Toelichting bij COM(2022)135 - Wijziging verordeningen 2017/1938 en 715/2009 mbt maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)135 - Wijziging verordeningen 2017/1938 en 715/2009 mbt maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en de ...
bron COM(2022)135 NLEN
datum 23-03-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

a) Voorzieningszekerheid

Naar aanleiding van de potentiële bedreigingen voor de gasvoorzieningszekerheid in de EU, die voornamelijk verband houden met haar afhankelijkheid van primaire energie uit derde landen, zijn reeds voorbereidingen getroffen om het hoofd te kunnen bieden aan nieuwe uitdagingen. Met name met de Europese Green Deal, de modernisering en uitbreiding van de LNG-infrastructuur en de diversificatie van bronnen en routes van leidinggas, heeft de EU al belangrijke stappen gezet om huishoudens en ondernemingen te beschermen tegen schokken in de gasvoorziening.

Gezien de internationale spanningen is het duidelijk dat er vaart moet worden gemaakt met plannen en acties die de EU minder afhankelijk moeten maken van derde landen. Een snellere groene transitie zal de emissies verminderen, de afhankelijkheid van ingevoerde fossiele brandstoffen verkleinen en bescherming bieden tegen prijsstijgingen. De huidige geopolitieke situatie vereist echter dat op korte termijn aanvullende maatregelen worden genomen om de onevenwichtigheden op de energiemarkt aan te pakken en de energievoorziening voor de komende jaren veilig te stellen. Aangezien de levering van leidinggas op elk moment kan worden verstoord, worden er maatregelen ingevoerd om de vullingsgraad van de EU-opslaginstallaties te verzekeren. Een goedgevulde gasopslag zal bijdragen tot de gasvoorzieningszekerheid voor de winter van 2022/2023.

b) Rol van opslag en huidige problemen

De opslag van gas draagt bij tot de voorzieningszekerheid door te zorgen voor extra gaslevering in geval van sterke vraag of verstoring van het aanbod: de voorraden dekken 25-30 % van het gasverbruik in de winter. Tijdens het stookseizoen vermindert door de opslag de noodzaak om extra gas in te voeren. De voorraden dragen ertoe bij dat schokken in de voorziening kunnen worden opgevangen.

De afgelopen zes maanden is de gasmarkt uit balans geraakt, hetgeen heeft geleid tot een sterke stijging van de gasprijzen. De vullingsgraad van de gasopslag in de EU lag deze winter ruim onder het niveau van de voorgaande jaren: 10 procentpunt minder in januari. Dit heeft de bezorgdheid over de voorzieningszekerheid en de volatiliteit van de prijzen vergroot. Met dit voorstel wordt beoogd de hierna genoemde drie specifiekere problemen aan te pakken:

- Het verschil in gasprijzen tussen zomer en winter is belangrijk om gas te kunnen opslaan. Gezien de huidige geopolitieke ontwikkelingen en de hoge energieprijzen is een raming van de te verwachten zomer/winterspreiding zeer onbetrouwbaar. De situatie zal naar verwachting bijzonder problematisch worden voorafgaand aan de volgende winter, aangezien de prijzen in de zomer hoger kunnen liggen dan in de winter. Dit zal naar verwachting leiden tot een situatie waarin opslag niet aantrekkelijk is voor marktdeelnemers en de gasvoorziening moet worden gewaarborgd door overheidsingrijpen, met inbegrip van financiële steun om de gasopslag te stimuleren.

- De Commissie en de Groep coördinatie gas hebben in februari 2022 in de hele EU een uitgebreide risicoanalyse gemaakt. Die analyse wees uit dat, hoewel de winter van 2021/2022 uiteindelijk geen problemen opleverde, het risico bestaat dat er voorafgaand aan de winter van 2022/2023 onvoldoende gas wordt opgeslagen. Om de opslagcapaciteit tijdens het vulseizoen te optimaliseren, moet vanaf het begin van het vulseizoen (april 2022) onmiddellijk worden geïnjecteerd. Dergelijke vroegtijdige maatregelen zouden het risico verminderen dat knelpunten ontstaan bij het vullen van de opslag tijdens mogelijke verstoringen vanuit het oosten, die het nodig zouden maken om gas naar opslaglocaties te transporteren via andere routes.

- De gasopslagniveaus in 2021/2022 zijn bijzonder laag gebleken op locaties die eigendom zijn van entiteiten uit derde landen. Dit heeft voor bijna de helft bijgedragen tot het ongewoon lage gasopslagniveau dit jaar. Opslaginstallaties zijn strategische activa, die cruciaal zijn voor de voorzieningszekerheid in de Unie en haar lidstaten. Door de zeggenschap over en het gebruik van opslaginstallaties door entiteiten uit derde landen kunnen risico’s ontstaan voor de voorzieningszekerheid, die gevolgen hebben voor andere wezenlijke veiligheidsbelangen, en kan de strategische autonomie van de EU verder worden ondermijnd.

c) Doel van het voorstel

Dit voorstel is bedoeld om de zeer aanzienlijke risico’s voor de voorzieningszekerheid en de economie van de Unie, die het gevolg zijn van de dramatisch gewijzigde geopolitieke situatie, aan te pakken. Het voorstel moet er met name voor zorgen dat opslagcapaciteit in de Unie, die van cruciaal belang is om de voorzieningszekerheid te waarborgen, niet onbenut blijft, zodat de opslagfaciliteiten in een geest van solidariteit in de hele Unie kunnen worden gedeeld.

Een verplicht minimumniveau aan gas in de opslaginstallaties zal daartoe de voorzieningszekerheid versterken voor de winter van 2022/2023 en de volgende winterperioden. Verplichte certificering van de opslagsysteembeheerders zal ervoor zorgen dat potentiële risico’s voor de voorzieningszekerheid als gevolg van beïnvloeding van de kritieke opslaginfrastructuur kunnen worden uitgesloten. Ten slotte zal het gebruik van de opslag worden gestimuleerd door opslaggebruikers vrij te stellen van transmissietarieven op de entry- en exitpunten.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel strekt tot wijziging van twee verordeningen: Verordening (EU) 2017/1938 betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gasleveringszekerheid en Verordening (EG) nr. 715/2009 betreffende de voorwaarden voor de toegang tot aardgastransmissienetten. Het bouwt voort op het bestaande kader voor de gasvoorzieningszekerheid en de regels voor de interne gasmarkt en voegt een aantal maatregelen toe die nodig zijn om de aardgasvoorzieningszekerheid in de Unie veilig te stellen in de context van de ernstige energiecrisis die het gevolg is van de recente geopolitieke ontwikkelingen.

De voorgestelde regels inzake verplichte vuldoelen houden verband met een voorstel inzake het gebruik van opslag dat is opgenomen in artikel 67 van het voorstel van de Commissie voor een verordening inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof van 15 december 20211. In dit artikel werd voorgesteld een nieuw artikel 7 ter in te voegen in Verordening (EU) 2017/1938 om de lidstaten te stimuleren een aantal opslaggerelateerde maatregelen toe te passen om de voorzieningszekerheid te versterken, zonder een opslagverplichting in te voeren. Aangezien de geopolitieke situatie sinds december 2021 echter aanzienlijk is veranderd, zijn verscherpte maatregelen om de voorzieningszekerheid te waarborgen van cruciaal belang geworden. De Commissie heeft in overleg met de Groep coördinatie gas een specifieke risicoanalyse uitgevoerd, waaruit is gebleken dat het dringend noodzakelijk is striktere regels vast te stellen om het gebruik van de opslaginstallaties in de Unie te verbeteren.

Voor de Green Deal en voor het verminderen van de afhankelijkheid van Europa van fossiel gas is het cruciaal dat snel wordt onderhandeld over het brede voorstel voor een verordening inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof van 15 december 2021. Om te voorkomen dat de onderhandelingen over het voorstel van 15 december 2021 worden verstoord, wordt een afzonderlijk voorstel voor een verordening ingediend inzake regels ter verbetering van de opslagniveaus, dat beperkt blijft tot drie doelgerichte wijzigingen (opslagverplichting, opslagcertificering en tariefkorting). Het beknopte, doelgerichte voorstel zou door de Raad en het Parlement op korte termijn moeten kunnen worden goedgekeurd, want nieuwe regels zijn dringend noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de opslagfaciliteiten in tijden van stijgende energieprijzen worden gevuld.

Om een rechtsconflict tussen artikel 67 van het voorstel voor een verordening inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof van 15 december 2021 en het huidige voorstel te voorkomen, zou de voorgestelde verordening slechts van toepassing moeten zijn tot de inwerkingtreding van de herschikte verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof op basis van het voorstel van de Commissie van 15 december 2021.

De bepalingen van onderhavig voorstel met betrekking tot het vullen van de opslag moeten zo spoedig mogelijk worden aangenomen, zodat zij van kracht zijn voordat in oktober 2022 het stookseizoen begint. Die bepalingen zouden in een later stadium gemakkelijk kunnen worden opgenomen in de verordening inzake de interne markten voor hernieuwbare gassen, aardgas en waterstof.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het voorstel is in overeenstemming met een brede reeks initiatieven om de energieweerbaarheid van de Unie te vergroten en voorbereidingen te treffen voor mogelijke noodsituaties. Dit betreft met name de “Fit for 55”-voorstellen van de Commissie, in het bijzonder de herziening van het derde energiepakket voor gas (Richtlijn 2009/73/EG en Verordening (EG) nr. 715/2009), die bedoeld zijn om concurrerende koolstofvrije gasmarkten te reguleren en een duurzame energiesector voor de lange termijn tot stand te brengen ten behoeve van de Europese consumenten.

In oktober 2021 heeft de Europese Commissie een mededeling gepresenteerd met een voorstel voor passende maatregelen om de gevolgen van de stijgende energieprijzen te mitigeren. De mededeling bevat ook maatregelen om betaalbare energie en een toereikend opslagniveau te waarborgen en de EU zo beter bestand te maken tegen toekomstige schokken.

Naar aanleiding van de recente geopolitieke ontwikkelingen verscheen in maart 2022 de mededeling REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie van de Commissie. Volgens de REPowerEU-mededeling zal de Commissie uiterlijk volgende winter een wetgevingsvoorstel indienen om jaarlijks een passend opslagniveau te garanderen. In de mededeling werd niet alleen gewezen op de dringende noodzaak van goed gevulde opslaginstallaties in de Unie, maar werd ook verduidelijkt dat staatssteun kan worden gebruikt om het vullen van de opslaginstallaties te ondersteunen2.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit voorstel strekt tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1938, waarvan de rechtsgrondslag artikel 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie was. Het wijzigt ook Verordening (EG) nr. 715/2009, die, aangezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie toentertijd nog niet van kracht was, gebaseerd was op artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, thans artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Dit voorstel is gebaseerd op artikel 194, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De in het kader van dit initiatief geplande maatregelen zijn volledig in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Gezien het risico van mogelijke onderbreking van de gasvoorziening en de aanzienlijke gevolgen daarvan voor de hele Unie is optreden op EU-niveau noodzakelijk.

De ongekende aard van de gasvoorzieningscrisis en de grensoverschrijdende effecten ervan, en het feit dat de EU-landen op een gemeenschappelijk gasnet zijn aangesloten, rechtvaardigen optreden op EU-niveau, aangezien de lidstaten alleen het risico van ernstige economische problemen als gevolg van aanzienlijke verstoringen van de gasvoorziening niet afdoende en op gecoördineerde wijze kunnen aanpakken. Alleen een EU-optreden dat is ingegeven door een geest van solidariteit tussen de lidstaten maakt het mogelijk doeltreffende voorbereidingen te treffen voor een verstoring van de voorziening die tot blijvende schade voor de burgers en de economie zou leiden.

• Evenredigheid

Het initiatief is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Gezien de ongekende geopolitieke situatie en de aanzienlijke bedreiging voor de consumenten en de economie van de EU in geval van verstoring van de gasvoorziening, is er duidelijk behoefte aan gecoördineerde spoedmaatregelen. Hoewel de situatie urgent is, houdt het voorstel er rekening mee dat de lidstaten enige tijd nodig zullen hebben om de maatregelen te treffen voor het bijvullen van de opslagfaciliteiten. Het voorstel voorziet daarom in een “infaseringsmechanisme”, dat wil zeggen dat de regels voor het jaar 2022 minder stringent zullen zijn dan die voor de volgende jaren (bv. lagere vuldoelen, minder tussentijdse doelen en een verplichting voor de Commissie om bij de handhaving rekening te houden met de beperkte tijd die beschikbaar is voor het toepassen van de maatregelen). Het voorstel gaat dus niet verder dan wat nodig is om de reeds in het huidige instrument vastgelegde doelstellingen te verwezenlijken. De voorgestelde maatregelen worden evenredig geacht en bouwen zoveel mogelijk voort op de bestaande aanpak. Door ondersteuning van solidariteitsmaatregelen en de verplichting om de opslagfaciliteiten bij te vullen, worden de risico’s voor de voorzieningszekerheid op regionaal niveau tot een minimum beperkt. De keuze van de vereiste vullingsgraad is zorgvuldig overwogen. Er is gesproken met belanghebbenden in het kader van de Groep coördinatie gas en er is intensief overleg met deskundigen uit de sector en de lidstaten aan voorafgegaan. Op basis van dit overleg is de voorgestelde vullingsgraad van 90 % noodzakelijk en passend om de voorzieningszekerheid in de winter in geval van ernstige verstoringen van het aanbod te waarborgen, zonder buitensporige lasten voor de lidstaten, energiebedrijven of burgers.

• Keuze van het instrument

Dit voorstel strekt tot wijziging van twee verordeningen: Verordening (EU) 2017/1938 en Verordening (EG) nr. 715/2009. Het gekozen instrument is derhalve een wijzigingsverordening. Aangezien geen van beide verordeningen volledig wordt herzien, wordt een herschikking niet passend geacht.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

Gezien de urgentie van het voorstel, dat is opgesteld in reactie op een onverwachte geopolitieke crisis en met spoed moet worden aangenomen om ervoor te zorgen dat de opslagfaciliteiten vóór het stookseizoen gevuld worden, moesten belanghebbenden op minder formeel niveau worden geraadpleegd. Niettemin heeft er gericht overleg met belanghebbenden plaatsgevonden, onder meer via de Groep coördinatie gas, en uitgebreid bilateraal overleg met cruciale belanghebbenden, deskundigen uit de sector en de lidstaten.

De Commissie heeft op 8 maart 2022 de mededeling “REPowerEU: een gemeenschappelijk Europees optreden voor betaalbaardere, veiligere en duurzamere energie” (COM(2022) 108 final) gepubliceerd. Daarin kwam de belangrijkste materie van het huidige voorstel over het aanvullen van de gasvoorraden aan bod en werd reeds voorzien in overleg met belanghebbenden over de voorgestelde maatregelen. Op basis van dit document kregen alle geïnteresseerden – onder wie autoriteiten, belanghebbenden en burgers – de gelegenheid opmerkingen te maken over de wetgevingsbenadering van de Commissie, zoals uiteengezet in de mededeling.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Vanwege het politiek gevoelige en spoedeisende karakter van het voorstel is, afgezien van de uitgebreide raadpleging van belanghebbenden, geen opdracht gegeven tot externe expertise.

• Effectbeoordeling

Vanwege het politiek gevoelige en dringende karakter van het voorstel is geen effectbeoordeling uitgevoerd, maar er is wel een versterkte EU-brede risicoanalyse uitgevoerd (zie hierboven) en er hebben gerichte raadplegingen plaatsgevonden.

De maatregelen voor het vullen van de opslagfaciliteiten en mogelijke alternatieven zijn voorafgaand aan het opstellen van dit voorstel geëvalueerd en intensief besproken met belanghebbenden, met name in de Groep coördinatie gas3.

Tijdens de vergadering van de Groep coördinatie gas van 23 februari 2022 benadrukten de deelnemers dat er zo spoedig mogelijk maatregelen moeten worden getroffen om de opslagfaciliteiten vóór de volgende winter bij te vullen. De maatregelen waren gericht op methoden om het bijvullen te bevorderen, waar mogelijk met gebruikmaking van marktmechanismen, de te realiseren vullingsgraad, de wijze van financiering van de opslag (ook met mogelijke staatssteun), en de wijze van coördinatie tussen de lidstaten.

Tijdens de vergadering van de Groep coördinatie gas van 11 maart 2022 heeft de Commissie de opslagmaatregelen gepresenteerd die met dit voorstel worden beoogd en in de mededeling over REPowerEU zijn uiteengezet. De groep was ingenomen met de mededeling en becommentarieerde de streefdatum voor het bijvullen van de opslag, de mate van flexibiliteit die elke lidstaat krijgt om de doelstelling te bereiken, de mogelijke stimulansen voor marktdeelnemers en methoden om de samenwerking te verbeteren.

• Grondrechten

De maatregel maakt ondersteuning mogelijk van een aantal van de meest kwetsbare afnemers, en met name afnemers die reeds met energiearmoede kampen.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

De gevolgen van dit voorstel voor de EU-begroting hebben betrekking op de personele middelen en andere administratieve uitgaven van het directoraat-generaal (DG) Energie van de Europese Commissie.

Het voorstel voorziet in een nieuwe, verbeterde architectuur voor de veiligstelling van de gasvoorziening, met nieuwe verplichtingen voor de lidstaten en dienovereenkomstig een grotere rol voor DG Energie op een groot aantal gebieden, namelijk:

- algemeen beheer en uitvoering van de verordening: 1 vte;

- beheer van de versterkte rol van de Groep coördinatie gas: 0,5 vte;

- monitoring van de vullingsgraad en vaststelling van technische uitvoeringselementen, zoals de vultrajecten (met inbegrip van economische en technische analyse en gegevensbeheer) (1,5 vte);

- juridische uitvoering van de maatregelen waarin het nieuwe artikel 6 quinquies, lid 7, voorziet (geraamd jaargemiddelde: vijf waarschuwingsbesluiten en twee besluiten inzake maatregelen als uiterste middel): 2 vte;

- beheer van het LNG-platform als bedoeld in het nieuwe artikel 6 ter, lid 1: 5 vte;

- beoordeling van de kennisgevingen inzake lastenverdeling als bedoeld in artikel 6 quater: 1 vte;

- advies over de certificering van opslagsysteembeheerders: 3 vte;

- administratieve ondersteuning: 1 vte.

Voor de uitvoering van de bovengenoemde nieuwe taken moet het personeelsbestand van DG Energie derhalve worden versterkt met 12 extra vte op permanente basis plus 3 tijdelijke vte specifiek voor de certificering totdat dat proces is afgerond.

Bovendien zullen voor de uitvoering, coördinatie en follow-up van deze wijzigingsverordening door de lidstaten de volgende extra administratieve kredieten nodig zijn: 150 000 EUR per jaar voor dienstreizen en vergaderingen van deskundigen, met name de Groep coördinatie gas.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 wijzigt Verordening (EU) 2017/1938.

Artikel 1, punt 1, voegt aan artikel 2 van Verordening (EU) 2017/1938 definities toe van de termen “vultraject”, “vuldoel”, “strategische opslag” en “strategische voorraad”.

Artikel 1, punt 2, voegt de nieuwe artikelen 6 bis tot en met 6 quinquies in.

- Artikel 6 bis verplicht de lidstaten ertoe te verzekeren dat de opslaginfrastructuur op hun grondgebied uiterlijk op 1 november van elk jaar voor ten minste 90 % van de capaciteit op lidstaatniveau is gevuld, met tussentijdse doelen waaraan elke lidstaat in februari, mei, juli en september moet voldoen. Voor 2022 gelden een lagere doelstelling en een ander vultraject, omdat er rekening mee wordt gehouden dat de lidstaten beperkte tijd hebben om de verordening uit te voeren. De Commissie krijgt de opdracht ervoor te zorgen dat de vuldoelen ook worden gerealiseerd als de tussentijdse doelen niet worden gehaald.

- Artikel 6 ter bepaalt welke maatregelen de lidstaten moeten treffen om ervoor te zorgen dat de verplichte vuldoelen van artikel 6 bis worden bereikt.

- Artikel 6 quater voert een lastenverdelingsmechanisme in. Niet alle lidstaten beschikken namelijk over opslaginstallaties op hun grondgebied, maar zij profiteren alle van een gegarandeerd hoge vullingsgraad, in die zin dat die garanties biedt tegen de risico’s op het gebied van de voorzieningszekerheid en prijsmatigende effecten ervan in de winterperiode.

- Artikel 6 quinquies voorziet in doeltreffende instrumenten voor het monitoren van de nieuwe verplichte vuldoelen. Het versterkt de rol van de Groep coördinatie gas, die een expliciet mandaat krijgt om de prestaties van de lidstaten op het gebied van de gasvoorzieningszekerheid te monitoren en op basis daarvan beste praktijken te ontwikkelen. De geactualiseerde nationale energie- en klimaatplannen en de geïntegreerde nationale voortgangsverslagen over energie en klimaat die zijn vastgesteld op grond van artikel 17 van Verordening (EU) 2018/1999, geven de vooruitgang weer die is geboekt met de vultrajecten en de vuldoelen, alsook de geplande beleidsmaatregelen om die te behalen.

Artikel 2 wijzigt Verordening (EG) nr. 715/2009.

Artikel 2, punt 1, voegt een nieuw artikel 3 bis in over de certificering van opslagsysteembeheerders, op grond waarvan de lidstaten alle ondernemingen die eigenaar zijn van een opslagsysteembeheerder, met inbegrip van transmissiesysteembeheerders, moeten certificeren om te waarborgen dat de eigenaar van de opslagsysteembeheerder de energievoorzieningszekerheid in de Unie of een lidstaat niet in gevaar brengt.

Artikel 2, punt 2, voegt een nieuw laatste lid toe aan artikel 13, dat een korting van 100 % toepast op capaciteitsgebaseerde transmissietarieven op entry- en exitpunten van de opslaginstallaties.

Artikel 3 heeft betrekking op de inwerkingtreding.