Toelichting bij COM(2021)802 - Energieprestatie van gebouwen (herschikking) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)802 - Energieprestatie van gebouwen (herschikking). |
|---|---|
| bron | COM(2021)802   |
| datum | 15-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
De herziening van de richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD) maakt deel uit van het pakket “Fit for 55” in het kader van het werkprogramma van de Commissie voor 2021 en vormt een aanvulling op de andere onderdelen van het in juli 2021 voorgestelde pakket 1 , dat een emissievrij gebouwenbestand tegen 2050 beoogt. Zoals reeds vermeld in het klimaatactieplan 2 , gaat het om een belangrijk wetgevingsinstrument om de decarbonisatiedoelstellingen voor 2030 en 2050 te verwezenlijken. Het sluit aan bij de belangrijkste onderdelen van de drie aandachtsgebieden 3 van de renovatiegolf-strategie 4 , waaronder het voornemen om verplichte minimumnormen voor energieprestaties voor te stellen, na een effectbeoordeling waarin wordt gekeken naar het toepassingsgebied, het tijdschema, de fasering en flankerende ondersteunende beleidsmaatregelen. De voorgestelde herziening komt iets later dan de eerste reeks “Fit for 55”-initiatieven van juli 2021, omdat eerst een passende raadpleging en effectbeoordelingsprocedure moest worden afgerond.
Het voorstel is met name belangrijk omdat gebouwen goed zijn voor 40 % van het energieverbruik en 36 % van de directe en indirecte energiegerelateerde broeikasgasemissies. 80 % van de energie die gezinnen in de EU verbruiken, is bestemd voor verwarming, koeling en warm water voor huishoudelijke doeleinden. Om Europa veerkrachtiger te maken, moeten gebouwen in de EU worden gerenoveerd, zodat ze energie-efficiënter en minder afhankelijk van fossiele brandstoffen worden. Renovatie is van cruciaal belang om het energieverbruik van gebouwen te verminderen, de uitstoot terug te dringen en de energierekening te verlagen. Bovendien zorgt renovatie voor lokale werkgelegenheid en economische groei. Omdat veranderingen in de gebouwensector een lange aanloopperiode vergen, is een tijdige herziening van de richtlijn nodig met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen van “Fit for 55”.
1.1.Wisselwerking tussen het “Fit for 55”-pakket en met name het nieuwe ETS
Het “Fit for 55”-pakket bestaat uit een reeks onderling verbonden voorstellen. In de effectbeoordeling is daar rekening mee gehouden. Uit de analyse 5 is gebleken dat een te grote afhankelijkheid van aangescherpt regelgevingsbeleid tot onnodig hoge economische lasten zou leiden, terwijl koolstofbeprijzing alleen geen oplossing zou bieden voor hardnekkig marktfalen en niet-economische belemmeringen. De gekozen beleidsmix zoekt daarom naar een zorgvuldig evenwicht tussen beprijzing, streefcijfers, normen en steunmaatregelen. De voorgestelde herziening van de EPBD past in hetzelfde kader. Als het evenwicht van de totale mix wordt verstoord, zouden dus verschillende onderdelen van het beleid moeten worden bijgesteld. Als de maatregelen op het stuk van beprijzing en streefcijfers met het oog op het koolstofvrij maken van de gebouwensector worden verzwakt, zijn strengere regelgevende maatregelen in het kader van de EPBD-herziening noodzakelijk, met name wat betreft de geleidelijke afschaffing van fossiele brandstoffen en de verplichte minimumnormen voor energieprestaties.
Volgens de desbetreffende effectbeoordelingen van de Commissie zou het behalen van de streefcijfers minder zeker zijn en meer kosten bij gebrek aan een koolstofprijssignaal voor verwarmingsbrandstoffen, zoals het voorgestelde nieuwe emissiehandelssysteem (ETS) voor gebouwen en wegvervoer. Dit gaat het best gepaard met regelgevende maatregelen van de EU en aanvullende nationale maatregelen, waartoe stimulansen worden geboden door de voorgestelde hogere ambitie in de verordening inzake de verdeling van de inspanningen (ESR), de richtlijn energie-efficiëntie (EED) en de richtlijn hernieuwbare energie (RED).
Het nieuwe ETS creëert economische stimulansen voor het koolstofvrij maken van gebouwen en genereert inkomsten voor overheidssteun, die met name zal worden gericht op kwetsbare huishoudens. De herziene EPBD pakt niet-economische belemmeringen voor renovatie aan 6 . Er wordt een faciliterend kader gecreëerd voor het verlenen van financiële steun voor renovatie zonder de vereiste financiering meteen te mobiliseren. Een herziene EPBD zou aanzienlijk kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen voor 2030. Uit de EPBD-impactbeoordeling 7 blijkt dat, zonder de herziening, in de woning- en dienstensector maar ongeveer de helft van de totale emissiereducties wordt bereikt die nodig zijn om de doelstelling voor 2030 te halen.
Zonder deze herzieningen zouden meer maatregelen op het niveau van de lidstaten nodig zijn om de kloof te dichten. Maar in dat geval zou onzekerheid over de doeltreffendheid, de tijdigheid en de consistentie met de decarbonisatiedoelstelling voor 2050 die is vastgelegd in de Europese klimaatwet 8 , een rem zetten op de stimulansen voor een snelle verhoging van het renovatietempo. Zonder versterkte regelgevende maatregelen op EU- of nationaal niveau om het renovatietempo te versnellen, zou de koolstofprijs hoger moeten zijn 9 en zouden niet-economische belemmeringen voor renovaties uiteindelijk niet worden aangepakt.
Om de doelstellingen van de EU voor 2030 en 2050 te halen, is het belangrijk om tijdens de onderhandelingen te zorgen voor consistentie tussen alle gebouwgerelateerde bepalingen van het pakket, zodat overeenstemming kan worden bereikt over een samenhangend en robuust kader voor gebouwen.
Een belangrijke nieuwigheid van de herziening is de invoering van minimumnormen voor energieprestaties om de vereiste transformatie van de sector op gang te brengen. De renovatie van gebouwen heeft twee algemeen erkende positieve economische effecten: 1) lagere energiekosten en minder energiearmoede en 2) toenemende waarde van gebouwen met een hogere energieprestatie. Andere voordelen zijn een betere levenskwaliteit en kortere gemiddelde perioden van leegstand.
De voordelen van lagere energierekeningen worden alleen maar groter in een context van hoge energieprijzen. Wie in een van de slechtst presterende gebouwen woont of energiearmoede kent, zou baat hebben bij gerenoveerde en betere gebouwen en lagere energiekosten en zou beter beschermd zijn tegen verdere prijsstijgingen en volatiliteit op de markt.
Daar staat tegenover dat verhuurders ertoe geneigd kunnen zijn de renovatiekosten door te rekenen aan hun huurders om de aanloopinvesteringen te dekken. Ook zou een sterkere focus op de slechtst presterende gebouwen de marktprijzen van die gebouwen verder kunnen doen dalen, ook al bestaat er nu al een zekere correlatie tussen energieprestatieklasse en waarde.
EU-brede minimumnormen voor energieprestaties zijn zorgvuldig ontworpen om mogelijke negatieve sociale effecten te verzachten en sociale voordelen te maximaliseren, door met name de levensomstandigheden in de slechtst presterende gebouwen te verbeteren en energiearmoede te beperken of zelfs te voorkomen. De lidstaten zullen de naleving van de minimumnormen voor energieprestaties moeten ondersteunen met een passend kader dat financiële steun, technische bijstand, verwijdering van belemmeringen en monitoring van sociale gevolgen, met name voor de meest kwetsbaren, omvat.
In de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen zal aandacht worden besteed aan het monitoren van de vermindering van het aantal mensen dat met energiearmoede kampt en van het deel van de bevolking dat te maken heeft met ontoereikende huisvesting (bv. lekkende muren of daken) of een ontoereikend thermisch comfort. In de plannen zal een overzicht worden gegeven van nationale beleidslijnen en maatregelen om kwetsbare huishoudens slagvaardiger te maken en te beschermen, energiearmoede te verminderen en de betaalbaarheid van huisvesting te waarborgen.
De maatregelen in dit voorstel zijn in overeenstemming met het beleid en de maatregelen in de verschillende EU-instrumenten ter ondersteuning van een sociaal rechtvaardige transitie. Zij omvatten verslaglegging over de vorderingen met betrekking tot de nationale indicatieve doelstellingen ter beperking van het aantal huishoudens in energiearmoede in het kader van de nationale energie- en klimaatplannen en de geplande investeringen om de verdelingseffecten te verzachten en structurele oplossingen te bevorderen (met name energierenovatie van gebouwen, met inbegrip van maatregelen ter verbetering van de energie-efficiëntie of de integratie van energieopwekking uit hernieuwbare energiebronnen en het koolstofvrij maken van verwarmings- en koelingssystemen) teneinde de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen te verminderen in lijn met de voorgestelde sociale klimaatplannen, alsmede de advieshub energiearmoede ter ondersteuning van de inspanningen van de lidstaten om energiearmoede te verminderen en te monitoren.
Het voorstel is goed afgestemd op andere relevante instrumenten, met name wat betreft nationale en EU-middelen. De faciliteit voor herstel en veerkracht (RRF) jaagt aanzienlijke investeringen in de renovatie van gebouwen aan dankzij het belangrijke vlaggenschiponderdeel “Renoveren” in alle nationale plannen voor herstel en veerkracht. Dit zal tussen nu en 2025-2026 het pad blijven effenen voor verbeteringen uit hoofde van de EPBD.
Binnen het huidige meerjarig financieel kader (MFK) zijn EU-middelen beschikbaar voor verschillende programma’s waarin de gebouwensector als prioriteit is aangemerkt. Van cruciaal belang zijn in dit verband de regionale fondsen in het kader van het cohesiebeleid, het Fonds voor een rechtvaardige transitie, en InvestEU. Daarbovenop komen de specifieke technische ondersteuning en bijstand van de Europese Commissie aan de nationale overheidsdiensten om de noodzakelijke hervormingen en de voorbereidingen voor doeltreffende investeringen te faciliteren.
Het voorgestelde nieuwe Sociaal Klimaatfonds in het kader van het ETS zou de kloof tussen de RRF en de overgang tussen het huidige MFK en de periode na 2027 overbruggen door voor de periode 2025-2032 72,2 miljard EUR uit te trekken ter ondersteuning van huishoudens, met name die welke in de slechtst presterende gebouwen wonen. Dit fonds zou de aanloopkosten dekken en ervoor zorgen dat huishoudens met een laag inkomen gemakkelijker kunnen voldoen aan de in de EPBD voorgestelde minimumnormen voor energieprestaties. De investeringen in het kader van de nationale sociale klimaatplannen zullen integrerend deel uitmaken van de financieringsmaatregelen in de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen in het kader van de EPBD.
Om in het kader van de gedelegeerde EU-taxonomieverordening Klimaat te worden geclassificeerd als een duurzame economische activiteit, moet de renovatie van gebouwen ofwel een energiebesparing van 30 % opleveren, ofwel voldoen aan de minimumeisen inzake energieprestaties voor ingrijpende renovaties, ofwel bestaan uit specifieke afzonderlijke maatregelen die als duurzaam zijn geclassificeerd. Renovatie om te voldoen aan de voorgestelde Uniebrede minimumnormen voor energieprestaties is doorgaans in overeenstemming met de EU-taxonomiecriteria voor activiteiten op het gebied van de renovatie van gebouwen.
Daarnaast herziet de Commissie momenteel het desbetreffende staatssteunkader, dat beter zou worden afgestemd op de behoeften van de EPBD-herziening, en met name van de minimumnormen voor energieprestaties (MEPS) op EU-niveau. De daaruit voortvloeiende bepalingen inzake staatssteun kunnen belangrijke stimulansen bieden om de slechtst presterende gebouwen vroegtijdig in overeenstemming te brengen met de op EU-niveau vastgestelde minimumnormen voor energieprestaties.
De belangrijkste doelstellingen van deze herziening zijn de beperking van de broeikasgasemissies en het finale energieverbruik van gebouwen tegen 2030 en de vaststelling van een langetermijnvisie voor gebouwen met het oog op klimaatneutraliteit in de hele EU in 2050. Met het oog daarop omvat het initiatief verschillende specifieke doelstellingen: het tempo en de grondigheid van renovaties verhogen, de informatie over de energieprestaties en de duurzaamheid van gebouwen verbeteren en ervoor zorgen dat alle gebouwen in overeenstemming worden gebracht met de eisen inzake klimaatneutraliteit in 2050. Versterkte financiële steun en modernisering en systeemintegratie vormen hefbomen om deze doelstellingen te halen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Zoals hierboven uiteengezet beoogt de voorgestelde herziening de bevordering van zowel push- als pullfactoren ter ondersteuning van het koolstofvrij maken van gebouwen, in combinatie met de stimulansen voor nationale maatregelen in het kader van de ESR en de impact van het nieuwe emissiehandelssysteem voor gebouwen en wegvervoer 10 op de koolstofbeprijzing. Het voorstel betreft de herziening van een bestaand wetgevingsinstrument. Als zodanig kan het geen nieuwe doelstelling invoeren, zoals in het kader van de ESR, maar ondersteunt het de verwezenlijking ervan. Het gaat hand in hand met het voorgestelde nieuwe ETS, zodat enerzijds wordt gezorgd voor het koolstofvrij maken van verwarmingsbrandstoffen en ‑technologieën en anderzijds voor een beperking van het energieverbruik.
Met de EPBD zal de algemene visie voor nieuwe en bestaande gebouwen worden vastgesteld die geldt voor alle gebouwgerelateerde bepalingen van de andere “Fit for 55”-initiatieven 11 . Door versterkte maatregelen om het energieverbruik in de gebouwensector te verminderen, zal de EPBD ook bijdragen tot het behalen van de algemene energie-efficiëntiestreefcijfers die zijn vastgesteld in de richtlijn energie-efficiëntie (EED). Als het aantal renovaties toeneemt als gevolg van het EPBD-voorstel en van de eis dat in nieuwe gebouwen verwarmingssystemen zonder directe broeikasgasemissies worden geïnstalleerd en dat hernieuwbare energie wordt geïntegreerd om gebouwen emissievrij te maken, zal dat bevorderlijk zijn voor de indicatieve doelstelling voor 2030 met betrekking tot het aandeel hernieuwbare energie in het finale energieverbruik van gebouwen overeenkomstig de richtlijn hernieuwbare energie (RED). Het voorstel ondersteunt de vervanging van inefficiënte cv-ketels op fossiele brandstoffen door systemen zonder directe broeikasgasemissies, zoals warmtepompen en andere op hernieuwbare energie gebaseerde technologieën.
Het voorstel beoogt een betere particuliere laadinfrastructuur op parkeerterreinen in en naast gebouwen, als aanvulling op de geactualiseerde verordening infrastructuur voor alternatieve brandstoffen (AFIR), met ambitieuzere algemene doelstellingen, onder meer wat betreft openbare oplaadinfrastructuur voor elektrische voertuigen. In lijn met de Europese Green Deal en het nieuwe EU-kader voor stedelijke mobiliteit bevat het voorstel ook bepalingen ter verbetering van de fietsparkeerinfrastructuur.
Het voorstel vormt ook een aanvulling op de productwetgeving, zoals de verordening energie-etikettering (ELR), die consumenten ertoe aanzet producten en apparaten voor gebouwen te kopen die op energiegebied het best presteren. De EPBD gaat hand in hand met de richtlijn ecologisch ontwerp (ED), waarin energieprestatie- en andere milieuprestatie-eisen zijn vastgesteld voor energiegerelateerde producten, met name voor technische bouwsystemen (bv. cv-ketels, warmtepompen of lichtbronnen) en in gebouwen gebruikte apparatuur (bv. huishoudelijke apparaten). Wat de prestaties van bouwproducten betreft, die aan bod komen in de bouwproductenverordening (CPR), bevat het voorstel eveneens bepalingen die bijdragen tot voortdurende vooruitgang in de richting van klimaatadaptatie door een versterking van de klimaatbestendigheid van gebouwen.
Tegelijkertijd zullen de versterkte informatietools van de EPBD, waartoe ook een koolstofberekening zal behoren, financiële investeerders helpen om de voordelen van het koolstofvrij maken van gebouwen te gelde te maken, en huishoudens of commerciële actoren om de economische voordelen van renovaties van gebouwen en de bijbehorende terugbetalingsplannen beter te kunnen plannen. Deze aspecten sluiten ook aan bij de gebouwgerelateerde elementen van de EU-taxonomie voor duurzame activiteiten 12 .
Inhoudsopgave
- Rechtsgrondslag
- Gevolgen voor de begroting
- 1.2.Kwesties in verband met kwetsbaarheid, betaalbaarheid en energiearmoede
- 1.3.Beschikbaarheid van financiering, EU-fondsen en nationale steunmaatregelen
- 1.4.Doelstellingen van het voorstel
- 2.1. De behoefte aan maatregelen van de EU
- 2.2. Toegevoegde waarde van de EU
- 3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
- 3.1. Samenvatting van de standpunten van belanghebbenden
- 5. OVERIGE ELEMENTEN
, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, dat de rechtsgrondslag voor het energiebeleid van de Unie vormt. De voorgestelde maatregelen hebben tot doel “energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie te stimuleren” (artikel 194, lid 1, punt c), VWEU).
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het energiebeleid behoort tot de gedeelde bevoegdheden van de EU en de lidstaten en het EU-beleid ter zake is goed ontwikkeld. De voorgestelde wijzigingen van de EPBD zijn grotendeels het gevolg van de noodzaak om de richtlijn in overeenstemming te brengen met de verhoogde ambitie in de klimaat- en energiedoelstellingen van de EU. Bovendien is er volgens de beoordeling van de EU-brede impact van de nationale energie- en klimaatplannen (NECP’s) die de Commissie in september 2020 heeft gepubliceerd 13 , een kloof tussen het ambitieniveau voor energie-efficiëntie en de doelstellingen voor 2030 die momenteel van kracht zijn. Het verschil bedraagt 2,8 procentpunt voor het primaire energieverbruik en 3,1 procentpunt voor het finale energieverbruik in de EU. Daarom moet de herziene EPBD verdere EU-brede maatregelen bevatten, in lijn met de plannen in het kader van de verordening inzake de governance van de energie-unie 14 .
Gebouwen zijn plaatselijke infrastructuur, maar het renovatietempo en de grondigheid van renovaties schieten in alle lidstaten van de EU tekort. De onderliggende oorzaken zijn vooral van niet-economische aard en relevant voor alle lidstaten. Door een gemeenschappelijk EU-kader voor het decarbonisatietraject voor gebouwen en de daarmee verband houdende eisen vast te stellen en tegelijkertijd aanpassing aan nationale omstandigheden mogelijk te maken, krijgen alle actoren in de toeleveringsketen voor renovaties en de bouw de broodnodige zekerheid en wordt gezorgd voor voorspelbaarheid en paraatheid voor alle belanghebbenden, van de industrie tot lokale en nationale werknemers, particuliere investeerders en financiële instellingen. De ervaring die in het verleden is opgedaan met de langetermijnrenovatiestrategieën onderstreept het belang van de juiste mix van flexibiliteit en geharmoniseerde vereisten om in alle lidstaten voldoende inspanningen aan te moedigen met het oog op het behalen van de streefcijfers op EU-niveau.
Een versterkt gemeenschappelijk EU-kader zal lidstaten met verschillende ambitieniveaus stimuleren om op gecoördineerde wijze en op de vereiste schaal de energietransitie naar energie-efficiëntere en energiezuinigere gebouwen te versnellen.
Voldoende sterke regelgevende signalen — zowel voor het huidige gebouwenbestand als voor nieuwe gebouwen — zullen investeringen in de renovatie van gebouwen stimuleren, banen scheppen, innovatie stimuleren, de voordelen van de interne markt voor bouwproducten en ‑uitrusting vergroten en een positief effect hebben op het concurrentievermogen van het bouwecosysteem en aanverwante sectoren. Dit zal er, samen met een gedeeld begrip van gemeenschappelijke normen en toegang tot informatie, voor zorgen dat de gebouwensector zijn broeikasgasemissies op de meest kosteneffectieve manier vermindert, bijvoorbeeld door schaalvoordelen.
Gebouwen kunnen zich niet over de grenzen heen verplaatsen, maar die mogelijkheid bestaat wel voor gebouwgebonden financiering en voor geïnstalleerde technologieën en oplossingen, zoals isolatiemateriaal, warmtepompen, efficiënte beglazing of fotovoltaïsche panelen. EU-maatregelen kunnen de nationale regelgeving in de gebouwensector moderniseren met het oog op de decarbonisatiedoelstellingen, kunnen wereldwijd bredere markten voor innovatieve producten openstellen, en kunnen zorgen voor kostenbesparingen waar dat het meest nodig is en voor industriële groei.
Tot slot bieden EU-maatregelen via de herziene EPBD tal van voordelen, zoals een betere gezondheid en meer welzijn voor de burgers, nieuwe lokale banen ter ondersteuning van het herstel, vermindering van energiearmoede, sociale inclusie, betere levensomstandigheden, lagere broeikasgasemissies, klimaatbestendigheid, een lager energieverbruik en lagere energiekosten. Het is ook in overeenstemming met het Nieuw Europees Bauhaus 15 , het initiatief waarin wordt opgeroepen om duurzaamheid van gebouwen en de gebouwde omgeving te combineren met levenskwaliteit en sociale inclusie.
• Evenredigheid
De maatregelen in het wetgevingsvoorstel worden als evenredig beschouwd en bouwen maximaal voort op het bestaande ontwerp van de oorspronkelijke richtlijn van 2002 en de herzieningen van 2010 en 2018. Zoals uiteengezet in punt 3 hieronder, zijn de bezwaren van de Raad voor regelgevingstoetsing in zijn negatieve adviezen over de evenredigheid en het niveau van EU-harmonisatie van de voorkeursoptie volgens het begeleidende effectbeoordelingsverslag aangepakt door het voorstel te wijzigen met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
• Keuze van het instrument
Het voorstel beoogt inhoudelijke wijzigingen van de EPBD, die ook in 2018 al is gewijzigd 16 . Daarom wordt een herschikking van de bestaande richtlijn voorgesteld, in lijn met de verbintenis van de Commissie op grond van punt 46 van het Interinstitutioneel Akkoord over beter wetgeven 17 . Bij de nieuwe rechtshandeling wordt de eerdere Richtlijn (EU) 2010/31/EU vervangen en ingetrokken.
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De EPBD is in 2016 geëvalueerd 18 . De maatregelen die voortvloeien uit de laatste herziening van de EPBD (2018) zijn pas onlangs (2020) omgezet. Bij gebrek aan voldoende gegevens over de impact ervan is een nieuwe evaluatie niet aan de orde.
• Raadpleging van belanghebbenden
Er zijn complementaire methoden toegepast met het oog op een breed raadplegingsproces waarin alle belanghebbenden inspraak konden hebben.
–Op 22 februari 2021 is een aanvangseffectbeoordeling (routekaart) gepubliceerd op de portaalsite “Geef uw mening” van de Commissie. Gedurende vier weken kon feedback worden gegeven, wat resulteerde in 243 antwoorden.
–Vanaf 30 maart 2021 werd op de “Geef uw mening”-website gedurende twaalf weken een openbare raadpleging gehouden, op basis van een gestructureerde online-vragenlijst via EU Survey en in lijn met de regels voor betere regelgeving van de Commissie. Er werden meerkeuzevragen en open vragen gesteld met betrekking tot het toepassingsgebied, het type en het ontwerp van mogelijke beleidsopties. Zoals aan de routekaart kon iedereen aan de raadpleging deelnemen. Dat heeft 535 antwoorden opgeleverd. De meeste antwoorden werden ontvangen van brancheverenigingen en bedrijven (52 %), gevolgd door EU-burgers (15 %), ngo’s (12 %) en lokale en nationale overheidsinstanties (7 %).
–Tussen 31 maart en 3 juni 2021 vonden vijf specifieke, gerichte workshops plaats. In thematisch georganiseerde sessies kwamen specifieke gebieden voor beleidsopties aan bod, die betrekking hadden op “een visie voor gebouwen en een koolstofvrij gebouwenbestand”, “minimumnormen voor energieprestaties voor bestaande gebouwen”, “versterking van informatie-instrumenten voor gebouwen (met de nadruk op energieprestatiecertificaten)”, “bevordering van de groene en digitale transitie” en “toegankelijke en betaalbare financiering — energiearmoede”. Gemiddeld waren er voor elke workshop meer dan 200 deelnemers.
–Daarnaast werden belanghebbenden op ad-hocbasis geraadpleegd.
Tevens heeft de Commissie de nationale delegaties en overheden geïnformeerd en hun standpunten verzameld tijdens bijeenkomsten van de Groep energie en het comité Energieprestaties in gebouwen en plenaire vergaderingen in het kader van de “Concerted Action”.
Een duidelijke meerderheid van de respondenten van de openbare raadpleging (75 %) sprak zijn voorkeur uit voor minimumnormen voor energieprestaties. 61 % van de deelnemers was van mening dat de bepalingen van de EPBD inzake langetermijnrenovatiestrategieën moesten worden gewijzigd en 89 % steunde de optie van een versterkt toezicht op de door de lidstaten in hun langetermijnrenovatiestrategie vastgestelde doelstellingen. 84 % stond achter de opname van een definitie van emissievrije gebouwen in de EPBD. 73 % van de respondenten was van mening dat de EPBD kan bijdragen tot het beschikbaar stellen en het toegankelijk maken van een breder scala aan gebouwgerelateerde energieprestatiegegevens. Volgens een duidelijke meerderheid (65 %) moet het energieprestatiecertificaat worden geactualiseerd en moet de kwaliteit ervan worden verbeterd, en nog meer respondenten (76 %) zijn voorstander van een harmonisatie van energieprestatiecertificaten.
Meer dan twee derde van de respondenten (68 %) was van mening dat in de EPBD maatregelen moeten worden opgenomen inzake de rapportage van de koolstofemissies gedurende de gehele levenscyclus (productie en bouw, gebruik en einde van de levensduur). Wat e-mobiliteit betreft, spraken de respondenten in het algemeen hun steun uit voor aangescherpte eisen. Meer dan driekwart van de deelnemers (77 %) vindt dat financiële steun voor renovatie moet worden gekoppeld aan de grondigheid ervan en 68 % was van mening dat het nuttig zou zijn om te voorzien in een wettelijke definitie van “grondige renovatie”. Ten slotte was de algemene opvatting, ook tijdens de workshops, dat financiering beter toegankelijk moet zijn, via een combinatie van rechtstreekse subsidies, fiscale stimulansen, energie-efficiëntiehypotheken en andere stimuleringsmechanismen, en dat daartoe centrale aanspreekpunten moeten worden opgezet. Gerichte financiële steun voor huishoudens met een laag of middeninkomen werd aangemerkt als de belangrijkste beleidsmaatregel om energiearmoede aan te pakken.
De beleidsworkshops gingen in het algemeen dezelfde richting uit als de openbare raadpleging en leverden nuttige aanvullende inzichten op.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Dit voorstel bouwt voort op de evaluatie van 2016 en op de gegevens over en ervaringen met de uitvoering van de EPBD. Het JRC heeft ondersteuning geboden bij de analyse en beoordeling van de naleving en de nationale praktijken. In het kader van de “EPBD Concerted Action” is een analyse gemaakt van de nationale ervaringen met de uitvoering van de EPBD. Daarnaast baseert de Commissie zich op een toenemend aantal collegiaal getoetste empirische onderzoeken en maakt zij gebruik van verschillende lopende of onlangs afgeronde contracten voor ondersteuning.
De kwantitatieve en kwalitatieve beoordeling van de effecten en administratieve kosten en de analyse van de input van belanghebbenden werden ondersteund door een specifiek contract voor technische ondersteuning 19 . De analyse in het kader van dit contract werd uitgevoerd met behulp van een reeks modelleringsinstrumenten die het gebouwenbestand en de bredere macro-economische en sociale effecten in kaart brengen. De voornaamste statistieken en gegevens die zijn gebruikt, ook voor het bijeenbrengen van de gegevensreeksen die aan de modellen ten grondslag liggen, zijn gebaseerd op de indicatoren van de waarnemingspost voor het gebouwenbestand en van Eurostat. Voor de analyse werd ook geput uit een beoordeling van de resultaten van diverse lopende onderzoeks- en innovatieprojecten die zijn gefinancierd in het kader van het Horizon 2020-programma.
Dit voorstel steunt ook op gegevens die zijn verzameld in het kader van de effectbeoordeling voor het klimaatdoelstellingsplan 2030 en in het kader van andere Green Deal-initiatieven. Net als bij andere voorstellen van het beleidspakket “Fit for 55” wordt in het basisscenario voor de beoordeling rekening gehouden met het geactualiseerde EU-referentiescenario, d.i. een projectie van de ontwikkeling van de nationale en EU-energiesystemen en van de uitstoot van broeikasgassen in het huidige beleidskader, waarin de gevolgen van COVID-19 zijn meegenomen.
• Effectbeoordeling
Volgens de analyse in het kader van de effectbeoordeling is het EPBD-kader ontoereikend om de klimaatdoelstellingen voor 2030 te verwezenlijken. Met name ontbreekt een maatregel om niet-economische belemmeringen voor de energierenovatie van gebouwen aan te pakken.
De ontwerpeffectbeoordeling is tweemaal voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie. Na een eerste negatief advies bracht de raad in tweede instantie een definitief negatief advies uit 20 , waarin werd benadrukt dat er politieke sturing nodig was over de vraag of en onder welke voorwaarden het voorstel voor de herziening van de EPBD kon worden voortgezet. De raad verklaarde zijn negatieve advies te handhaven omdat in het ontwerpverslag van de effectbeoordeling 1) niet duidelijk werd aangegeven welke extra leemte via de EPBD-herziening moet worden opgevuld in het licht van de andere “Fit for 55”-voorstellen; 2) niet overtuigend werd aangetoond dat er behoefte is aan geharmoniseerde maatregelen op EU-niveau, gelet op de heterogeniteit van de gebouwensector in de lidstaten; en 3) niet voldoende werd toegelicht waarom de afzonderlijke onderdelen van het voorkeurspakket van beleidsopties waren gekozen.
Volgens de werkmethoden van de Europese Commissie kan de vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses zijn goedkeuring hechten aan de voortzetting van een initiatief waarover de Raad voor regelgevingstoetsing een tweede negatief advies heeft uitgebracht.
Gezien het politieke belang van dit initiatief, de rol ervan binnen het “Fit for 55”-pakket van voorstellen van juli 2021, de urgentie van maatregelen op het gebied van de renovatie van gebouwen en het feit dat in het aangepaste wetgevingsvoorstel op bevredigende wijze kan worden tegemoetgekomen aan de door de Raad voor regelgevingstoetsing geformuleerde behoefte aan politieke sturing, heeft de Commissie, mede in het licht van het akkoord van de vicevoorzitter voor Interinstitutionele Betrekkingen en Prognoses, het wenselijk geacht de herziening van de EPBD voort te zetten.
Volgens de Commissie houden de bevindingen van de raad over de onvoldoende duidelijke rol van de EPBD binnen het “Fit for 55”-pakket verband met zijn beoordeling van de kwaliteit van het ontwerpverslag van de effectbeoordeling, en gaat het dus niet zozeer om fundamentele bezwaren tegen de algemene beleidsmix van het “Fit for 55”-pakket. Het is tevens van belang erop te wijzen dat de adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing een beoordeling van de kwaliteit van de ontwerpeffectbeoordeling behelzen en niet van de bijbehorende wetgevingsvoorstellen. De in een vorig punt al aan bod gekomen wisselwerking tussen regelgevende maatregelen, beprijzingsmechanismen en streefcijfers vormt het kader voor de voorgestelde herziening van de EPBD, net als voor de andere voorstellen van het “Fit for 55”-pakket, die worden ondersteund door afzonderlijke effectbeoordelingsverslagen waarvoor de raad een positief advies heeft gegeven.
De Commissie heeft zorgvuldig rekening gehouden met het standpunt van de raad dat het ontwerp van het effectbeoordelingsverslag onvoldoende solide bewijs bevatte ter ondersteuning van de voorkeursoptie voor beleidsmaatregelen, met name wat betreft de mate van EU-harmonisatie die daarin wordt voorgesteld. Tegen deze achtergrond is de Commissie afgeweken van de optie in de ontwerpeffectbeoordeling om een stapsgewijze en tijdgebonden aanscherping van de minimumnormen voor energieprestaties (MEPS) op EU-niveau voor bepaalde soorten gebouwen in te voeren, gekoppeld aan een verplichting voor de lidstaten om nationale MEPS voor alle andere gebouwen in te voeren. In het huidige voorstel zijn de nationale MEPS vrijwillig en wordt beter rekening gehouden met de verschillen in de nationale gebouwenbestanden door de lidstaten meer flexibiliteit te geven bij het opstellen van hun plannen om tegen 2050 de doelstelling van een emissievrij gebouwenbestand te verwezenlijken.
De minimumnormen voor energieprestaties op EU-niveau voor de slechtst presterende gebouwen zijn wel behouden om ervoor te zorgen dat voldoende initiële inspanningen worden geleverd met betrekking tot die gebouwen waar de grootste energie-efficiëntiewinsten, broeikasgasemissiereducties en maatschappelijke nevenvoordelen kunnen worden bereikt. Voor die gebouwen mogen de lidstaten zelf specifieke tijdschema’s vaststellen voor het bereiken van hogere energieprestatieklassen tegen 2040 en 2050. De lidstaten die nationale MEPS opstellen, moeten daarbij rekening houden met de nationale routekaart en de nationale doelstellingen voor 2030, 2040 en 2050 die zij zullen vaststellen als onderdeel van hun nationale plannen voor de renovatie van gebouwen om tegen 2050 de algemene decarbonisatiedoelstelling te halen.
Cruciaal is dat de slechtst presterende gebouwen, die onder de minimumnormen voor energieprestaties op EU-niveau vallen, ook de gebouwen zijn waarvoor verdergaande renovatie-inspanningen nodig zijn en waarvoor de stimulansen van de koolstofprijzen hoogstwaarschijnlijk tekortschieten, gezien het wijdverbreide marktfalen voor deze subsector in alle lidstaten. Het is belangrijk erop te wijzen dat in het voor bewoning bestemde segment van die gebouwen vaak de meest kwetsbare huishoudens wonen. De voorgestelde maatregel (en het bijbehorende financiële kader) wordt daarom van cruciaal belang geacht voor een klimaattransitie waarbij niemand achterblijft. Daarnaast voorziet het voorstel in langere termijnen voor de stapsgewijze invoering en de naleving van de minimumnormen voor energieprestaties op EU-niveau voor gebouwen die voor bewoning zijn bestemd, dan voor gebouwen die eigendom zijn van openbare organen en andere niet voor bewoning bestemde gebouwen.
Naast het bovenstaande is het voorstel ook gewijzigd door een aanzienlijk aantal elementen in de energieprestatiecertificaten facultatief te maken. In vergelijking met de voorkeursoptie in de ontwerpeffectbeoordeling, waarbij de meeste maatregelen verplicht waren, biedt dit voorstel de lidstaten meer flexibiliteit. Tevens hebben bestaande maatregelen voorrang gekregen boven de invoering van nieuwe eisen, met name door de eisen voor de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen af te zwakken en volledig te integreren in de NECP’s.
Het voorstel laat de lidstaten veel speelruimte om hun regelgevings- en financieringsbeleid voor gebouwen aan te passen aan de nationale en lokale omstandigheden, teneinde te voldoen aan een gemeenschappelijke algemene ambitie. De bijdrage van de EPBD-herziening aan het totale “Fit for 55”-pakket wordt niet ingeperkt, maar overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel ligt de hoofdverantwoordelijkheid voor de verwezenlijking ervan meer bij de lidstaten dan oorspronkelijk gepland. De lidstaten worden verzocht voldoende ambitieuze nationale plannen voor de renovatie van gebouwen op te stellen en uit te voeren. Zij moeten daarbij terdege rekening houden met hun ESR-doelstellingen en met het voorgestelde plafond voor emissies door het gebruik van verwarmingsbrandstoffen in de gebouwensector. De Commissie zal de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen tegen deze achtergrond beoordelen.
In de evaluatieclausule wordt expliciet verwezen naar de beoordeling door de Commissie van de vraag of de gebouwgerelateerde EU-maatregelen, met inbegrip van koolstofbeprijzing, tot voldoende verbeteringen zullen leiden om tegen 2050 te komen tot een volledig koolstofvrij en emissievrij gebouwenbestand, dan wel of uiterlijk eind 2027 verdere bindende maatregelen op Unieniveau moeten worden genomen, zoals aangescherpte EU-brede minimumnormen voor energieprestaties.
Meer specifieke opmerkingen bij de bevindingen van de raad zijn te vinden in bijlage I bij de effectbeoordeling waarvan dit voorstel vergezeld gaat. De effectbeoordeling bevat een analyse van het probleem en identificeert mogelijke maatregelen om het tempo en de grondigheid van renovaties te verhogen, nieuwe en bestaande gebouwen koolstofvrij te maken en gebouwen beter te moderniseren middels digitalisering. Er worden vier hoofdopties voorgesteld, met een toenemend ambitieniveau: laag, gematigd, hoog en hoger. Optie 3 wordt aangeduid als de voorkeursoptie. Naar aanleiding van de bevindingen van de Raad voor regelgevingstoetsing is het EPBD-voorstel herzien en is het nu gebaseerd op een mix van optie 2 (gematigde ambitie) voor bestaande gebouwen en optie 3 (hoge ambitie) voor informatie-instrumenten en nieuwe gebouwen.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Een belangrijke doelstelling van de herziening van de EPBD in 2018 was het verminderen van de administratieve lasten. Naar schatting zouden de maatregelen van de voorkeursoptie samen de administratieve lasten met bijna 100 miljoen EUR per jaar verminderen 21 .
Deze herziening en de gebouwgerelateerde aspecten van de andere “Fit for 55”-voorstellen hebben vooral ten doel de gebouwensector te laten aansluiten bij de verhoogde klimaatambities van de Unie. Met het oog op doeltreffendheid zijn nieuwe en geactualiseerde voorschriften nodig. Die voorschriften zullen vooral gevolgen hebben voor de overheidsdiensten op nationaal en lokaal niveau in de lidstaten en, in mindere mate, voor de eigenaren van gebouwen en zullen voornamelijk steunen op bestaande procedures en structuren. Zij hebben het juiste ambitieniveau om onze Green Deal-doelstellingen te halen en tegelijkertijd bedrijven en eindverbruikers de tijd te geven om zich aan te passen.
Zoals aangegeven in de effectbeoordeling zullen de digitalisering van energieprestatiecertificaten en de nieuwe bepalingen inzake gegevensuitwisseling en databanken niettemin de administratieve en nalevingskosten verminderen en de administratieve procedures in verband met de renovatie van gebouwen vergemakkelijken.
• Grondrechten
Het voorstel is in overeenstemming met artikel 37 van het Handvest van de grondrechten 22 van de Europese Unie, op grond waarvan een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moeten worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling.
Het is opgesteld met inachtneming van het in artikel 17 van het Handvest neergelegde recht op eigendom en bouwt voort op artikel 34 van het Handvest, dat “het recht op […] bijstand voor huisvesting [erkent en eerbiedigt], teneinde eenieder die niet over voldoende middelen beschikt, onder de door het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken gestelde voorwaarden een waardig bestaan te verzekeren”.
Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU. Het strekt tot wijziging van een bestaande richtlijn en is grotendeels gebaseerd op reeds bestaande structuren en regels.
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Na de vaststelling van deze herschikte richtlijn door de medewetgevers zal de Commissie de volgende maatregelen nemen om de omzetting ervan te vergemakkelijken:
–een concordantietabel opstellen, die voor zowel de lidstaten als de Commissie als checklist bij de omzetting fungeert;
–bijeenkomsten beleggen met deskundigen uit de lidstaten die belast zijn met de omzetting van de diverse onderdelen van de richtlijn, met als doel te bespreken hoe die onderdelen moeten worden omgezet en twijfels weg te nemen, hetzij in het kader van de “Concerted Action for the EPBD” (CA-EPBD), hetzij in de vorm van een comité;
–zich beschikbaar houden voor bilaterale bijeenkomsten en gesprekken met de lidstaten bij specifieke vragen over de omzetting van de richtlijn;
–na het verstrijken van de omzettingstermijn uitvoerig beoordelen of de lidstaten de richtlijn volledig en juist hebben omgezet.
Het voorstel vormt een aanvulling op de governanceverordening 23 , die zorgt voor een transparant en betrouwbaar systeem voor planning, rapportering en monitoring, op basis van de NECP’s en gestroomlijnde voortgangsverslagen van de lidstaten. Vanaf 2023 moeten de lidstaten tweejaarlijks verslag uitbrengen over de voortgang die is geboekt met de uitvoering van de plannen en zij moeten de Commissie daarnaast uiterlijk 30 juni 2023 in kennis stellen van hun ontwerpen van actualiseringen van de plannen en uiterlijk 30 juni 2024 van de definitieve actualiseringen. De indiening van de plannen voor de renovatie van gebouwen volgt de cycli van de nationale energie- en klimaatplannen (NECP’s), behalve voor het eerste plan dat wordt ingediend.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Artikel 32, lid 1, bepaalt dat de lidstaten hun omzettingsmaatregelen moeten meedelen, samen met een concordantietabel. Dit is in overeenstemming met het arrest van het Europees Hof van Justitie in zaak C-543/17, op grond waarvan de lidstaten de mededeling van de nationale omzettingsmaatregelen vergezeld moeten doen gaan van voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen waarin wordt aangegeven bij welke bepalingen in het nationale recht welke bepalingen van een richtlijn worden omgezet. Dit geldt voor elke verplichting en niet slechts artikelsgewijs. Wanneer de lidstaten aan deze verplichting voldoen, hoeven zij de Commissie in beginsel geen toelichtende stukken over de omzetting te sturen.
• Artikelsgewijze toelichting
Richtlijn 2010/31/EU wordt als volgt gewijzigd om de bepalingen inzake nieuwe en bestaande gebouwen en inzake informatie-instrumenten in lijn te brengen met de Europese Green Deal, om de inhoud ervan te actualiseren in het licht van de technische vooruitgang en de opzet ervan te vereenvoudigen, en om te zorgen voor versterkte financierings- en handhavingsmechanismen:
–Het onderwerp wordt gewijzigd om duidelijk te maken dat met het voorstel voor een herschikte EPBD wordt gestreefd naar een emissievrij gebouwenbestand tegen 2050 en dat een nieuwe aanvullende koolstofberekening het gemakkelijker moet maken te kiezen voor koolstofvrije oplossingen. Hoewel het voorstel in de eerste plaats gericht is op de vermindering van de operationele broeikasgasemissies, worden de eerste stappen gezet naar een aanpak van de koolstofemissies gedurende de volledige levenscyclus van een gebouw.
–In artikel 2 wordt een nieuwe definitie van “emissievrij gebouw” opgenomen: een gebouw met een zeer hoge energieprestatie in overeenstemming met het beginsel “energie-efficiëntie eerst”, waarbij de zeer lage hoeveelheid energie die nog nodig is, volledig wordt gedekt door hernieuwbare bronnen op het niveau van het gebouw of van het district of de gemeenschap, voor zover dit technisch haalbaar is (met name energie die ter plaatse wordt opgewekt, afkomstig van een hernieuwbare-energiegemeenschap of van hernieuwbare energie of afvalwarmte van een systeem voor stadsverwarming en ‑koeling). De term “emissievrije gebouwen” slaat op de norm voor nieuwe gebouwen, het niveau dat vanaf 2030 moet worden bereikt met een grondige renovatie, en het streefdoel voor het gebouwenbestand in 2050. In artikel 2 wordt ook de definitie van “bijna-energieneutraal gebouw” verduidelijkt: het blijft de norm voor nieuwe gebouwen totdat emissievrije gebouwen de norm worden, en wordt het niveau dat tot 2030 moet worden bereikt met een grondige renovatie. Er wordt een nieuwe definitie opgenomen van “grondige renovatie” als gouden standaard voor de renovatie van gebouwen, en van “gefaseerde grondige renovatie”, die de uitvoering ervan moet vergemakkelijken. In artikel 2 worden ook “normen voor hypotheekportefeuilles” gedefinieerd als mechanismen die hypotheekverstrekkers moeten aanmoedigen de energieprestaties van hun gebouwenportefeuille te verbeteren en potentiële klanten ertoe te bewegen de energieprestatie van hun eigendommen te verbeteren.
–Artikel 3, dat betrekking heeft op de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen (voorheen langetermijnrenovatiestrategieën genoemd), wordt operationeler gemaakt. Het toezichtskader wordt versterkt door de invoering van een beoordeling door de Commissie van de ontwerpen van de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen en de mogelijkheid om aanbevelingen te doen als onderdeel van het NECP-proces. Om de presentatie van de informatie en de beoordeling ervan door de Commissie te vergemakkelijken en de vergelijkbaarheid van de nationale plannen te verbeteren, wordt in bijlage II een gemeenschappelijk model met verplichte en facultatieve elementen opgenomen. Tot de verplichte elementen waarover verslag moet worden uitgebracht, behoren de stads- en buurtbenaderingen, met inbegrip van de rol van hernieuwbare-energiegemeenschappen en energiegemeenschappen van burgers. De plannen voor de renovatie van gebouwen moeten worden ingediend als onderdeel van de NECP’s en de actualiseringen daarvan. Om rekening te houden met de termijn voor de vaststelling en de inwerkingtreding van de herziene EPBD, moet het eerste ontwerpplan uitzonderlijk uiterlijk 30 juni 2024 worden ingediend. Over de vooruitgang bij de verwezenlijking van de nationale streefcijfers en de bijdrage van de plannen voor de renovatie van gebouwen aan de nationale en de Uniedoelstellingen zal verslag worden uitgebracht in het kader van de tweejaarlijkse rapportage op grond van de governanceverordening.
–Artikel 4 (oud artikel 3), dat in samenhang met bijlage I gaat over de methodologie voor de berekening van de energieprestatie van gebouwen, wordt geactualiseerd om te verduidelijken dat het van de meter afgelezen energieverbruik kan worden gebruikt om de energieprestatie te berekenen en de juistheid van het berekende energieverbruik te verifiëren. In het artikel wordt aangegeven hoe rekening moet worden gehouden met het gebruik ter plaatse van energie uit hernieuwbare bronnen, zoals voor laadpunten, en met energie die wordt geleverd door energiegemeenschappen.
–Artikel 5 (oud artikel 4), over de vaststelling van de minimumeisen inzake energieprestaties, wordt gewijzigd om de voorheen bestaande mogelijkheid van een volledige vrijstelling van beschermde gebouwen aan te passen aan de technische vooruitgang, die het mogelijk maakt de energieprestatie van dergelijke gebouwen te verbeteren zonder aan het technische karakter en het uiterlijk ervan te raken.
–Artikel 6 (oud artikel 5), over de berekening van de kostenoptimale niveaus, wordt in lijn gebracht met de Green Deal door te specificeren dat bij het bepalen van de laagste kosten rekening moet worden gehouden met de kosten van broeikasgasemissierechten en met de externe milieu- en gezondheidskosten van energieverbruik. De Commissie zal de kostenoptimale methodologie uiterlijk 30 juni 2026 evalueren.
–Artikel 7 bevat alle bepalingen over nieuwe gebouwen:
(a)Vanaf 2030 moeten alle nieuwe gebouwen emissievrije gebouwen zijn; nieuwe openbare gebouwen moeten emissievrij zijn vanaf 2027. De specifieke voorschriften voor emissievrije gebouwen zijn vastgesteld in bijlage III.
(b)Het aardopwarmingsvermogen (Global Warming Potential of GWP) gedurende de levenscyclus van nieuwe gebouwen moet vanaf 2030 worden berekend in overeenstemming met het Level(s)-kader, teneinde informatie over de emissies gedurende de gehele levenscyclus van nieuwe gebouwen beschikbaar te maken. Omdat die informatie met name relevant is voor grote gebouwen, geldt de verplichte berekening ervan voor grote gebouwen (met een bruikbare vloeroppervlakte van meer dan 2 000 vierkante meter) al vanaf 2027.
(c)De lidstaten moeten voor nieuwe gebouwen ook aandacht besteden aan andere belangrijke aspecten dan energieprestaties, namelijk een gezond binnenklimaat, aanpassing aan de klimaatverandering, brandveiligheid, risico’s in verband met intense seismische activiteit en toegankelijkheid voor personen met een handicap. Zij moeten ook aandacht besteden aan koolstofverwijdering via koolstofopslag in of op gebouwen.
–De artikelen 8, 9, 10 en 15, die betrekking hebben op bestaande gebouwen en financiële steun, omvatten een combinatie van het volgende:
(a)De huidige bepalingen inzake ingrijpende renovatie, die de mogelijkheid bieden om de geldende minimumeisen inzake energieprestaties toe te passen (teneinde een minimale grondigheid van renovatie te garanderen) en om werk te maken van structurele verbeteringen, aanpassing aan de klimaatverandering, de verwijdering van gevaarlijke stoffen zoals asbest, en de toegankelijkheid voor personen met een handicap, worden aangevuld met nieuwe minimumnormen voor energieprestaties op EU-niveau (om het renovatietempo te verhogen) voor de slechtst presterende overheidsgebouwen (d.w.z. gebouwen en gebouwunits die eigendom zijn van openbare organen) en niet voor bewoning bestemde gebouwen. Op grond daarvan moeten gebouwen met EPC-klasse G uiterlijk in 2027 gerenoveerd en verbeterd zijn tot ten minste energieprestatieklasse F en uiterlijk in 2030 tot ten minste energieprestatieklasse E, en de slechtst presterende voor bewoning bestemde gebouwen tegen 2030 tot ten minste klasse F en tegen 2033 tot ten minste klasse E. Door de nadruk te leggen op de slechtst presterende categorieën van het gebouwenbestand kunnen de inspanningen worden gericht op gebouwen met het grootste potentieel voor decarbonisatie, verlichting van energiearmoede en uitgebreide sociale en economische voordelen. De lidstaten moeten tevens in het kader van de nationale plannen voor de renovatie van gebouwen specifieke tijdschema’s vaststellen voor het bereiken van hogere energieprestatieklassen tegen 2040 en 2050 (voor gebouwen die onder het toepassingsgebied van artikel 9, lid 1, vallen), in overeenstemming met hun traject om het nationale gebouwenbestand tegen 2050 te transformeren tot emissievrije gebouwen. Naast de minimumnormen voor energieprestaties overeenkomstig artikel 9, lid 1, hebben de lidstaten de mogelijkheid om in hun nationale renovatieplannen nationale minimumnormen voor energieprestaties op te nemen. De lidstaten moeten de naleving van minimumnormen voor energieprestaties ondersteunen met een faciliterend kader, met inbegrip van financiële steun die met name gericht is op kwetsbare huishoudens en mensen die met energiearmoede kampen of in een sociale woning wonen, technische bijstand en toezichtsmechanismen. De voorgestelde bepalingen stellen de lidstaten in staat verschillende categorieën gebouwen uit te sluiten van de verplichting om te voldoen aan de minimumnormen voor energieprestaties.
(b)De invoering van vrijwillige renovatiepaspoorten ten behoeve van eigenaren die hun gebouw gefaseerd willen renoveren. De lidstaten zullen een regeling voor renovatiepaspoorten moeten invoeren op basis van het gemeenschappelijk kader dat de Commissie uiterlijk eind 2024 moet ontwikkelen, zodat hun burgers toegang krijgen tot dit instrument.
(c)Versterkte bepalingen inzake het wegnemen van obstakels en belemmeringen voor renovatie en inzake het mobiliseren van financiële stimulansen via een centraal aanspreekpunt dat toegankelijk is voor alle belanghebbenden in een gebouwecosysteem, zodat alle belemmeringen voor de renovatie van gebouwen, niet alleen de kosten, worden aangepakt en de lidstaten passende opleiding bevorderen. Voor grondige renovatieprojecten en projecten die gericht zijn op een aanzienlijk aantal gebouwen en leiden tot aanzienlijke totale energiebesparingen, wordt voorzien in hogere financiële stimulansen en technische ondersteuningsmaatregelen. Met hetzelfde doel voor ogen mag het de lidstaten vanaf 2027 niet worden toegestaan om cv-ketels op fossiele brandstoffen te subsidiëren. Een cv-ketel die halverwege de jaren 2020 wordt gekocht, kan gelet op de standaardlevensduur immers in 2050 nog in gebruik zijn.
(d)Om de snelle uitrol van verwarmingssystemen zonder directe emissies te bevorderen en te vermijden dat investeringen in nieuwe generaties op fossiele brandstoffen gebaseerde cv-ketels gestrande activa worden, mogen emissievrije gebouwen ter plaatse geen koolstofemissies genereren en kunnen de lidstaten ervoor kiezen een primaire-energiefactor voor elektriciteit te gebruiken die in lijn is met het EU-gemiddelde 24 .
(e)Ten slotte moeten de lidstaten hun financiële steun richten op de vermindering van energiearmoede, sociale huisvesting ondersteunen en huurders beschermen tegen onevenredige huurprijzen na renovatie.
Naar aanleiding van de adviezen van de Raad voor regelgevingstoetsing stemt de gekozen optie inzake minimumnormen voor energieprestaties niet rechtstreeks overeen met een van de vier opties die zijn geanalyseerd in de aan de raad voorgelegde ontwerpeffectbeoordeling. Het voorstel is zorgvuldig gewijzigd met het oog op subsidiariteit en evenredigheid, waarbij rekening is gehouden met de verschillen tussen de gebouwenbestanden in de verschillende lidstaten en de lidstaten flexibiliteit wordt geboden bij de manier waarop zij omgaan met hun specifieke omstandigheden en zorgen voor de noodzakelijke verbeteringen van hun nationale gebouwenbestand. Het legt de nadruk op de 15 % slechtst presterende gebouwen in de overeenkomstige nationale gebouwenbestanden in de hele EU met het oog op een maximale impact op de energiebesparingen, de kosteneffectiviteit en de vermindering van energiearmoede en met het oog op bredere sociale en economische nevenvoordelen in verband met de verwezenlijking van de klimaat- en energiedoelstellingen van de EU.
–Het oude artikel 8 wordt anders ingedeeld. Artikel 11 heeft uitsluitend betrekking op technische bouwsystemen. Er wordt een duidelijke rechtsgrondslag ingevoerd voor een nationaal verbod op cv-ketels op basis van fossiele brandstoffen, waarbij de lidstaten eisen kunnen vaststellen voor warmtegeneratoren op basis van broeikasgasemissies of het soort gebruikte brandstof. Verscheidene lidstaten beschouwen dergelijke maatregelen als essentieel om een koolstofvrij gebouwenbestand mogelijk te maken en de luchtkwaliteit en de gezondheid te verbeteren. Deze bepaling neemt de huidige rechtsonzekerheid weg over de vraag of een dergelijk verbod is toegestaan op grond van artikel 6, lid 1, van de richtlijn ecologisch ontwerp en de regels voor de vrije markt uit hoofde van de Verdragen. Gezien het belang van een goede binnenluchtkwaliteit voor gezonde gebouwen, moeten nieuwe gebouwen en, waar mogelijk, bestaande gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd, worden uitgerust met meet- en regelapparatuur voor de bewaking en regulering van de binnenluchtkwaliteit.
–Artikel 12, over infrastructuur voor duurzame mobiliteit, is afgestemd op de verhoogde klimaatambitie, waarbij de huidige eisen worden aangescherpt. Voorbekabeling wordt de norm voor alle nieuwe gebouwen en gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd, met in het bijzonder een versterkte uitrol van laadpunten in nieuwe en gerenoveerde kantoorgebouwen. Laadpunten moeten slim opladen mogelijk maken en de lidstaten moeten belemmeringen voor de installatie van laadpunten in voor bewoning bestemde gebouwen wegnemen en een “recht tot aansluiten” waarborgen in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen in het voorstel voor een verordening infrastructuur voor alternatieve brandstoffen. Daarnaast worden fietsparkeerplaatsen verplicht in nieuwe gebouwen en gebouwen die ingrijpend worden gerenoveerd, om belemmeringen weg te nemen voor fietsverkeer als centraal element van een duurzame, emissievrije mobiliteit.
–Artikel 13 versterkt de indicator van gereedheid voor slimme toepassingen (Smart Readiness Indicator) voor grote, niet voor bewoning bestemde gebouwen vanaf 2026. Om de ontwikkeling van nieuwe diensten in verband met gebouwen te vergemakkelijken, zorgt een nieuw artikel 14, dat specifiek betrekking heeft op gebouwgegevens, ervoor dat de eigenaar, de huurder en de beheerder of derde partijen toegang kunnen krijgen tot gegevens over bouwsystemen. De Commissie moet door middel van een uitvoeringshandeling nieuwe regels inzake de interoperabiliteit van en de toegang tot gegevens vaststellen.
–In de artikelen 16 tot en met 19 worden de reeds bestaande bepalingen inzake energieprestatiecertificaten, de afgifte en affichering ervan, en de desbetreffende databanken verbeterd.
(a)Om de vergelijkbaarheid in de hele Unie te waarborgen moeten alle energieprestatiecertificaten uiterlijk in 2025 gebaseerd zijn op een geharmoniseerde schaal van energieprestatieklassen en in overeenstemming zijn met het model in bijlage V.
(b)De energieprestatieklassen worden anders ingedeeld met het oog op de gemeenschappelijke visie op een emissievrij gebouwenbestand tegen 2050, rekening houdend met verschillen in de nationale gebouwenbestanden: in de hoogste klasse A vallen emissievrije gebouwen, terwijl de laagste klasse G de 15 % slechtst presterende gebouwen in het nationale gebouwenbestand omvat. Deze nieuwe indeling zal ervoor zorgen dat de lidstaten vergelijkbare inspanningen leveren om te voldoen aan de Uniebrede minimumnormen voor energieprestaties overeenkomstig artikel 9. De indicator op basis waarvan gebouwen moeten worden beoordeeld (primair energieverbruik in kWh/(m2.jaar)) blijft ongewijzigd en wordt aangevuld met een indicator voor operationele broeikasgasemissies en hernieuwbare energie. Andere indicatoren blijven facultatief voor de lidstaten, waarbij een toolbox wordt aangeboden die aan de nationale omstandigheden kan worden aangepast.
(c)De geldigheid van energieprestatiecertificaten van de lagere klassen D tot en met G wordt beperkt tot vijf jaar om ervoor te zorgen dat zij actuele informatie bevatten die burgers helpt hun verbruik te verminderen. Er moeten vereenvoudigde procedures beschikbaar zijn voor de actualisering van energieprestatiecertificaten in bepaalde eenvoudige gevallen, en energieprestatiecertificaten moeten in digitaal formaat worden afgegeven. Er worden maatregelen ingevoerd om de betrouwbaarheid van de afgegeven certificaten te vergroten (controle ter plaatse en kwaliteitscontrole).
(d)Voor de verbetering van de EPC’s is het nodig dat een groter deel van het gebouwenbestand eronder valt, maar de lidstaten moeten ook aandacht besteden aan de betaalbaarheid. De verplichting om te beschikken over een energieprestatiecertificaat, geldt voortaan ook voor gebouwen die een ingrijpende renovatie ondergaan, gebouwen waarvoor een huurcontract wordt verlengd en alle openbare gebouwen. Gebouwen of gebouwunits die te koop of te huur worden aangeboden, moeten een energieprestatiecertificaat hebben, en de energieprestatieklasse en ‑indicator moeten in alle advertenties worden vermeld, zodat de relevantie van energieprestaties op de markt voor verkoop en verhuur wordt gewaarborgd. In alle gebouwen waarin overheidsinstanties zijn gehuisvest en die veelvuldig door het publiek worden bezocht, ongeacht hun grootte, moet het energieprestatiecertificaat worden geafficheerd.
(e)De lidstaten moeten nationale databanken voor energieprestatiecertificaten van gebouwen opzetten, die het ook mogelijk maken gegevens te verzamelen met betrekking tot gebouwrenovatiepaspoorten en indicatoren van gereedheid voor slimme toepassingen. Informatie uit de nationale databanken moet worden doorgegeven aan de waarnemingspost voor het gebouwenbestand, op basis van een door de Commissie te ontwikkelen model.
–De huidige bepalingen inzake keuringen worden gegroepeerd en verduidelijkt om de uitvoering ervan te vergemakkelijken en ventilatiesystemen vallen voortaan onder de EPBD-maatregelen voor een betere binnenluchtkwaliteit. Om de kwaliteit en betrouwbaarheid van renovaties of van nieuwe bouwwerken te waarborgen, moet worden voorzien in nationale controleregelingen of alternatieve instrumenten om na te gaan of de geleverde bouw- en renovatiewerken voldoen aan de vooropgezette energieprestaties en om de tevredenheid en het vertrouwen van de burgers te vergroten. In dezelfde geest moeten aanbieders van geïntegreerde renovatiewerken toegang hebben tot certificerings- of kwalificatieregelingen om een betrouwbare kwaliteit van die werken te waarborgen. De drempel voor de verplichte installatie van systemen voor gebouwautomatisering en -controle moet met ingang van 2030 worden verlaagd voor niet voor bewoning bestemde gebouwen, en nieuwe voor bewoning bestemde gebouwen en voor bewoning bestemde gebouwen die ingrijpende renovatie ondergaan, moeten worden uitgerust met bepaalde monitoring- en controlefuncties om het beheer en de werking ervan te verbeteren en te optimaliseren.
–Handhaving van het gebouwenbeleid is van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat daadwerkelijke vooruitgang wordt geboekt op het terrein. De huidige onafhankelijke controlesystemen zullen ook betrekking hebben op renovatiepaspoorten en indicatoren van gereedheid voor slimme toepassingen. Toezicht en handhaving, onder meer door middel van sancties, zullen met name gericht zijn op minimumnormen voor energieprestaties en de verbetering van het bestaande gebouwenbestand.
Slotbepaling en evaluatieclausule: gelet op de herziening van de EPBD in 2021 in het kader van de uitvoering van de Green Deal, moet de volgende evaluatie op grond van artikel 25 uiterlijk eind 2027 plaatsvinden. In de evaluatieclausule wordt expliciet verwezen naar de beoordeling door de Commissie van de vraag of de gebouwgerelateerde maatregelen in de EU-wetgeving, met inbegrip van koolstofbeprijzing, tot voldoende verbeteringen zullen leiden om tegen 2050 te komen tot een volledig koolstofvrij en emissievrij gebouwenbestand, dan wel of uiterlijk eind 2027 verdere bindende maatregelen op Unieniveau moeten worden genomen, zoals een verhoogde minimale energieprestatie. Artikel 32 inzake de omzetting verduidelijkt dat de lidstaten een concordantietabel met hun omzettingsmaatregelen moeten verstrekken.
2010/31/EU