Toelichting bij COM(2021)805 - Beperking van de methaanemissies in de energiesector - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)805 - Beperking van de methaanemissies in de energiesector. |
|---|---|
| bron | COM(2021)805   |
| datum | 15-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Europese Green Deal helpt de Unie op weg naar klimaatneutraliteit tegen 2050 door alle sectoren van de economie op diepgaande wijze koolstofvrij te maken. Ook moet de Green Deal het natuurlijk kapitaal van de EU beschermen, behouden en verbeteren, en de gezondheid en het welzijn van de burgers beschermen tegen milieu gerelateerde risico’s en effecten. Methaan is een sterk broeikasgas, dat wat betreft de totale bijdrage aan de klimaatverandering alleen door koolstofdioxide wordt overtroffen en verantwoordelijk is voor ongeveer een derde van de huidige klimaatverandering. Hoewel methaan minder lang in de atmosfeer blijft dan koolstofdioxide (10-12 jaar totdat het oxideert tot koolstofdioxide, die warmte blijft vasthouden), is methaan op moleculair niveau een stof die het klimaat veel sterker forceert (met een aardopwarmingsvermogen dat 28 keer groter is dan dat van koolstofdioxide in een periode van 100 jaar en 86 keer groter in een periode van 20 jaar). Methaan draagt bovendien bij tot de vorming van ozon, een sterke luchtverontreiniger die ernstige gezondheidsproblemen veroorzaakt.
Ongeveer 60 % van de mondiale methaanemissies zijn antropogeen en de grootste bronnen hiervan zijn, op basis van ramingen, de productie en het gebruik van fossiele brandstoffen (tussen een vierde en een derde), afval (ongeveer een kwart) en de landbouw (ongeveer de helft van de totale methaanemissies), met name in verband met de intensieve productie.
De Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC) merkt op dat de uitstoot van methaan tegen 2030 aanzienlijk moet zijn verminderd om de wereldwijde temperatuurdoelstelling voor 2050 onder de 1,5 °C (of zelfs 2 °C) te houden1. In het meest recente verslag van de IPCC wordt de rol van methaan onderstreept als een van de belangrijke broeikasgassen die klimaatverandering veroorzaken. In het verslag wordt uiteengezet dat de methaanniveaus hoger dan ooit zijn en ruim boven de niveaus liggen die verenigbaar zijn met de beperking van de opwarming van de aarde tot 1,5 °C. Er is dus behoefte aan een sterke, snelle en blijvende vermindering van de methaanemissies om de opwarming van de aarde af te remmen en de luchtkwaliteit te verbeteren. Er moet worden opgemerkt dat in het verslag wordt geconcludeerd dat de toename van methaan in de atmosfeer het resultaat is van menselijke activiteiten en dat fossiele brandstoffen ten minste sinds 2007 een belangrijke oorzaak zijn van de toename van de methaanemissies, naast de landbouw (hoofdzakelijk de veeteelt) en afvalwater.
Volgens de effectbeoordeling bij het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 kunnen de meest kosteneffectieve beperkingen van de methaanuitstoot in de EU worden verwezenlijkt in de energiesector. Deze emissies vormen een grensoverschrijdend probleem en een ongecoördineerde behandeling op regelgevingsgebied tussen de lidstaten en sectoren leidt tot lacunes en inefficiënties en kan de werking van de eengemaakte markt voor energie van de Unie belemmeren. Omdat het grootste deel van de methaanemissies in verband met binnen de Unie verbruikte fossiele energie buiten haar grenzen plaatsvindt, kan alleen gezamenlijke actie van de lidstaten resultaten op dit gebied opleveren.
In september 2021 kondigden de Unie en de Verenigde Staten de mondiale methaanreductieverbintenis aan, een politieke toezegging om de mondiale methaanemissies in alle sectoren die methaan uitstoten uiterlijk tegen 2030 met 30 % te verminderen (ten opzichte van het niveau van 2020) die tijdens de klimaatconferentie van de VN (COP 26) in november 2021 in Glasgow werd gelanceerd. Meer dan honderd landen hebben hun steun voor de verbintenis toegezegd, waarmee bijna de helft van de mondiale antropogene methaanemissies zijn gedekt. De mondiale methaanreductieverbintenis omvat een toezegging om de beste beschikbare inventarismethoden te gebruiken om de methaanemissies te kwantificeren, met bijzondere aandacht voor grote emissiebronnen.
Het algemene doel van de verordening bestaat erin, tegen de achtergrond van de werking van de interne markt voor energie en terwijl de voorzieningszekerheid in de Unie wordt gewaarborgd, het milieu in stand te houden en te verbeteren door de methaanemissies als gevolg van de productie of het verbruik van fossiele energie in de Unie te beperken.
(i) het verbeteren van de nauwkeurigheid van de informatie over de belangrijkste bronnen van methaanemissies die verband houden met in de EU geproduceerde en verbruikte energie. Het doel hiervan is het waarborgen van de beschikbaarheid van gegevens op het niveau van het actief en een betrouwbare kwantificering van de emissies om zo de nauwkeurigheid van de metingen — met inbegrip van de rapportage van gegevens van de broeikasgasinventarissen in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (“UNFCCC”) — en de ruimte voor passende mitigatiemaatregelen te verbeteren;
(ii) het zorgen voor een verdere doeltreffende beperking van de methaanemissies in de energievoorzieningsketen in de EU. Met deze specifieke doelstelling wordt het marktfalen aangepakt dat leidt tot een ontoereikende beperking van de methaanemissies door ondernemingen;
(iii) het verbeteren van de beschikbaarheid van informatie om stimulansen te bieden voor de beperking van de methaanemissies in verband met fossiele energie die in de EU wordt ingevoerd. Aangezien het grootste deel van de methaanemissies in verband met fossiele energie die in de EU wordt verbruikt, buiten de EU plaatsvindt, wordt met deze specifieke doelstelling beoogd stimulansen vast te stellen voor de beperking van de methaanemissies in partnerlanden door te zorgen voor transparantie op de markt.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
In Verordening (EU) 2021/1119 (de “Europese klimaatwet”) heeft de Unie het streefdoel van klimaatneutraliteit van de hele economie tegen 2050 verankerd en daarnaast een bindende toezegging vastgesteld voor de binnenlandse beperking van de nettobroeikasgasemissies (emissies na de aftrek van verwijderingen) van ten minste 55 % tegen 2030 ten opzichte van de niveaus van 1990.
Het voorstel bouwt voort op het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 van de Unie en de effectbeoordeling hiervan. Uit het klimaatdoelstellingsplan bleek, op basis van de gemodelleerde scenario’s, dat het behalen van een verhoogd klimaatstreefdoel van een beperking van de nettobroeikasgasemissies met ten minste 55 % tegen 2030 haalbaar is en een soepele overgang op klimaatneutraliteit in 2050 mogelijk zou maken. In het plan wordt ook gewezen op de noodzaak om de beperking van de methaanemissies op te voeren.
In de Europese Green Deal wordt een uitgebreide reeks elkaar onderling versterkende maatregelen en initiatieven gecombineerd die gericht zijn op het behalen van klimaatneutraliteit in de Unie tegen 2050. In de mededeling over de Europese Green Deal2 wordt aangegeven dat het koolstofvrij maken van de gassector zal worden vergemakkelijkt, onder meer door de kwestie van energiegerelateerde methaanemissies aan te pakken. In oktober 2020 keurde de Commissie een EU-strategie goed om de methaanemissies te verminderen (de “methaanstrategie”), waarin maatregelen uiteengezet werden om de methaanemissies in de EU, ook in de energiesector, en buiten de EU tegen te gaan.
Verordening (EU) 2018/1999 (de governanceverordening) vereist dat de lidstaten nationale inventarissystemen vaststellen om de antropogene emissies van broeikasgassen te ramen en verslag uit te brengen over deze nationale prognoses. Deze verslaglegging wordt uitgevoerd aan de hand van de IPCC-richtsnoeren en is vaak gebaseerd op standaardemissiefactoren in plaats van op directe metingen aan de bron, wat onzekerheid oplevert met betrekking tot de precieze oorsprong, frequentie en omvang van de emissies.
Methaanemissies die plaatsvinden op het niveau van de exploratie en productie van olie en fossiele gassen, de verzameling en verwerking van gas, de transmissie, de distributie, de ondergrondse opslag en terminals voor vloeibaar aardgas (lng), alsook de operationele, gesloten of verlaten kolenmijnen zijn niet specifiek gereguleerd op het niveau van de Unie.
Richtlijn 2010/75/EU (de richtlijn industriële emissies, IED), die momenteel wordt herzien, reguleert de emissies van verontreinigende stoffen van industriële installaties, met name door emissiegrenswaarden vast te stellen als vergunningsvoorwaarden op basis van de beste beschikbare technieken. De IED is van toepassing op het raffineren van aardolie en gas, maar niet op fossiel gas up-, mid- en downstream (lng, ondergrondse gasopslag, transmissie, distributie) of steenkoolwinning.
Verordening (EG) nr. 166/20053 (Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen, E-PRTR) houdt nauw verband met de IED en vereist dat “ondergrondse mijnbouw en aanverwante activiteiten” verslag uitbrengen over de uitstoot van verontreinigende stoffen, met inbegrip van methaan, wanneer deze een rapportagedrempel van 100 000 kg/jaar overschrijden. Voor het meten van de uitstoot van methaan wordt in aanhangsel 3 van de E-PRTR-richtsnoeren4 verwezen naar een ISO-norm die wordt opgesteld (door ISP/TC 146/SC 1/WG 22). De E-PRTR wordt momenteel ook herzien. Bij de herziening van de IED en de E-PRTR zal rekening worden gehouden met de noodzaak om dubbele regelgeving te voorkomen. Dit voorstel vormt dus een aanvulling op die twee handelingen, aangezien hiermee de methaanemissies in de volledige voorzieningsketen van fossiele energie worden aangepakt.
Op 14 juli 2021 keurde de Europese Commissie een reeks wetgevingsvoorstellen goed waarin uiteengezet werd hoe zij de klimaatneutraliteit in de EU tegen 2050 wil realiseren, met inbegrip van een tussentijds streefdoel van een nettobeperking van de broeikasgasemissies tegen 2030 van ten minste 55 %. In deze context hebben de volgende initiatieven een relevant verband met de meting en de beperking van de methaanemissies:
Verordening (EU) 2018/842 (de verordening inzake de verdeling van de inspanningen, ESR) bevat bindende jaarlijkse broeikasgasemissiestreefcijfers op nationaal niveau voor de lidstaten van 2021 tot en met 2030 voor sectoren zoals vervoer (met uitzondering van de luchtvaart), gebouwen, landbouw, afval, industrie en de delen van de energiesector die niet onder het bestaande emissiehandelssysteem (ETS) van de EU vallen. Het toepassingsgebied van deze verordening omvat ook methaan, wat niet is gewijzigd in het voorstel voor een herziening dat op 14 juli 2021 werd goedgekeurd. Dit initiatief vormt een aanvulling op de ESR, aangezien hiermee specifieke maatregelen worden ingevoerd voor de beperking van de methaanemissies, terwijl de ESR dergelijke maatregelen niet voorschrijft en de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid biedt met betrekking tot de manier waarop de vereiste broeikasgasemissiereducties het beste kunnen worden verwezenlijkt. Die maatregelen zullen ertoe bijdragen dat de lidstaten hun streefdoelen behalen en kunnen ook bijdragen aan de toename van de kosteneffectiviteit van het behalen van de streefdoelen van de ESR vanwege het handelspotentieel dat de ESR de lidstaten biedt.
In het voorstel voor de herziening van Verordening (EU) 2018/841 (de LULUCF-verordening), als onderdeel van het “Fit for 55”-pakket, is een algemeen EU-streefdoel voor koolstofverwijdering door middel van natuurlijke koolstofputten vastgesteld en nationale streefdoelen zullen vereisen dat de lidstaten zorg dragen voor hun koolstofputten en deze uitbreiden. In het voorstel wordt ook het Uniestreefdoel van klimaatneutraliteit tegen 2035 in de sectoren landgebruik, bosbouw en landbouw vastgesteld, met inbegrip van niet-CO2-emissies van de landbouw, dat wil zeggen methaan.
Richtlijn (EU) 2018/2001 (de richtlijn hernieuwbare energie, REDII) is het belangrijkste EU-instrument voor de omgang met de bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen en zal de geleidelijke vervanging van fossiele energiebronnen door hernieuwbare bronnen vergemakkelijken. De richtlijn bevat bovendien standaardwaarden voor broeikasgasemissiereducties, met inbegrip van ramingen van methaanverliezen bij de productie van biogas en biomethaan, die relevant kunnen zijn voor de duurzaamheid van biogas en biomethaan. Deze standaardwaarden kunnen door producenten worden gebruikt bij hun rapportage van de broeikasgasemissiereducties van hun productie om aan te tonen dat zij voldoen aan de duurzaamheidseisen van REDII en kunnen indirect stimulansen bieden voor de beperking van de methaanemissies.
Methaanemissies in apparaten voor ruimteverwarming en -koeling vallen onder verschillende verordeningen inzake ecologisch ontwerp en energie-etikettering, die voorzien in regels voor de verbetering van de milieuprestaties van producten, zoals huishoudelijke apparaten, informatie- en communicatietechnologieën en machinebouw.
Tot slot stelt de Europese Commissie voor Richtlijn 2009/73/EG en Verordening (EG) nr. 715/2009 te herzien om de opkomst van koolstofvrij gemaakte waterstof- en gasmarkten te bevorderen door een nieuw marktontwerp vast te stellen en de toegang voor hernieuwbare en koolstofarme gassen tot pijpleidingen te vereenvoudigen om enerzijds de voorwaarden voor een waterstofmarkt te scheppen en anderzijds de belemmering voor het koolstofvrij maken van het bestaande aardgasnet weg te nemen. Het voorstel is complementair, aangezien het de klimaatprestaties van fossiele gassen zal verbeteren tijdens de periode waarin deze geleidelijk zullen worden vervangen door hernieuwbare en koolstofarme gassen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel vormt een aanvulling op de maatregelen die zijn genomen op het gebied van landbouw en afval om de methaanemissies te beperken.
Wat de landbouwsector betreft, worden verschillende uitdagingen aangepakt in de “van boer tot bord”-strategie5. De Commissie heeft een deskundigengroep opgericht die de cijfers van methaanemissies tijdens de levenscyclus analyseert. Om de bredere toepassing van innovatieve mitigatiemaatregelen te onderzoeken en te bevorderen, ontwikkelt de Commissie in samenwerking met deskundigen van de sector en de lidstaten een inventaris van beste praktijken en beschikbare technologieën. Om koolstofbalansberekeningen op bedrijfsniveau te stimuleren, zal de Commissie tegen 2022 een digitale template van een “koolstofnavigator” ter beschikking stellen en richtsnoeren uitvaardigen voor gemeenschappelijke manieren om de emissies en de afvang van broeikasgassen te kwantificeren. De Commissie zal de toepassing van mitigatietechnologieën bevorderen door grootschaliger in te zetten op “koolstoflandbouw” in de lidstaten en hun strategische plannen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met ingang van 2021. De Commissie stelt in het strategisch plan Horizon Europa 2021-2024 gericht onderzoek voor naar de verschillende factoren die effectief tot broeikasgasemissiereducties leiden, met de klemtoon op technologie en natuurlijke oplossingen, en naar de factoren die een verandering in de voedingsgewoonten teweegbrengen. De Commissie overweegt ook een deel van de runderteelt binnen het toepassingsgebied van de IED te brengen, wat kan bijdragen tot het beperken van de methaanemissies van de sector.
De methaanemissies in de afvalsector vallen onder bestaande en komende geplande herzieningen van de milieuwetgeving. Richtlijn (EU) 2018/850 (de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen) verplicht de exploitanten van stortplaatsen stortgas te gebruiken voor de opwekking van energie of af te fakkelen. Bij de herziening van de richtlijn betreffende het storten van afvalstoffen, die voor 2024 is gepland, zal de Commissie verdere maatregelen overwegen om het beheer van stortgas te verbeteren, de schadelijke effecten ervan zo veel mogelijk te beperken en het energiepotentieel ervan te benutten. Bovendien wordt bij de lopende herziening van de IED ook nagedacht over de goedkeuring van conclusies over BBT voor het storten van afval waarmee onder meer de methaanemissies zouden worden aangepakt. Bij recente (2018) wijzigingen van de EU-afvalwetgeving is een verplichting ingevoerd om biologisch afbreekbaar afval tegen 2024 gescheiden in te zamelen, evenals een nieuwe doelstelling om tegen 2035 maximaal 10 % van het afval te storten. De verwachting is dat de methaanuitstoot door stortplaatsen verder zal teruglopen als gevolg van deze wijzigingen. Wat betreft de behandeling en het gebruik van afvalwater en zuiveringsslib in het huidige regelgevingskader, met name in de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater6 en in de richtlijn inzake zuiveringsslib7, wordt de uitstoot van broeikasgassen niet specifiek aangepakt. De toepassing van de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater heeft echter bijgedragen tot het voorkomen van aanzienlijke methaanemissies dankzij de verzameling en behandeling van afvalwater in efficiënte gecentraliseerde voorzieningen. De richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater wordt momenteel herzien. De richtlijn inzake zuiveringsslib regelt het gebruik van zuiveringsslib om het milieu, in het bijzonder de bodem, te beschermen tegen de schadelijke effecten van verontreinigd slib dat in de landbouw wordt gebruikt.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit initiatief is artikel 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat de Unie de bevoegdheid verleent om de maatregelen vast te stellen die noodzakelijk zijn om de doelstellingen van de Unie met betrekking tot het energiebeleid te verwezenlijken. Het voorstel heeft uitsluitend betrekking op de energiesector en draagt bij tot de doelstellingen van het energiebeleid van de Unie zoals uiteengezet in artikel 194, lid 1, en met name de werking van de energiemarkt door de harmonisatie van de monitoring, rapportage en regels voor de beperking van methaan, wat bijdraagt tot het behoud en de verbetering van het milieu.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Methaanemissies in de energiesector zijn een grensoverschrijdend probleem en verschillen tussen de nationale en regionale niveaus van de Unie. Ze zijn in uiteenlopende mate in alle lidstaten relevant, afhankelijk van hun energiemix en natuurlijke energiebronnen, zoals hoeveel ondergrondse kolenmijnen worden geëxploiteerd of zijn gesloten en hoeveel fossiel gas wordt geproduceerd of getransporteerd. De omvang van de gasinfrastructuur toont het Uniebrede aspect aan, met ongeveer 190 000 km aan transmissiepijpleidingen in alle lidstaten samen.
Het niveau van de rapportage van de emissies en de omvang van de mitigatiemaatregelen verschillen per lidstaat en subsector. Er zijn verschillende private en vrijwillige initiatieven, maar deze zijn ontoereikend omdat de omvang, participatie en afdwingbaarheid ervan beperkt zijn. Verschillende nationale benaderingen kunnen leiden tot inconsistentie in de behandeling op regelgevingsgebied in de lidstaten, de administratieve lasten voor ondernemingen verhogen die in meer dan één lidstaat actief zijn, de werking van de interne markt mogelijk belemmeren door het creëren van belemmeringen voor exploitanten en de verzameling van vergelijkbare gegevens in de Unie bemoeilijken.
Bovendien zou het, aangezien het grootste deel van de methaanemissies in verband met in de Unie verbruikte fossiele energie buiten haar grenzen plaatsvindt, waarschijnlijker zijn dat gezamenlijke actie van de lidstaten resultaten oplevert voor die delen van de voorzieningsketen en de integriteit van de interne energiemarkt in stand houdt.
In het licht van het bovenstaande zou een homogene beleidsaanpak op Unieniveau bevorderlijk zijn voor de vermindering van de methaanemissies in de hele Unie. De impact van de maatregelen die gericht zijn op de meting van de methaanemissies en de beperking van de hieraan gerelateerde effecten op de innovatie, kosteneffectiviteit en een gelijk speelveld bij de instandhouding van een goed werkende interne markt rechtvaardigen coördinatie over de grenzen van de lidstaten heen. Gecoördineerd Uniebeleid biedt een veel grotere kans op verdere reducties van de methaanemissies in de energiesector dan gefragmenteerde nationale inspanningen. Bij gecoördineerd optreden op Unieniveau kan bovendien gemakkelijker volledig rekening worden gehouden met de verschillende mogelijkheden van de lidstaten en private entiteiten om op te treden. Het biedt exploitanten daarnaast de voordelen van een enkel regelgevingsstelsel, waardoor de naleving wordt vergemakkelijkt en de administratieve lasten worden beperkt ten opzichte van de toepassing van gefragmenteerde regels in de lidstaten.
Een methaanbeleid op Unieniveau biedt een aanzienlijke toegevoegde waarde voor internationale klimaatactie. Door wetgeving te ontwikkelen om de methaanemissies in de energiesector tot een minimum te beperken, geeft de Unie een sterk politiek signaal af aan externe actoren en vergroot zij het bewustzijn over de schadelijke effecten van methaanemissies op het klimaat. Dit signaal zal niet alleen partners van de Unie aanmoedigen het probleem van de methaanemissies in de energiesector aan te pakken, maar ook leiden tot de oprichting van een internationaal partnerschap en de Unie zo een leidende rol toebedelen bij het aanpakken van de methaanemissies.
De uitdagingen bij het verminderen van de methaanemissies vereisen dus een geharmoniseerde en gecoördineerde benadering en kunnen niet op efficiënte wijze door de afzonderlijke lidstaten worden aangepakt. Optreden van de Unie is derhalve gerechtvaardigd op grond van de subsidiariteit in lijn met artikel 194 VWEU.
• Evenredigheid
Het voorstel brengt een zorgvuldig evenwicht tot stand tussen de regelgevingsautonomie van de lidstaten met betrekking tot nationale corrigerende maatregelen, het vaststellen van stimulansen voor technologische innovatie en het besluiten over het niveau van de specifieke middelen enerzijds en de noodzaak om de problemen met betrekking tot de methaanemissies op Unieniveau aan te pakken anderzijds.
Zoals beschreven in hoofdstuk 6 van de effectbeoordeling zijn de kosten en regelgevingslasten in verband met dit voorstel zo beperkt mogelijk gehouden. De maatregelen waarin dit voorstel voorziet, gaan niet verder dan nodig is om de vastgestelde problemen op te lossen en de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. De voorziene kosten voor de Commissie en de lidstaten worden acceptabel geacht, ook rekening houdend met het positieve netto economisch effect in verband met een vanuit milieu- en sociaal oogpunt kosteneffectief reductieniveau.
• Keuze van het instrument
Een verordening is het geschikte rechtsinstrument voor dit wetgevingsvoorstel, aangezien hiermee duidelijke en gedetailleerde regels worden opgelegd die de lidstaten geen ruimte laten voor een afwijkende omzetting. Een verordening waarborgt dat de wettelijke vereisten op hetzelfde moment in de hele Unie van toepassing zijn, zodat inefficiëntie en regelgevingskosten/-lasten in verband met een inconsequente uitvoering van de bepalingen inzake de methaanemissiereducties in de Unie worden voorkomen.
Daarnaast is een verordening het passende instrument om rechtstreekse verplichtingen op te leggen aan marktdeelnemers en nationale overheden. Dit is noodzakelijk om te zorgen voor duidelijke verplichtingen tot het kwantificeren, rapporteren en verifiëren van gegevens, alsook om maatregelen te treffen om de methaanemissies te beperken, waaronder de geleidelijke afschaffing van schadelijke praktijken van de industrie, zoals afblazen en affakkelen.
Om te zorgen voor consistente en vergelijkbare gegevens, is het cruciaal om te beschikken over geharmoniseerde metings- en rapportagevereisten. Hierin kan het beste worden voorzien door middel van een verordening, zoals blijkt uit de gerelateerde EU-rechtshandelingen, zoals Verordening (EU) 2015/7578, Verordening (EG) nr. 166/2005 en Uitvoeringsverordening (EU) 2018/20669. Bij dit onderwerp zou de mate van beoordelingsvrijheid die een richtlijn de lidstaten biedt onverenigbaar zijn met de behoefte aan vergelijkbare en derhalve geharmoniseerde gegevens.
Bovendien is een verordening met betrekking tot mitigatiemaatregelen en beperkingen voor industriële praktijken het passende instrument om ervoor te zorgen dat de bepalingen direct op ondernemingen gericht zijn en in die praktijken een minimaal gelijk speelveld wordt vastgesteld.
Tot slot maakt een verordening het mogelijk om op directere en bevorderlijkere wijze om te gaan met de urgentie van de aanpak van de methaanemissies, in de context van de klimaatnoodtoestand en het streefdoel van klimaatneutraliteit van de Unie, zoals uitgelegd in deel 1 hierboven.
Met de keuze voor een verordening wordt gewaarborgd dat de vastgestelde problemen en doelstellingen op de meest doeltreffende, efficiënte en evenredige wijze worden aangepakt. De keuze brengt een zorgvuldig evenwicht tot stand tussen de regelgevingsautonomie van de lidstaten met betrekking tot nationale corrigerende maatregelen, het vaststellen van stimulansen voor technologische innovatie en het besluiten over het niveau van de specifieke middelen enerzijds en de noodzaak om de problemen met betrekking tot de methaanemissies op Unieniveau aan te pakken anderzijds.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
In overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving met betrekking tot effectbeoordelingen, heeft de Commissie een uitgebreide raadpleging van belanghebbenden uitgevoerd op basis van een raadplegingsstrategie die een uiteenlopende reeks methoden en instrumenten bestreek. De raadplegingsstrategie had tot doel te waarborgen dat al het relevante feitenmateriaal in aanmerking werd genomen, met inbegrip van de gegevens over kosten, de maatschappelijke gevolgen en de mogelijke voordelen van het initiatief. De strategie was ontwikkeld op basis van interventielogica in combinatie met zowel op het verleden als op de toekomst gerichte aspecten. Er werden verschillende raadplegingsinstrumenten ingezet: een online openbare raadpleging, een gerichte raadpleging over de kosten van de uitvoering van regelgeving inzake monitoring, rapportage en verificatie (MRV) op basis van het Oil and Gas Methane Partnership10, diepgaande interviews en (drie) online webinars met belanghebbenden.
In het kader van de openbare raadpleging werden 131 antwoorden ontvangen, waarvan er 126 werden ingediend in de vorm van een ten minste gedeeltelijke invulling van de onlinevragenlijst en vijf aanvullende bijdragen werden ontvangen in de vorm van e-mails.
Meer specifiek dienden het Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) en de Raad van Europese energieregulators (CEER) een enquête onder hun leden in als informele bijdrage aan de openbare raadpleging en uitten zij hun standpunt dat nationale regelgevende autoriteiten een op EU-niveau geharmoniseerde benadering van de monitoring en detectie van methaanemissies, op basis van met name de verplichte monitoring van de methaanemissies, algemeen ondersteunen.
Belanghebbenden spraken brede steun uit voor de ontwikkeling van een robuuste MRV-norm voor methaanemissies in de energiesector. Bij de openbare raadpleging sprak 78 % van de respondenten steun uit voor het baseren van het olie- en gasdeel van het MRV-voorstel op de methode van het Oil and Gas Methane Partnership, wat ook werd gesteund door alle handelsverenigingen voor olie en gas in de EU. Er was ook brede steun, ook van de kolensector, voor de opname van MRV-bepalingen voor kolen (96 % van de antwoorden op de openbare raadpleging). Deze aspecten zijn opgenomen in dit voorstel.
Er was brede steun voor wetgevingsmaatregelen om de emissies in de sectoren olie, fossiele gassen en kolen te beperken. Alle verenigingen van de sector olie en gas die een antwoord indienden in het kader van de openbare raadpleging uitten steun voor het vaststellen van een verplichting inzake lekdetectie en -reparatie (LDAR) in de Uniewetgeving. De meeste ngo’s waren ook voorstander van een dergelijke verplichting. Alle ngo’s en respondenten uit de sector van de openbare raadpleging waren van mening dat het haalbaar is om het routinematige afblazen en affakkelen in verband met de in de EU geproduceerde en verbruikte energie geleidelijk af te schaffen. Wat betreft de opname van mititgatiemaatregelen voor methaan uit kolenmijnen, leverde de openbare raadpleging sterke steun op (80 % van de antwoorden). Deze aspecten zijn opgenomen in dit voorstel.
92 % van de respondenten van de openbare raadpleging sprak steun uit voor Uniewetgeving inzake methaanemissies in de energiesector met betrekking tot op de markt van de Unie gebracht olie en gas. Meer specifiek steunde 96 % van de respondenten de ontwikkeling van een instrument voor transparantie in verband met methaan op Unie- en internationaal niveau. Dit onderdeel is opgenomen in dit voorstel.
72 % van de respondenten was van mening dat de Uniewetgeving inzake methaanemissies in de energiesector de verplichtingen moet uitbreiden tot ondernemingen die fossiele energie in de Unie invoeren. 65 % van de respondenten achtte het haalbaar om dezelfde verplichtingen met betrekking tot MRV, LDAR, afblazen en affakkelen op te leggen aan alle actoren in de waardeketen van olie en gas voor in de Unie verbruikt olie en gas. Om hierop in te spelen, omvat het voorstel een toetsingsclausule waarin uitdrukkelijk wordt verwezen naar het prerogatief van de Commissie om voorstellen tot wijziging van de wetgeving in te dienen en zo strengere maatregelen aan importeurs op te leggen zodra er betere mondiale gegevens over methaanemissies beschikbaar zijn.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel en de effectbeoordeling waarop het berust, zijn gebaseerd op bewijs uit de input van belanghebbenden in de uitgebreide raadplegingen die in dit verband zijn uitgevoerd, specifieke workshops en literatuuronderzoek, analyse en modellering. Het literatuuronderzoek omvatte de resultaten van een reeks actuele studies naar de belangrijkste elementen van de regelgeving inzake methaanemissies in verschillende landen en EU-lidstaten en het beperken van de methaanemissies in de energiesector en evaluaties en beoordelingen die werden uitgevoerd in het kader van andere relevante initiatieven van de Commissie.
• Effectbeoordeling
Bij alle werkzaamheden in het kader van de effectbeoordeling is op alle gebieden een reeks uiteenlopende maatregelen in overweging genomen voor het aanpakken van de vastgestelde problemen en de oorzaken van deze problemen teneinde de doelstellingen van het initiatief te verwezenlijken. Alle beleidsgebieden omvatten een optie met ongewijzigd beleid. Voor drie beleidsgebieden zijn voorkeursopties vastgesteld. Na uitvoering van een beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie, coherentie en evenredigheid is er een pakket van voorkeursopties vastgesteld dat het meest geschikt is voor het helpen verwezenlijken van de doelstellingen. Het pakket van voorkeursopties omvat de volgende hoofdbepalingen:
Op beleidsterrein 1 worden opties overwogen om de nauwkeurigheid van de meting en rapportage van de methaanemissies in de energiesector te verbeteren door exploitanten ertoe te verplichten metingen op activaniveau uit te voeren en directe emissies van methaan voor economische activiteiten op het grondgebied van de EU te rapporteren. Dit omvat een verplichte monitoring, rapportage en verificatie voor olie en gas, een verplichte monitoring, rapportage en verificatie voor olie, gas en kolen en een verplichte monitoring, rapportage en verificatie voor olie, gas en kolen die ook indirecte emissies beslaan.
De voorkeursoptie voor beleidsterrein 1 is het opleggen van gedetailleerde (dat wil zeggen op het niveau van het actief) metings- en rapportageverplichtingen voor methaanemissies van olie, gas en kolen in de energiesector van de EU. Het belangrijkste voordeel hiervan is dat dit het niveau van de rapportage van dergelijke emissies zal verbeteren en het begrip van de bronnen en omvang van deze emissies zal doen toenemen, wat zal leiden tot een doeltreffendere beperking van de bijbehorende emissies.
Beleidsterrein 2 omvat opties voor de beperking van de methaanemissies in de EU, door middel van het opsporen van lekken en reparatiemaatregelen en grenzen voor het afblazen en affakkelen. Deze zijn erop gericht de verdere doeltreffende beperking van de methaanemissies in de volledige energievoorzieningsketen te waarborgen. Tot de opties behoren richtsnoeren van de Commissie of verplichte maatregelen inzake de beperking van de methaanemissies in de sectoren olie en fossiele gassen, verplichte maatregelen inzake de beperking van de methaanemissies in de sectoren olie, fossiele gassen en kolen alsmede indirecte emissies en een wetgevingsmaatregel om een bepaalde beperking van de methaanemissies tot stand te brengen door middel van een prestatievereiste.
De voorkeursoptie voor beleidsterrein 2 is het opleggen van verplichtingen om de methaanemissies van olie, gas en kolen in de energiesector van de EU te beperken, in termen van de detectie van lekken en reparatiemaatregelen en een verbod op afblazen en affakkelen. Deze zullen leiden tot een grotere beperking van de methaanemissies ten opzichte van een scenario met ongewijzigd beleid, met bijbehorende milieu- en sociale voordelen in termen van de vertraging van de klimaatverandering en de beperking van de luchtverontreiniging.
Beleidsterrein 3 omvat opties die gericht zijn op het verminderen van de methaanemissies in verband met ingevoerde fossiele energie. Het omvat opties met betrekking tot het meten, rapporteren en beperken van de methaanemissies in verband met het verbruik van fossiele brandstoffen in de EU die buiten de EU plaatsvinden, waaronder het gebruik van diplomatieke actie en instrumenten voor transparantie, verplichte meting, rapportage en beperking voor alle methaanemissies van de waardeketen van in de EU verbruikte fossiele energie, de vaststelling van een transparantiedatabank voor methaanemissies en een mondiaal monitoringsinstrument voor hoge methaanemissies, evenals een verplichting om een bepaalde reductie van de methaanemissies te verwezenlijken die geldt voor de waardeketen van alle in de EU verbruikte fossiele energie.
De voorkeursoptie voor beleidsterrein 3 is het voorstellen van verschillende instrumenten om de informatie over de bronnen van methaanemissies van ondernemingen die fossiele energie naar de EU uitvoeren te verbeteren, alsook stimulansen voor landen om hun methaanemissies te verminderen. Net zoals beleidsterrein 2 zal het beperken van de mondiale methaanemissies milieu- en sociale voordelen hebben, die voor de EU met name bestaan in het vertragen van de klimaatverandering.
• Grondrechten
Dit initiatief is volledig in overeenstemming met artikel 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat vereist dat een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel omvat een aantal vereisten die gevolgen hebben voor de begroting. Ten eerste de vereiste voor het Agentschap van de Europese Unie voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) om een reeks indicatoren en bijbehorende referentiewaarden vast te stellen en openbaar beschikbaar te maken voor de vergelijking van de investeringskosten per eenheid in verband met de meting, rapportage en beperking van de methaanemissies voor vergelijkbare projecten om de drie jaar. Hoewel het ACER tot nu toe de kosten van netwerkexploitanten als gevolg van de meting, rapportage en beperking van de methaanemissies nog niet heeft behandeld, zullen de aanvullende taken en de werklast hiervan voor het ACER naar schatting voldoende worden gedekt door 1 aanvullend vte.
Ten tweede de vereiste voor de Unie om een platform voor transparantie in verband met methaan op te richten en in stand te houden, met inbegrip van informatie over de invoer van fossiele energie in de Unie, dat elk kwartaal wordt bijgewerkt, alsook om een instrument voor de mondiale monitoring van methaan vast te stellen dat regelmatig de resultaten publiceert van de monitoring vanuit de lucht van grote uitstoters van methaan uit energiebronnen, met maandelijkse bijwerkingen. De aanvullende taken en de werklast ervan voor de Commissie zullen naar schatting twee aanvullende voltijdse ambtenaren vereisen.
In deel 3 van het financieel memorandum bij het voorstel worden de gevolgen voor de begroting ervan en de vereiste menselijke en administratieve middelen uiteengezet.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
De klimaat- en energiewetgeving van de EU voorziet in een uitgebreid kader om vooruitgang in de richting van de EU-streefdoelen te boeken en om deze vooruitgang te volgen, waaraan dit voorstel zal bijdragen. Het overkoepelende kader wordt gevormd door de Europese klimaatwet en de verordening inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie voorziet in het rapportagekader. Gegevens die in het kader van die verordening worden verzameld, moeten openbaar toegankelijk worden gemaakt op een e-platform, met inbegrip van indicatoren voor het monitoren van de vooruitgang in de richting van de energie- en klimaatdoelstellingen van de Unie.
Het nationale beleid en de maatregelen van de lidstaten om hun streefdoelen in het kader van de verordening inzake de verdeling van de inspanningen te behalen, worden elke vijf jaar door de Commissie gecontroleerd. De uitvoering en doeltreffendheid van de bepalingen die in het voorstel zijn opgenomen, zullen derhalve ook worden gevolgd in verband met het behalen van de streefdoelen in het kader van de ESR. De vastgestelde controlemechanismen voor de kwaliteit van de nationale indieningen zullen ook een evaluatie mogelijk maken van de doeltreffendheid van de bepalingen van dit voorstel wat betreft het verwezenlijken van verbeteringen van de gegevensnauwkeurigheid. In deze context worden in de verordening inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie de vereisten uiteengezet voor nationale en Uniesystemen voor de inventaris van de broeikasgasemissies, beleid, maatregelen en prognoses, die vragen om een voortdurende verbetering. De vaststelling van dergelijke systemen is internationaal vereist en bedoeld om de uitvoering van de nationale energie- en klimaatplannen te ondersteunen met betrekking tot de dimensie “koolstofarm maken”.
De methaanemissies komen steeds vaker onder de aandacht van het publiek, met inbegrip van wetenschappelijke campagnes en campagnes van belanghebbenden om emissies op te sporen en te kwantificeren. Een dergelijke publieke controle, ondersteund door een toenemende ruimtelijke en temporele resolutie van satellietgegevens, is een waardevolle bron voor het monitoren van de effecten van het voorstel en het vaststellen van tekortkomingen bij de uitvoering ervan.
Wat de monitoring en evaluatie van de in dit voorstel vastgestelde verplichtingen betreft, zullen de nationale bevoegde instanties in de eerste plaats verantwoordelijk zijn voor het waarborgen van de toepassing van de bepalingen. Met betrekking tot de verificatie van de emissiegegevens voorziet dit voorstel in een rol voor onafhankelijke geaccrediteerde verificateurs. Het Internationaal waarnemingscentrum voor methaanemissies11 zal zorgen voor een aanvullende controle van de ingediende gegevens over methaanemissies, met inbegrip van de mogelijkheid om deze te vergelijken met andere bronnen, zoals satellietbeelden en -producten.
De Commissie zal de uitvoering van de rechtshandeling monitoren door middel van de controle van de juiste toepassing van de maatregelen door de partijen die hiertoe verplicht zijn en, indien nodig, handhavingsmaatregelen te nemen. Dit voorstel omvat een toetsingsclausule op grond waarvan de Commissie een verslag zal indienen over de evaluatie en toetsing van de verordening.
• Gedetailleerde uitleg van de specifieke bepalingen van het voorstel
De voorgestelde verordening telt 6 hoofdstukken die tezamen uit 35 artikelen bestaan.
Hoofdstuk 1 — Algemene bepalingen
In dit hoofdstuk worden het toepassingsgebied en de belangrijkste termen uit de voorgestelde verordening uiteengezet. Het bevat ook een bepaling waarin de kosten van netwerkexploitanten bij de uitvoering van de verordening worden erkend.
Hoofdstuk 2 — Bevoegde instanties en onafhankelijke verificatie
In dit hoofdstuk worden de nalevingsbepalingen van de verordening vastgesteld, naast de sanctiebepalingen van hoofdstuk 6. De taken van de bevoegde instanties worden in dit hoofdstuk uiteengezet, en met name de regels met betrekking tot inspecties en klachten, evenals de rol en de procedures voor onafhankelijke geaccrediteerde verificateurs in verband met de verificatie van de gegevens over methaanemissies die door exploitanten worden gerapporteerd.
Hoofdstuk 3 — Methaanemissies in de sectoren olie en gas
In dit hoofdstuk worden de verplichtingen van exploitanten en de lidstaten vastgelegd met betrekking tot de meting en rapportage van de gegevens over methaanemissies, alsook verplichtingen in verband met de beperking van de methaanemissies op de desbetreffende locaties.
Hoofdstuk 4 — Methaanemissies in de kolensector
Dit hoofdstuk is onderverdeeld in drie delen en beslaat het volgende: de monitoring en rapportage van de methaanemissies in operationele mijnen; de beperking van de methaanemissies in operationele ondergrondse mijnen en de methaanemissies in gesloten en verlaten ondergrondse mijnen.
In elk deel worden de verplichtingen van exploitanten en de lidstaten vastgelegd met betrekking tot de meting en rapportage van de gegevens over methaanemissies, alsook verplichtingen in verband met de beperking van de methaanemissies op de desbetreffende locaties.
Hoofdstuk 5 — Methaanemissies buiten de Unie
In dit hoofdstuk worden instrumenten voor de transparantie in verband met de methaanemissies buiten de Unie geïntroduceerd: een informatieverplichting voor importeurs van fossiele brandstoffen met betrekking tot methaanemissies, een transparantielijst van ondernemingen in de Unie en landen en ondernemingen die fossiele energie naar de Unie uitvoeren, met inbegrip van informatie over de internationale rapportageverplichtingen met betrekking tot de methaanemissies en een mondiaal monitoringsinstrument om de omvang, de terugkeer en de locatie van uitstoters van methaan in de wereld bekend te maken.
Daarnaast worden in het hoofdstuk informatievereisten voor importeurs uiteengezet om de invoer van fossiele energie in de Unie te verantwoorden, alsook het prerogatief van de Commissie om voorstellen tot wijziging van de wetgeving in te dienen en zo strengere maatregelen aan importeurs op te leggen zodra betere mondiale gegevens over methaanemissies beschikbaar zijn en de naleving van de toepasselijke internationale verplichtingen van de Unie te waarborgen.
Hoofdstuk 6 — Slotbepalingen
Dit hoofdstuk bevat voornamelijk een systeem voor sancties: hoewel wordt erkend dat het vaststellen van sancties een nationale bevoegdheid is, bevat dit hoofdstuk richtsnoeren voor sancties en in het bijzonder de criteria voor het vaststellen van sancties, de soorten inbreuken die moeten worden bestraft, criteria voor plafonds en de mogelijkheid om dwangsommen op te leggen.
Het bevat ook bevoegdheidsbepalingen voor de goedkeuring van gedelegeerde en uitvoeringshandelingen, evenals een toetsingsclausule.