Toelichting bij COM(2022)55 - Wijziging van Verordening (EU) 2021/954 over het EU Digitaal Corona Certificaat mbt inwoners van derdelanden

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)55 - Wijziging van Verordening (EU) 2021/954 over het EU Digitaal Corona Certificaat mbt inwoners van derdelanden.
bron COM(2022)55 NLEN
datum 03-02-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Krachtens de Schengenuitvoeringsovereenkomst1 kunnen onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat wonen of verblijven, vrij op het grondgebied van de andere lidstaten reizen, mits zij aan bepaalde voorwaarden voldoen. Het beleid van de Unie dat ervoor zorgt dat personen bij het overschrijden van de binnengrenzen niet worden gecontroleerd, komt daardoor niet alleen burgers van de Unie ten goede, maar ook onderdanen van derde landen die het recht hebben om in de EU te reizen. Sommige van de beperkingen die de lidstaten hebben ingesteld om de verspreiding in te dammen van severe acute respiratory syndrome coronavirus 2 (“SARS-CoV-2”), dat coronavirusziekte 2019 (“COVID‑19”) veroorzaakt, hebben echter gevolgen gehad voor de uitoefening van dat recht. Deze maatregelen hebben vaak de vorm van inreisbeperkingen of andere specifieke voorschriften voor grensoverschrijdende reizigers, zoals een verplichting om in quarantaine of zelfisolatie te gaan of zich te laten testen op SARS-CoV-2-besmetting vóór en/of na aankomst.

Om het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken, hebben het Europees Parlement en de Raad op 14 juni 2021, op grond van artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), bij Verordening (EU) 2021/9532 het kader vastgesteld voor het digitaal EU-COVID-certificaat inzake de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele COVID-19-vaccinatie-, test- en herstelcertificaten. Verordening (EU) 2021/953 vergemakkelijkt het vrije verkeer, door Unieburgers en hun familieleden, ook indien zij onderdaan van een derde land zijn, te voorzien van interoperabele en wederzijds aanvaarde vaccinatie-, test- en herstelcertificaten in verband met COVID-19 die zij kunnen gebruiken om te reizen. Wanneer de lidstaten vrijstelling van bepaalde beperkingen van het vrije verkeer verlenen aan personen die in het bezit zijn van een vaccinatie-, test- of herstelbewijs, helpt het digitaal EU-COVID-certificaat burgers om van deze vrijstellingen gebruik te maken.

Op grond van artikel 77 VWEU hebben het Europees Parlement en de Raad op diezelfde dag, teneinde het reizen binnen het Schengengebied tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken, Verordening (EU) 2021/9543 vastgesteld, waarbij het kader voor het digitaal EU-COVID-certificaat wordt uitgebreid tot onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven of wonen en op grond van het Unierecht het recht hebben om naar andere lidstaten te reizen.

Bovendien blijkt het systeem van het digitaal EU-COVID-certificaat het enige functionerende COVID-19-certificaatsysteem te zijn dat op internationaal niveau op grote schaal wordt gebruikt. Daardoor is het digitaal EU-COVID-certificaat wereldwijd steeds belangrijker geworden en heeft het bijgedragen tot de aanpak van de pandemie op internationaal niveau, door veilig internationaal reizen en het internationale herstel te vergemakkelijken. Tegen 31 januari 2022 zijn de drie landen van de Europese Economische Ruimte4 die geen lid zijn van de EU, Zwitserland5 en 29 andere derde landen en gebieden6 aangesloten op het systeem van het digitaal EU-COVID-certificaat. Verwacht wordt dat er nog meer landen zullen volgen. Het systeem van het digitaal EU-COVID-certificaat wordt beschouwd als een van de belangrijkste digitale oplossingen om de internationale mobiliteit te herstellen7. De Internationale Luchtvaartorganisatie dringt erop aan om dat certificaat als mondiale norm te gebruiken8. De Commissie zal derde landen die interoperabele systemen voor COVID-19-certificaten willen ontwikkelen, ondersteuning blijven verlenen, bijvoorbeeld door aanvullende opensource referentieoplossingen aan te bieden waarmee certificaten van derde landen kunnen worden geconverteerd in een formaat dat interoperabel is met het digitaal EU-COVID-certificaat, aangezien het ook mogelijk is derde landen waarvan de certificaten door middel van conversie interoperabel worden gemaakt, op het systeem aan te sluiten9.

Sinds de vaststelling ervan is het digitaal EU-COVID-certificaat in de hele Unie met succes uitgerold; eind 2021 waren er al meer dan een miljard certificaten afgegeven. Het digitaal EU-COVID-certificaat is dus een breed beschikbaar en betrouwbaar instrument om tijdens de COVID-19-pandemie niet alleen het vrije verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden, maar ook het reizen van de bovengenoemde categorieën onderdanen van derde landen binnen de EU te vergemakkelijken.

Sinds de vaststelling van de Verordeningen (EU) 2021/953 en (EU) 2021/954 is de epidemiologische situatie met betrekking tot de COVID-19-pandemie sterk geëvolueerd. Enerzijds is de vaccinatiegraad, met inbegrip van boosterdoses, wereldwijd toegenomen.

Anderzijds heeft de verspreiding van de zorgwekkende deltavariant van SARS-CoV-2 in de tweede helft van 2021 geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal besmettingen, ziekenhuisopnames en overlijdens, met als gevolg dat de lidstaten strenge volksgezondheidsmaatregelen moesten nemen om de capaciteit van hun gezondheidszorgsysteem te vrijwaren. Begin 2022 joeg de zorgwekkende omikronvariant van SARS-CoV-2 het aantal COVID-19-gevallen de hoogte in. Omikron verdrong de deltavariant in ijltempo en zorgde in de hele Unie en daarbuiten voor een ongekend hoog niveau van besmetting binnen gemeenschappen.

Het is momenteel echter niet te voorspellen wat de gevolgen zullen zijn als de besmettingen in de tweede helft van 2022 stijgen. Een verslechtering van de pandemische situatie als gevolg van de opkomst van nieuwe zorgwekkende SARS-CoV-2-varianten valt evenmin uit te sluiten.

Gezien het bovenstaande kan niet worden uitgesloten dat de lidstaten zullen blijven verlangen dat onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijven of wonen en overeenkomstig het EU-recht naar andere lidstaten mogen reizen, ook na 30 juni 2022, de datum waarop de Verordeningen (EU) 2021/953 en (EU) 2021/954 momenteel verstrijken, een bewijs van COVID-19-vaccinatie, -test of -herstel overleggen. Het is dan ook belangrijk ervoor te zorgen dat ook na die datum gebruik kan worden gemaakt van de digitale EU-COVID-certificaten.

Aangezien alle beperkingen van het vrije verkeer van personen binnen de Unie die zijn ingesteld om de verspreiding van SARS-CoV-2 in te dijken, met inbegrip van de verplichting om een digitaal EU-COVID-certificaat over te leggen, moeten worden opgeheven zodra de epidemiologische situatie dit toelaat, stelt de Commissie door wijziging van Verordening (EU) 2021/954 voor om de bestaande verwijzingen naar Verordening (EU) 2021/953 te handhaven en een dynamische verwijzing naar die verordening op te nemen wat de toepassingsperiode van Verordening (EU) 2021/954 betreft.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel doet geen afbreuk aan de Schengenvoorschriften wat betreft de toegangsvoorwaarden voor onderdanen van derde landen. De voorgestelde verordening mag geenszins worden opgevat als aanmoediging of vergemakkelijking van de herinvoering van binnengrenscontroles, die volgens de voorwaarden van Verordening (EU) 2016/399 (de Schengengrenscode)10 het uiterste middel moeten blijven.

In haar voorstel voor een aanbeveling van de Raad tot wijziging van Aanbeveling (EU) 2020/912 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking11 heeft de Commissie voorgesteld een duidelijk verband te leggen tussen Aanbeveling (EU) 2020/912 van de Raad en het digitaal EU-COVID-certificaat, zodat het voor de autoriteiten van de lidstaten gemakkelijker is de echtheid, geldigheid en integriteit van de door derde landen afgegeven certificaten te controleren.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Dit voorstel maakt deel uit van het pakket van Uniemaatregelen om de COVID-19-pandemie aan te pakken. Het bouwt met name voort op het werk van het Gezondheidsbeveiligingscomité, het e-gezondheidsnetwerk en het Comité voor het digitaal EU-COVID-certificaat.

Dit voorstel vormt een aanvulling op het voorstel COM(2022) 50, dat de verlenging beoogt van de toepassingsperiode van Verordening (EU) 2021/953 betreffende een kader voor de afgifte, verificatie en aanvaarding van interoperabele COVID-19-vaccinatie-, test- en herstelcertificaten (digitaal EU-COVID-certificaat) teneinde het vrije verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te faciliteren.

Dit voorstel eerbiedigt ook ten volle de bevoegdheden van de lidstaten ten aanzien van de bepaling van hun gezondheidsbeleid (artikel 168 VWEU).

Dit voorstel is verenigbaar met beleid van de Unie inzake de immigratie van onderdanen van derde landen.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Artikel 77, lid 2, punt c), VWEU bepaalt dat de Unie de voorwaarden vaststelt waaronder onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven of wonen, gedurende een korte periode vrij in de Unie kunnen reizen. De gewone wetgevingsprocedure is van toepassing.

Het voorstel strekt tot wijziging van Verordening (EU) 2021/954, die eveneens is gebaseerd op artikel 77, lid 2, punt c), VWEU.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De doelstellingen van dit voorstel, namelijk verlenging van de toepassing van Verordening (EU) 2021/954, kunnen niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt. Optreden op het niveau van de Unie is dan ook noodzakelijk.

Als niet op het niveau van de Unie wordt opgetreden, zou Verordening (EU) 2021/954 niet langer van toepassing blijven en zouden onderdanen van derde landen die legaal op het grondgebied van een EU/EER-lidstaat verblijven of wonen en overeenkomstig het EU-recht naar andere lidstaten mogen reizen, niet langer een interoperabel COVID-19-vaccinatie-, test- en herstelcertificaat kunnen aanvragen en gebruiken.

• Evenredigheid

Het optreden van de Unie kan een aanzienlijke meerwaarde bieden bij het aanpakken van de hierboven beschreven uitdagingen en is de enige manier waarop een gezamenlijk, gestroomlijnd en algemeen aanvaard kader voor COVID-19-certificaten kan worden opgezet en gehandhaafd.

De vaststelling van unilaterale of ongecoördineerde maatregelen met betrekking tot gezondheidscertificaten inzake COVID-19 kan tot gevolg hebben dat onderdanen van derde landen die het recht hebben om binnen de Unie te reizen, worden beperkt in de uitoefening van dat recht.

De voorgestelde wijziging moet van toepassing zijn in overeenstemming met Verordening (EU) 2021/953, overeenkomstig het voorstel in COM(2022) 50 final. Dit betekent dat de periode waarin onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven of wonen en binnen de Unie mogen reizen, gebruik kunnen maken van het digitaal-EU-COVID-certificaat, voor beperkte tijd wordt verlengd.

• Keuze van het instrument

Een verordening waarborgt de rechtstreekse, onmiddellijke en gemeenschappelijke tenuitvoerlegging van het EU-recht in alle lidstaten.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Het voorstel houdt rekening met de besprekingen die regelmatig in verschillende fora met de autoriteiten van de lidstaten worden gevoerd.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel bouwt voort op de epidemiologische informatie en beoordelingen van het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding (ECDC), de door het Europees Geneesmiddelenbureau (EMA) uitgevoerde beoordeling van de veiligheid, doeltreffendheid en kwaliteit van COVID-19-vaccins en de technische besprekingen in het Gezondheidsbeveiligingscomité, in de technische werkgroep voor diagnostische COVID-19-tests en in het e-gezondheidsnetwerk, alsook op de relevante beschikbare wetenschappelijke gegevens.

• Effectbeoordeling

Gezien het dringende karakter heeft de Commissie geen effectbeoordeling uitgevoerd.

• Grondrechten

Dit voorstel houdt de verwerking in van persoonsgegevens, met inbegrip van gezondheidsgegevens. Er zijn potentiële effecten op de grondrechten van personen, met name artikel 7 (De eerbiediging van het privéleven) en artikel 8 (De bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest. De verwerking van persoonsgegevens van natuurlijke personen, met inbegrip van de verzameling van, de toegang tot en het gebruik van die persoonsgegevens, heeft gevolgen voor het recht op privacy en het recht op de bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van het Handvest. Aantasting van die grondrechten moet gerechtvaardigd zijn.

Wat betreft het recht op bescherming van persoonsgegevens, met inbegrip van gegevensbeveiliging, blijft Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad12 van toepassing. Er wordt niet voorzien in afwijking van de gegevensbeschermingsregeling van de Unie en de lidstaten moeten duidelijke regels en voorwaarden en robuuste waarborgen toepassen, in overeenstemming met de EU-regels inzake gegevensbescherming.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De financiering van maatregelen ter ondersteuning van dit initiatief zal worden behandeld in het financieel memorandum bij het voorstel COM(2022) 50 final.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Niet van toepassing.

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 van het voorstel wijzigt de toepassingsperiode van Verordening (EU) 2021/954.

Artikel 2 voorziet in versnelde inwerkingtreding van de verordening.