voor het verlenen van licenties voor marktgegevens aan een consolidator die marktgegevens van handelsplatformen in de hele Unie moet verzamelen.

• Evenredigheid

Het voorstel is louter een aanvulling op het voorstel tot wijziging van MiFIR. Het is beperkt tot enerzijds de schrapping van sommige bepalingen in MiFID II die overbodig worden als gevolg van de wijzigingen in MiFIR, en anderzijds de invoering van wettelijke verplichtingen voor de lidstaten om het toezicht op de nieuwe regels in MiFIR te organiseren.

Het voorstel houdt dus volledig rekening met het evenredigheidsbeginsel omdat het geschikt is om de doelstellingen te bereiken en niet verder gaat dan hetgeen daarvoor nodig is. Het is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel omdat het rekening houdt met het juiste evenwicht tussen het in het geding zijnde openbaar belang en de kostenefficiëntie van de maatregel.

• Keuze van het instrument

Dit voorstel wijzigt een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad die is vastgesteld op basis van artikel 53, lid 1, VWEU. Voor de wijziging van deze richtlijn is derhalve een voorstel voor een richtlijn vereist.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING ⁸

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

De eerste raadpleging van belanghebbenden door de Commissie na de inwerkingtreding van de MiFID/R-regels in januari 2018 vond plaats in de periode februari-mei 2020. Deze is uitvoerig beschreven in het voorstel tot wijziging van MiFIR dat dit voorstel vergezelt. Hierbij bleek met name dat de meeste beleggers geen volledig beeld hebben van de prijzen en het beschikbare aanbod (d.w.z. de liquiditeit) wanneer zij besluiten te beleggen op de kapitaalmarkten van de Unie.

Tussen eind 2019 en 2021 heeft de ESMA diepgaande analyses van het MiFID/R-kader verricht, waarbij de nadruk vooral lag op de onderwerpen die in de herzieningsclausules (artikel 90 MiFID en artikel 52 MiFIR) aan de orde komen, en evaluatieverslagen gepubliceerd met aanbevelingen voor wijzigingen in het juridische kader ⁹ . Deze evaluatieverslagen berusten op uitgebreide raadplegingen en bevatten gedetailleerde aanbevelingen over onderwerpen in verband met de marktstructuur, met name de huidige transparantieregeling. De verslagen worden in detail beschreven in het voorstel tot wijziging van MiFIR dat dit voorstel vergezelt.

• Raadpleging van belanghebbenden

Op 28 juni 2019 heeft de Commissie een workshop georganiseerd om de belanghebbenden te betrekken bij een interactieve discussie over de totstandbrenging van een consolidated tape op EU-niveau, waarbij ongeveer 80 marktdeelnemers bijeenkwamen om de verdiensten en technische kenmerken van een EU-CT-verstrekker en de hindernissen voor de totstandbrenging ervan te bespreken. De deelnemers waren deskundigen op het gebied van handels- of marktgegevens van de aankoopzijde, gegevensverkopers, handelsplatformen en, aan de toezichthouderszijde, de ESMA en verschillende nationale bevoegde autoriteiten. Over het algemeen waren alle deelnemers het erover eens dat een dergelijk instrument nuttig zou kunnen zijn, ook al waren er verschillende opvattingen over de kenmerken van een tape.

Op 17 februari 2020 heeft DG FISMA een openbare raadpleging over de herziening van MiFID/R gepubliceerd om informatie in te winnen bij belanghebbenden, en meer in het algemeen bij EU-burgers, over de algemene werking van de regeling na twee jaar toepassing. Belanghebbenden kregen tot en met 18 mei 2020 de tijd om hun standpunten kenbaar te maken via het online EU Survey-portaal. 458 belanghebbenden hebben op verschillende onderwerpen van de openbare raadpleging gereageerd, waaronder de werking van het transparantiekader, de consolidated tape en de handelsverplichtingen voor aandelen en derivaten. Het feedbackdocument geeft een feitelijke samenvatting van de 253 afzonderlijke antwoorden die in deze periode zijn ontvangen van de verkoopzijde, de aankoopzijde, handelsplatformen, gegevensverstrekkers, eindgebruikers en toezichthouders.

Naast de bovenstaande raadpleging heeft de Commissie deze kwesties actief bestudeerd en opdracht gegeven voor een uitgebreide studie om ze van tevoren te beoordelen en af te bakenen, met als uiteindelijk doel de ondersteuning van een geïnformeerd besluitvormingsproces.

Tot slot heeft de Commissie veel bilaterale contacten gehad met een breed scala van belanghebbenden, met name ondernemingen die gespecialiseerd zijn in de aggregatie van marktgegevens, waardoor zij haar analyse en haar beleidsaanpak verder heeft kunnen verfijnen.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel bouwt voort op de deskundigheid van de bevoegde autoriteiten van de EU die toezicht houden op handelsplatformen, en op de deskundigheid van marktdeelnemers. Voorts volgt de Commissie nauwlettend de ontwikkelingen in andere landen (met name de VS en Canada) die in het verleden al consolidated tape hebben ontwikkeld, en de mogelijke wijzigingen die in die landen worden overwogen op het gebied van consolidated tape. De Commissie heeft de verschillende alternatieven overwogen en heeft haar standpunt bepaald over de vraag of deze alternatieven op de situatie in de EU kunnen worden toegepast.

• Effectbeoordeling

De Raad voor regelgevingstoetsing heeft de effectbeoordeling, die gericht was op de ontwikkeling van een kader voor de consolidatie van marktgegevens, geëvalueerd ¹⁰ . Het effectbeoordelingsverslag, dat in detail wordt beschreven in het voorstel tot wijziging van MiFIR dat dit voorstel vergezelt, kreeg op 8 oktober 2021 een positief advies met voorbehoud van de Raad voor regelgevingstoetsing. Andere in het voorstel opgenomen onderwerpen waren al uitvoerig aan bod gekomen in de verschillende ESMA-verslagen over de werking van het MiFIR-kader, wat verklaart waarom zij in de effectbeoordeling niet centraal stonden.

• Grondrechten

Het voorstel respecteert de grondrechten en neemt de beginselen in acht die erkend zijn in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name het beginsel dat voor alle EU-burgers een hoog niveau van consumentenbescherming wordt gewaarborgd (artikel 38). Wanneer niet de voorwaarden worden geschapen voor de totstandbrenging van een consolidated tape in de EU, zouden retailcliënten mogelijk verstoken blijven van een instrument dat nuttig is om na te gaan of hun makelaars zich houden aan de regel van beste uitvoering en dat hun toegang zou geven tot een groter scala aan beleggingsmogelijkheden, met name in lidstaten waar de handelsplatformen kleiner zijn en minder beleggingsmogelijkheden bieden.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het initiatief heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU. De tape wordt verstrekt door de particuliere sector, met registratie door de ESMA. De andere elementen waarop het voorstel betrekking heeft, hebben evenmin gevolgen voor de EU-begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het voorstel tot wijziging van MiFIR bevat bepalingen inzake monitoring en evaluatie van de ontwikkeling van een geïntegreerde EU-markt voor geconsolideerde marktgegevens. De monitoring zal zowel betrekking hebben op de ontwikkeling van operationele modellen voor de gebruikte consolidated tape als op het succes bij het faciliteren van universele toegang tot geconsolideerde marktgegevens voor de bredere beleggersgemeenschap. Bij de monitoring zal bijzondere aandacht worden besteed aan de activaklassen waarvoor een consolidated tape is ontstaan; de tijdigheid en leveringskwaliteit van de consolidatie van marktgegevens; de rol van de consolidatie van marktgegevens bij het verminderen van het uitvoeringstekort per activaklasse; het aantal abonnees op geconsolideerde marktgegevens per activaklasse; het succes van inkomstenallocatiemodellen voor marktgegevensverstrekkers; het effect van de consolidatie van marktgegevens op het wegwerken van informatieasymmetrieën tussen verschillende deelnemers aan de kapitaalmarkten; en het effect wat betreft het democratiseren van de toegang tot geconsolideerde marktgegevens voor beleggingen in kmo’s.

• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)

Het voorstel vereist geen toelichtende stukken over de omzetting.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1, punten 1, 3, 4, 7 en 8, behelzen schrappingen of vervangingen van bepalingen in MiFID II die overbodig worden als gevolg van de voorgestelde wijzigingen van MiFIR in dit pakket.

Artikel 1, punt 2, schrapt het vergunningvereiste voor personen die voor eigen rekening handelen op een handelsplatform via directe elektronische toegang, voor zover zij geen andere beleggingsdiensten verlenen of beleggingsactiviteiten verrichten. Deze wijziging is in overeenstemming met een aanbeveling van de ESMA in het Report on algorithmic trading ¹¹ .

Artikel 1, punt 5, vereist dat de lidstaten beleggingsondernemingen en marktexploitanten die een MTF of een OTF exploiteren, ertoe verplichten te beschikken over regelingen om ervoor te zorgen dat zij voldoen aan de gegevenskwaliteitsnormen die nu in MiFIR worden vastgesteld.

Artikel 1, punt 6, vereist dat de lidstaten gereglementeerde markten ertoe verplichten te beschikken over regelingen om ervoor te zorgen dat zij voldoen aan de gegevenskwaliteitsnormen die nu in MiFIR worden vastgesteld.

Artikel 1, punt 9, vereist dat de lidstaten ook voorzien in sancties voor inbreuken op bepaalde nieuwe bepalingen in MiFIR met betrekking tot het herziene volumebeperkingsmechanisme, verplichte bijdragen aan CT-verstrekkers, de kwaliteit van de aan CT-verstrekkers gerapporteerde gegevens en betalingen voor orderstroom.