Toelichting bij COM(2021)891 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2021)891 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/399 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen.
bron COM(2021)891 EN
datum 14-12-2021
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De ruimte zonder binnengrenstoezicht (het “Schengengebied”) is een van de grootste prestaties van de Europese integratie. In de mededeling “Een strategie voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied 1 ” (de “Schengenstrategie”) benadrukte de Commissie dat de fundamenten van Schengen Europa in het DNA zitten. Het Schengengebied is een ruimte waar burgers van de EU en niet-EU-burgers die rechtmatig op het grondgebied verblijven vrij kunnen rondreizen en waar goederen en diensten vrij kunnen circuleren zonder binnengrenstoezicht. Schengen is een wezenlijk onderdeel van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht en is van groot belang voor de werking van de eengemaakte markt. De totstandkoming ervan heeft de Europese samenleving grote maatschappelijke en economische voordelen gebracht.

De afgelopen jaren werd het gebied echter herhaaldelijk op de proef gesteld door een reeks crises en uitdagingen. De ongekende vluchtelingencrisis van 2015 heeft tekortkomingen aan het licht gebracht in het beheer van de buitengrenzen door de Unie en heeft laten zien dat het migratiesysteem niet op deze uitdagingen was berekend, wat een aantal lidstaten ertoe heeft gebracht opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen in te voeren Ook naar aanleiding van de aanhoudende terroristische bedreiging na een recente golf van aanslagen op Europese bodem werd opnieuw toezicht aan de binnengrenzen ingevoerd. Ook de COVID-19-pandemie is een nooit eerder geziene uitdaging, die het Schengengebied zwaar onder druk heeft gezet, waardoor veel meer lidstaten opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen hebben ingevoerd, hetgeen soms ten koste gaat van de goede werking van de eengemaakte markt. Dit alles heeft het klimaat van vertrouwen ondermijnd dat nodig is om een ruimte zonder toezicht aan de binnengrenzen in stand te houden.

Daarom heeft de Commissie gezegd dat zij beoogt het instrumentarium te voltooien dat nodig is voor een goede werking van het Schengengebied, om het evenwicht in de regelgeving terug te brengen en het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten te herstellen en te versterken. Een van de maatregelen om het Schengengebied sterker en veerkrachtiger te maken is een nieuw voorstel voor een wijziging van Verordening (EU) 2016/399 2 (de “Schengengrenscode”). Dit voorstel is een belangrijke uitkomst van het stappenplan voor een nieuw migratie- en asielpact. Alle oplossingen die in het nieuwe migratie- en asielpact worden voorgesteld, zullen bijdragen tot een doeltreffend migratiebeheer, nauwere samenwerking en gedeelde verantwoordelijkheid tussen de lidstaten en een bindend solidariteitskader, en aldus het Schengengebied versterken.

Een goed werkend Schengengebied vereist uniforme toepassing van de regels aan zowel de buiten- als de binnengrenzen. Daarvoor is vertrouwen tussen de lidstaten nodig, naast doelmatig toezicht op de buitengrenzen en alternatieve maatregelen op het grondgebied van de lidstaten, om te zorgen voor een hoge mate van veiligheid binnen het Schengengebied, bij ontstentenis van toezicht op binnengrenzen.

Hoewel het in de Schengengrenscode vastgestelde kader mogelijkheden biedt om maatregelen te nemen tegen bijvoorbeeld de uitdagingen die we in de afgelopen jaren hebben gezien, is er op specifieke punten toch ook verbetering mogelijk. Daarbij gaat het met name om het vermogen om overal op eenzelfde wijze te handelen bij grote bedreigingen voor de volksgezondheid, het vermogen om te reageren op bedreigingen die voortvloeien uit instrumentalisering van migranten en om de middelen om op het grondgebied op te treden tegen terrorisme of niet-toegestane verplaatsingen.

Gezien de nieuwe uitdagingen waar het Schengengebied zich voor gesteld ziet, moeten de huidige regels van de Schengengrenscode op een aantal punten gericht worden aangepast waar het gaat om zowel de buiten- als de binnengrenzen, maar ook om de bevoegdheden die op het grondgebied van de lidstaten worden uitgeoefend, zonder de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de Unie en de lidstaten ter discussie te stellen.

Dit voorstel moet worden gezien in het kader van de lopende initiatieven om de algemene governance van Schengen te verbeteren. Uitgaande van het werk van het in 2020 opgerichte Schengenforum 3 zal de Commissie begin 2022 een verslag over de staat van Schengen vaststellen met een overzicht van de situatie zonder binnengrenstoezicht, de resultaten van de Schengenevaluaties en de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de aanbevelingen. De Commissie zal een scorebord over de staat van Schengen in deze verslagen integreren om de uitvoering van het Schengenacquis op de verschillende beleidsterreinen op onderling samenhangende wijze te evalueren en de lidstaten beter te ondersteunen bij eventuele problemen. De Commissie heeft ook voorgesteld het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme te herzien om het efficiënter en strategischer te maken en beter toe te rusten voor nieuwe realiteiten en uitdagingen. De herziening zal het mechanisme beter in staat stellen om een politieke dialoog over de status van Schengen te faciliteren, waarbij de nadruk ligt op die gebieden die mogelijk de werking van het Schengengebied in zijn geheel in gevaar kunnen brengen

Inhoudsopgave

1.

Buitengrenzen


Schengen kan alleen bestaan als er veel vertrouwen is in een degelijk beheer van de buitengrenzen. Gezien de ervaringen in de periode tot eind 2021 moet het beheer van de buitengrenzen op de volgende twee punten worden versterkt:

· Uitdagingen op het gebied van de volksgezondheid

Tijdens de COVID-19-crisis is gebleken dat de huidige regels ontoereikend zijn voor crisissituaties die verband houden met potentieel epidemische ziekten. Door de wereldwijde aard van COVID‑19 waren er aan de buitengrenzen adhocmaatregelen nodig om de verspreiding van de ziekte over de grenzen te vertragen. In maart 2020 deed de Commissie een voorstel voor een gecoördineerd besluit over het instellen van reisbeperkingen voor niet-essentiële reizen vanuit derde landen naar het Schengengebied. Naar aanleiding daarvan werd in juni 2020 een aanbeveling van de Raad 4 vastgesteld om een uniforme aanpak te bevorderen in situaties waarin de toegang van reizigers uit landen met een zeer problematische epidemiologische situatie tot de Europese Unie moet worden beperkt. Hoewel de lidstaten het onderling eens werden over een lijst van derde landen waarvoor de beperking van niet-essentiële reizen kon worden opgeheven, hebben zij bovengenoemde aanbeveling zeer verschillend toegepast 5 . Slechts enkele lidstaten pasten de lijst van landen volledig toe, terwijl andere besloten om de beperkingen slechts voor enkele, of zelfs voor geen van de landen op de lijst op te heffen. Andere lidstaten hieven de beperkingen op voor derde landen die in het geheel niet op de lijst stonden en ondermijnden daarmee de gewenste uniforme aanpak. Er is een nieuwe procedure nodig om tot een consequente aanpak te komen en de thans ervaren discrepanties te voorkomen.

·Uitdagingen door instrumentalisering van migranten

Zoals aangegeven in de mededeling van de Commissie over de respons op door staten georganiseerde instrumentalisering van migranten aan de buitengrenzen van de EU 6 , in het nieuwe EU-actieplan tegen migrantensmokkel (2021-2025) dat op 29 september 2021 door de Commissie werd vastgesteld 7 en in het voorstel van de Commissie voor een verordening betreffende maatregelen tegen vervoerders die mensenhandel of migrantensmokkel faciliteren of zich daarmee inlaten in verband met illegale binnenkomst op het grondgebied van de Europese Unie 8 , bestaat er bijzonder grote zorg over statelijke actoren die steeds vaker op kunstmatige wijze irreguliere migratie creëren en deze faciliteren, en migratiestromen voor politieke doeleinden gebruiken om de Europese Unie of haar lidstaten te destabiliseren.

Zoals aangegeven in de conclusies van de Europese Raad van oktober 2021 9 willen de EU en de lidstaten reageren op deze toenemende rol van statelijke actoren bij de facilitering van irreguliere migratie en het gebruik van mensen om druk uit te oefenen aan de buitengrenzen van de EU. De Europese Raad verzocht de Commissie voorstellen te doen voor de noodzakelijke aanpassingen van het rechtskader van de EU om deze instrumentalisering aan te pakken. Daartoe moet eerst worden vastgesteld wat onder “instrumentalisering” moet worden verstaan. Bovendien moet worden verduidelijkt welke maatregelen lidstaten op grond van de Schengengrenscode kunnen nemen om de gemeenschappelijke buitengrenzen van de EU doeltreffend te beschermen tegen instrumentalisering van migranten voor politieke doeleinden. Tegelijkertijd stelt de Commissie in het kader van het acquis op het gebied van asiel en terugkeer aanvullende maatregelen voor, om verder te verduidelijken hoe lidstaten op instrumentalisering kunnen en moeten reageren onder volledige waarborging van de rechten van geïnstrumentaliseerde migranten, waaronder het recht op asiel en op eerbiediging van het beginsel van non-refoulement.

Overeenkomstig de Schengengrenscode is “grenstoezicht […] in het belang van niet alleen de lidstaat aan de buitengrenzen waarvan het wordt uitgeoefend, maar van alle lidstaten die het grenstoezicht aan hun binnengrenzen hebben afgeschaft. Het grenstoezicht moet helpen de illegale immigratie en mensenhandel te bestrijden en bedreigingen van de binnenlandse veiligheid, de openbare orde, de volksgezondheid en de internationale betrekkingen van de lidstaten te voorkomen” 10 . Het is daarom duidelijk dat de lidstaten met Schengen-buitengrenzen een dubbele verantwoordelijkheid hebben: jegens iedereen die gebruikmaakt van de mogelijkheid om zonder toezicht aan de binnengrenzen te reizen en jegens hun eigen burgers en ondernemingen. De Schengengrenscode bevat algemene regels voor grensdoorlaatposten (artikel 5) en grensbewaking (artikel 13) om de lidstaten de mogelijkheid te bieden bovengenoemde doelstellingen voor grensbeheer te verwezenlijken. Deze regels behoeven echter aanscherping, om rekening te houden met de verantwoordelijkheid van lidstaten met Schengen-buitengrenzen en met de nieuwe uitdagingen die ontstaan door instrumentalisering.

2.

Maatregelen aan de binnengrenzen en op het grondgebied


De kern van het Schengenproject is het ontbreken van toezicht aan de binnengrenzen, zodat mensen die rechtmatig in de Unie verblijven volledig gebruik kunnen maken van de mogelijkheid om zonder binnengrenstoezicht te reizen. Gezien de ervaringen in de periode tot najaar 2021 moeten de volgende aspecten worden herzien en aangescherpt om het Schengengebied te behouden:

·Reactie op uitdagingen voor een meerderheid van de lidstaten

Hoewel herinvoering van grenscontroles een legitieme maatregel kan zijn tegen ernstige bedreigingen van de binnenlandse veiligheid en de openbare orde, met name wanneer een snelle reactie geboden is (bv. bij terroristische aanslagen), kunnen de geografische reikwijdte en de duur van deze grenscontroles het vrije verkeer van personen en goederen bemoeilijken. Controles aan de binnengrenzen laten op zichzelf het recht op vrij verkeer weliswaar onverlet, maar in de praktijk verloopt het verkeer van personen makkelijker wanneer er geen controles zijn. De gevolgen van herinvoering van grenscontroles waren met name goed zichtbaar aan de binnengrenzen op het land en zij waren nadelig voor de vele economische en maatschappelijke banden in grensregio’s, met de 150 miljoen mensen die daar wonen 11 en de circa 3,5 miljoen mensen die dagelijks de binnengrenzen in het Schengengebied oversteken 12 . Toen in 2020 op veel plaatsen opnieuw grenscontroles aan de binnengrenzen werd ingevoerd om de verspreiding van COVID-19 tegen te gaan, had dat vaak nadelige gevolgen voor de lokale mogelijkheden om aan weerszijden van de grens essentiële diensten te verrichten. Door een gebrek aan coördinatie van nationale COVID-19-maatregelen werd ook de vervoerssector getroffen omdat het grensoverschrijdende vervoer aan banden werd gelegd, waardoor de effecten van de eerste klap werden versterkt en toeleveringsketens verder werden ontwricht. Er is behoefte aan een nieuwe procedure, die moet zorgen voor een beter gecoördineerde aanpak in crisissituaties die de meerderheid van de lidstaten treffen, maar die tegelijkertijd het soevereine recht van de lidstaten eerbiedigt om opnieuw grenstoezicht in te voeren.

Voortbouwend op het brede scala aan richtsnoeren en aanbevelingen die werden vastgesteld in verband met de COVID-19-pandemie, waaronder het systeem van “green lanes” 13 , zal de Commissie ook de noodplannen voor Schengen verbeteren. Daarom zal zij de relevante verzachtende maatregelen opnemen in het Praktisch handboek voor grenswachters, dat daardoor in crisissituaties het aangewezen naslagwerk voor grenswachters wordt.

·Meer gebruik van alternatieve maatregelen

De COVID-19-pandemie, de migratiecrisis van 2015 en de toegenomen terroristische bedreiging hebben het Schengengebied de afgelopen jaren op de proef gesteld 14 . Naar aanleiding daarvan hebben sommige lidstaten besloten om aan enkele van hun binnengrenzen (of alle) opnieuw grenscontroles in te voeren 15 . Hoewel dat in eerste instantie gebeurde naar aanleiding van specifieke gebeurtenissen en gedurende enige tijd ook was gebaseerd op aanbevelingen van de Raad 16 , lijken deze controles nu een permanente voorzorgsmaatregel te zijn geworden.

Het langdurige binnengrenstoezicht maakte de beperkingen zichtbaar van de huidige instrumenten waarover de Unie beschikt om de noodzaak en de evenredigheid van verlengd toezicht te beoordelen. Daarom moeten de regels voor binnengrenstoezicht als uiterste middel worden aangescherpt.

Het langdurige binnengrenstoezicht maakte evenzeer duidelijk hoe weinig de lidstaten gebruikmaken van alternatieve maatregelen, die in veel gevallen toereikend kunnen zijn om een hoge mate van veiligheid te waarborgen zonder dat opnieuw binnengrenstoezicht behoeft te worden ingevoerd.

Hierbij gaat het met name om de uitoefening van de politiebevoegdheid. Met de aanbeveling van de Commissie uit 2017 over politiecontroles en grensoverschrijdende politiële samenwerking 17 werden de lidstaten gestimuleerd om meer gebruik te maken van hun politiebevoegdheid en om in eerste instantie voor politiecontroles te kiezen alvorens te besluiten tot tijdelijke herinvoering van binnengrenstoezicht. In de afgelopen vier jaar is een aantal lidstaten intensiever politiecontroles in de grensstreken gaan houden in het kader van de toegenomen bedreigingen van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. Een aantal van deze gevallen strekt tot voorbeeld waar het gaat om het aanpakken van aanhoudende toegenomen bedreigingen van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid. Deze controles kunnen immers vaak even doeltreffend of doeltreffender blijken te zijn dan binnengrenstoezicht, vooral omdat zij flexibeler zijn dan statisch grenstoezicht bij specifieke grensdoorlaatposten en gemakkelijker kunnen worden aangepast aan veranderende risico’s. Om ervoor te zorgen dat de mogelijkheden van deze maatregelen volledig worden benut, moet een lidstaat die verlenging van de herinvoering van grenstoezicht overweegt eerst nagaan of het grenstoezicht door deze alternatieve maatregelen kan worden vervangen. Daarnaast heeft de ervaring met de COVID-19-pandemie geleerd dat ook andere en niet specifiek politiële overheidsbevoegdheden (bv. gezondheidscontroles) herinvoering van binnengrenstoezicht onnodig kunnen maken. Daarom is herziening nodig van de lijst van alternatieve maatregelen die niet geacht moeten worden hetzelfde effect als binnengrenstoezicht te hebben.

Door betere politiële samenwerking kunnen voor binnengrenstoezicht meer alternatieven ontstaan dan er thans voor de lidstaten beschikbaar zijn. Daartoe stelde de Commissie op 8 december 2021 wetgevingsvoorstellen vast voor een EU-code voor politiële samenwerking. Die code zal een samenhangend EU-rechtskader bieden om ervoor te zorgen dat rechtshandhavingsautoriteiten adequate toegang hebben tot informatie die in het bezit is van andere lidstaten, wanneer zij die nodig hebben in de strijd tegen criminaliteit en terrorisme.

Wanneer ten slotte binnengrenstoezicht in verband met niet-toegestane verplaatsingen langdurig aanhoudt, is dat ook een reden voor aanpassingen, omdat lidstaten dan de mogelijkheid krijgen om dergelijke uitdagingen beter het hoofd te bieden zonder hun toevlucht te moeten nemen tot binnengrenstoezicht.

*

Gelet op het bovenstaande is voor een aanpak van de problemen met de buiten- en binnengrenzen van het Schengengebied op korte termijn het volgende nodig:

a) maatregelen aan de buitengrenzen tegen grote bedreigingen voor de volksgezondheid, waaronder pandemieën, en tegen instrumentalisering van migranten;

b) voorwaarden voor de herinvoering van grenscontroles aan de binnengrenzen en voor een optimaal gebruik van andere maatregelen, om voldoende veiligheid te bieden zonder gebruik te moeten maken van binnengrenstoezicht.


3.

Specifieke doelstellingen en belangrijkste elementen van het voorstel


De specifieke doelstellingen van het voorstel zijn:

4.

a) Een uniforme toepassing van maatregelen aan de buitengrenzen in geval van een bedreiging voor de volksgezondheid


Het voorstel beoogt de totstandkoming van een nieuw mechanisme dat de Raad de mogelijkheid biedt om in dergelijke omstandigheden tijdig een bindend instrument vast te stellen dat voorziet in tijdelijke reisbeperkingen aan de buitengrenzen. Reisbeperkingen zullen daardoor in alle lidstaten op dezelfde manier gelden zolang de bedreiging voor de volksgezondheid in de Unie aanhoudt. In het voorstel worden uitvoerig alle onderdelen omschreven die vereist zijn voor een instrument dat door de Raad bij uitvoeringshandeling moet worden vastgesteld. In een dergelijk instrument moeten bijgevolg de categorieën van personen worden vermeld die van reisbeperkingen worden vrijgesteld, ook wanneer zij om niet-essentiële redenen reizen, en/of, op basis van objectieve indicatoren, de geografische gebieden of derde landen van waaruit reizen aan specifieke maatregelen kunnen worden onderworpen, bv. reisbeperkingen. Verder moeten er nadere voorwaarden in worden gesteld die aan reizigers moeten worden opgelegd om het reizen veilig te laten verlopen. Overeenkomstig verplichtingen uit hoofde van het recht van de Unie en het internationale recht moet het burgers van de Unie en onderdanen van derde landen die op grond van overeenkomsten tussen de Unie en de lidstaten enerzijds en die derde landen anderzijds rechten inzake vrij verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan die van burgers van de Unie alsook hun respectieve gezinsleden, altijd worden toegestaan in te reizen in de Unie. Het moet inwoners altijd worden toegestaan naar de Unie terug te keren. Bovendien moet het instrument voorzien in een minimumlijst van categorieën reizen die als noodzakelijk worden beschouwd in verband met essentiële functies of noodzaken en daarom niet onder maatregelen uit hoofde van dit instrument zouden mogen vallen. Meer in het bijzonder moet deze lijst aansluiten bij internationale verplichtingen van de Unie en de lidstaten om reizen toe te staan, terwijl in de afzonderlijke besluiten van de Raad indien nodig en afhankelijk van de specifieke bedreiging aanvullende categorieën essentiële reizen kunnen worden omschreven. Het instrument kan ook voorzien in een noodremprocedure, die het mogelijk maakt om relevante maatregelen te nemen wanneer de epidemiologische situatie in een of meer geografische gebieden drastisch verslechtert.

5.

b) Reactie op instrumentalisering van migranten aan buitengrenzen


Met het voorstel wordt beoogd de instrumentalisering van migranten aan te pakken wanneer een derde land mensen gebruikt om de Unie of de lidstaten te destabiliseren. In artikel 2 van het voorstel wordt omschreven wat onder “instrumentalisering” moet worden verstaan. Verder moet met de voorgestelde aanpassingen van artikel 5 en artikel 13 worden verduidelijkt welke maatregelen op grensdoorlaatposten en in het kader van de grensbewaking kunnen worden genomen om onrechtmatige grensoverschrijding te voorkomen en daarop te reageren wanneer lidstaten van eerste binnenkomst met een dergelijke druk vanuit een derde land worden geconfronteerd. Daarnaast wordt met een nieuw voorstel voor buitengewone asiel- en terugkeerprocedures beoogd de samenhang met deze aanpak te waarborgen door de invoering van bepalingen die het lidstaten toestaan om de maatregelen te nemen die nodig zijn om de aankomst van door een derde land geïnstrumentaliseerde personen op een humane, ordelijke en waardige wijze te regelen onder volledige eerbiediging van de grondrechten en humanitaire beginselen.


6.

c) Het opstellen van noodplannen voor Schengen voor bedreigingen waarmee een meerderheid van de lidstaten tegelijkertijd wordt geconfronteerd


Met het voorstel wordt beoogd een nieuw mechanisme tot stand te brengen dat een Europese reactie mogelijk maakt op problemen waarmee een meerderheid van de lidstaten tegelijkertijd te kampen heeft en die derhalve de algemene werking van het Schengengebied in gevaar brengen. Dit nieuwe mechanisme moet een aanvulling vormen op het bestaande mechanisme voor ernstige blijvende tekortkomingen aan de buitengrenzen als bedoeld in het bestaande artikel 29 van de Schengengrenscode. Het moet het recht van de lidstaten om bij een onmiddellijke bedreiging de noodzakelijke maatregelen te nemen volledig eerbiedigen en de Raad de mogelijkheid bieden om op basis van een voorstel van de Commissie de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen toe te staan in enkele of alle lidstaten die door de geconstateerde bedreiging worden getroffen en aldus een samenhangend kader bieden voor het gebruik van binnengrenstoezicht door de lidstaten en voorzien in passende verzachtende maatregelen. Op voorstel van de Commissie kan die toestemming worden verlengd met aanvullende termijnen van telkens ten hoogste zes maanden, zolang de bedreiging blijkt voort te duren. Wanneer de Commissie van mening is dat toestemming voor herinvoering van binnengrenstoezicht niet passend zou zijn, moet zij in plaats daarvan een aanbeveling vaststellen waarin de maatregelen worden omschreven waarmee beter op de bedreiging kan worden gereageerd dan met binnengrenstoezicht of maatregelen om dat binnengrenstoezicht aan te vullen.

7.

d) Procedurele waarborgen bij eenzijdige herinvoering van binnengrenstoezicht


Om ervoor te zorgen dat binnengrenstoezicht een uiterste middel blijft, voorziet het voorstel in verduidelijking en uitbreiding van de lijst van aspecten die door een lidstaat moeten worden beoordeeld wanneer die lidstaat een besluit neemt over de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht. Tot die aspecten behoren de geschiktheid van de maatregel tot herinvoering van grenstoezicht aan een binnengrens en de verwachte gevolgen van die maatregel voor het verkeer van personen binnen de ruimte zonder binnengrenstoezicht en voor de grensregio’s. Wanneer een lidstaat tot verlenging van het binnengrenstoezicht besluit naar aanleiding van voorzienbare bedreigingen, moet in die beoordeling bovendien de geschiktheid van de maatregel worden onderzocht, alsmede het gebruik van alternatieve maatregelen, waaronder evenredige controles in het kader van de wettige uitoefening van het overheidsgezag door bevoegde autoriteiten in de grensregio, het gebruik van de weigeringsprocedure voor onderdanen van derde landen die de binnengrens overschrijden en politiële samenwerking krachtens het recht van de Unie. Bovendien moet bij verlenging met meer dan zes maanden wegens voorzienbare bedreigingen ook een risicobeoordeling worden opgesteld. In de huidige situatie kan de Commissie of een andere lidstaat te allen tijde een advies vaststellen over de noodzaak en de evenredigheid van de herinvoering van binnengrenstoezicht. Wanneer gedurende in totaal 18 maanden binnengrenstoezicht heeft plaatsgevonden, moet de Commissie in alle gevallen een advies over de evenredigheid en noodzaak ervan uitbrengen en met de lidstaten in overleg treden.

Gezien de ervaring dat bepaalde bedreigingen gedurende aanzienlijke tijd kunnen aanhouden, wordt de mogelijkheid om in die gevallen het grenstoezicht te handhaven verlengd tot ten hoogste twee jaar. In het voorstel wordt echter onderkend dat lidstaten het nodig kunnen achten om het binnengrenstoezicht ook na het verstrijken van deze termijn voort te zetten. In die gevallen moet de betrokken lidstaat de Commissie daarvan in kennis stellen en daarbij het aanhouden van de bedreiging onder meer met een risicobeoordeling onderbouwen, rekening houdend met het advies dat de Commissie heeft uitgebracht bij grenstoezicht dat 18 maanden duurt. De Commissie brengt dan een vervolgadvies uit.

Om een analyse achteraf mogelijk te maken, moeten de lidstaten bovendien verplicht blijven om bij het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een verslag over de herinvoering van het binnengrenstoezicht in te dienen nadat dit is opgeheven. Wanneer grenstoezicht langer dan zes maanden in stand wordt gehouden, moet een dergelijk verslag ook na twaalf maanden worden ingediend, en daarna jaarlijks zolang het toezicht wordt gehandhaafd.

e) Toepassing van verzachtende maatregelen en bijzondere waarborgen voor grensregio’s bij herinvoering van binnengrenstoezicht

In het voorstel wordt ook bepaald dat altijd waarborgen moeten worden toegepast om de nadelige gevolgen van de tijdelijke herinvoering van binnengrenscontroles te beperken wanneer deze herinvoering onvermijdelijk is, en met name om hun gevolgen voor de werking van grensregio’s, het vervoer en dus voor de eengemaakte markt te beperken. Voorbeelden van de verzachtende maatregelen die moeten worden genomen wanneer opnieuw grenstoezicht is ingevoerd zijn met name opgenomen in de richtsnoeren en aanbevelingen uit 2020 in verband met de COVID-19-crisis.

8.

f) Meer gebruik van alternatieve maatregelen tegen de geconstateerde bedreigingen in plaats van binnengrenstoezicht


Met het voorstel wordt beoogd om op evenredige wijze een hoge mate van veiligheid binnen het Schengengebied te waarborgen. Daartoe voorziet het voorstel in verduidelijking van de mogelijkheid voor lidstaten om in grensgebieden ruimer gebruik te maken van ander toezicht dan grenstoezicht. Dat toezicht behoeft niet noodzakelijkerwijs te worden verricht door politieautoriteiten, maar kan ook worden uitgevoerd door andere autoriteiten die krachtens het interne recht 18 bevoegd zijn om het overheidsgezag uit te oefenen. In alle gevallen moeten bevoegde autoriteiten de bestaande waarborgen uit de jurisprudentie 19 van het Europees Hof van Justitie voor de uitoefening van de politiebevoegdheid toepassen, met name door te voorzien in het noodzakelijke kader voor de aan deze autoriteiten verleende bevoegdheid om identiteitscontroles uit te voeren, ook voor de beoordelingsvrijheid die deze autoriteiten hebben bij de praktische toepassing van die bevoegdheid, om te voorkomen dat deze controles hetzelfde effect krijgen als grenstoezicht. Wanneer zij deze waarborgen bieden, moeten lidstaten er ook voor zorgen dat bij het gebruik van die beoordelingsvrijheid door bevoegde autoriteiten de grondrechten volledig worden geëerbiedigd, waaronder met name het verbod op discriminatie.

Om lidstaten meer mogelijkheden te bieden voor het gebruik van alternatieve maatregelen tegen niet-toegestane verplaatsingen van irreguliere migranten, wordt met het voorstel een mogelijkheid ingevoerd om irreguliere migranten over te brengen als er een duidelijke aanwijzing bestaat dat degene die aan een binnengrens is aangehouden in het kader van grensoverschrijdende politiële samenwerking kort tevoren uit die andere lidstaat is aangekomen (bijvoorbeeld blijkens een registratie in Eurodac door een andere lidstaat of recente nota’s uit de andere lidstaat). Gelet op het initiatief inzake grensoverschrijdende politiële samenwerking van 8 december 2021 moet deze nieuwe procedure het houden van gezamenlijke patrouilles bevorderen als middel om deze vereenvoudigde overbrenging van aan de binnengrenzen aangehouden personen mogelijk te maken. Het voorstel voorziet ook in opheffing van de “standstill-bepaling” die momenteel geldt voor de bestaande bilaterale overeenkomsten en regelingen tussen lidstaten op dit punt, zoals bedoeld in artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn 20 , en in vaststelling van de voorwaarden waaronder irreguliere migranten momenteel kunnen worden teruggezonden wanneer zij worden aangehouden terwijl zij illegaal in een lidstaat verblijven. Het voorstel bevat een gerichte aanpassing van artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn, die lidstaten de mogelijkheid biedt om doeltreffender bilaterale overeenkomsten en regelingen inzake overname in te voeren, om problemen in verband met niet-toegestane verplaatsingen aan te pakken. Door deze aanpassing worden lidstaten ook verplicht om de Commissie in kennis te stellen van dergelijke overeenkomsten en regelingen. Bovendien is de Commissie bereid om op basis van een evaluatie van bestaande overeenkomsten een model voor een bilaterale overeenkomst op te stellen, met de belangrijkste bepalingen voor dergelijke overeenkomsten, om de lidstaten te ondersteunen bij het opzetten van een doelmatig instrument voor het beheer van niet-toegestane verplaatsingen.

Ook worden met het voorstel belemmeringen weggenomen voor een ruimer gebruik van technologieën voor monitoring en bewaking, en wordt verduidelijkt dat de Schengengrenscode geen beletsel vormt voor het gebruik van passagiersgegevens, waaronder Passenger Name Records of Advanced Passenger Information, op verbindingen binnen het Schengengebied 21 , indien dit op grond van het toepasselijk recht is toegestaan.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Zoals reeds aangegeven is dit initiatief in overeenstemming met de maatregelen van de Schengenstrategie.

Met vernieuwde rapportageverplichtingen voor de Commissie inzake de werking van het Schengengebied draagt het voorstel bij aan de beginselen van Schengengovernance, met het oog op meer politieke dialoog, monitoring en handhaving. Daarom is het een integraal onderdeel van de Schengengovernancestructuur uit de Schengenstrategie van 2 juni 2021. Aan deze rapportageverplichting zal in de toekomst worden voldaan via het jaarlijkse verslag over de staat van Schengen, waarin ook het verslag zal worden opgenomen dat moet worden ingediend ingevolge artikel 20 van de Verordening inzake het Schengen-evaluatiemechanisme 22 .

Het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme is een peer-to-peer-instrument dat de opbouw van wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten ondersteunt en een correcte en doeltreffende uitvoering van het wettelijke kader van Schengen waarborgt. Tekortkomingen en een gebrekkige uitvoering in één lidstaat kunnen een effect hebben op alle lidstaten en uiteindelijk het Schengengebied in gevaar brengen. Er is dan ook behoefte aan een goed mechanisme, dat een sterker en veerkrachtiger Schengen waarborgt. Daartoe heeft de Commissie op 2 juni 2021 23 een hervorming van het Schengenevaluatie- en toezichtmechanisme vastgesteld, die momenteel onderwerp van bespreking in de Raad vormt.

Het verslag over de staat van Schengen moet jaarlijks worden besproken in het Schengenforum dat de Commissie heeft opgericht ter bevordering van een geregelde en gestructureerde politieke dialoog tussen de partijen die betrokken zijn bij het waarborgen van een goede werking van het Schengengebied. Aan deze gesprekken moeten ook de betrokken nationale autoriteiten op nationaal en regionaal niveau deelnemen om meer concrete samenwerking en meer vertrouwen tussen de lidstaten te bevorderen om een goed functionerend Schengen te ondersteunen. Het eerste Schengenforum werd gehouden op 30 november 2020 en het tweede op 17 mei 2021, in aanwezigheid van leden van het Europees Parlement en ministers van Binnenlandse zaken.

Overeenkomstig artikel 33 van de Schengengrenscode wordt het verslag over de staat van Schengen toegezonden aan het Europees Parlement en de Raad. Voortbouwend op de discussies in het Schengenforum zouden deze instellingen daarom de uit het verslag te trekken conclusies moeten bestuderen.

Het voorstel is een aanvulling op de regels over toezicht aan de buitengrenzen, dat een noodzakelijke voorwaarde is voor het bestaan van een ruimte zonder binnengrenstoezicht. Het draagt bij aan een doeltreffende uitvoering van het Europees geïntegreerd grensbeheer (EIBM, European integrated border management) door de Europese grens- en kustwacht. Het voorstel zal ook worden verwerkt in de komende meerjarige strategische beleidscyclus, die is bedoeld om het strategisch kader voor de aansturing van het Europees geïntegreerd grensbeheer te formuleren door lacunes op het gebied van grensbescherming, veiligheid, terugkeer en migratie te dichten onder waarborging van de grondrechten. Zoals aangekondigd in de Schengenstrategie zal de Commissie begin 2022 een beleidsdocument vaststellen dat de basis moet vormen voor een raadpleging van het Europees Parlement en de Raad over het EIBM.

De nieuwe procedure voor de buitengrenzen, die moet worden toegepast in geval van potentieel epidemische infectieziekten die door het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding of de Commissie zijn geconstateerd via de Europese Autoriteit voor paraatheid en respons inzake noodsituaties op gezondheidsgebied (HERA, Health Emergency preparedness and Response Authority), zal de Unie naar verwachting beter voorbereiden op toekomstige pandemieën en als zodanig bijdragen aan de verwezenlijking van een van de doelen van grenstoezicht, te weten het voorkomen van bedreigingen van de volksgezondheid 24 . De procedure zal de lacune opvullen die ontstaat wanneer de bestaande Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking 25 niet langer van toepassing is. Er wordt aan herinnerd dat Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad onderdeel was van de gecoördineerde aanpak van de COVID-19-pandemie 26 en dus niet meer van toepassing zal zijn op het moment dat deze verordening wordt vastgesteld. In de nieuwe procedure moet volledig rekening worden gehouden met de procedures die worden vastgesteld krachtens de toekomstige verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de gezondheid 27 , met name bij het uitroepen van een noodsituatie op gezondheidsgebied, en het herziene mandaat van het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding.

Ten aanzien van maatregelen om de lidstaten te ondersteunen bij hun inspanningen om instrumentalisering van migranten door derde landen het hoofd te bieden, bouwt het voorstel voort op de bestaande regels voor grensbewaking en grenstoezicht aan de buitengrenzen uit de Schengengrenscode.

Het voorstel komt tegemoet aan een aantal resoluties van het Europees Parlement 28 en bouwt voort op de aanbevelingen van de Commissie die in 2017 werden vastgesteld om de weg te plaveien naar opheffing van het langdurige binnengrenstoezicht: de aanbeveling van 12 mei 2017 inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied en de aanbeveling van 3 oktober 2017 over de uitvoering van de bepalingen van de Schengengrenscode inzake de tijdelijke herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen in het Schengengebied.

Het voorstel vervangt het voorstel van de Commissie uit 2017 voor een wijziging van de Schengengrenscode 29 , dat wordt ingetrokken. Zoals toegelicht in de Schengenstrategie 30 kreeg het initiatief uit 2017 ondanks overeenstemming onder belanghebbenden over de noodzaak om iets te doen aan het vraagstuk van het binnengrenstoezicht onvoldoende steun voor succesvolle onderhandelingen door de medewetgevers en moet het daarom worden ingetrokken.

Het huidige voorstel voorziet in de procedurele waarborgen die bij de onderhandelingen in 2017 algemene steun kregen, waaronder de verplichting om in geval van voorzienbare bedreigingen de risicobeoordeling samen met de kennisgeving van binnengrenstoezicht in te dienen. Naast aangescherpte waarborgen voorziet het voorstel in vereenvoudiging en stroomlijning van de maximale duur die wordt gesteld aan herinvoering of verlenging van binnengrenstoezicht. Met name krijgen de lidstaten de mogelijkheid om dat toezicht te verlengen tot ten hoogste twee jaar. Daarna mag het grenstoezicht in uitzonderlijke gevallen worden verlengd maar moet de Commissie opnieuw in kennis worden gesteld, waarbij het aanhouden van de bedreiging moet worden onderbouwd, rekening houdend met het advies dat de Commissie na 18 maanden heeft uitgebracht. Daarnaast voorziet het huidige voorstel in optreden van de Raad wanneer een bedreiging echt een Europese aangelegenheid is geworden die tegelijkertijd een meerderheid van de lidstaten treft. Het voorstel biedt daarmee een goed evenwicht tussen enerzijds het soevereine recht van de lidstaten om opnieuw grenstoezicht aan de binnengrenzen in te voeren en de noodzaak om rekening te houden met de langdurige aard van bepaalde bedreigingen, en anderzijds de noodzaak om ervoor te zorgen dat dergelijke herinvoeringen gecoördineerd en onder de juiste waarborgen plaatsvinden.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de Unie

Het voorstel voor een wijziging van de Schengengrenscode is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2021 31 .

Het voorstel doet geen afbreuk aan het recht van vrij verkeer voor de burgers van de Unie in de zin van artikel 20, lid 1, VWEU en onderdanen van derde landen die, ingevolge overeenkomsten tussen de Unie en haar lidstaten enerzijds, en derde landen anderzijds, rechten van vrij verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan die van burgers van de Unie en hun respectieve gezinsleden. Dit heeft betrekking op zowel de voorgestelde maatregelen aan buitengrenzen, waar het recht op terugkeer naar huis voor deze categorie personen ook is gewaarborgd wanneer niet-essentiële reizen naar de Unie aan beperkingen onderhevig zijn, als aan de binnengrenzen, waar de gevolgen van genomen maatregelen aan de binnengrenzen voor het verkeer van personen binnen de ruimte zonder binnengrenstoezicht beter moeten worden beoordeeld. Dit voorstel heeft op geen enkele wijze gevolgen voor de rechten van EU-burgers krachtens Richtlijn 2004/38/EG 32 .

Het voorstel draagt bij aan vergroting van de veiligheid binnen het Schengengebied door verduidelijking van de maatregelen die de lidstaten kunnen nemen om ondanks de afschaffing van het binnengrenstoezicht een hoge mate van veiligheid te waarborgen. Het voorstel volgt op de vaststelling op 8 december 2021 van een pakket maatregelen inzake politiële samenwerking, bestaande uit een voorstel voor een aanbeveling van de Raad over operationele politiële samenwerking, een voorstel voor een richtlijn over de uitwisseling van informatie tussen rechtshandhavingsautoriteiten van lidstaten en voor een verordening inzake geautomatiseerde uitwisseling van gegevens ten behoeve van politiële samenwerking (“Prüm II”). Deze voorstellen zijn bedoeld om de twee belangrijkste aspecten van politiële samenwerking te versterken: uitwisseling van informatie en operationele politiële samenwerking. Hierdoor zullen de alternatieve maatregelen die lidstaten kunnen nemen worden verbeterd en zal het dus minder noodzakelijk zijn om opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren.

De voorgestelde nieuwe procedure voor de overbrenging van irreguliere migranten die aan de binnengrenzen worden aangehouden in het kader van grensoverschrijdende politiële samenwerking en de voorgestelde gerichte aanpassing van artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn zijn bedoeld om de ruimte zonder binnengrenstoezicht in stand te houden. Als zodanig laat het voorstel de terugkeerrichtlijn onverlet en heeft het geen gevolgen voor de tweeledige aard ervan, te weten het bestrijden van illegale immigratie en het ondersteunen van de goede werking van een ruimte zonder binnengrenscontroles. Hoewel daarbij de grondrechten van betrokkenen volledig worden geëerbiedigd, blijft het doel van een effectieve verwijdering van een irreguliere migrant uit het Schengengebied naar een derde land onverminderd gehandhaafd, en moeten de lidstaten altijd streven naar terugkeer van die irreguliere migranten naar een derde land, en niet naar hun overbrenging naar een andere lidstaat. Bovendien is het op grond van de nieuwe uitzondering alleen toegestaan om migranten terug te sturen naar de lidstaat van waaruit zij de grens onrechtmatig hebben overschreden. In alle overige gevallen blijven voor terugkeer naar andere lidstaten de bestaande en toekomstige bilaterale overeenkomsten en regelingen tussen lidstaten van toepassing.

Het voorstel eerbiedigt het asielacquis volledig, zowel met de voorgestelde maatregelen voor de buitengrenzen wanneer daar sprake is van instrumentalisering van migranten als met de voorgestelde nieuwe procedure voor de aanpak van niet-toegestane verplaatsingen van irreguliere migranten. Bij het nastreven van de doelstellingen voor deze nieuwe procedure kunnen de lidstaten gebruikmaken van het voorstel tot wijziging van de Eurodac-verordening en het voorstel voor screening, onder volledige eerbiediging van de grondrechten en de specifieke waarborgen die deze instrumenten bieden.

In het voorstel wordt rekening gehouden met het gemeenschappelijk vervoerbeleid en in het bijzonder met de green lanes in het vervoer, die werden ingevoerd om de toeleveringsketens in stand te houden en om vrij verkeer van vervoerswerknemers tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken. In de toekomstige noodplannen voor het vervoer zal de omgang met crisissituaties in de vervoerssector nader worden uitgewerkt.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Het voorstel is gebaseerd op artikel 77, lid 2, punten b) en e), en artikel 79, lid 2, punt c), VWEU.

Het voorstel strekt tot wijziging van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) en meer in het bijzonder van titel II inzake regels betreffende de buitengrenzen en titel III inzake de toepassing van regels aan de binnengrenzen.

Het voorstel strekt tevens tot wijziging van Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, waar het de uitzonderingen betreft op de verplichting een terugkeerbesluit uit te vaardigen tegen een onderdaan van een derde land.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Het optreden in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht behoort tot een gebied waarop de EU en de lidstaten in overeenstemming met artikel 4, lid 2, VWEU over een gedeelde bevoegdheid beschikken. Daarom is het subsidiariteitsbeginsel van toepassing krachtens artikel 5, lid 3, VEU, volgens hetwelk de Unie slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt.

De doelstellingen van dit voorstel kunnen niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en kunnen beter door de Unie worden bereikt. Zij hebben namelijk betrekking op personencontroles aan de buitengrenzen, die een noodzakelijke voorwaarde zijn voor het bestaan van een ruimte zonder binnengrenstoezicht. Met het oog op de integriteit van het Schengengebied en op de noodzaak van uniforme voorwaarden voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer is daarnaast in het hele Schengengebied een samenhangende aanpak nodig voor maatregelen die het vertrouwen aan de buitengrenzen versterken, onder meer waar het gaat om beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de reactie op instrumentalisering van migranten door de autoriteiten van derde landen.

De afwezigheid van grenstoezicht aan de binnengrenzen wordt door het Verdrag gewaarborgd in artikel 77, lid 2, punt e), VWEU. Hoewel de lidstaten het recht blijven houden om maatregelen te nemen op het gebied van binnenlandse veiligheid en openbare orde, en dus het recht kunnen blijven uitoefenen dat in artikel 72 VWEU wordt gewaarborgd, ook indien dat herinvoering van binnengrenstoezicht inhoudt, zijn in de Schengengrenscode regels opgenomen die ervoor zorgen dat herinvoering aan strikte voorwaarden is onderworpen. Voor aanpassing van deze voorwaarden voor de herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen is dus altijd wetgeving van de EU vereist.

Het doel om noodplannen voor Schengen op te stellen, dat specifieke maatregelen omvat aan de binnengrenzen bij bedreigingen die tegelijkertijd een meerderheid van de lidstaten treffen en maatregelen om de nadelige gevolgen van grenstoezicht te beperken wanneer dat onvermijdelijk is geworden, kan niet voldoende worden verwezenlijkt door de lidstaten alleen en kan beter door de Unie worden bereikt.

De Unie kan daarom, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, de voorgestelde maatregelen nemen.

• Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel dat is vervat in artikel 5, lid 4, VEU, moeten de aard en de zwaarte van een bepaalde maatregel worden afgestemd op het geconstateerde probleem. De in dit wetgevingsinitiatief omschreven problemen vragen in alle gevallen om wetgevende maatregelen op EU-niveau waarmee de lidstaten die problemen doeltreffend kunnen aanpakken.

De maatregelen die volgens het voorstel aan de buitengrenzen moeten worden genomen bij bedreigingen van de volksgezondheid zijn ontleend aan het thans geldende kader dat is omschreven in Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad. Om hun evenredigheid te waarborgen, voorziet de voorgestelde procedure in het kader waarbinnen in voorkomend geval de voorwaarden kunnen worden vastgesteld waaronder beperkingen mogen worden ingevoerd, alsmede hun omvang en waarborgen, met name ten aanzien van burgers van de EU en andere personen die ingevolge het recht van de Unie het recht van vrij verkeer genieten en/of onderdanen van derde landen die een essentiële functie vervullen.

De voorgestelde maatregelen tegen instrumentalisering van migranten vormen een aanvulling op de bestaande bepalingen over controles bij grensdoorlaatposten en grensbewaking. Zij eerbiedigen de bevoegdheden van de lidstaten op het gebied van grensbeheer volledig. Zij sluiten ook volledig aan bij de bevoegdheden van het Europees Grens- en kustwachtagentschap met betrekking tot de ondersteuning van de lidstaten bij hun verplichting om de buitengrenzen te beschermen.

De aanpassingen op het gebied van de binnengrenzen zorgen voor een beter evenwicht tussen de controles die in grensgebieden kunnen plaatsvinden in het kader van de uitoefening van het overheidsgezag en de herinvoering van binnengrenstoezicht. De voorgestelde wijzigingen verduidelijken de voorwaarden waaronder lidstaten controles in grensgebieden kunnen uitvoeren zonder dat het gevaar bestaat dat zij voor grenstoezicht worden aangezien. Zij voorzien in een nieuwe procedure voor irreguliere migranten die in binnengrensgebieden worden aangehouden, zodat niet-toegestane verplaatsingen kunnen worden tegengegaan zonder binnengrenstoezicht in te hoeven stellen. Als zodanig vormen zij een aanvulling op het bestaande kader voor de afschaffing van het binnengrenstoezicht. De nieuwe procedure is alleen van toepassing bij aanhoudingen aan de binnengrenzen, wanneer irreguliere migranten worden aangehouden in het kader van grensoverschrijdende politiële samenwerking en met name tijdens gezamenlijke patrouilles, aangezien die gezamenlijke patrouilles ervoor zullen zorgen dat beide betrokken lidstaten beschikken over dezelfde informatie over de aanhouding van de irreguliere migrant. Onder volledige eerbiediging van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kunnen de lidstaten volgens het voorstel zelf hun bilaterale samenwerking regelen waar het gaat om niet-toegestane verplaatsingen, met inachtneming van de doelstellingen van het terugkeerbeleid van de EU zoals vervat in de terugkeerrichtlijn. De standstill-bepaling voor bestaande bilaterale overeenkomsten of regelingen in de zin van artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn komt volgens het voorstel te vervallen om de lidstaten de mogelijkheid te bieden deze overeenkomsten of regelingen bij te werken. De lidstaten behouden in dit opzicht hun volledige vrijheid maar moeten de Commissie in kennis stellen van dergelijke nieuwe/gewijzigde overeenkomsten en regelingen. De Commissie is bereid de lidstaten te ondersteunen bij de ontwikkeling van een model voor bilaterale overeenkomsten op basis van de bepalingen die op dit moment als beste praktijken worden beschouwd voor de aanpak van niet-toegestane verplaatsingen, om dat als bijlage in het terugkeerhandboek op te nemen.

Het voorstel voorziet in volledige erkenning van het soevereine recht van de lidstaten om opnieuw binnengrenstoezicht in te voeren, met name wanneer met spoed moet worden opgetreden, onder meer bij bedreigingen die de algemene werking van het Schengengebied in gevaar brengen en dus om een Europese reactie vragen. Ten slotte biedt het betere waarborgen tegen discretionaire verlengingen van toezicht aan de binnengrenzen die slechts met een beroep op aanhoudende bedreiging worden gerechtvaardigd, door aanscherping van de eisen die worden gesteld aan de kennisgevingen die in de loop der tijd moeten worden gedaan, met name ten aanzien van de geschiktheid van alternatieve maatregelen.

In het voorstel wordt vastgehouden aan de benadering dat binnengrenstoezicht slechts kan plaatsvinden zolang dat noodzakelijk is, en dus moet worden opgeheven zodra met andere maatregelen op de geconstateerde bedreiging kan worden gereageerd. De verantwoordelijkheid voor de inachtneming van de bestaande termijnen is bijgevolg een gedeelde taak van de lidstaten en de Commissie. Meer in het bijzonder moeten de lidstaten herinvoering van grenstoezicht motiveren met een omschrijving van de geconstateerde bedreigingen en bij verlenging van dat grenstoezicht wegens een voorzienbare bedreiging ook een risicobeoordeling indienen. Tevens moeten zij per geval beoordelen of de aanhoudende bedreiging nog steeds dezelfde bedreiging is, die verlenging van het grenstoezicht rechtvaardigt, of een nieuwe bedreiging, waarvoor een nieuwe kennisgeving moet worden gedaan. Zowel bij herinvoering als bij latere verlengingen van grenstoezicht moeten de lidstaten een analyse kunnen verstrekken waaruit blijkt dat het toezicht noodzakelijk en evenredig is, in welke zin het geschikt is om de bedreiging het hoofd te bieden, en welke gevolgen het heeft voor het verkeer van personen in de ruimte zonder binnengrenstoezicht en voor de werking van grensregio’s. Bij verlenging wegens voorzienbare bedreigingen moet de lidstaat aantonen dat handhaving van het binnengrenstoezicht noodzakelijk is, door te beoordelen of de doelstellingen van die verlenging ook met alternatieve maatregelen kunnen worden verwezenlijkt. Bovendien moet bij verlenging met meer dan zes maanden wegens voorzienbare bedreigingen ook een risicobeoordeling worden opgesteld. De Commissie en elke lidstaat kunnen door middel van een advies over de noodzaak en evenredigheid hun zorgen over het gebruik van grenstoezicht tot uiting brengen. Indien grenstoezicht langer dan 18 maanden voortduurt, is een dergelijk advies van de Commissie verplicht. De herinvoering van grenstoezicht kan worden besproken in het kader van overleg dat de Commissie op eigen initiatief of op verzoek van een lidstaat voert om de relevantie te verduidelijken van de voorgenomen herinvoering van grenstoezicht, de geschiktheid van alternatieve maatregelen en de wederzijdse samenwerking met betrekking tot grenstoezicht en verzachtende maatregelen. Zoals thans ook het geval is, blijft dergelijk overleg verplicht wanneer de Commissie of een lidstaat een advies heeft uitgebracht. Ten slotte nemen de Commissie en de Raad in geval van bedreigingen met een Europese dimensie de verantwoordelijkheid om het grenstoezicht niet langer dan noodzakelijk in stand te houden, zonder daarbij een absolute tijdslimiet vast te stellen.

• Keuze van het instrument

Het voorstel heeft betrekking op de wijziging van een verordening en de daaruit voortvloeiende wijziging van de terugkeerrichtlijn. Aangezien de belangrijkste onderdelen van het voorstel betrekking hebben op de bestaande bepalingen van titel II van de Schengengrenscode over toezicht aan de buitengrenzen en titel III van de desbetreffende verordening over de tijdelijke herinvoering van grenstoezicht aan de binnengrenzen, is een verordening het enige passende instrument.

3. RESULTATEN VAN EVALUATIES ACHTERAF, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluaties achteraf/geschiktheidscontroles van bestaande wetgeving

Niet van toepassing.

• Raadpleging van belanghebbenden

Zoals aangegeven in bijlage 2 bij de effectbeoordeling bij dit voorstel, vond tussen november 2020 en februari 2021 een gerichte raadpleging van belanghebbenden plaats in de vorm van het Schengenforum en van thematische workshops die waren ingedeeld op basis van het onderwerp en de betrokken belanghebbenden. Hiertoe behoorden lidstaten, het Europees Parlement, vervoerders en ngo’s.

Daarnaast vond ook een openbare raadpleging plaats. Deze ging op 19 januari 2021 van start en bijdragen moesten uiterlijk op 16 maart 2021 zijn binnengekomen.

Daarnaast publiceerde de Commissie gedurende vier weken de aanvangseffectbeoordeling op haar website 33 , waarop reacties werden ontvangen uit Frankrijk, Kroatië en Oekraïne en van een anonieme inzender.

• Bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Het voorstel bouwt voort op het materiaal dat werd verzameld in het onderzoek van DG REGIO “The effects of COVID-19 induced border closures on cross-border regions – An empirical report covering the period March to June 2020” 34 (Effecten van grenssluitingen wegens COVID-19 op grensregio’s – Een empirisch verslag over de periode maart-juni 2020) en in “20 case studies covering the period March to June 2020” 35 (20 casestudy’s over de periode maart-juni 2020).

Verder maakte de Commissie gebruik van de onderzoeken naar de kosten van het uitvallen van Schengen die zijn voorbereid door het Europees Parlement 36 , kennisgevingen van de lidstaten over tijdelijke herinvoering van binnengrenscontroles en bij de Commissie binnengekomen publieksreacties.

• Effectbeoordeling

In overeenstemming met haar beleid inzake betere regelgeving heeft de Commissie een effectbeoordeling 37 uitgevoerd. Daarbij werden drie beleidsopties onderzocht:

Optie 1 – Zachte wetgeving. Voor deze optie werden zachte wetgevingsmaatregelen onderzocht die op basis van de ervaringen uit de COVID-19-crisis en andere crises het gebruik van alternatieve maatregelen in plaats van grenscontroles aan de binnengrenzen bevorderen. Daarmee werd de benadering gevolgd die de Commissie eerder hanteerde in de mededeling uit 2016 “Terug naar Schengen – Een stappenplan” 38 en de aanbeveling inzake evenredige politiecontroles en politiële samenwerking in het Schengengebied 39 . Voor deze optie werden ook zachte wetgevingsmaatregelen gericht op betere coördinatie van maatregelen aan de buitengrenzen in crisissituaties onderzocht.

De specifieke doelstellingen zouden naar verwachting worden verwezenlijkt door middel van een mededeling over de toekomst van Schengen (de zogenoemde Schengenstrategie) en, mogelijk, van aangepaste nieuwe versies van de relevante aanbevelingen (in het bijzonder de aanbeveling uit 2017 over evenredige politiecontroles).

Optie 2 – Gemengde optie (gerichte wijziging van de Schengengrenscode in combinatie met zachte wetgeving). Deze optie was bedoeld om tegemoet te komen aan de kritiek van burgers, het Europees Parlement en lidstaten over de huidige langdurig aanhoudende controles aan de binnengrenzen. Ook was het een reactie op de inbreng van wetenschappers. Naar verwachting zou deze optie ervoor kunnen zorgen dat personen zich zonder onnodige belemmeringen vrij binnen het Schengengebied kunnen bewegen door het aantal gevallen waarin opnieuw binnengrenscontroles worden ingevoerd te beperken. Ten aanzien van maatregelen aan de buitengrenzen werd in deze optie, gelet op de COVID-19-richtsnoeren en -aanbevelingen, voorgesteld om “verzachtende maatregelen” te ontwikkelen waarmee rekening zou moeten worden gehouden wanneer herinvoering van grenscontroles onvermijdelijk is. Bovendien zou met deze optie worden voorzien in een duidelijke rechtsgrond voor het instellen en opheffen van een “inreisverbod” in de EU in geval van een bedreiging van de volksgezondheid, om uniformiteit aan de buitengrenzen te waarborgen bij een bedreiging van de volksgezondheid. In het huidige voorstel zijn de ideeën verwerkt die voor deze optie werden geformuleerd.

Optie 3 – Gemengde optie 2 (fundamentelere aanpassing van de Schengengrenscode in combinatie met zachte wetgevingsonderdelen). Bij deze optie werd het grensloze Schengengebied beschouwd als één integrale ruimte die niet mag worden versnipperd door beslissingen van individuele lidstaten. Daarom werd voorgesteld om geconstateerde uitdagingen uitsluitend op EU-niveau aan te pakken en besluiten over herinvoering van binnengrenscontroles in alle gevallen te onderwerpen aan de voorafgaande goedkeuring van een van de instellingen van de EU, of om de mogelijkheid van herinvoering van binnengrenscontroles volledig te laten vervallen.

Ten aanzien van de toepassing van maatregelen aan de buitengrenzen bij bedreigingen voor de volksgezondheid zouden de voorgestelde oplossingen niet verschillen van optie 2 (nieuwe beperkingen op niet-essentiële reizen naar de EU bij bedreigingen voor de volksgezondheid).

Resultaat van de effectbeoordeling: gelet op de uitkomsten van de effectbeoordeling wordt optie 2 (gemengde benadering) als voorkeursoptie aangemerkt. Ten aanzien van doeltreffendheid, doelmatigheid en evenredigheid scoort deze optie over het geheel bezien namelijk het hoogst. Ervaringen uit het verleden worden benut en tegelijkertijd is de optie voldoende ambitieus. De standpunten van de lidstaten over de rol van grenscontroles bij de aanpak van ernstige bedreigingen worden geëerbiedigd, en tegelijkertijd wordt ook recht gedaan aan de legitieme verwachtingen van EU-burgers en anderen die profiteren van de afwezigheid van grenscontroles aan de binnengrenzen en wordt het Schengengebied met zijn vrije verkeer van personen en goederen in stand gehouden door de afwezigheid van toezicht aan de binnengrenzen.

Wat de economische gevolgen betreft, zal vrij verkeer en/of beperking van nadelige gevolgen van binnengrenstoezicht voor de gemeenschappelijke markt waarschijnlijk vooral worden bevorderd door het nieuwe noodmechanisme, dat op EU-niveau wordt ingezet in crisissituaties die meerdere of alle lidstaten treffen en het gebruik van alternatieve en in voorkomend geval verzachtende maatregelen bevordert. Als zodanig kan deze optie een rol vervullen bij het beperken van de nadelige economische gevolgen van binnengrenscontroles en kunnen de economische voordelen van deze optie dus aanzienlijk zijn. De mogelijkheid om voor de hele EU reisbeperkingen voor niet-essentiële reizen in te stellen die aan de buitengrenzen gelden in geval van een bedreiging van de volksgezondheid kan ook aan deze doelstelling bijdragen omdat een waarschijnlijke grond voor de herinvoering van binnengrenscontroles wordt weggenomen.

Deze optie heeft ook positieve maatschappelijke gevolgen dankzij de noodplannen voor Schengen en de versterkte concepten van het “uiterste middel”, die naar verwachting het gebruik van binnengrenscontroles zullen beperken.

De voorkeursoptie heeft geen meetbare gevolgen voor het milieu.

Daar staat tegenover dat deze optie naar verhouding de grootste directe bestuurlijke gevolgen kan hebben. Dat is hoofdzakelijk toe te schrijven aan de handhaving van de mogelijkheid om tijdelijk opnieuw binnengrenscontroles in te voeren en aan de toevoeging van nieuwe verplichtingen, waaronder een risicobeoordeling, een gestandaardiseerde kennisgeving over de herinvoering van grenscontroles aan de binnengrenzen en een verplichting om hierover geregeld verslag uit te brengen. Aangezien de bij deze optie voorgestelde maatregelen gepaard gaan met een algehele afname van het gebruik van grenscontroles, zijn de extra administratieve lasten beperkt.

Ten aanzien van de voorgestelde maatregelen tegen instrumentalisering van migranten is geen specifieke analyse uitgevoerd omdat het voorstel in dit opzicht is bedoeld om de geldende regels te verduidelijken.

Op 19 april 2021 heeft de Commissie de effectbeoordeling ingediend bij de Raad voor regelgevingstoetsing (RSB, Regulatory Scrutiny Board). De RSB heeft een positief advies met opmerkingen uitgebracht. Deze opmerkingen hadden betrekking op i) de onvoldoende onderbouwing van de sterke en zwakke punten van de huidige kernmaatregelen van de Schengengrenscode, ii) de vaagheid van de omschrijving van de beleidsopties en de uitvoeringskeuze, en iii) de onvoldoende uitgewerkte analyse van de gevolgen. Om aan deze opmerkingen tegemoet te komen, heeft de Commissie met name de kwantitatieve gegevens en de informatie over de standpunten van de belanghebbenden in het hele verslag verder uitgebreid om de kwalitatieve argumenten te versterken die waren aangevoerd over de voordelen van de opheffing van het binnengrenstoezicht. Er werd meer aandacht besteed aan de tekortkomingen die het proces in 2020 vanuit Schengenoogpunt had, toen de geïntegreerde regeling politieke crisisrespons (IPCR, Integrated Political Crisis Response) zich eerst op de gezondheidsaspecten richtte en pas later ook op andere aspecten, waaronder grenstoezicht; er werd benadrukt dat grenstoezicht weliswaar een doelmatig instrument kan zijn maar dat de geleidelijke afschaffing tot aanzienlijke problemen leidt, en er werd uitvoeriger betoogd dat alternatieve maatregelen minder kostbaar zijn dan grenstoezicht en vaak hetzelfde resultaat opleveren. Verder heeft de Commissie de diverse beoogde opties beter uitgewerkt. Tot slot werd gedetailleerde aanvullende informatie opgenomen over de doelstelling van het vorige voorstel uit 2017, over de ervaringen die bij de onderhandelingen daarover werden opgedaan en over de nieuwe inzichten die de COVID-19-crisis heeft gebracht. Voor nadere informatie over de wijze waarop de aanbevelingen van de RSB in de effectbeoordeling zijn verwerkt, wordt verwezen naar bijlage I, punt 3, bij de effectbeoordeling.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Volgens het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving van de Commissie (Refit) moeten alle initiatieven die tot doel hebben bestaande EU-wetgeving te wijzigen, erop gericht zijn genoemde beleidsdoelen te vereenvoudigen en doelmatiger te verwezenlijken (en dus onnodige regelgevingskosten terug te dringen).

Uit de analyse van de gevolgen blijkt dat de voorkeursoptie bijdraagt aan optimalisering van de toewijzing van middelen in geval van een crisis en aan beperking van de kosten van herinvoering van grenscontroles aan de binnengrenzen. Wel moet worden opgemerkt dat de nieuwe verplichting met betrekking tot de risicobeoordeling, het nieuwe model voor kennisgevingen van herinvoeringen en de rapportageverplichtingen, alsmede nieuwe taken in verband met het gebruik van alternatieve maatregelen tot een situatie kunnen leiden waarin de algehele last voor de lidstaten niet afneemt en in sommige gevallen zelfs zal toenemen.

Er ontstaan extra verplichtingen voor de instellingen van de EU. Zo moet worden voorzien in de capaciteit om op EU-niveau gemotiveerde besluiten te nemen over het opleggen van beperkingen aan niet-essentiële reizen naar de EU aan de buitengrenzen, maar ook om in crisissituaties noodplannen te kunnen uitvoeren. Naar verwachting zijn er geen grote gevolgen voor de organen en agentschappen van de EU, hoewel de instrumentalisering van irreguliere migratie zou kunnen leiden tot een grotere betrokkenheid van het Europees Grens- en kustwachtagentschap, met inachtneming van Verordening (EU) 2019/1896 40 (de Frontexverordening), om de lidstaten te ondersteunen bij de aanpak van dit probleem.

Over het geheel genomen zullen deze aanvullende taken tot beperkte extra kosten leiden, afgezet tegen de aanzienlijke positieve gevolgen voor het beheer van crisissituaties die de algemene werking van het Schengengebied in gevaar brengen.

• Grondrechten

De voorgestelde wijziging is in overeenstemming met de grondrechten en de beginselen die zijn neergelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name de vrijheid van verkeer en van verblijf (artikel 45), het recht op asiel (artikel 18) en het beginsel van non-refoulement (artikel 19). De waarborgen van de artikelen 3, 4 en 7 van de Schengengrenscode blijven met betrekking tot de genomen maatregelen van toepassing bij instrumentalisering van migranten door derde landen. Daarnaast acht de Commissie het met betrekking tot de voorgestelde maatregelen tegen instrumentalisering van migranten noodzakelijk dat de lidstaten de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van de media en de vrijheid van vereniging van maatschappelijke organisaties eerbiedigen.

Met de voorgestelde maatregelen wordt getracht problemen aan te pakken die op dit moment gevolgen hebben voor de volgende rechten: i) het recht op een gezinsleven van personen die legaal in de EU verblijven, ii) het recht op werk, op uitoefening van het recht op vrije vestiging en op de verrichting van diensten in elke lidstaat, iii) het recht op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en iv) het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens.

Hoewel beperkingen van niet-essentiële reizen naar de EU onvermijdelijk altijd enige gevolgen voor bovengenoemde rechten zullen hebben, zullen deze gevolgen door de voorgestelde maatregelen niet toenemen omdat zij aansluiten bij de huidige praktijk op grond van Aanbeveling 2020/912 van de Raad, die als zodanig als noodzakelijk en evenredig wordt beschouwd in verband met een bedreiging voor de volksgezondheid.

Het huidige langdurige binnengrenstoezicht en het discretionaire gebruik van grenstoezicht als voorzorgsmaatregel, met name aan het begin van de COVID-19-pandemie, hebben aanzienlijke gevolgen voor bovengenoemde grondrechten gehad. De voorgestelde maatregelen voor binnengrenzen kunnen deze gevolgen alleen maar verkleinen.

Met betrekking tot het in dit voorstel aangemoedigde gebruik van alternatieve maatregelen zullen de waarborgen die voortvloeien uit de huidige non-discriminatieverplichtingen ingevolge het EU- en interne recht, waaronder artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, zoals ook uitdrukkelijk vervat in artikel 4 en artikel 7, lid 2, van de Schengengrenscode, volledig van toepassing zijn om etnisch profileren 41 of andere onrechtmatige handelwijzen te voorkomen. De Schengenregels zouden daaraan kunnen bijdragen met meer monitoringmaatregelen, bv. in het kader van Schengenevaluaties.

Met betrekking tot het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de bescherming van persoonsgegevens, dat meer in het geding kan komen in het kader van technologieën voor bewaking en monitoring, gelden voor alle voorgestelde maatregelen de toepasselijke EU-regels inzake gegevensbescherming. Het interne recht moet de rechtsgrondslag bieden voor de verwerking van de persoonsgegevens. In die zin waarborgen alle opties een toereikend niveau van bescherming voor burgers en voorziet het interne recht in de rechtsgrondslag voor de verwerking van persoonsgegevens door dergelijke technologieën.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De voorgestelde wijziging heeft geen gevolgen voor de EU-begroting.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Voor de evaluatie van de beoogde wijziging van de Schengengrenscode met betrekking tot het antwoord op bedreigingen voor de ruimte zonder binnengrenstoezicht zal de aanlevering van informatie door de lidstaten van groot belang zijn.

In tabel 11 van de effectbeoordeling is een niet-uitputtende lijst van kwantitatieve indicatoren opgenomen die worden voorgesteld om de verwezenlijking van de in deze effectbeoordeling omschreven beleidsdoelstellingen te controleren. Op grond van deze indicatoren zal in de praktijk blijken in hoeverre de beleidsopties succesvol zijn. Aangezien de voorgestelde optie betrekking heeft op de aanpak van uitzonderlijke situaties, is geregelde meting van de indicatoren echter niet mogelijk.

Bovendien is het door deze onvoorspelbaarheid niet mogelijk om vaste kwantitatieve doelen te stellen.

De website van de Commissie https://ec.europa.eu/home-affairs/policies/schengen-borders-and-visa/schengen-area/temporary-reintroduction-border-control_en met publieksinformatie over de huidige grenscontroles aan de binnengrenzen blijft het belangrijkste informatiemiddel om de situatie aan de binnengrenzen te controleren en te evalueren. Gezien de beperkingen van de rechtsgrondslag voor maatregelen aan de binnengrenzen kan de Commissie geen apart instrument ontwikkelen voor het gebruik van alternatieve maatregelen, waaronder politiecontroles in de grensgebieden. De voorwaarden voor gebruik van de alternatieve maatregelen aan de binnengrenzen (politiecontroles/nieuwe technologieën) zullen echter worden gemonitord in het kader van het Schengenevaluatiemechanisme, ook door middel van eventueel mogelijke locatiebezoeken aan de binnengrenzen en inbreukprocedures.

• Artikelsgewijze toelichting

Het voorstel bestaat uit vier bepalingen. Artikel 1 brengt aanpassingen in de Schengengrenscode aan. Artikel 2 voorziet in een wijziging van Richtlijn 2008/115/EG (de terugkeerrichtlijn) om: i) deze in overeenstemming te brengen met de nieuwe procedure die het mogelijk maakt om irreguliere migranten die in het kader van grensoverschrijdende operationele politiële samenwerking aan de binnengrenzen worden aangehouden onmiddellijk naar de aangrenzende lidstaat over te brengen en die volgens het voorstel in de Schengengrenscode wordt opgenomen; ii) de standstill-bepaling van artikel 6, lid 3, van de terugkeerrichtlijn te laten vervallen en iii) de lidstaten ertoe te verplichten de Commissie in kennis te stellen van nieuwe overeenkomsten/regelingen op dit gebied en van wijzigingen in bestaande overeenkomsten en regelingen. In artikel 3 wordt de omzettingstermijn voor de wijziging van de terugkeerrichtlijn vastgesteld. Artikel 4 bevat de voorwaarden voor de inwerkingtreding en de effecten van de verordening.

9.

Artikel 1: aanpassingen in de Schengengrenscode


Artikel 2 van de Schengengrenscode wordt aangepast om de definitie van “grensbewaking” te wijzigen en de benodigde definities op te nemen voor begrippen als: “instrumentalisering van migranten”, “essentiële reizen” en “niet-essentiële reizen”, die voor het eerst in de Schengengrenscode worden opgenomen, en “vervoersknooppunten”. Deze definities worden toegevoegd om beter aan te geven welke verantwoordelijkheden de lidstaten aan de buitengrenzen hebben met betrekking tot de uitvoering van grensbewaking, met inbegrip van preventieve maatregelen.

Artikel 5 wordt aangepast om te verduidelijken welke maatregelen de lidstaten bij hun grensdoorlaatposten kunnen nemen wanneer zij met instrumentalisering van migranten worden geconfronteerd.

Artikel 13 wordt gewijzigd om te verduidelijken welke maatregelen de lidstaten kunnen nemen bij de uitvoering van grensbewakingstaken aan hun buitengrenzen in verband met de instrumentalisering van migranten, in combinatie met hetgeen voortvloeit uit artikel 5.

Artikel 21 bis wordt toegevoegd om te voorzien in een grondslag voor de uniforme toepassing aan de buitengrenzen van beperkingen op niet-essentiële reizen naar de Europese Unie in geval van een potentieel epidemische ziekte. Op grond van deze bepaling krijgt de Raad de bevoegdheid om op voorstel van de Commissie in deze zin een uitvoeringsverordening vast te stellen. In dit artikel zijn alle noodzakelijke parameters voor een dergelijk besluit opgenomen en het voorziet in waarborgen voor EU-burgers, langdurig ingezetenen alsmede personen die essentiële functies vervullen.

Artikel 23 wordt aangepast om te verduidelijken welke soorten controles in grensgebieden zijn toegestaan. Met de voorgestelde wijzigingen wordt verduidelijkt dat controles die in grensgebieden met behulp van technologieën voor monitoring en bewaking worden uitgevoerd niet hetzelfde effect hebben als grenstoezicht. Ook controles in relevante databanken van passagiersgegevens van personen die in de ruimte zonder binnengrenstoezicht reizen moeten, indien mogelijk krachtens het toepasselijke recht, worden toegestaan vanuit het oogpunt van de Schengengrenscode.

Het nieuwe artikel 23 bis voorziet in een procedure om irreguliere migranten die aan de binnengrenzen worden aangehouden in het kader van grensoverschrijdende operationele politiële samenwerking over te brengen naar de lidstaten van waaruit zij direct afkomstig zijn. Het vormt een aanvulling op de regels die krachtens de terugkeerrichtlijn van kracht zijn en is een noodzakelijke flankerende maatregel voor de ruimte zonder grenstoezicht aan de binnengrenzen. Het biedt de lidstaten de mogelijkheid om personen over te brengen die geen recht hebben om op het grondgebied in te reizen of om daar te verblijven, in combinatie met de verplichting om deze personen te ontvangen wanneer zij aan de binnengrenzen worden aangehouden in het kader van grensoverschrijdende operationele politiële samenwerking, waaronder gezamenlijke politiepatrouilles, mits er een duidelijke aanwijzing is dat betrokkene de binnengrens kort daarvoor heeft overschreden. Deze aanwijzingen kunnen bestaan uit het ontbreken van geldige documenten waaruit de identiteit of het recht om in de lidstaat te verblijven blijkt, een registratie in Eurodac door een andere lidstaat of recente nota’s die in de andere lidstaat zijn uitgegeven. Het nieuwe artikel van en de nieuwe bijlage XII bij de Schengengrenscode voorzien in de procedure die in dergelijke gevallen moet worden gevolgd.

In het gewijzigde artikel 24 wordt met het oog op de aanpassingen in artikel 23 verduidelijkt dat het gebruik van technologieën voor monitoring en bewaking aan doorlaatposten op het land gerechtvaardigd kan zijn, evenals veiligheidsmaatregelen, snelheidsbeperkingen of andere belemmeringen aan wegdoorlaatposten aan de binnengrenzen.

Artikel 25 voorziet in een algemeen kader voor de herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen. Het bevat voorbeelden van het soort bedreiging dat kan leiden tot eenzijdige herinvoering van het grenstoezicht aan de binnengrenzen en van omstandigheden waarin binnengrenstoezicht kan worden verlengd.

Artikel 25 bis beschrijft de procedure voor eenzijdige herinvoering van binnengrenstoezicht door de lidstaten naar aanleiding van niet-voorzienbare en voorzienbare gebeurtenissen.

Artikel 26 bevat een verduidelijking van de criteria die de lidstaten in aanmerking moeten nemen en vermelden in de latere kennisgeving van binnengrenstoezicht. Nieuw in dit verband is dat de gevolgen voor grensregio’s moeten worden omschreven. De bepaling voorziet in verschillende eisen voor situaties waarin voor het eerst opnieuw grenstoezicht wordt ingevoerd en waarin het grenstoezicht wordt verlengd wegens voorzienbare bedreigingen, zodat rekening wordt gehouden met het feit dat voor handhaving van binnengrenstoezicht na verloop van tijd strengere voorwaarden moeten gaan gelden, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel. In dit artikel wordt ook het concept ingevoerd van maatregelen die de gevolgen van herinvoering van grenstoezicht verzachten en die bijgevolg moeten worden toegepast.

Artikel 27 wordt vervangen door een nieuw artikel over de kennisgeving van de tijdelijke herinvoering of de verlenging van grenstoezicht aan de binnengrenzen. Het schrijft ook voor dat een risicobeoordeling moet worden ingediend wanneer binnengrenstoezicht wordt verlengd wegens voorzienbare bedreigingen.

In artikel 27 bis wordt verduidelijkt wanneer overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaten moet plaatsvinden en onder welke omstandigheden een advies over de noodzaak en evenredigheid van binnengrenstoezicht kan of moet worden uitgebracht.

Artikel 28 wordt vervangen door een nieuwe bepaling die voorziet in de totstandkoming van een specifiek waarborgmechanisme voor het Schengengebied voor gevallen waarin de ernstige bedreiging van de openbare orde of de binnenlandse veiligheid een meerderheid van de lidstaten tegelijkertijd treft en de algemene werking van de ruimte zonder binnengrenstoezicht in gevaar brengt. Op grond van deze bepaling krijgt de Raad de bevoegdheid om op voorstel van de Commissie een uitvoeringsbesluit vast te stellen over een gecoördineerde aanpak van de ernstige bedreiging die tegelijkertijd in een meerderheid van de lidstaten wordt geconstateerd, ter vervanging van genomen nationale maatregelen. Het besluit van de Raad moet geregeld worden geëvalueerd, op voorstel van de Commissie, met het oog op de verlenging, wijziging of opheffing van genomen maatregelen.

Artikel 31 wordt gewijzigd om te voorzien in algemene regels voor de informatieverstrekking aan het Europees Parlement en de Raad voor elk van de vier mechanismen.

Artikel 33 wordt gewijzigd zodat de verplichting om verslag uit te brengen over de herinvoering van binnengrenstoezicht niet langer gekoppeld is aan het feit dat dit toezicht wordt opgeheven. Het bevat ook nadere bepalingen over de onderwerpen die moeten worden opgenomen in het jaarlijkse verslag van de Commissie over de werking van de ruimte zonder binnengrenzen en de samenwerking met de agentschappen in dit opzicht.

Het gewijzigde artikel 39 van de Schengengrenscode vormt een aanvulling op artikel 2 van de voorgestelde verordening en verplicht de lidstaten om grensregio’s bij de Commissie aan te melden, om het toepassingsgebied te bepalen van verzachtende maatregelen waarin wordt voorzien in een uitvoeringsverordening ingevolge artikel 28 en om te melden welke gebieden in aanmerking moeten worden genomen bij het inschatten van de gevolgen ingevolge artikel 26 van de Schengengrenscode.

Om bij de toepassing van de artikelen 26 en 28 van de Schengengrenscode beter rekening te houden met de belangen van grensregio’s, worden de lidstaten in het nieuwe artikel 42 ter ertoe verplicht aangewezen grensregio’s bij de Commissie te melden.