Toelichting bij COM(2021)801 - Garanderen van een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2021)801 - Garanderen van een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit. |
|---|---|
| bron | COM(2021)801   |
| datum | 14-12-2021 |
• Motivering en doel van het voorstel
Met de Europese Green Deal 1 (de “Green Deal”) is een nieuwe strategie gelanceerd om de Europese Unie om te vormen tot een duurzame, rechtvaardige en welvarende samenleving, met een moderne, circulaire en concurrerende economie en een netto-uitstoot van broeikasgassen van nul in 2050. Hiermee worden de inspanningen van de Commissie onderstreept om de klimaatverandering en de aantasting van het milieu aan te pakken en de doelstellingen te verwezenlijken die in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (de “Overeenkomst van Parijs”) zijn vastgesteld om de wereldwijde temperatuurstijging ruim onder de 2 C te houden en de inspanningen voort te zetten om de stijging tot 1,5 C te beperken. De kosten van niet-handelen op het gebied van klimaat- en milieubeleid zouden voor mensen, met name in een kwetsbare situatie, immens zijn in termen van levensstandaard, gezondheid en welzijn. Met het oog op het traject naar een netto-uitstoot van nul is de noodzaak van een rechtvaardige transitie een integrerend onderdeel van de Green Deal, waarin wordt benadrukt dat geen enkele regio of persoon mag achterblijven.
In juni 2021 hebben de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement de “Europese klimaatwet” 2 aangenomen, waarin de bindende doelstelling van klimaatneutraliteit in de EU tegen 2050 is opgenomen 3 , alsmede een bindende tussentijdse doelstelling van een nationale nettovermindering van de broeikasgasemissies tegen 2030 met ten minste 55 % ten opzichte van de niveaus van 1990. Om deze doelstellingen te verwezenlijken, heeft de Commissie in juli 2021 het wetgevingspakket “Fit for 55” voorgesteld. Dit pakket bestaat uit een samenhangend geheel van maatregelen in wetgevingsvoorstellen. Het bevat onder meer een voorstel voor de oprichting van een nieuw sociaal klimaatfonds 4 van 72,2 miljard EUR voor de periode 2025‑2032 ter ondersteuning van kwetsbare huishoudens, vervoersgebruikers en micro-ondernemingen die worden getroffen door de invoering van de emissiehandel voor brandstoffen die worden gebruikt in het wegvervoer en in gebouwen.
Eerlijkheid en solidariteit zijn bepalende beginselen van de Europese Green Deal. Op internationaal niveau hebben de lidstaten met name de VN-doelstellingen inzake duurzame ontwikkeling en de Overeenkomst van Parijs onderschreven, waarin wordt verwezen naar “de noodzaak van een rechtvaardige transitie voor de beroepsbevolking en van het scheppen van fatsoenlijk werk en hoogwaardige banen”. Dit wordt bevestigd door en is in overeenstemming met artikel 2, lid 1, van de Overeenkomst van Parijs, de strategische agenda voor de periode 2019‑2024 van de Europese Raad en artikel 2, lid 2, van de Europese klimaatwet, alsook met de Europese pijler van sociale rechten. De richtsnoeren van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) voor een rechtvaardige transitie naar ecologisch duurzame economieën en samenlevingen voor iedereen bieden ook een internationaal vastgesteld beleidskader voor een rechtvaardige transitie. Voorts hebben de lidstaten en de sociale partners hun goedkeuring gehecht aan de Verklaring van Silezië over solidariteit en een rechtvaardige transitie van 2018, die tijdens COP‑24 in Katowice is vastgesteld, en aan de Verklaring over de ondersteuning van de voorwaarden voor een rechtvaardige transitie op internationaal niveau van 2021, die tijdens COP‑26 in Glasgow is vastgesteld.
Beleidsmaatregelen ter ondersteuning van mensen en hun actieve deelname zijn nodig voor een succesvolle groene transitie. De visie op een rechtvaardige transitie naar een sterk, klimaatneutraal sociaal Europa weerspiegelt de 20 beginselen van de Europese pijler van sociale rechten, die tijdens de top van Göteborg in november 2017 werden afgekondigd en het “sociaal regelboek” vormen voor rechtvaardige en goed functionerende arbeidsmarkten en socialezekerheidsstelsels in het Europa van de 21e eeuw. De uitvoering van de pijler zal een rechtvaardige transitie ondersteunen, wat essentieel is om sociale cohesie te waarborgen. Het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten 5 heeft tot doel de krachten op alle niveaus te bundelen om de beginselen in concrete acties om te zetten. Het bevat drie EU-kerndoelen voor 2030 op het gebied van werkgelegenheid, vaardigheden en armoedebestrijding, die door de EU-leiders zijn verwelkomd in de Verklaring van Porto van mei en door de Europese Raad in juni 2021. In het actieplan wordt benadrukt dat de Europese sociale dimensie op alle beleidsterreinen van de EU moet worden versterkt om ervoor te zorgen dat de transitie naar klimaatneutraliteit sociaal rechtvaardig en billijk is.
Als het juiste beleid wordt gevoerd, kan de transitie in de EU tegen 2030 ongeveer 1 miljoen banen 6 en tegen 2050 2 miljoen banen 7 opleveren. Het zou met name gemiddeld betaalde banen met een middelhoog opleidingsniveau 8 kunnen creëren, met uiteenlopende gevolgen in verschillende landen, regio’s en sectoren. Dit zou kunnen bijdragen tot het afzwakken van de polarisatie op de arbeidsmarkt die het gevolg is van andere megatrends, met name de digitalisering, tot het verhogen van de inkomens en tot het terugdringen van de armoede in het algemeen 9 . Zoals benadrukt in de effectbeoordelingen van het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 en de wetgevingsvoorstellen van het “Fit for 55”-pakket, zal een aanzienlijke herverdeling van arbeid binnen en tussen sectoren grootschalige investeringen in omscholing en bijscholing vergen. Zo wordt bijvoorbeeld geschat dat de klimaattransitie in de EU tegen 2030 160 000 extra banen in de bouw kan opleveren 10 , maar momenteel zijn er in deze sector vaardigheidstekorten zichtbaar in beroepen die verband houden met groen ontwerp, technologieën en materialen. Met het juiste flankerende beleid kan energiearmoede, die het gevolg is van een combinatie van een laag inkomen, een groot deel van het beschikbare inkomen dat aan energie wordt besteed en een gebrekkige energie-efficiëntie, worden teruggedrongen – en zelfs voorkomen. Voorts kan met dergelijk beleid de toegang tot betaalbare en emissiearme vervoers- en mobiliteitsopties worden bevorderd, kunnen sociale uitsluiting en sociaaleconomische, regionale en gezondheidsongelijkheden worden aangepakt, kunnen de gezondheid en het welzijn worden verbeterd en kan gelijkheid worden bevorderd, in het algemeen en ook voor kansarmen.
Om het werkgelegenheids- en sociale potentieel van de groene transitie ten volle te benutten, is het van essentieel belang alle beschikbare instrumenten te gebruiken en het juiste flankerende beleid in te voeren op EU-, lidstaat-, regionaal en lokaal niveau. Omgekeerd zijn er sociaaleconomische risico’s bij gebrek aan een goed opgezet flankerend werkgelegenheids- en sociaal beleid. Het is dan ook van cruciaal belang dat de verantwoordelijke autoriteiten een passend beleid voeren, zonder daarbij de prikkels voor de door de transitie vereiste veranderingen in investeringen en consumptie te ondermijnen. Belangrijk is dat dergelijke mechanismen vergezeld gaan van maatregelen om inclusieve governance en de actieve betrokkenheid van degenen die het meest worden getroffen door de groene transitie, te waarborgen.
Hoewel de lidstaten een groot aantal maatregelen hebben genomen en voorbereiden om een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit te bevorderen, is er ruimte om het ontwerp van beleid ter ondersteuning van een rechtvaardige groene transitie verder te verbeteren en te zorgen voor samenhang van de inspanningen tussen de verschillende instrumenten die op EU- en nationaal niveau beschikbaar zijn (zie volgende deel). Daarom heeft de Commissie als onderdeel van het “Fit for 55”-pakket een voorstel aangekondigd voor een aanbeveling van de Raad tegen eind 2021 om de lidstaten verdere richtsnoeren te geven over hoe zij de sociale en werkgelegenheidsaspecten van de groene transitie het best kunnen aanpakken. Parallel met de uitvoering van de Europese Green Deal volgt de Commissie ook nauwlettend de kortetermijnontwikkelingen op de energiemarkten, die hoofdzakelijk worden aangestuurd door de ontwikkelingen op de wereldmarkt, en heeft zij op 13 oktober 2021 een mededeling gepresenteerd met de titel “De stijgende energieprijzen aanpakken: een toolbox met initiatieven en steunmaatregelen” met een overzicht van onmiddellijke maatregelen ter bescherming van consumenten en bedrijven 11 . Dit aangekondigde voorstel werd in die mededeling ook genoemd als beleidskader ter ondersteuning van een rechtvaardige groene transitie op de middellange termijn en om weerstand te bieden aan eventuele toekomstige prijsontwikkelingen.
• Verenigbaarheid met bestaande beleidsbepalingen op het beleidsterrein van werkgelegenheid, vaardigheden, sociale en verdelingsaspecten van de groene transitie
Overeenkomstig de politieke richtsnoeren van de Commissie voor de periode 2019‑2024 12 wordt in het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten benadrukt dat, in het kader van een nieuw “sociaal regelboek”, de sociale rechten en de Europese sociale dimensie op alle beleidsterreinen van de EU moeten worden versterkt, zoals vastgelegd in de verdragen, met name artikel 3, VEU, en artikel 9, VWEU, om toe te werken naar een groener en digitaler decennium waarin Europeanen zich kunnen ontplooien. De Europese Green Deal voorziet op zijn beurt in de integratie van duurzaamheid in alle EU-beleid, met name door groene financiering en investeringen na te streven en te zorgen voor een rechtvaardige transitie.
In de aanbeveling van de Commissie over doeltreffende actieve steun voor werkgelegenheid na de COVID‑19-crisis (EASE) 13 wordt benadrukt dat de EU en de lidstaten samen moeten optreden om een dynamisch, banenrijk en inclusief herstel te bevorderen en de groene en de digitale transitie op de Europese arbeidsmarkt te vergemakkelijken. In de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten van 2020 14 staat dat beleidsmaatregelen een combinatie moeten vormen van maatregelen om de vraag naar werkgelegenheid te stimuleren, het aanbod van werkgelegenheid te vergroten, de toegang tot werk, vaardigheden en competenties te verbeteren, en de werking van de arbeidsmarkten en de doeltreffendheid van de sociale dialoog te verbeteren, waarbij rekening moet worden gehouden met de ecologische, sociale en werkgelegenheidseffecten daarvan. In het voorgestelde gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid 2022 wordt benadrukt dat investeren in bij- en omscholing een topprioriteit is om een inclusief herstel te bevorderen en de digitale en groene transitie te ondersteunen 15 . De lidstaten wordt verzocht onder meer steun te verlenen voor de herverdeling van werkgelegenheid, bijvoorbeeld via goed doordachte prikkels voor indienstneming en opleiding, met name in de richting van de groene en de digitale economie, en tegelijkertijd de werknemers tijdens de transitie te beschermen. Dit sluit aan bij eerdere daarmee samenhangende aanbevelingen van de Raad, zoals over het versterken van de jongerengarantie 16 , en over beroepsonderwijs en ‑opleiding met het oog op een duurzaam concurrentievermogen, sociale rechtvaardigheid en veerkracht 17 .
In het kader van de verordening inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie 18 stellen de lidstaten geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen op, die gelden voor een periode van tien jaar, rekening houdend met het langetermijnperspectief en de vijf dimensies van de energie-unie, d.w.z. de continuïteit van de energievoorziening; de interne energiemarkt; energie-efficiëntie; decarbonisatie; onderzoek, innovatie en concurrentievermogen. Deze nationale energie- en klimaatplannen worden vijf jaar na de eerste indiening ervan en vervolgens om de tien jaar geactualiseerd. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, punt d), van Verordening (EU) nr. 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie moet een lidstaat, indien hij tot de conclusie komt dat er op zijn grondgebied een aanzienlijk aantal huishoudens met energiearmoede kampt, in zijn plan een nationale indicatieve doelstelling opnemen om de energiearmoede terug te dringen, met inbegrip van een tijdschema waarin is aangegeven wanneer de doelstellingen moeten zijn verwezenlijkt, alsmede beleidslijnen en maatregelen ter bestrijding van energiearmoede, met inbegrip van sociale beleidsmaatregelen en andere relevante nationale programma’s 19 . Hoewel verschillende lidstaten concrete initiatieven hebben ontwikkeld om energiearmoede aan te pakken en/of kwetsbare afnemers te ondersteunen die ook de mogelijke verdelingseffecten van het klimaatbeleid kunnen aanpakken 20 , concludeerde de Commissie in haar beoordeling van de definitieve nationale energie- en klimaatplannen in 2020 21 dat “[e]en grote meerderheid van de lidstaten [...] nog steeds duidelijkere strategieën en doelstellingen [moet] ontwikkelen met behulp van een horizontale benadering voor de vaststelling en meting van de sociale gevolgen en de gevolgen voor de werkgelegenheid en vaardigheden, evenals andere verdelingseffecten van de energietransitie. Zij moeten tevens passende aandacht besteden aan de aanpak van deze uitdagingen”.
Krachtens de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen 22 , die onder meer het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds+ (ESF+), het Cohesiefonds en het Fonds voor een rechtvaardige transitie bestrijkt, wordt van de lidstaten verwacht dat zij voor hun programma’s, ook tijdens de tussentijdse evaluatie, rekening houden met de inhoud van hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen en met de aanbevelingen van de Commissie betreffende deze plannen. De territoriale plannen voor een rechtvaardige transitie in het kader van het Fonds voor een rechtvaardige transitie moeten gericht zijn op het aanpakken van de sociaaleconomische gevolgen van de transitie in geselecteerde gebieden die afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen of broeikasgasintensieve industriële activiteiten, en een algemene sectie bevatten over het nationale transitieproces op basis van de nationale energie- en klimaatplannen. Het platform voor een rechtvaardige transitie is opgericht om alle relevante belanghebbenden te ondersteunen bij het gebruik van de middelen van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie. Naast het Fonds voor een rechtvaardige transitie (pijler 1) bevat het een specifieke regeling in het kader van InvestEU (pijler 2) en een leningfaciliteit voor de openbare sector (pijler 3).
Aangezien drie van de zes pijlers die de reikwijdte van de herstel- en veerkrachtfaciliteit bepalen op sociale elementen zijn gericht, wordt in de herstel- en veerkrachtplannen in het kader van de herstel- en veerkrachtfaciliteit een aanzienlijk aantal hervormingen en investeringen geschetst die betrekking hebben op de aspecten van de rechtvaardige transitie, zowel wat hervormingen als wat investeringen betreft. De nationale plannen en operationele programma’s moeten binnen de huidige financieringsperiode worden uitgevoerd. Hoewel de hervormingen en investeringen bedoeld zijn om een blijvend effect te sorteren, voorzien zij vanwege deze beperkte duur niet in een volledig alomvattende aanpak van rechtvaardige transitie op nationaal niveau na 2027, met name met het oog op de klimaatdoelstellingen van de EU.
Andere beschikbare financieringsbronnen ondersteunen verdere aanvullende maatregelen op dit gebied, waaronder Erasmus+, het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering voor ontslagen werknemers (EFG), de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU), het moderniseringsfonds en de veilingopbrengsten in het kader van het Europees emissiehandelssysteem (ETS), het programma LIFE+ en het programma Horizon Europa. De ESF+-verordening 23 bepaalt met name dat het ESF+ ernaar streeft om, in overeenstemming met zijn specifieke doelstellingen krachtens artikel 4, lid 1, bij te dragen tot doelstellingen in verband met een groener, koolstofarm Europa door middel van de verbetering van onderwijs- en opleidingsstelsels die nodig zijn voor de aanpassing van vaardigheden en kwalificaties, de bijscholing, ook van de beroepsbevolking, en het scheppen van nieuwe banen in sectoren die verband houden met milieu, klimaat, energie, de circulaire economie en de bio-economie.
Verscheidene andere strategieën en actieplannen dragen bij tot een rechtvaardige groene transitie. De Europese vaardighedenagenda 2020 24 heeft tot doel mensen in staat te stellen te leren en ervoor te zorgen dat hun vaardigheden geschikt zijn voor de dubbele transitie. In de vaardighedenagenda kondigt de Commissie een reeks maatregelen aan ter ondersteuning van de verwerving van vaardigheden voor de groene transitie, onder meer met betrekking tot individuele leerrekeningen 25 , een Europese aanpak voor microcredentials 26 en onderwijs voor milieuduurzaamheid 27 . Het pact voor vaardigheden 28 heeft ten doel particuliere en publieke belanghebbenden te mobiliseren om concrete maatregelen te nemen voor de bij- en omscholing van mensen op de arbeidsmarkt, en, waar nodig, de inspanningen te bundelen in partnerschappen. Eind november 2021 waren vijf van dergelijke partnerschappen opgericht 29 , die zich ertoe verbonden de komende jaren 1,5 miljoen mensen bij en om te scholen. Eind november 2021 had het pact voor vaardigheden meer dan 500 leden, waaronder sectorale bedrijfsorganisaties, grote en kleine ondernemingen, universiteiten, aanbieders van beroepsonderwijs en -opleidingen, sociale partners, kamers van koophandel, regionale en lokale autoriteiten en openbare en particuliere arbeidsbureaus. De bijgewerkte nieuwe industriestrategie van de EU steunt het scheppen van banen in de groene economie en bepaalt bijvoorbeeld de belangrijke rol van investeringen in vaardigheden, flexibele publiek-private partnerschappen, samenwerking bij het stimuleren van de sociale dialoog, alsook het scheppen van groene banen, zoals via de verschillende Europese allianties, met name op het gebied van batterijen, schone waterstof, circulaire kunststoffen en grondstoffen. De nieuwe consumentenagenda 30 wil de groene transitie ondersteunen om elke consument, ongeacht zijn financiële situatie, in staat te stellen een actieve rol te spelen in de groene transitie, zonder een specifieke levensstijl op te leggen en zonder sociale discriminatie 31 .
Bovendien heeft de langetermijnvisie voor de plattelandsgebieden van de EU 32 tot doel plattelandsgebieden sterker, meer verbonden, veerkrachtiger en welvarender te maken, onder meer door de groene transitie. Tot slot worden in het strategisch EU-kader voor gelijkheid, integratie en participatie van de Roma voor de periode 2020‑2030 zeven doelstellingen op EU-niveau voor de periode tot 2030 vastgesteld, waaronder de verbetering van de effectieve gelijke toegang tot adequate gedesegregeerde huisvesting en essentiële voorzieningen 33 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Europese Unie
Sociale rechtvaardigheid is ingebouwd in de opzet van de wetgevingsvoorstellen in het “Fit for 55”-pakket. Met name de voorgestelde herziening van de energiebelastingrichtlijn 34 biedt mogelijkheden om kwetsbare huishoudens tijdelijk vrij te stellen van hogere energiebelastingen. De voorgestelde herschikking van de richtlijn energie-efficiëntie 35 en van de richtlijn energieprestatie van gebouwen 36 , en de voorgestelde herziening van de richtlijn hernieuwbare energie 37 stimuleren energiebesparingen die sterke instrumenten kunnen zijn om energiearmoede te verlichten. Voorts zal de toepassing van het beginsel “energie-efficiëntie eerst” ervoor zorgen dat economisch achtergestelde groepen er baat bij hebben dat oplossingen op het gebied van energie-efficiëntie als eerste optie in aanmerking worden genomen bij beleids-, plannings- en investeringsbeslissingen en op andere beleidsterreinen. Het herschikkingsvoorstel voor de richtlijn energie-efficiëntie bevat voorts een specifieke verplichting voor de lidstaten om energiearme en kwetsbare huishoudens te helpen energiebesparingen te realiseren. De voorgestelde verordening betreffende de uitrol van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen 38 zal ervoor zorgen dat oplaad- en tankinfrastructuur voor emissievrije voertuigen alle delen van Europa zal bereiken en voor iedereen toegankelijk zal zijn.
Hoewel elke lidstaat zal moeten bijdragen tot de verhoogde emissiereductiedoelstelling, wordt bovendien rekening gehouden met verschillende uitgangspunten en verschillende capaciteiten. Instrumenten zoals de verordening inzake de verdeling van de inspanningen 39 zijn gericht op een eerlijke verdeling van de inspanningen tussen de lidstaten, om de solidariteit tussen de lidstaten en de regio’s te waarborgen. Het Moderniseringsfonds 40 steunt tien EU-lidstaten met lagere inkomens bij hun transitie naar klimaatneutraliteit door hen te helpen hun energiesystemen te moderniseren en hun energie-efficiëntie te verbeteren. Het Fonds voor een rechtvaardige transitie 41 is bedoeld om de sociale en economische gevolgen van de groene transitie aan te pakken en richt zich daarbij op de regio’s, industrieën en werknemers die tijdens de transitie met de grootste uitdagingen te maken krijgen.
Het voorgestelde sociaal klimaatfonds zal helpen de gevolgen te verzachten voor kwetsbare huishoudens, vervoersgebruikers en micro-ondernemingen die zwaar worden getroffen door de prijsstijgingen van fossiele brandstoffen als gevolg van de invoering van de emissiehandel voor brandstoffen die worden gebruikt in gebouwen en het wegvervoer. Het zal billijkheid en solidariteit tussen en binnen de lidstaten bevorderen en tegelijk het risico van energiearmoede en vervoersuitdagingen beperken, als aanvulling op bestaande mechanismen. Het fonds zal huishoudens ondersteunen bij investeringen in energie-efficiëntie en schone verwarming en koeling van gebouwen, met inbegrip van de integratie van hernieuwbare energie, en ook de toegang tot emissievrije en emissiearme mobiliteit financieren. In afwachting van het effect van de investeringen op de vermindering van de emissies en de energierekeningen van kwetsbare groepen zal het fonds de lidstaten zo nodig in staat stellen maatregelen te financieren waarbij tijdelijke directe inkomenssteun wordt verleend aan kwetsbare huishoudens en huishoudens die kwetsbare vervoersgebruikers zijn, teneinde de directe gevolgen van de prijsstijging van fossiele brandstoffen als gevolg van de opname van gebouwen en wegvervoer in het toepassingsgebied van Richtlijn 2003/87/EG te verlichten.
Bovendien kunnen de lidstaten, zoals uiteengezet in de effectbeoordeling bij het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 en in sommige initiatieven van het “Fit for 55”-pakket, de inkomsten uit de veilingen van de EU-ETS-rechten, uit heffingen en belastingen op energieprijzen en uit milieubelastingen verder gebruiken om achtergestelde groepen te steunen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel zal worden gebaseerd op artikel 292, VWEU, in samenhang met artikel 149, VWEU, en artikel 166, VWEU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De lidstaten zullen de maatregelen en investeringen ontwerpen en selecteren die moeten zorgen voor een rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit, met inbegrip van specifieke maatregelen die zij kunnen voorstellen in het kader van de bestaande financiering, beleidsinstrumenten en governancemechanismen.
• Evenredigheid
Er is optreden op EU-niveau nodig om een snelle en robuuste groene transitie te bewerkstelligen die de bindende streefcijfers uit de Europese klimaatwet haalt en niemand aan zijn lot overlaat, overeenkomstig de Europese Green Deal, de strategische agenda 2019‑2024 van de Europese Raad, het verslag van het Europees Parlement inzake een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities 42 , het verslag van het Europees Economisch en Sociaal Comité “Geen Green Deal zonder een sociale deal” 43 , en het advies van het Comité van de Regio’s over een sterk sociaal Europa voor rechtvaardige transities 44 . Daartoe zullen ook de sociale en werkgelegenheidsproblemen die voortvloeien uit de groene transitie in alle lidstaten op coherente en efficiënte wijze moeten worden aangepakt.
Volgens de EU-brede beoordeling van de nationale energie- en klimaatplannen van de Commissie die in september 2020 werd gepubliceerd 45 , zijn extra inspanningen vereist om een schone en rechtvaardige energietransitie in de meest getroffen regio’s te waarborgen. Richtsnoeren voor de lidstaten lijken noodzakelijk en evenredig gezien de omvang en de gevolgen van de voorgestelde maatregel.
Om onnodige administratieve lasten voor de lidstaten te vermijden, zal de uitvoering van de in deze aanbeveling vervatte beleidsrichtsnoeren worden gemonitord via het Europees Semesterproces en andere bestaande processen, met name de governance van de energie-unie en klimaatactie, naargelang van het geval.
• Keuze van het instrument
Het voorgestelde instrument is een voorstel voor een aanbeveling van de Raad waarin het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel worden gerespecteerd. Het bouwt voort op de bestaande wetgeving van de Europese Unie en is in overeenstemming met de aard van de instrumenten die beschikbaar zijn voor EU-maatregelen op het gebied van werkgelegenheid en sociaal beleid. Het bevat maatregelen die de lidstaten in overweging moeten nemen en biedt een stevige basis voor samenwerking op het niveau van de Europese Unie op dit gebied, met volledige inachtneming van de bevoegdheid van de lidstaten op de betrokken beleidsterreinen.
3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluaties achteraf/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving
Niet van toepassing.
• Raadpleging van belanghebbenden
De diensten van de Commissie hebben reeds een aantal algemene en gerichte raadplegingsactiviteiten over de groene transitie ondernomen, met inbegrip van de sociale en werkgelegenheidsaspecten daarvan, met name via:
·gerichte raadplegingen en online openbare raadplegingen in het kader van de wetgevingspakketten “Fit for 55” van juli 2021 en december 2021 (bv. het Europees emissiehandelssysteem, de richtlijn energiebelasting, de richtlijn energie-efficiëntie, de richtlijn energieprestatie van gebouwen, en andere);
·bilaterale/multilaterale bijeenkomsten van belanghebbenden, waaronder meer dan 50 bijeenkomsten over de herziening van het ETS, met name in het kader van het op 14 juli 2021 vastgestelde pakket;
·een online openbare raadpleging over het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 (maart‑juni 2020; meer dan 1 000 antwoorden), na een raadpleging van vier weken over de eerste effectbeoordeling.
Ter voorbereiding van dit voorstel voor een aanbeveling van de Raad heeft de Commissie in oktober en november 2021 gerichte raadplegingen gehouden en uitwisselingen georganiseerd met het Comité voor de werkgelegenheid (EMCO), het Comité voor sociale bescherming (SPC), het Comité voor de economische politiek (EPC), de Europese sociale partners en de maatschappelijke organisaties die actief zijn op het gebied van het gehandicaptenbeleid en het sociaal en werkgelegenheidsbeleid.
De raadplegingen leverden brede steun op voor een initiatief dat de sociale en werkgelegenheidsaspecten van de transitie aanpakt en ervoor zorgt dat niemand aan zijn lot wordt overgelaten. Meer in het bijzonder waren de partijen het in het algemeen eens over de noodzaak van verscheidene elementen: alomvattende beleidspakketten om een rechtvaardige transitie te bewerkstelligen, met inbegrip van maatregelen voor bij- en omscholing; goed gebruik van bestaand beleid en bestaande financieringsinstrumenten, waarbij overlapping en administratieve lasten worden vermeden; een beter inzicht in de werkgelegenheids- en sociale gevolgen van het beleid inzake klimaatverandering, met inbegrip van de gevolgen voor de kwaliteit van banen, en de daarmee samenhangende monitoring en verslaglegging op basis van “real life data” en relevante indicatoren; integratie van gelijkheid, maar ook verzoeken om meer middelen en capaciteitsopbouw, met name voor kmo’s; integratie in bestaande governancemechanismen; en de betrokkenheid van de sociale partners en het maatschappelijk middenveld bij het ontwerpen en uitvoeren van strategieën inzake klimaatverandering en financiering voor rechtvaardige transities.
De Commissie heeft van 29 oktober 2021 tot en met 19 november 2021 ook een open verzoek om input gedaan en 66 bijdragen ontvangen van diverse belanghebbenden: overheidsinstanties, Europese en nationale sociale partners, maatschappelijke organisaties op het gebied van sociale zaken, maar ook klimaat- en milieuorganisaties en academische en onderzoeksinstellingen.
In het algemeen toonden de respondenten zich een groot voorstander van een langetermijnstrategie voor een groene transitie en verwelkomden zij de nadruk op werkgelegenheid en sociale aspecten. Meer in het bijzonder werd in verscheidene bijdragen gewezen op het potentiële effect op ongelijkheden, banen en vaardigheden, met een algemene oproep tot het verstrekken van adequate financiering, alsmede technische bijstand met betrekking tot de beschikbare financieringsinstrumenten aan de lidstaten, waarbij de aandacht met name moet uitgaan naar kwetsbare regio’s, sectoren en groepen. In de bijdragen werd ook gewezen op de toegenomen behoefte aan investeringen in initiatieven voor om- en bijscholing, capaciteitsopbouw en infrastructuur. Er was brede steun voor de versterking van de sociale dialoog en collectieve onderhandelingen, waarbij sommige respondenten pleitten voor het recht van werknemers op informatie, raadpleging en medebeslissing. Bovendien werd in de overgrote meerderheid van de bijdragen de behoefte aan een granulaire inventarisatie en analyse benadrukt. In tal van bijdragen werden andere kwesties vermeld, met name maatregelen voor rechtstreekse inkomenssteun aan kwetsbare werknemers en huishoudens, toegang tot essentiële diensten, waaronder vervoer, en het waarborgen van gezondheid en veiligheid op het werk die zijn aangepast aan “groene banen”.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Europese Commissie verzamelt deskundigheid op het gebied van sociaal, werkgelegenheids- en aanverwant beleid via onder meer de analyse van de sociale situatie 46 , om de kennis op het gebied van sociaal beleid, sociale bescherming en werkgelegenheid te bevorderen en tegelijkertijd beleidsrelevant en empirisch onderbouwd onderzoek over de huidige sociaaleconomische situatie in de EU te leveren. Vier belangrijke onderzoeksgebieden vallen onder de analyse van de sociale situatie: armoede, inkomensongelijkheid, sociale ongelijkheden, gezondheid en welzijn; werkgelegenheid, werkloosheid en arbeidsmarktresultaten; de verzorgingsstaat, het sociaal beleid en het arbeidsmarktbeleid; en arbeidsmarkt- en verdelingseffecten van megatrends.
In het verlengde van eerdere evenementen over dit onderwerp werd in het kader van de analyse van de sociale situatie in november 2021 het jaarlijkse onderzoeksseminar gehouden onder de titel “Sociale en werkgelegenheidsaspecten van de transitie naar klimaatneutraliteit”. Het evenement was toegespitst op de potentiële gevolgen van de groene transitie in termen van werkgelegenheid, kwaliteit van banen, vaardigheden en andere verdelingseffecten zoals energiearmoede en toegang tot essentiële diensten.
Volgens de belangrijkste bevindingen die met de deskundigen zijn besproken, is het verwachte effect op geaggregeerd niveau over het algemeen positief, met een voorspelde toename van de werkgelegenheid in de sectoren van energiebesparing, bouw en hernieuwbare energie, ook voor laag- en gemiddeld geschoolde werknemers. Daarentegen zullen de werkgelegenheid en de lonen naar verwachting dalen in energie-intensieve en moeilijk af te bouwen “bruine industrieën”, wat de noodzaak onderstreept van investeringen in de massale bij- en omscholingsuitdaging.
Tot de door de deskundigen vastgestelde beleidsinstrumenten ter bevordering van een rechtvaardige transitie behoren belastingen, overdrachten, subsidies en regelgeving, die elk hun eigen billijkheids- en efficiëntieniveau hebben. De deskundigen waren het er in het algemeen over eens dat bepaalde regressieve of onevenredige gevolgen, met name voor huishoudens met een laag inkomen en een lager middeninkomen, moeten worden gecompenseerd door middel van overdrachten en subsidies, ook om de sociale acceptatie van beleidsmaatregelen te garanderen.
Tijdens het seminar werden ook gebieden aangewezen die baat zouden hebben bij verder onderzoek, onder meer naar: a) de geospatiale dimensie van de werkgelegenheids-, sociale en verdelingseffecten van klimaatactie, onder meer door middel van verdere simulaties die alle EU-landen bestrijken en ramingen van de effecten per gebied en verstedelijkingsgraad; b) integratie van macro- en micromodellen, met inbegrip van een meer granulaire modellering van transities op de arbeidsmarkt, met name tussen sectoren, en de daarmee samenhangende behoeften aan sociale investeringen ter ondersteuning van herscholing, omscholing en bijscholing; c) integratie van modellen voor inkomensverdeling en huishoudbudgetten in de onderliggende macromodellen; en d) de ontwikkeling van indicatoren voor de “groenheid” van taken, banen en vaardigheden.
• Effectbeoordeling
Het voorgestelde instrument — een aanbeveling van de Raad — biedt een richtsnoer voor de uitvoering van sociaal, werkgelegenheids- en aanverwant beleid om de uitdagingen van de groene transitie aan te gaan. Aangezien het de lidstaten echter flexibele richtsnoeren biedt met betrekking tot de keuze en de opzet van de maatregelen, is een effectbeoordeling niet vereist.
Een begeleidend werkdocument van de diensten van de Commissie bevat een overzicht en een bespreking van de beschikbare input die de aanbevolen beleidsmaatregelen onderbouwen, voortbouwend op de analyses in de relevante effectbeoordelingsverslagen bij de mededeling over het klimaatdoelstellingsplan voor 2030 en de initiatieven van het “Fit for 55”-pakket. Het bevat nieuwe input uit aanvullende analyses van de Europese Commissie, met inbegrip van actualiseringen van energiearmoede-indicatoren per inkomensgroep voor die lidstaten waarvoor reeds gegevens voor 2020 beschikbaar zijn in de EU-SILC-gegevensbank. Ten slotte profiteert het van de feedback die is ontvangen tijdens gerichte raadplegingen in het najaar van 2021, toen de Europese Commissie onder meer de lidstaten, de sociale partners, het maatschappelijk middenveld, waaronder jongeren, en deskundigen op het gebied van arbeidsmarktanalyse, sociaal beleid en een rechtvaardige transitie, heeft benaderd.
aantonen hoe het werkgelegenheidspotentieel van de transitie afhangt van zowel de actieve ondersteuning van de transities op de arbeidsmarkt en het scheppen van banen, als van het vermogen van de werknemers om een pakket vaardigheden te verwerven dat is aangepast aan een arbeidsmarkt en een industrieel landschap die worden gekenmerkt door groene banen en klimaatvriendelijke productieprocessen;
modelinput leveren voor het vermogen om belastinginkomsten te verschuiven van arbeid naar het genereren van klimaatgerelateerde inkomsten, om negatieve milieu-externaliteiten te internaliseren door het beginsel “de vervuiler betaalt” te bevorderen en om de arbeidsmarktresultaten te verbeteren en tegelijk de blootstelling aan milieurisico’s te verminderen, niet in het minst voor de meest kwetsbaren, alsook het vermogen om nadelige verdelingseffecten te verzachten door middel van gerichte maatregelen om inkomsten uit energiebelastingen en koolstofbeprijzing terug te sluizen naar de meest getroffen huishoudens, met name de kwetsbare huishoudens;
benadrukken hoe gerichte investeringen in energie-efficiëntie, decarbonisatie van verwarming, koeling en vervoer, toegang tot essentiële diensten, met inbegrip van alternatieve duurzame mobiliteitsoplossingen, en bewustmaking, waar nodig aangevuld met tijdelijke en gerichte rechtstreekse inkomenssteun voor kwetsbare consumenten en huishoudens, kunnen zorgen voor een rechtvaardige en inclusieve energietransitie, met bijzondere aandacht voor de zwaarst getroffen mensen en huishoudens, in het bijzonder kwetsbare mensen en huishoudens.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Niet van toepassing.
• Grondrechten
Er zijn geen negatieve effecten op de grondrechten vastgesteld. Integendeel, het initiatief bevordert de rechten die zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met inbegrip van de titels over gelijkheid en solidariteit, zoals het recht op rechtvaardige arbeidsomstandigheden (artikel 31), het recht op onderwijs (artikel 14) en het recht op sociale zekerheid en sociale bijstand (artikel 34), dat verwijst naar socialezekerheidsuitkeringen en sociale diensten die in bepaalde gevallen bescherming bieden, alsmede het recht op sociale bijstand en bijstand ten behoeve van huisvesting.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Voor dit voorstel voor een aanbeveling zijn geen extra middelen uit de EU-begroting nodig.
Financieringsmogelijkheden in het kader van de EU-begroting met betrekking tot de rechtvaardige transitie naar klimaatneutraliteit zijn reeds beschikbaar overeenkomstig het beleid inzake doelstellingen en de interventielogica van de verschillende fondsen en programma’s 47 .
De aanbeveling bevat richtsnoeren met betrekking tot de nationale begrotingen en hun mogelijke rol bij de uitvoering van de aanbeveling.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Voorgesteld wordt dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten en in het kader van het Europees Semester toezicht houdt op de uitvoering van deze aanbeveling van de Raad.
Bovendien wordt voorgesteld dat de lidstaten rekening houden met deze aanbeveling van de Raad bij de actualisering van hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen in 2023 (voor de ontwerpen van nationale energie- en klimaatplannen) en 2024 (voor de definitieve nationale energie- en klimaatplannen) overeenkomstig artikel 14 van Verordening (EU) 2018/1999 inzake de governance van de energie-unie en van de klimaatactie (de “governanceverordening”) en in hun nationale voortgangsverslagen over energie en klimaat overeenkomstig artikel 17 van die verordening. De aanbeveling moet met name dienen als basis voor de integratie van aspecten van een rechtvaardige transitie in de maatregelen en acties waarin is voorzien in het kader van elk van de vijf dimensies van de energie-unie, als geschetst in artikel 1, lid 2, van de governanceverordening. De aanbeveling dient ook informatie te verschaffen voor specifieke nationale acties en maatregelen gericht op het aanpakken van werkgelegenheid, vaardigheden, energiearmoede en andere sociale en verdelingsaspecten van de interne energiemarkt, waar de lidstaten ervoor kiezen dergelijke maatregelen te nemen, en hen aldus te ondersteunen, met name de lidstaten met een aanzienlijk aantal huishoudens in energiearmoede, om in hun geïntegreerde nationale energie- en klimaatplannen overeenkomstig artikel 3, lid 3 quinquies, adequate beleidslijnen en maatregelen uit te stippelen waarmee deze kwestie wordt aangepakt, met inbegrip van sociale beleidsmaatregelen en andere relevante nationale programma’s en beleidsmaatregelen.
Via het multilaterale toezichtsmechanisme en de bestaande governancemechanismen zal de Commissie de mogelijke gevolgen van de transitie analyseren, de zwaarst getroffenen identificeren en in voorkomend geval landspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten doen in het kader van het Europees Semester, op basis van de richtsnoeren voor het werkgelegenheids- en sociaal beleid van de lidstaten.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
In de artikelen 1 en 2 worden het onderwerp, de doelstellingen en de structuur van deze aanbeveling aangegeven.
Artikel 3 bevat definities die in het kader van de aanbeveling moeten worden toegepast.
In de artikelen 4 tot en met 7 wordt de lidstaten aanbevolen alomvattende en samenhangende beleidspakketten voor een rechtvaardige groene transitie vast te stellen en uit te voeren, teneinde actieve steun te verlenen aan kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheid; de toegang te waarborgen tot onderwijs, opleiding en een leven lang leren die hoogwaardig en inclusief zijn; te zorgen voor rechtvaardige belasting- en uitkeringsstelsels en sociale bescherming; te zorgen voor toegang tot betaalbare essentiële diensten en huisvesting als onderdeel van de transitie naar klimaatneutraliteit.
In de artikelen 8 en 9 wordt de lidstaten aanbevolen andere horizontale elementen vast te stellen en uit te voeren ter ondersteuning van een rechtvaardige en inclusieve groene transitie, met name met het oog op een inclusieve totaalaanpak van de economie, en te zorgen voor een solide empirische basis die nodig is om een gezond sociaal en arbeidsmarktbeleid in te voeren dat een rechtvaardige en inclusieve transitie bevordert.
In artikel 10 wordt de lidstaten aanbevolen optimaal gebruik te maken van openbare en particuliere financiering met het oog op een doeltreffende financiële ondersteuning, met name door voldoende nationale middelen vast te leggen en in te zetten; een adequate mix van maatregelen te ontwerpen in de nationale plannen in het kader van het voorgestelde sociaal klimaatfonds; en te zorgen voor een samenhangend en optimaal gebruik van de financiering in verband met de rechtvaardige transitie op alle niveaus, ook op EU-niveau.
In artikel 11 is het voornemen van de Commissie opgenomen om opvolgingsmaatregelen te nemen naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad, met name om het openbaar debat over de rechtvaardige transitie te bevorderen, de gegevens- en methodologische basis, het toezicht en de prognostische analyse te verbeteren, en de vorderingen bij de uitvoering van deze aanbeveling te evalueren in het kader van het multilaterale toezicht, met name in het kader van het Europees Semester en in het kader van de energie-unie en klimaatactie.