Toelichting bij COM(2022)655 - Één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor derdelanders, alsmede een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen (herschikking) - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)655 - Één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor derdelanders, alsmede een gemeenschappelijk pakket ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)655  |
| datum | 27-04-2022 |
1.1.Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel heeft de wijziging tot doel van Richtlijn 2011/98/EU 1 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (hierna “de richtlijn gecombineerde vergunning” genoemd). Dit voorstel maakt deel uit van de maatregelen van het vaardigheden- en talentenpakket dat is voorgesteld als follow-up van de mededeling van de Commissie over een nieuw migratie- en asielpact 2 (hierna “het pact” genoemd) die op 23 september 2020 is aangenomen en waarin wordt benadrukt dat de belangrijkste tekortkomingen van het EU-beleid inzake legale migratie moeten worden aangepakt, met als algemene doelstelling het talent en de vaardigheden aan te trekken die de EU nodig heeft. De herschikking van de richtlijn gecombineerde vergunning maakt deel uit van deze maatregelen, met als doel, zoals uiteengezet in het pact, te kijken “naar manieren om het toepassingsgebied van de wetgeving te vereenvoudigen en te verduidelijken”. Het pakket omvat ook de herschikking van Richtlijn 2003/109/EG betreffende langdurig ingezetenen 3 en een begeleidende mededeling waarin een nieuwe aanpak wordt uiteengezet voor een ambitieus en duurzaam EU-beleid inzake legale migratie, waarbij talenten naar onze economieën worden aangetrokken en veilige kanalen worden gecreëerd om Europa te bereiken 4 .
De overgrote meerderheid van de migranten komt legaal naar Europa. In 2019 hebben de EU-lidstaten meer dan drie miljoen eerste verblijfsvergunningen afgegeven aan onderdanen van derde landen, waarvan meer dan een miljoen voor arbeidsdoeleinden.
In 2019 5 werden door de lidstaten 2 984 261 besluiten voor een gecombineerde vergunning 6 gemeld; 1 212 952 daarvan betroffen de verlening van een eerste vergunning. De overige besluiten hadden betrekking op verlenging of wijziging van vergunningen. Van alle in 2019 afgegeven vergunningen hielden er 172 028 (39 %) verband met bezoldigde activiteiten, 928 483 (31 %) met gezinsaangelegenheden, 395 428 (13 %) met onderwijs en opleiding, en 368 509 (12 %) met overige redenen op basis van beschikbare statistieken 7 .
De belangrijkste doelstellingen van de richtlijn gecombineerde vergunning zijn het invoeren van één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor werk en verblijf en het waarborgen van een gemeenschappelijk pakket rechten voor in aanmerking komende onderdanen van derde landen, op basis van het recht om dezelfde behandeling te genieten als onderdanen van de lidstaat die de gecombineerde vergunning verleent. Zoals in de geschiktheidscontrole van 2019 inzake legale migratie en in het uitvoeringsverslag reeds is benadrukt, blijven enkele onopgeloste kwesties de volledige verwezenlijking van de doelstellingen ondermijnen.
Het voorstel heeft tot doel de aanvraagprocedure te stroomlijnen en doeltreffender te maken. De totale duur van de aanvraagprocedures 8 weerhoudt werkgevers momenteel van internationale aanwerving. Het verkorten van deze duur zal naar verwachting helpen de aantrekkelijkheid van de EU te vergroten en het tekort aan arbeidskrachten in de EU aan te pakken. Het voorstel bevat ook nieuwe vereisten om de waarborgen en de gelijke behandeling van onderdanen van derde landen ten opzichte van EU-burgers te versterken en hun bescherming tegen arbeidsuitbuiting te verbeteren. Dit zal de afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt vergemakkelijken en de kwetsbaarheid voor arbeidsuitbuiting verminderen.
In de loop van de 10 jaar waarin de richtlijn van toepassing is, heeft de Commissie een aantal klachten ontvangen over de tenuitvoerlegging ervan door de lidstaten (met name over het niet naleven van de wettelijke termijnen voor de afgifte van een gecombineerde vergunning of over kwesties in verband met de sociale zekerheid). Een aantal klachten werd gevolgd door inbreukprocedures. De evaluatie van de richtlijn in het kader van de geschiktheidscontrole inzake legale migratie 9 (hierna “geschiktheidscontrole”), aangenomen in 2019 en het uitvoeringsverslag 10 , dat eveneens in 2019 werd goedgekeurd, bracht een aantal persoonlijke en materiële lacunes, inconsistenties en tekortkomingen aan het licht, evenals praktische problemen die voortvloeien uit de toepassing van de richtlijn door de lidstaten. In de conclusies van de geschiktheidscontrole werd met name aanbevolen te overwegen wetgevingsmaatregelen voor te stellen om de vastgestelde inconsistenties, lacunes en andere tekortkomingen aan te pakken, teneinde de EU-wetgeving te vereenvoudigen, te stroomlijnen, aan te vullen en in het algemeen te verbeteren.
In zijn resolutie van 21 mei 2021 over nieuwe wegen voor legale arbeidsmigratie 11 verwelkomde het Europees Parlement de Commissie van plan is de richtlijn gecombineerde vergunning te herzien en stelde het voor “om, teneinde meer categorieën werknemers te bereiken, het toepassingsgebied en de toepassing van de richtlijn uit te breiden”.
1.2.Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel is in overeenstemming met het nieuwe migratie- en asielpact van de Commissie 12 , dat op 23 september 2020 is aangenomen en waarin werd benadrukt dat de belangrijkste tekortkomingen van het EU-beleid inzake legale migratie moeten worden aangepakt, teneinde tegemoet te komen aan de algemene doelstelling om de vaardigheden en talenten aan te trekken die de EU nodig heeft.
Dit voorstel vormt een aanvulling op andere instrumenten op het gebied van legale migratie, en met name op de richtlijnen die betrekking hebben op verblijfsstatussen: de EU-blauwekaartrichtlijn 2009/50/EG betreffende hooggekwalificeerde werknemers 13 ; Richtlijn 2003/109/EG betreffende langdurig ingezetenen 14 ; Richtlijn (EU) 2016/801 betreffende studenten en onderzoekers 15 ; Richtlijn 2003/86/EG inzake gezinshereniging 16 (hierna de “richtlijnen inzake legale migratie” genoemd) en Richtlijn 2011/95/EU inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten 17 .
Dit voorstel is in overeenstemming met het actieplan voor integratie en inclusie 2021-2027 18 , dat voorziet in een gemeenschappelijk beleidskader om de lidstaten te helpen bij de verdere ontwikkeling en versterking van hun nationale integratiebeleid voor onderdanen van derde landen en personen met een migratieachtergrond, waaronder langdurig ingezetenen van de EU.
1.3.Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Dit voorstel ondersteunt de doelstellingen van de mededeling van de Commissie van 27 mei 2020 getiteld “Het moment van Europa: herstel en voorbereiding voor de volgende generatie”, waarin de weg van de EU wordt uitgestippeld naar herstel in de richting van een groenere, digitale en veerkrachtigere economie en samenleving. Betere en aangepaste vaardigheden, kennis en competenties vormen daarvan een belangrijk onderdeel. Maatregelen ter verbetering van de aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning en de gelijke behandeling moeten in deze bredere context worden gezien.
Het voorstel is ook in overeenstemming met de Europese vaardighedenagenda 19 , waarin werd opgeroepen tot een meer strategische aanpak van legale migratie, die gericht is op een beter aantrekken en behouden van talent. Dit vereist een betere afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt, duidelijke immigratieprocedures en een efficiëntere erkenning van de competenties van onderdanen van derde landen op de arbeidsmarkt van de EU.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
2.1.Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van het voorstel is artikel 79, lid 2, VWEU, dat het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid verleent om volgens de gewone wetgevingsprocedure maatregelen vast te stellen betreffende: a) de voorwaarden voor toegang en verblijf, en normen betreffende de afgifte door de lidstaten van langlopende visa en verblijfstitels, en b) de omschrijving van de rechten van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, alsook de voorwaarden ter regeling van het vrije verkeer en het vrije verblijf in andere lidstaten.
2.2.Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het subsidiariteitsbeginsel is van toepassing, aangezien het om een gebied gaat dat onder gedeelde bevoegdheid valt 20 . In de effectbeoordeling van het eerste voorstel betreffende de gecombineerde vergunning van 2007 (COM(2007) 638 final) is een subsidiariteitstoetsing uitgevoerd. De behoefte aan een gemeenschappelijk EU-kader voor legale migratie houdt verband met de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen in de EU en de totstandbrenging van het Schengengebied.
Uit de geschiktheidscontrole is gebleken dat de richtlijnen inzake legale migratie, met inbegrip van de richtlijn gecombineerde vergunning, een aantal positieve gevolgen hebben gehad die de lidstaten afzonderlijk niet zouden hebben kunnen bewerkstelligd, zoals een zekere mate van harmonisatie van voorwaarden, procedures en rechten, hetgeen heeft bijgedragen tot de totstandbrenging van een gelijk speelveld in alle lidstaten; vereenvoudigde administratieve procedures; meer rechtszekerheid en voorspelbaarheid voor onderdanen van derde landen, werkgevers en overheden; betere erkenning van de rechten van onderdanen van derde landen (namelijk het recht om op voet van gelijkheid met eigen onderdanen te worden behandeld op een aantal belangrijke gebieden, zoals arbeidsvoorwaarden, toegang tot onderwijs en opleiding, en socialezekerheidsuitkeringen, en procedurele rechten); en betere mobiliteit binnen de EU.
De herschikking van de richtlijn gecombineerde vergunning heeft tot doel de procedure verder te vereenvoudigen en het recht op gelijke behandeling en de bescherming van werknemers uit derde landen die legaal in de EU verblijven, te verbeteren. Met name gestroomlijnde en verkorte procedures op EU-niveau zullen zowel onderdanen van derde landen als hun potentiële werkgevers in de hele EU ten goede komen, terwijl verbeterde rechten ertoe zullen bijdragen dat een gelijk speelveld wordt gewaarborgd voor werknemers uit derde landen in verschillende lidstaten en dat het risico op sociale dumping wordt beperkt. Uit verschillen in de tenuitvoerlegging van de richtlijn is gebleken dat als de lidstaten alleen handelen, het risico bestaat dat de verschillen in behandeling van onderdanen van derde landen in de verschillende lidstaten zullen voortduren en niet verder zullen worden verkleind of verklaard. Dit zou kunnen leiden tot voortdurende verstoring van de mededinging op de eengemaakte markt tussen lidstaten die meer rechten verlenen dan andere, of die minder omslachtige procedures hebben voor het verlenen van gecombineerde vergunningen.
2.3.Evenredigheid
De wijzigingen die door dit voorstel in de richtlijn gecombineerde vergunning worden aangebracht, zijn beperkt en gericht, en hebben tot doel de belangrijkste tekortkomingen die bij de uitvoering en de evaluatie van de richtlijn zijn vastgesteld, doeltreffend aan te pakken. De voorgestelde wijzigingen blijven beperkt tot de aspecten die de lidstaten afzonderlijk niet op bevredigende wijze kunnen regelen, en waarbij de administratieve lasten voor de belanghebbenden niet onevenredig zouden zijn ten opzichte van de te bereiken doelstellingen, aangezien de maatregelen de reeds bestaande procedures alleen maar zouden actualiseren of aanvullen.
De administratieve lasten voor de lidstaten in termen van wijziging van de wetgeving zouden gematigd zijn, aangezien de richtlijn gecombineerde vergunning reeds bestaat en de lasten opwegen tegen de voordelen.
Gezien het bovenstaande gaat het voorstel niet verder dan wat nodig is om de genoemde doelstellingen te bereiken.
2.4.Keuze van het instrument
Dit voorstel is bedoeld om de richtlijn gericht te wijzigen om bepaalde vastgestelde tekortkomingen aan te pakken. Aangezien dit voorstel een herschikking van de richtlijn gecombineerde vergunning betreft, is hetzelfde rechtsinstrument het meest geschikt. Het stelt bindende minimumnormen vast, maar biedt de lidstaten tegelijkertijd de nodige flexibiliteit.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
3.1.Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
De geschiktheidscontrole van de EU-wetgeving inzake legale migratie 21 , die op 29 maart 2019 is goedgekeurd, bevat een grondige evaluatie om na te gaan of het EU-kader voor legale migratie nog steeds geschikt is voor het beoogde doel, door inconsistenties en lacunes in kaart te brengen en mogelijke manieren te vinden om de bestaande regels te stroomlijnen en te vereenvoudigen. De evaluatie van de richtlijn in het kader van de geschiktheidscontrole en het uitvoeringsverslag 22 , dat eveneens in 2019 werd goedgekeurd, bracht een aantal persoonlijke en materiële lacunes, inconsistenties en tekortkomingen aan het licht, evenals praktische problemen die voortvloeien uit de toepassing van de richtlijn door de lidstaten.
Zoals reeds opgemerkt, werd in de conclusies van de geschiktheidscontrole aanbevolen te overwegen wetgevingsmaatregelen voor te stellen om de vastgestelde inconsistenties, lacunes en andere tekortkomingen aan te pakken, teneinde de EU-wetgeving te vereenvoudigen, te stroomlijnen, aan te vullen en in het algemeen te verbeteren.De belangrijkste vastgestelde problemen kunnen in drie gebieden worden ingedeeld:
complexe en inefficiënte aanvraagprocedures en onduidelijke rechten in sommige gevallen verlengen de procedures en verminderen de aantrekkelijkheid van de EU voor onderdanen van derde landen;
bepaalde categorieën migranten vallen niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn of andere rechtsinstrumenten van de EU;
werknemers worden onvoldoende beschermd tegen uitbuiting.
4. RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN
Er is een brede raadpleging, waaronder een openbare raadpleging, gehouden als onderdeel van de geschiktheidscontrole inzake legale migratie 23 . Tussen 23 september en 30 december 2020 werd via de portaalsite “Geef uw mening” van de Commissie 24 nog een online openbare raadpleging gehouden over de toekomst van legale migratie.
In de eerste helft van 2021 vonden er gerichte raadplegingen plaats, waarbij er meer technische vragen over de herschikking van de richtlijn werden gesteld. Sommige van deze raadplegingen zijn autonoom door de Commissie uitgevoerd, andere in het kader van een studie waartoe opdracht werd gegeven aan een externe contractant. In het kader van de effectbeoordeling werden er ook ad-hocvragen gesteld aan de leden van het Europees migratienetwerk.
De reacties op de twee bovenvermelde openbare raadplegingen waren afkomstig van EU-burgers, organisaties en onderdanen van derde landen (van binnen of buiten de EU), bedrijfsverenigingen en -organisaties, niet-gouvernementele organisaties, academische/onderzoeksinstellingen, vakbonden, ministeries en overheidsinstanties. Er vonden gerichte raadplegingen plaats met bevoegde instanties in de lidstaten, bedrijfsverenigingen en -organisaties, niet-gouvernementele organisaties, de academische wereld, rechtsbeoefenaars, denktanks en overheidsinstanties.
De belangrijke problemen die tijdens de raadplegingen aan het licht zijn gekomen, zijn in het voorstel in aanmerking genomen en aangepakt.
4.1.Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De effectbeoordeling van de herschikking van de richtlijn werd ondersteund door een studie van een externe contractant 25 . Voorts werd een aantal deskundigengroepen geraadpleegd over de herschikking van de richtlijn: de deskundigengroep voor de standpunten van migranten op het gebied van migratie, asiel en integratie op 2 maart 2021, het Europees netwerk van openbare diensten voor arbeidsvoorziening op 10 maart 2021, de informele deskundigengroep over economische migratie van de Commissie op 14 april 2021 en het EU-netwerk van beroepsbeoefenaars op het gebied van legale migratie op 29 april 2021. Ook het Europees migratienetwerk werd geraadpleegd in het kader van een ad-hoc-query 26 .
4.2.Effectbeoordeling
Overeenkomstig haar beleid inzake “betere regelgeving” heeft de Commissie bij de voorbereiding van het voorstel een effectbeoordeling uitgevoerd. In de effectbeoordeling werden drie beleidsopties geëvalueerd, met verschillende niveaus van EU-optreden:
Optie 1: maatregelen ter verbetering van de doeltreffendheid van de richtlijn. Deze beleidsoptie zou nieuwe niet-wetgevende maatregelen omvatten om de uitvoering van de richtlijn te verbeteren, zoals het uitvoeren van vergelijkende analyses en gerichte studies over specifieke aspecten van de tenuitvoerlegging van de richtlijn, en het ontwikkelen van niet-bindende richtsnoeren voor de interpretatie van de bepalingen van de richtlijn in de vorm van een handboek voor de richtlijn gecombineerde vergunning; en aanbevelingen over aspecten die momenteel niet geacht worden onder de gecombineerde vergunningsprocedure te vallen; en het stimuleren van innovatieve benaderingen.
Optie 2: eenvoudige herziening van de richtlijn. Met deze beleidsoptie wordt beoogd de aanvraagprocedure te vereenvoudigen en te verduidelijken welke categorieën werknemers uit derde landen onder de richtlijn vallen, en de richtlijn ook te laten gelden voor personen die bescherming genieten overeenkomstig het nationale recht. Deze optie zou ook voorzien in de vaststelling van soft law-maatregelen (bv. aanbevelingen) om de tenuitvoerlegging van de in de richtlijn gecombineerde vergunning vastgelegde rechten op gelijke behandeling te verbeteren en te harmoniseren.
Optie 3: herziening van de richtlijn zoals in optie 2, plus regulering van rechten en bescherming. Deze optie omvat de wetswijzigingen waarin optie 2 voorziet, en is er bovendien op gericht een aantal rechten op gelijke behandeling (toegang tot huisvesting, gezinstoelagen) te verbeteren en te verduidelijken, ervoor te zorgen dat de vergunning niet aan slechts één werkgever is gekoppeld om buitensporig frequente wijzigingen in de vergunning te voorkomen, en de bescherming tegen arbeidsuitbuiting door middel van wetgevingsmaatregelen te verbeteren.
Op basis van een beoordeling van de sociale en economische gevolgen, de doeltreffendheid en efficiëntie van de beleidsopties, de politieke haalbaarheid ervan en de aanvaarding door de belanghebbenden, geniet optie 3 de voorkeur.
Optie 3 omvat een groot aantal beleidsmaatregelen om de bestaande tekortkomingen van de richtlijn aan te pakken, de enkele aanvraagprocedure verder te vereenvoudigen en te stroomlijnen, het recht op gelijke behandeling te versterken en de samenhang van de richtlijn met de bredere EU-wetgeving inzake legale migratie verder te verbeteren door de categorieën werknemers uit derde landen die niet onder de richtlijn vallen, te verduidelijken. Bovendien breidt optie 3 de personele werkingssfeer van de richtlijn uit tot personen die bescherming genieten uit hoofde van het nationale recht en die momenteel niet volledig onder de bepalingen inzake gelijke behandeling vallen, en breidt de materiële werkingssfeer van de richtlijn uit tot bepalingen inzake arbeidsinspecties, monitoring en sancties tegen werkgevers in geval van inbreuken op nationale bepalingen die krachtens deze richtlijn zijn vastgesteld.
Uit de effectbeoordeling is gebleken dat optie 3 zeer doeltreffend zal zijn om de doelstellingen te verwezenlijken en een groot deel van de standpunten die in de raadplegingen van belanghebbenden naar voren zijn gebracht, met elkaar in overeenstemming te brengen. Optie 3 kan bovendien maatschappelijke voordelen opleveren, aangezien het opnemen van personen die bescherming genieten overeenkomstig het nationale recht in het toepassingsgebied van de richtlijn, hun een versterkt pakket rechten zou verlenen. Deze onderdanen van derde landen genieten momenteel immers niet of slechts tot op zekere hoogte gelijke behandeling. Deze optie zou ook bijdragen tot een betere bescherming tegen uitbuiting van alle werknemers uit derde landen die onder de richtlijn vallen. Daarom wordt bij optie 3 een goed evenwicht gevonden tussen uitbreiding van de personele en materiële werkingssfeer van de richtlijn en verdere vereenvoudiging.
Bovendien zou de voorkeursoptie het best beantwoorden aan de aanbevelingen van de geschiktheidscontrole en aan de doelstellingen van het migratie- en asielpact van de Commissie. Dit zou ook zorgen voor samenhang met de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie 27 . Hoewel in het pact werd aangekondigd dat bij de herziening van de richtlijn zou worden gekeken naar manieren om het toepassingsgebied van de wetgeving te vereenvoudigen en te verduidelijken, met inbegrip van toelatings- en verblijfsvoorwaarden voor laag- en middelgeschoolde werknemers, werd de mogelijkheid om dergelijke voorwaarden op te nemen in een vroeg stadium van het effectbeoordelingsproces verworpen.
Bovendien is de richtlijn reeds van toepassing op alle onderdanen van derde landen, ongeacht het niveau van hun vaardigheden, met betrekking tot de procedure voor een gecombineerde vergunning en de daaraan verbonden rechten. De meerderheid van de geraadpleegde belanghebbenden toonde zich sceptisch over de noodzaak om de toelatingsvoorwaarden voor laag- en middelgeschoolde werknemers te reguleren, aangezien deze volgens hen voldoende worden aangepakt door de nationale wetgeving en de gecombineerde vergunningsprocedure. Voorts zijn deskundigen van mening dat, aangezien de richtlijn een horizontale “procedurele” richtlijn is, het niet het geschikte rechtsinstrument is om alleen voor specifieke categorieën werknemers toelatingsvoorwaarden in te voeren.
Inhoudsopgave
- Advies van de Raad voor regelgevingstoetsing
- Artikelen 1, 2 en 3
- Artikel 5 - Bevoegde instantie
- Artikel 9 - Toegang tot informatie
- Artikel 10 - Vergoedingen
- Artikel 11 - Rechten op grond van de gecombineerde vergunning
- Artikel 12 - Gelijke behandeling
- Artikelen 13-14 - Monitoring, risicobeoordeling, inspecties en sancties en facilitering van klachten
- Artikel 14- Informatie aan het publiek
- Artikelen 15-18
Op 22 september 2021 werd de effectbeoordeling voorgelegd aan de Raad voor regelgevingstoetsing en op 20 oktober 2021 werd er een vergadering gehouden. De raad heeft op 25 oktober 2021 een positief advies met voorbehoud uitgebracht. De raad wees op een aantal aspecten van de effectbeoordeling dat voor verbetering vatbaar was. Meer in het bijzonder verzocht de raad om nadere verduidelijking over de beperkte reikwijdte van het initiatief, die ongefundeerde verwachtingen zou kunnen wekken ten aanzien van de waarschijnlijke impact van de voorgestelde maatregelen. Voorts verzocht de raad de belangrijkste verschillen in beleidskeuzes tussen de opties meer in detail te beschrijven, en beter te analyseren of er alternatieve benaderingen met betrekking tot de voorgestelde maatregelen mogelijk zijn. De raad vroeg ook om verduidelijking over de gevolgen van de voorgestelde maatregelen voor de binnenlandse arbeidsmarkten en de administratieve stelsels van de lidstaten.
Deze en andere meer gedetailleerde opmerkingen van de raad werden behandeld in de definitieve versie van de effectbeoordeling, die bijvoorbeeld een betere beschrijving bevat van de mogelijke effecten van de voorgestelde gerichte maatregelen op de aantrekkelijkheid van de arbeidsmarkt in de EU als geheel, en op de binnenlandse arbeidsmarkten en administratieve systemen van de lidstaten. De beleidsopties zijn herzien om de in de probleemomschrijving vastgestelde thematische gebieden te volgen. In de hieronder voorgestelde richtlijn is ook rekening gehouden met de opmerkingen van de raad.
4.3.Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit voorstel beoogt de aanvraagprocedure te vereenvoudigen door toe te staan dat aanvragen zowel in de lidstaat van bestemming als vanuit een derde land worden ingediend, en door te bepalen dat de in de richtlijn vastgestelde termijn van vier maanden betrekking heeft op de afgifte van het vereiste visum als bedoeld in artikel 4, lid 3, en de tijd die de bevoegde instanties nodig hebben om de situatie op de arbeidsmarkt te controleren. Op basis van de voorgestelde wijzigingen zou de gecombineerde vergunning de onderdaan van een derde land ook het recht geven om tijdens de geldigheidsduur van de gecombineerde vergunning van werkgever te veranderen, wat ook zou moeten bijdragen tot een vermindering van de administratieve lasten door de noodzaak van herhaalde aanvragen in geval van verandering van baan te beperken. Voorts beoogt het voorstel een aantal rechten op gelijke behandeling te verbeteren en te verduidelijken welke categorieën werknemers uit derde landen onder de richtlijn vallen. Daarnaast breidt het voorstel het toepassingsgebied van de richtlijn uit tot personen die bescherming genieten overeenkomstig het nationale recht en verbetert het de bescherming van werknemers uit derde landen door de invoering van bepalingen inzake het faciliteren van klachten, monitoring en sancties. Het voorstel introduceert nieuwe bepalingen ter verbetering van de bescherming van werknemers uit derde landen die ervan kunnen worden weerhouden een klacht in te dienen tegen hun werkgevers uit vrees hun verblijfsvergunning te verliezen, door ervoor te zorgen dat de onderdaan van een derde land gedurende ten minste drie maanden legaal in de lidstaat kan verblijven na werkloos te zijn geworden.
Dit voorstel is opgenomen in bijlage II bij het werkprogramma van de Commissie voor 2021 28 en maakt derhalve deel uit van het programma voor gezonde regelgeving (Refit). Het Fit For Future-platform heeft ook advies uitgebracht over de vraag hoe onnodige lasten kunnen worden vereenvoudigd en verminderd, onder meer door bestaande EU-wetgeving te moderniseren door middel van digitalisering, hetgeen in het voorstel tot uiting komt. Het advies werd op 10 december 2021 goedgekeurd. Het platform deed de volgende twee aanbevelingen:
voorstel 1: de aanvraag voor een gecombineerde vergunning en visumaanvragen stroomlijnen en digitaliseren om de administratieve lasten en kosten voor aanvragers en autoriteiten te verminderen.
voorstel 2: vereenvoudiging van de procedures voor verandering van werkgever en een grotere betrokkenheid van werknemers zullen concrete voordelen opleveren voor nationale overheden en aanvragers.
Aan deze voorstellen is gevolg gegeven in:
artikel 4, waarin is bepaald dat de lidstaten moeten toestaan dat een gecombineerde vergunning zowel in de lidstaat van bestemming als vanuit een derde land wordt aangevraagd, en dat de lidstaten verplicht zijn het vereiste visum af te geven wanneer aan de in het EU-recht of het nationale recht vastgestelde voorwaarden is voldaan.
artikel 5, waarin is bepaald dat de in de richtlijn vastgestelde termijn van 4 maanden betrekking heeft op de afgifte van het vereiste visum als bedoeld in artikel 4, lid 3. Deze termijn moet ook de tijd omvatten die de bevoegde instanties nodig hebben om de situatie op de arbeidsmarkt te controleren voordat een besluit over de gecombineerde vergunning wordt genomen.
artikel 11, dat bepaalt dat de gecombineerde vergunning niet wordt ingetrokken in geval van werkloosheid van de houder. De lidstaten staan de onderdaan van een derde land toe om gedurende de geldigheidsduur van de vergunning ten minste 3 maanden op hun grondgebied te verblijven.
Het eerste voorstel van het platform heeft ook betrekking op de digitalisering van de indiening van aanvragen voor de afgifte van verblijfs- en werkvergunningen. Het huidige voorstel gaat niet in op dit complexe aspect, maar richt zich op stroomlijning en vereenvoudiging van de procedures. Digitalisering kan echter helpen om de behandeling van aanvragen te versnellen en zo de kosten voor aanvragers en werkgevers te verlagen. Het zou ook de afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt mogelijk maken en het risico op zwartwerk verminderen. De Commissie zal daarom de ervaring met de digitalisering van Schengenvisa in dit verband volgen en technische werkzaamheden verrichten binnen haar relevante netwerken om de mogelijkheden te bespreken die digitalisering zou kunnen bieden en de voordelen en effecten ervan verder te onderzoeken.
| Refit-kostenbesparingen – voorkeursoptie | ||
| Beschrijving | Bedrag | Opmerkingen |
| Kostenbesparingen als gevolg van lagere kosten voor aanvragen | Tot 11,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar) | Onderdanen van derde landen |
| Tot 3,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar) | Werkgevers | |
| Kostenbesparingen als gevolg van minder tijd die wordt besteed aan de verwerking van aanvragen | 89,0 miljoen – 278,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar)) | Onderdanen van derde landen |
| 22,0 miljoen – 70,0 miljoen EUR per jaar | Werkgevers 29 | |
| 200 000 – 4,0 miljoen EUR (over een periode van 10 jaar) | Nationale overheden 30 | |
| Kostenbesparingen als gevolg van lagere reiskosten | Tot 137,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar) | Onderdanen van derde landen |
| Kostenbesparingen (lagere bemiddelingsvergoedingen) | Tot 106,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar) | Onderdanen van derde landen |
| Tot 25,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar) | Onderdanen van derde landen | |
| Kostenbesparingen (verlaging van andere aanvraaggerelateerde vergoedingen — bv. certificeringskosten, vertaling van documenten enz.) | Tot 14,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar). | Onderdanen van derde landen |
| Tot 4,0 miljoen EUR per jaar (over een periode van 10 jaar). | Onderdanen van derde landen |
4.4.Grondrechten
Dit voorstel is in overeenstemming met het Handvest van de grondrechten en versterkt een aantal van de daarin verankerde rechten. Het draagt met name bij tot de versterking van specifieke grondrechten, zoals: het verbod van slavernij en dwangarbeid (artikel 5); het recht op eigendom (artikel 17); gelijkheid (artikel 20); rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden (artikel 31); gezins- en beroepsleven (artikel 33) en sociale zekerheid en sociale bijstand (artikel 34).5.GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Er zijn geen gevolgen voor de begroting van de Europese Unie.
6. OVERIGE ELEMENTEN
6.1.Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De Commissie zal toezien op de correcte en doeltreffende omzetting in de nationale wetgeving van alle deelnemende lidstaten. Tijdens de uitvoeringsfase zal de Commissie regelmatig vergaderingen van het contactcomité organiseren met alle lidstaten om eventuele problemen die zich tijdens de omzettingsfase kunnen voordoen, te bespreken en te verduidelijken. De Commissie zal het Europees Parlement en de Raad op gezette tijden een verslag voorleggen met een evaluatie van de uitvoering, de werking en het effect van de richtlijn gecombineerde vergunning.
De toepassing van de richtlijn gecombineerde vergunning zal worden getoetst aan de belangrijkste beleidsdoelstellingen aan de hand van een reeks relevante en meetbare indicatoren die zijn gebaseerd op gemakkelijk verkrijgbare, aanvaarde en betrouwbare gegevensbronnen. Krachtens de voorgestelde herschikking van de richtlijn moeten er nog andere gegevens worden meegedeeld teneinde de tijdige verstrekking en betrouwbaarheid ervan te verbeteren. Officiële statistieken van Eurostat en de lidstaten zullen zoveel mogelijk worden gebruikt om toezicht te houden op het aantal afgegeven gecombineerde vergunningen, terwijl bestaande EU-agentschappen en -netwerken, zoals het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten en het Europees migratienetwerk, kunnen worden gebruikt om punctueel onderzoek te verrichten naar thema’s die verband houden met gecombineerde vergunningen. De Commissie zal ook gebruik blijven maken van de bestaande deskundigengroepen die aan de effectbeoordeling hebben bijgedragen.
6.2.Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
De voorgestelde herschikkingsrichtlijn heeft een ruimere personele werkingssfeer wat betreft de onderdanen van derde landen waarop zij van toepassing is. Het voorstel omvat ook een groter aantal wettelijke verplichtingen dan de bestaande Richtlijn 2011/98/EU. Bovendien bevat het voorstel bepalingen die nog niet verplicht onder het huidige rechtskader vallen. Daarom moeten de lidstaten toelichtende stukken indienen, met inbegrip van een concordantietabel tussen de nationale bepalingen en de richtlijn, bij de kennisgeving van omzettingsmaatregelen, om ervoor te zorgen dat de omzettingsmaatregelen die de lidstaten aan de bestaande wetgeving hebben toegevoegd, duidelijk kunnen worden geïdentificeerd.
6.3.Artikelsgewijze toelichting
HOOFDSTUK I – ALGEMENE BEPALINGEN
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het doel, de definities en het toepassingsgebied van het voorstel. Het voorstel introduceert een definitie van werkgever die ook arbeidsbemiddelings- of uitzendbureaus omvat, teneinde de rechtszekerheid te vergroten en de bescherming van werknemers uit derde landen te versterken.
Een aantal wijzigingen in het herschikkingsvoorstel heeft tot doel het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/98/EU te verduidelijken, en met name de uitzonderingen op het toepassingsgebied van de richtlijn waarin artikel 3, lid 2, op uitputtende wijze voorziet. Met betrekking tot ter beschikking gestelde werknemers is een verwijzing opgenomen naar Richtlijn 1996/71/EG van de Raad. Vanuit een andere lidstaat ter beschikking gestelde werknemers uit derde landen zijn uitgesloten van het toepassingsgebied, aangezien zij niet worden beschouwd als een onderdeel van de arbeidsmarkt van de lidstaat waar zij ter beschikking worden gesteld. Daarnaast zijn verwijzingen toegevoegd naar richtlijnen die na de inwerkingtreding van de richtlijn zijn vastgesteld 31 , zoals de richtlijn inzake binnen een onderneming overgeplaatste personen en de richtlijn seizoenarbeiders 32 . Alleen werknemers uit derde landen die onder deze twee richtlijnen vallen, zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van Richtlijn 2011/98/EU. Het huidige artikel 3, lid 2, onder h), sluit onderdanen van derde landen die bescherming genieten overeenkomstig het nationale recht, internationale verplichtingen of de rechtspraktijk van een lidstaat, van het toepassingsgebied uit. Het is momenteel niet duidelijk of die onderdanen van derde landen, indien zij mogen werken, onder de procedure van hoofdstuk II en de bepalingen inzake gelijke behandeling van hoofdstuk III vallen. Daarom wordt voorgesteld deze categorie onderdanen van derde landen in het toepassingsgebied van de richtlijn op te nemen door artikel 3, lid 2, onder h), te schrappen.
Hoofdstuk II – Eén enkele aanvraagprocedure en een gecombineerde vergunning
Artikel 4 – Eén enkele aanvraagprocedure
In artikel 4 van de richtlijn worden de belangrijkste aspecten van de enkele aanvraagprocedure gereguleerd.
Overeenkomstig artikel 4, lid 1, wordt een aanvraag tot verstrekking, wijziging of verlenging van een gecombineerde vergunning via één enkele aanvraagprocedure ingediend. Indien de aanvraag door de onderdaan van een derde land moet worden gedaan, staan de lidstaten momenteel toe dat de aanvraag vanuit een derde land wordt ingediend, of, indien het nationale recht daarin voorziet, vanaf het grondgebied van de lidstaat waar de onderdaan van een derde land legaal aanwezig is. Om de procedure voor de aanvrager te vergemakkelijken, bepaalt het voorstel voor een herschikkingsrichtlijn dat de lidstaten moeten toestaan dat de aanvraag voor een gecombineerde vergunning zowel in de lidstaat van bestemming als vanuit een derde land wordt ingediend.
Volgens het huidige artikel 4, lid 3, laat de enkele aanvraagprocedure de visumprocedures die voor een eerste binnenkomst vereist kunnen zijn, onverlet. Met het oog op de aanpassing aan andere richtlijnen inzake legale migratie verplicht het herschikkingsvoorstel de lidstaten ertoe het vereiste visum af te geven wanneer is voldaan aan de vereisten van het Unierecht of het nationale recht inzake de afgifte van een gecombineerde vergunning en het visum. Deze wijziging heeft tot doel te voorkomen dat de afgifte van een inreisvisum wordt geweigerd of uitgesteld indien aan de voorwaarden voor de afgifte van een gecombineerde vergunning is voldaan.
Artikel 5 voorziet in een aantal procedurele waarborgen tijdens de aanvraagprocedure en de vaststelling van het besluit over de gecombineerde vergunning. Overeenkomstig de huidige bepalingen kan, wanneer aanvragen voor een gecombineerde vergunning alleen in de lidstaten van bestemming kunnen worden ingediend, de procedure voor het verkrijgen van een inreisvisum de gehele procedure aanzienlijk verlengen. Het voorstel voor een herschikkingsrichtlijn bepaalt dat de in de richtlijn vastgestelde termijn van vier maanden ook geldt voor de afgifte van het vereiste visum als bedoeld in artikel 4, lid 3. Deze termijn moet ook de tijd omvatten die de bevoegde instanties nodig hebben om de situatie op de arbeidsmarkt te controleren voordat een besluit over de gecombineerde vergunning wordt genomen.
De artikelen 6 en 7 regelen de vormelijke vereisten voor de gecombineerde vergunning en de verblijfsvergunningen die voor andere doeleinden dan werk worden afgegeven. Er worden geen wijzigingen aangebracht aan de regeling van Richtlijn 2011/98/EU.
Artikel 8 voorziet in de verlening van bepaalde procedurele waarborgen aan de aanvrager van de vergunning, namelijk de plicht om beslissingen tot afwijzing van een aanvraag tot verstrekking, wijziging of verlenging van een gecombineerde vergunning schriftelijk te motiveren en de waarborg dat de aanvrager via schriftelijke kennisgeving informatie ontvangt over de instantie waarbij hij/zij in beroep kan gaan en de tijdslimiet daarvoor. Er worden geen wijzigingen aangebracht aan de regeling van Richtlijn 2011/98/EU.
Artikel 9 verplicht de lidstaten ertoe om de onderdaan van een derde land en diens toekomstige werkgever desgevraagd adequate informatie te verstrekken over de documenten die zij nodig hebben om een volledige aanvraag te kunnen indienen. Het voorstel voor een herschikking bevat een bepaling waarin de informatie die door de bevoegde instanties moet worden verstrekt, nader wordt geregeld, met inbegrip van informatie over de rechten, verplichtingen en procedurele waarborgen van onderdanen van derde landen.
Artikel 10 biedt de lidstaten de mogelijkheid om in voorkomend geval van de aanvragers vergoedingen te verlangen voor de verwerking van aanvragen. Op grond van de herschikking moeten de lidstaten vergoedingen vaststellen die evenredig zijn en gebaseerd zijn op de diensten die worden verleend voor de verwerking en afgifte van vergunningen.
In artikel 11, onder a) tot en met d), worden de rechten genoemd die uit hoofde van de gecombineerde vergunning worden verleend: toegang en verblijf, vrije toegang tot het hele grondgebied, recht op het verrichten van de specifieke toegestane loondienstwerkzaamheden en recht op informatie over de aan de vergunning verbonden rechten van de houder.
Het herschikkingsvoorstel introduceert nieuwe bepalingen (artikel 11, leden 2, 3 en 4) om de bescherming van werknemers uit derde landen te verbeteren. Op basis van de voorgestelde wijzigingen zou de gecombineerde vergunning de onderdaan van een derde land het recht geven om gedurende de geldigheidsduur van de gecombineerde vergunning van werkgever te veranderen. De lidstaten moeten een kennisgeving van de verandering kunnen eisen en een arbeidsmarkttoets kunnen verrichten waarin er een verandering van werkgever plaatsvindt. Lid 4 is toegevoegd om ervoor te zorgen dat lidstaten die de gecombineerde vergunning intrekken als gevolg van het verlies van werk, de werknemer uit een derde land tijdens de geldigheidsduur van de vergunning toestaan gedurende ten minste drie maanden op hun grondgebied te blijven indien de houder van de gecombineerde vergunning zijn/haar baan verliest.
Krachtens artikel 12 van Richtlijn 2011/98/EU worden houders van een gecombineerde vergunning op een aantal terreinen op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen, zoals arbeidsvoorwaarden, vrijheid van vereniging, socialezekerheidsuitkeringen, onderwijs en opleiding, erkenning van academische en beroepskwalificaties, belastingvoordelen, toegang tot goederen en diensten en adviesdiensten op het gebied van arbeid. Hetzelfde artikel staat echter op sommige gebieden beperkingen op gelijke behandeling toe.
In het huidige artikel 12 is de verwijzing naar gelijke behandeling met betrekking tot “procedures voor het verkrijgen van huisvesting overeenkomstig het nationale recht, zonder afbreuk te doen aan de vrijheid om contracten af te sluiten” en het verband met de uitzondering van artikel 12, lid 2, onder d), ii) (op grond waarvan de lidstaten de toegang tot huisvesting kunnen beperken) onduidelijk, met name wat betreft de vraag of het ook toegang tot particuliere huisvesting omvat. De voorgestelde wijziging verduidelijkt dat gelijke behandeling van toepassing is op de toegang tot particuliere huisvesting en dat eventuele beperkingen door de lidstaten alleen betrekking mogen hebben op de toegang tot publieke huisvesting.
Bovendien voorziet artikel 12, lid 1, onder e), in gelijke behandeling met betrekking tot de toegang tot sociale zekerheid, zoals gedefinieerd in Verordening (EG) nr. 883/2004 33 , die ook gezinsbijslagen omvat. In een recent arrest over Italiaanse wetgeving 34 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie geoordeeld dat een nationale bepaling op grond waarvan de gezinsleden van de houder van een gecombineerde vergunning die niet op het grondgebied van die lidstaat maar in een derde land verblijven, niet in aanmerking worden genomen voor de vaststelling van het recht op een socialezekerheidsuitkering, terwijl de gezinsleden van een onderdaan van die lidstaat die in een derde land verblijven wel in aanmerking worden genomen, niet verenigbaar is met het EU-recht. Het voorstel voor een herschikking brengt overweging 24 van Richtlijn 2011/98/EU in overeenstemming met dit arrest door de laatste twee zinnen te schrappen. Volgens die zinnen mogen aan de richtlijn alleen rechten worden ontleend door gezinsleden die zich bij werknemers uit derde landen voegen om in een lidstaat te verblijven. Ook wordt voorgesteld de verwijzing naar onderdanen van derde landen die op basis van een visum mogen werken, te schrappen in artikel 12, lid 2, onder b), tweede alinea, betreffende beperkingen van de toegang tot gezinsbijslagen. Dit zou betekenen dat onderdanen van derde landen die op basis van een visum mogen werken, recht hebben op gezinsbijslagen als zij langer dan 6 maanden in de betrokken lidstaat werken.
Artikelen 13-14 - Monitoring, risicobeoordeling, inspecties en sancties en facilitering van klachten
Er worden nieuwe artikelen ingevoegd om de bepalingen inzake gelijke behandeling te versterken. De lidstaten moeten voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties tegen werkgevers in geval van overtredingen van de krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, met name met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden, de vrijheid van vereniging en aansluiting en de toegang tot socialezekerheidsuitkeringen. Dergelijke maatregelen moeten monitoring, risicobeoordeling en, in voorkomend geval, inspecties omvatten.
Met het oog op een meer doeltreffende handhaving dient te worden voorzien in klachtenmechanismen. Deze moeten niet alleen openstaan voor houders van een gecombineerde vergunning, maar ook voor derden die, overeenkomstig de in het nationale recht vastgestelde criteria, een rechtmatig belang hebben bij het waarborgen van de naleving van deze richtlijn, alsmede voor de bevoegde instanties van de lidstaten wanneer het nationale recht daarin voorziet. Dit komt omdat er aanwijzingen zijn dat onderdanen van derde landen vaak niet op de hoogte zijn van het bestaan van dergelijke mechanismen of aarzelen om deze in eigen naam te gebruiken, aangezien zij bang zijn voor de gevolgen voor de bestaande en/of toekomstige arbeidsmogelijkheden.
Het voorstel voor een herschikkingsrichtlijn bevat meer gedetailleerde verplichtingen voor de lidstaten met betrekking tot informatie aan het publiek. De herziene maatregelen omvatten de verplichting om informatie te verstrekken over de bewijsstukken die nodig zijn voor een aanvraag en over de voorwaarden voor toegang en verblijf, met inbegrip van de rechten, verplichtingen en procedurele waarborgen van onderdanen van derde landen.
Deze artikelen bevatten de regels inzake verslaglegging, contactpunten, omzetting, inwerkingtreding en adressaten, zoals reeds is bepaald in Richtlijn 2011/98/EG.
Bij artikel 19 wordt de bestaande Richtlijn 2011/98/EU betreffende de gecombineerde vergunning formeel ingetrokken.
2011/98/EU