Toelichting bij COM(2022)304 - Nature restoration - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)304 - Nature restoration. |
|---|---|
| bron | COM(2022)304 |
| datum | 22-06-2022 |
Motivering en doel van het voorstel
Ondanks inspanningen van de EU en de internationale gemeenschap blijven het verlies aan biodiversiteit en de achteruitgang van ecosystemen in een alarmerend tempo doorgaan, met schadelijke gevolgen voor de mens, de economie en het klimaat. Dit wordt uitvoerig gedocumenteerd, met name in verslagen van de Intergouvernementele Werkgroep inzake klimaatverandering (IPCC)1 en het intergouvernementele platform voor biodiversiteit en ecosysteemdiensten2, het voortgangsverslag over de Aichi-biodiversiteitsdoelen3 en het verslag getiteld “Economics of Biodiversity: The Dasgupta Review”4 (evaluatie van Dasgupta over de economische aspecten van biodiversiteit). Gezonde ecosystemen zorgen voor voedsel en bieden voedselzekerheid, schoon water, koolstofputten en bescherming tegen natuurrampen als gevolg van de klimaatverandering. Zij vormen de basis voor de veerkracht van Europa en zijn derhalve van essentieel belang voor ons voortbestaan, ons welzijn, onze voorspoed en onze veiligheid op lange termijn.
Het herstel van ecosystemen zal, in combinatie met inspanningen om de handel in en de consumptie van wilde dieren en planten te verminderen, ook helpen om mogelijke toekomstige overdraagbare ziekten met zoönotisch potentieel te voorkomen en de weerbaarheid ertegen te vergroten, waardoor het risico op uitbraken en pandemieën afneemt, en zal bijdragen tot de ondersteuning van de inspanningen op EU- en mondiaal niveau om de “één gezondheid”-benadering toe te passen, waarin het intrinsieke verband tussen menselijke gezondheid, diergezondheid en een gezonde, veerkrachtige natuur wordt erkend.
Met name in het IPCC-verslag van 2022 werd benadrukt dat de mogelijkheden voor de wereld en voor Europa om een leefbare toekomst te waarborgen steeds kleiner worden, aangezien de toename van extreme weers- en klimaatomstandigheden enkele onomkeerbare gevolgen heeft gehad, in die zin dat natuurlijke en menselijke systemen niet voldoende in staat zijn zich daaraan aan te passen. In het verslag wordt opgeroepen tot het nemen van dringende maatregelen voor het herstel van aangetaste ecosystemen om de gevolgen van de klimaatverandering te verzachten, met name door aangetaste wetlands en rivieren, bossen en landbouwecosystemen te herstellen.
Recente geopolitieke ontwikkelingen hebben nogmaals aangetoond dat de zekerheid en veerkracht van de voedselsystemen moeten worden beschermd De stijging van de grondstoffenprijzen en de bezorgdheid over de mondiale voedselzekerheid vereisen dat kwetsbaarheden, zoals afhankelijkheid van invoer, worden aangepakt en dat de overgang naar duurzame en veerkrachtige voedselsystemen wordt versneld5. Er is aangetoond dat het herstel van agro-ecosytemen op lange termijn positieve gevolgen heeft voor de voedselproductiviteit en dat het herstel van de natuur fungeert als een verzekeringspolis om de duurzaamheid en veerkracht van de EU op lange termijn te waarborgen.
In het eindverslag van de Conferentie over de toekomst van Europa, dat op 9 mei 2022 werd gepubliceerd6, vroegen burgers in hun voorstellen over landbouw, voedselproductie, biodiversiteit, ecosystemen en vervuiling met name om “beschermde gebieden te creëren, te herstellen, beter te beheren en uit te breiden — met het oog op het behoud van de biodiversiteit”; om “insecten, met name inheemse en bestuivende insecten, te beschermen, onder meer door bescherming tegen invasieve soorten en een betere handhaving van de bestaande regelgeving”; en om “in alle EU-lidstaten bindende nationale streefcijfers vast te stellen voor de herbebossing van inheemse bomen en lokale flora, rekening houdend met de verschillende nationale situaties en specifieke kenmerken”. Wat hun voorstellen inzake voorlichting, bewustmaking, dialoog en levensstijl betreft, vroegen de burgers met name om “voedselproductie en bescherming van de biodiversiteit aan bod te laten komen in het onderwijs, met inbegrip van de voordelen van onverwerkte levensmiddelen ten opzichte van verwerkte levensmiddelen, en schooltuinen te promoten en projecten voor stadstuinen en verticale landbouw te subsidiëren” en om “te overwegen om van biodiversiteit een verplicht vak op school te maken en het bewustzijn over biodiversiteit te vergroten door het gebruik van mediacampagnes en “wedstrijden” met incentives in de hele EU”7. Er zijn derhalve doortastendere maatregelen nodig om de klimaat- en biodiversiteitsdoelstellingen van de EU voor 2030 en 2050 te verwezenlijken en om de veerkracht van voedselsystemen te waarborgen.
Er zijn daarom strengere maatregelen nodig om de klimaat- en biodiversiteitsdoelstellingen van de EU voor 2030 en 2050 te verwezenlijken en om de veerkracht van de voedselsystemen te waarborgen. In de Europese Green Deal8 wordt toegezegd de natuur te beschermen en te herstellen. Daarin staat dat de Commissie maatregelen zal vaststellen, met inbegrip van wettelijke maatregelen, om de lidstaten te helpen beschadigde en koolstofrijke ecosystemen te verbeteren en in een goede ecologische toestand terug te brengen. In de Green Deal wordt ook gesteld dat “alle acties en beleidsmaatregelen van de EU op één doel [moeten] worden gericht: de EU helpen om een succesvolle en rechtvaardige transitie naar een duurzame toekomst tot stand te brengen”.
In de EU-biodiversiteitsstrategie voor 20309 zijn streefdoelen vastgesteld om de natuur in de EU beter te beschermen. Er wordt echter benadrukt dat bescherming alleen niet voldoende zou zijn: om het verlies aan biodiversiteit om te buigen, moet er meer worden gedaan om de natuur in de gehele EU, in beschermde gebieden en daarbuiten, weer gezond te maken. Daarom heeft de Commissie zich ertoe verbonden juridisch bindende doelstellingen voor te stellen om aangetaste ecosystemen in de EU te herstellen, met name die met het grootste potentieel om koolstof te verwijderen en op te slaan, en om de gevolgen van natuurrampen te voorkomen en te beperken.
De EU is er tot dusver niet in geslaagd het verlies aan biodiversiteit een halt toe te roepen. Uit een recente studie10 die is uitgevoerd in het kader van de beoordeling van de EU-biodiversiteitsstrategie tot 202011, blijkt dat de EU het verlies aan biodiversiteit tussen 2011 en 2020 niet heeft kunnen stoppen. De vrijwillige doelstelling om uiterlijk in 2020 ten minste 15 % van de aangetaste ecosystemen te hebben hersteld (in overeenstemming met Aichi-biodiversiteitsdoelstelling 15 van het Verdrag inzake biologische diversiteit12), is niet gehaald. De vooruitzichten voor biodiversiteit en ecosystemen zijn somber en laten zien dat de huidige aanpak niet werkt.
Het Europees Parlement en de Raad hebben ook aangedrongen op meer inspanningen om ecosystemen te herstellen, zoals aangegeven in de conclusies van de Raad van december 201913 en in een resolutie van het Europees Parlement van januari 202014. In de resolutie van het Parlement werd de Commissie verzocht minder in te zetten op vrijwillige toezeggingen en een ambitieuze en ruime strategie voor te stellen waarin wettelijk bindende (en derhalve afdwingbare) streefcijfers voor de EU en haar lidstaten worden vastgesteld. In zijn resolutie van 9 juni 202115 toonde het Europees Parlement zich zeer ingenomen met de toezegging van de Commissie om een wetgevingsvoorstel inzake natuurherstel op te stellen, met inbegrip van bindende doelstellingen voor natuurherstel.
Het herstel van ecosystemen staat ook hoog op de internationale agenda. In de visie voor 2050 in het kader van het Verdrag inzake biologische diversiteit16, het Verdrag ter bestrijding van woestijnvorming17, de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling (de duurzameontwikkelingsdoelstellingen)18 en het VN-decennium voor ecosysteemherstel19 wordt opgeroepen tot het beschermen en herstellen van ecosystemen. Herstel zal ook nodig zijn om de EU in staat te stellen haar verbintenissen in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de Overeenkomst van Parijs20 na te komen. Ecosystemen zoals veengebieden, wetlands, oceanen en bossen kunnen, als zij in goede toestand verkeren, grote hoeveelheden koolstofdioxide verwijderen en opslaan en tevens in aanzienlijke mate bijdragen tot het verminderen van de gevolgen van de klimaatverandering.
Het voorstel voor een verordening betreffende natuurherstel bevat een overkoepelende doelstelling: bijdragen tot het aanhoudende, langdurige en duurzame herstel van de biodiversiteit en de veerkracht van de natuur in de land- en zeegebieden van de EU door ecosystemen te herstellen, bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie inzake mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, en haar internationale verplichtingen nakomen.
Om dit doel te bereiken, worden in het voorstel meerdere op herstel gerichte bindende streefdoelen en verplichtingen vastgesteld voor een breed scala aan ecosystemen. Deze maatregelen zouden tegen 2030 op ten minste 20 % van de land- en zeegebieden van de EU en tegen 2050 op alle ecosystemen die moeten worden hersteld, moeten worden toegepast. Het voorstel wordt verder ondersteund door een uitvoeringskader om de doelstellingen om te zetten in concrete actie, door nationale herstelplannen op te stellen en uit te voeren.
Het voorstel heeft tot doel de EU in staat te stellen met spoed op te treden en te beginnen met het herstel van ecosystemen op basis van bindende streefdoelen en verplichtingen die nu al kunnen worden gemeten en gemonitord. Dit zal ervoor zorgen dat de lidstaten onverwijld met herstelwerkzaamheden kunnen beginnen. In een later stadium kunnen meer ecosystemen worden opgenomen door gezamenlijke methoden te ontwikkelen om verdere streefdoelen vast te stellen door de verordening te wijzigen.
Daarmee maakt het voorstel de weg vrij voor het herstel en de instandhouding van een breed scala aan ecosystemen in de EU tegen 2050, met meetbare resultaten tegen 2030 en 2040. Het biedt de EU mogelijkheden het verlies aan biodiversiteit een halt toe te roepen en de natuur weer gezond te maken. Het stelt de EU ook in staat wereldwijd leiderschap te tonen voor de bescherming van de natuur, met name tijdens de Conferentie van de Partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteit, die later in 2022 zal plaatsvinden.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel is bedoeld als aanvulling op het bestaande milieubeleid. Het heeft tot doel op doeltreffende wijze in synergie met de milieuwetgeving van de EU te werken. Het voorstel zal ook een impuls geven aan een betere coördinatie en uitvoering van deze wetten.
Inhoudsopgave
de vogelrichtlijn21 en de habitatrichtlijn22, met de vaststelling van termijnen voor het halen van de streefdoelen en door de lidstaten te verplichten ecosystemen ook buiten het Natura 2000-netwerk te herstellen;
de kaderrichtlijn water23, met de vaststelling van aanvullende herstelvereisten voor riviercontinuïteit en de waarborging van goede omstandigheden in overstromingsgebieden;
de kaderrichtlijn mariene strategie24, met specifieke maatregelen en gedetailleerde streefdoelen voor specifieke mariene habitats die moeten worden hersteld;
de verordening inzake invasieve uitheemse soorten25.
Het voorstel is ook op een gedetailleerd niveau nauw afgestemd op het gemeenschappelijk visserijbeleid en zal waar nodig zorgen voor samenhang en complementariteit.
Het voorstel houdt rechtstreeks verband met en draagt bij tot de nieuwe EU-bosstrategie voor 203026 met herstelmaatregelen die de biodiversiteit en veerkracht van bossen zullen verbeteren, dankzij specifieke streefdoelen en verplichtingen voor boshabitats.
Met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt met het voorstel voortgebouwd op specifieke streefdoelen voor graslandhabitats die binnen het toepassingsgebied van Richtlijn 92/43/EEG vallen, en meer in het algemeen in landbouwecosystemen in de gehele EU, op basis van bewijs dat een reeks indicatoren die de biodiversiteit bevorderen, zijn verbeterd. Het voorstel houdt duidelijk verband met de EU-bodemstrategie omdat veel terrestrische ecosystemen afhankelijk zijn van en interageren met de onderliggende bodem. Eventuele andere bodemgerelateerde doelstellingen zullen in toekomstige bodemwetgeving worden opgenomen.
Bovendien zal de voorgestelde doelstelling om de daling van het aantal bestuivers om te keren, bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het EU-initiatief inzake bestuivers27. De streefdoelen in het voorstel voor meer groene ruimte in stedelijke gebieden zullen rechtstreeks van invloed zijn op de strategie voor groene infrastructuur28.
Beleidsmaatregelen in het kader van andere milieustrategieën, zoals het actieplan voor een circulaire economie voor een schoner en concurrerender Europa29 en het actieplan om de verontreiniging van lucht, water en bodem tot nul terug te brengen30, zullen de druk op ecosystemen helpen verlichten door de uitstoot van verschillende vormen van verontreinigende stoffen terug te dringen. Maatregelen zoals de aanbeveling van de Raad betreffende leren voor de groene transitie en duurzame ontwikkeling (door de Raad aan te nemen op 16 juni 2022)31 kunnen bijdragen tot het creëren van de nodige kennis, vaardigheden en attitudes met betrekking tot ecologische duurzaamheid, onder meer ter ondersteuning van natuurherstel.
Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het herstel van ecosystemen en de verbetering van de biodiversiteit is een van de hoekstenen van de Europese Green Deal. Het waarborgen van gezonde ecosystemen en het aanpakken van de klimaatverandering zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. De opwarming van de aarde heeft rechtstreekse gevolgen voor ecosystemen, met langdurige of onomkeerbare effecten, zoals het verlies van ecosystemen. Klimaatbeleidsmaatregelen van de EU, zoals de Europese klimaatwet32 en de voorstellen in het pakket “Fit for 55” (met name het voorstel voor een verordening inzake landgebruik, verandering in landgebruik en bosbouw33) benadrukken het wezenlijke belang van natuurlijke putten voor het afvangen en opslaan van koolstof. Om dit doeltreffend te kunnen doen, moeten ecosystemen zoals wetlands en bossen in goede toestand verkeren. Derhalve kan worden verwacht dat deze verordening in aanzienlijke mate zal bijdragen aan het klimaatbeleid.
Om ecosystemen in goede toestand te herstellen, moeten er op de natuur gebaseerde oplossingen komen die helpen de klimaatverandering te beperken en de doelstellingen van de EU-strategie voor aanpassing aan de klimaatverandering34 te verwezenlijken. Gezonde ecosystemen met meer biodiversiteit zijn beter bestand tegen klimaatverandering en zijn ook doeltreffend bij het voorkomen van rampen en het verminderen van de risico’s ervan. In het kader van de Europese klimaatwet zullen de lidstaten nationale aanpassingsstrategieën vaststellen en uitvoeren ter bevordering van op de natuur gebaseerde oplossingen en op ecosystemen gebaseerde aanpassing. De nationale herstelplannen in het kader van dit voorstel zullen nauw samenhangen met de nationale aanpassingsstrategieën in het kader van de Europese klimaatwet en de EU-wetgeving inzake civiele bescherming35. Zij zullen elkaar versterken.
Landbouw, bosbouw en visserij zijn allemaal sectoren die afhankelijk zijn van ecosystemen die in goede toestand verkeren. Landbouwecosystemen in goede toestand bieden veilig, duurzaam, voedzaam en betaalbaar voedsel. Zij maken de landbouw beter bestand tegen klimaatverandering en milieurisico’s en scheppen tevens banen (bijvoorbeeld op het gebied van biologische landbouw, plattelandstoerisme en recreatie). Bosecosystemen in goede toestand bieden vele voordelen. Zij leveren bijvoorbeeld hout en voedsel, vangen koolstof af en slaan deze op, stabiliseren de bodem, zuiveren lucht en water en verminderen de gevolgen van natuurrampen zoals bosbranden, plagen en ziekten. Door mariene ecosystemen in een goede toestand te houden, wordt aanzienlijk bijgedragen tot de biodiversiteit doordat er wordt voorzien in belangrijke paai- en kraamgebieden, en wordt gezonde voeding uit zeeën en oceanen gewaarborgd. Gezonde mariene ecosystemen beperken ook de klimaatverandering door de gevolgen van natuurrampen langs de kust te verminderen.
Enkele van de in dit voorstel vastgestelde streefdoelen en indicatoren hebben tot doel de maatregelen op het gebied van biodiversiteit en maatregelen met betrekking tot ander EU-beleid beter op elkaar af te stemmen. Dit beleid omvat het nieuwe gemeenschappelijke landbouwbeleid (“GLB”)36 (met regels ter verbetering van het milieu in de landbouw en financieringsmogelijkheden die beschikbaar zijn in het kader van de strategische GLB-plannen voor 2023-2027), de “van boer tot bord”-strategie voor een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem37 en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Het voorstel houdt ook verband met het regionaal beleid van de EU, in het kader waarvan het herstel van ecosystemen kan worden gefinancierd via het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling38, en ook met Horizon Europa39, waarmee investeringen in onderzoek en innovatie op het gebied van biodiversiteit en ecosystemen worden ondersteund.
Het voorstel kan de EU ook helpen om wereldwijd leiderschap te tonen, de internationale gemeenschap te mobiliseren en actie te ondernemen om het verlies aan biodiversiteit wereldwijd een halt toe te roepen. Tijdens de Conferentie van de Partijen bij het Verdrag inzake biologische diversiteit (COP15) zal naar verwachting een nieuw mondiaal biodiversiteitskader met ambitieuze hersteldoelstellingen worden gesloten. De EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 is een blauwdruk om dit werkelijkheid te maken in de EU en om blijk te geven van de inzet van de EU op mondiaal niveau. Met het voorstel zal aan de wereldwijde gemeenschap een sterk signaal worden afgegeven dat de EU haar toezegging serieus neemt en wordt beoogd streefdoelen voor het herstel van ecosystemen in de wetgeving te verankeren. Het zou bovendien als inspiratiebron kunnen dienen voor andere landen om soortgelijke ambitieuze beleidsmaatregelen inzake natuurherstel en bescherming van de biodiversiteit vast te stellen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor dit voorstel is artikel 192, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, waarin wordt bepaald hoe artikel 191 van het Verdrag moet worden uitgevoerd. Artikel 191 van het Verdrag bevat de doelstellingen van het milieubeleid van de EU:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de menselijke gezondheid;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- bevordering van maatregelen op internationaal niveau om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, met name ter bestrijding van de klimaatverandering.
Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Maatregelen op EU-niveau zijn gerechtvaardigd vanwege de omvang en de grensoverschrijdende aard van het verlies aan biodiversiteit en de aantasting van ecosystemen, de gevolgen ervan voor de burgers, en de economische risico’s. EU-brede regels en verplichtingen zijn nodig om de biodiversiteit en ecosystemen in aanzienlijke mate te herstellen. Het gebrek aan vooruitgang met de biodiversiteitsstrategie tot 2020 toont aan dat vrijwillige toezeggingen van de lidstaten niet volstaan om de EU-doelstellingen voor het herstel van ecosystemen te verwezenlijken.
Grootschalige gecoördineerde maatregelen zijn nodig om het verlies en de aantasting van de biodiversiteit aan te pakken en schaalvoordelen te creëren. Actie ondernemen op EU-niveau is bijvoorbeeld essentieel voor het herstel van bestuivers: dit probleem doet zich in de gehele EU voor en kan niet worden opgelost als slechts enkele lidstaten er iets aan doen. Rekening houdend met de hoge mate van mobiliteit van vele terrestrische en mariene soorten, moet de EU ook actie ondernemen.
Het herstel van één ecosysteem helpt andere aangrenzende of verbonden ecosystemen en de biodiversiteit daarvan, aangezien veel soorten gedijen in verbonden netwerken van ecosystemen in een groot geografisch gebied. Maatregelen op EU-niveau zijn ook nodig om de bestaande wettelijke vereisten aan te vullen en de EU te helpen haar doelstellingen in het kader van andere onderdelen van de EU-milieu- en klimaatwetgeving te verwezenlijken.
Evenredigheid
Het voorstel is in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel omdat het niet verder gaat dan wat nodig is voor het verwezenlijken van de doelstelling om de biodiversiteit in de EU tegen 2030 op weg naar herstel te brengen.
Het vaststellen van juridisch bindende streefdoelen en verplichtingen voor het herstel van ecosystemen op EU-niveau zorgt voor samenhang in de maatregelen die in de gehele EU nodig zijn om de algemene doelstelling te verwezenlijken. Toezicht op en verslaglegging over de vooruitgang die de Commissie boekt, zal verdere voordelen opleveren en zorgen voor een doeltreffender gezamenlijk optreden van de EU en de lidstaten.
Samenvattend worden in het voorstel een overkoepelende doelstelling en voor ecosystemen specifieke streefdoelen en verplichtingen vastgesteld die binnen de reikwijdte van de doelstellingen vallen. Om ervoor te zorgen dat de EU deze doelstellingen verwezenlijkt, omvat het voorstel uitvoeringsmaatregelen, beoordelingen en evaluaties.
Keuze van het instrument
Er is eerder een wetgevende dan een niet-wetgevende aanpak nodig om de langetermijndoelstelling te halen. De doelstellingen van dit voorstel kunnen het best door middel van een verordening worden nagestreefd om ervoor te zorgen dat de wetten rechtstreeks toepasselijk zijn. De lidstaten moeten aan de langetermijndoelstelling bijdragen door nationale herstelplannen op te stellen met de herstelmaatregelen die nodig zijn om de ecosysteemspecifieke streefdoelen te halen en de bijbehorende verplichtingen na te komen. Aangezien een verordening niet in nationaal recht hoeft te worden omgezet, kunnen herstelmaatregelen eerder in de praktijk worden gebracht dan een richtlijn.
In een verordening worden de maatregelen die de lidstaten moeten nemen nauwkeuriger en gedetailleerder beschreven, waardoor de door de lidstaten te ondernemen actie veel nauwkeuriger wordt omkaderd, wat voor meer consistentie en samenhang in de gehele EU zorgt. In tegenstelling tot bij richtlijnen wordt in verordeningen niet alleen het door de lidstaten te bereiken doel aangegeven, maar wordt ook uitvoeriger beschreven wat de wettelijke vereisten zijn en hoe dat doel kan worden bereikt.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Uit de evaluatie van de biodiversiteitsstrategie tot 2020 is gebleken dat vrijwillige streefdoelen er, meer dan juridisch bindende streefdoelen, voor hebben gezorgd dat het herstel van ecosystemen is mislukt. Het daaruit voortvloeiende gebrek aan engagement en politieke prioriteit vormen belangrijke belemmeringen voor de toewijzing van financiering en middelen voor herstelwerkzaamheden.
Bovendien zijn in de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn geen termijnen vastgesteld voor het behoud of het herstel van natuurlijke habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding. In de richtlijnen ontbreken ook specifieke vereisten voor het herstel van ecosystemen die buiten het Natura 2000-netwerk liggen. Om deze tekortkomingen aan te pakken, wordt in dit voorstel het herstel van bepaalde soorten en habitats verplicht gesteld, zowel binnen als buiten het Natura 2000-netwerk, en worden duidelijke termijnen vastgesteld.
Met betrekking tot de kaderrichtlijn mariene strategie werd in het verslag van de Commissie van 2020 over de eerste uitvoeringscyclus van de richtlijn40 geconcludeerd dat het heel lastig is gebleken de brede doelstelling ervan te verwezenlijken. De redenen hiervoor zijn het ontbreken van specifieke maatregelen en een gebrek aan voldoende fijnmazige monitoring van specifieke habitats of soorten, in combinatie met het ontbreken van specifieke streefdoelen. De vaststelling van op herstel gerichte streefdoelen in deze verordening zal de doelstellingen van de kaderrichtlijn mariene strategie en de uitvoering ervan ondersteunen.
Uit de geschiktheidscontrole van de kaderrichtlijn water is gebleken dat de problemen bij de uitvoering deels te wijten zijn aan het feit dat de toestand van het waterlichaam wordt beïnvloed door diffuse verontreiniging afkomstig van omliggende habitats. De kaderrichtlijn water verplicht de lidstaten niet noodzakelijkerwijs om barrières weg te nemen die de natuurlijke verbindingen van een rivier-/meersysteem kunnen verstoren. Veel terrestrische ecosystemen en verschillende habitats en soorten die onder de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn vallen, zijn echter rechtstreeks afhankelijk van aquatische ecosystemen die in een bijna natuurlijke toestand verkeren. Dit voorstel vormt een aanvulling op de kaderrichtlijn water en bevat op herstel gerichte streefdoelen en andere specifieke vereisten voor rivieren en overstromingsgebieden. Bovendien komt de vereiste van het voorkomen van achteruitgang van dit voorstel overeen met de bestaande vereiste van de richtlijn om maatregelen te nemen die de achteruitgang van de toestand van alle waterlichamen voorkomen.
Raadpleging van belanghebbenden
Deze verordening en de bijbehorende effectbeoordeling zijn overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving gebaseerd op een uitgebreid raadplegingsproces. De Commissie heeft de standpunten verzameld van een breed scala aan belanghebbenden, met name vertegenwoordigers van de lidstaten, milieuorganisaties, onderzoeksinstellingen, landbouw- en bosverenigingen en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven. Er hebben raadplegingen plaatsgevonden in het kader van een openbare raadpleging, tijdens vijf workshops met belanghebbenden en tijdens vergaderingen met belanghebbenden en lidstaten. De verschillende standpunten leverden waardevolle informatie en inzichten op die zijn meegenomen in de voorbereiding van de effectbeoordeling en het voorstel.
Aanvangseffectbeoordeling
De aanvangseffectbeoordeling voor de voorgestelde verordening is op 4 november 2020 gepubliceerd. Belanghebbenden en het publiek konden tot 2 december 2020 feedback geven over het initiatief. Er waren 132 reacties, voornamelijk van ngo’s, ondernemersverenigingen en -organisaties, milieuorganisaties en het publiek.
Openbare raadpleging
De Commissie heeft tussen 11 januari en 5 april 2021 een online openbare raadpleging gehouden en heeft 111 842 antwoorden ontvangen. Tijdens de raadpleging werden standpunten verzameld over de belangrijkste aspecten en aanpak van de voorbereiding van het voorstel van de Commissie voor bindende op herstel gerichte streefdoelen. Uit de resultaten blijkt dat er overweldigende steun is voor juridisch bindende op herstel gerichte streefdoelen: 97 % is voor algemene op herstel gerichte EU-streefdoelen voor alle ecosystemen, 96 % voor streefdoelen per ecosysteem of habitat. Hieruit blijkt dat er bijna volledige steun is voor zowel een overkoepelende hersteldoelstelling als specifieke EU-streefdoelen voor ecosystemen.
Workshops voor belanghebbenden
Van eind 2020 tot september 2021 werden vijf afzonderlijke workshops gehouden met vertegenwoordigers van de lidstaten en de belanghebbenden. Er zijn beleidsopties besproken en standpunten verzameld over opties voor op herstel gerichte streefdoelen en de wijze waarop deze streefdoelen moeten worden behaald. Tijdens de workshops werd gekeken naar mogelijke sociale, economische en bredere milieueffecten en naar de voorlopige bevindingen van de studie ter ondersteuning van de effectbeoordeling.
Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Het voorstel is gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke bevindingen. De effectbeoordeling bij dit voorstel wordt geschraagd door een studie van een team van externe deskundigen. Het team van externe deskundigen stond gedurende de verschillende fasen van de studie in nauw overleg met de Commissie. De Commissie heeft bij de voorbereiding van dit voorstel ook veel andere informatiebronnen gebruikt, met name de resultaten van onderzoeks- en innovatieprojecten van de EU en erkende internationale verslagen (zoals de in afdeling 1 genoemde verslagen).
Het Europees Milieuagentschap en het JRC hebben gespecialiseerde expertise ingebracht en waren nauw betrokken bij de ontwikkeling van dit wetgevingsvoorstel en de bijbehorende effectbeoordeling. Zo heeft het Milieuagentschap informatie over herstelbehoeften samengesteld op basis van officiële gegevens die de lidstaten uit hoofde van artikel 17 van de habitatrichtlijn hebben verstrekt.
Effectbeoordeling
Het voorstel is gebaseerd op een effectbeoordeling. Nadat de in het negatieve advies van de Raad voor regelgevingstoetsing van 16 juli 2021 aan de orde gestelde kwesties waren opgelost, werd voor de effectbeoordeling op 28 oktober 2021 een positief advies afgegeven (met punten van voorbehoud die in aanmerking zijn genomen).
1) Basisscenario: deze beleidsoptie gaat uit van de realistische uitvoering van beleid in het kader van de Europese Green Deal en de EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 en andere relevante bestaande beleidsmaatregelen — met uitzondering van de juridisch bindende op herstel gerichte streefdoelen.
2) Vaststelling van een overkoepelend juridisch bindend streefdoel voor het herstel van ecosystemen: met deze optie wordt een duidelijk omschreven overkoepelend juridisch bindend streefdoel voor het herstel van ecosystemen vastgesteld. Dit streefdoel wordt als volgt gedefinieerd: tegen 2050 is een percentage van de ecosystemen in de EU in goede toestand hersteld en gehouden. Het bevat ook juridisch bindende mijlpalen voor 2030 en 2040.
3) Vaststelling van juridisch bindende ecosysteemspecifieke streefdoelen: bij deze optie worden streefdoelen en verplichtingen vastgesteld voor meerdere ecosystemen, habitats en groepen soorten die tegen 2030, 2040 en 2050 moeten worden hersteld. Voor elk van de belangrijkste soorten ecosystemen in de EU worden streefdoelen en verplichtingen vastgesteld die rechtstreeks in de lidstaten moeten kunnen worden toegepast.
4) Juridisch bindende ecosysteemspecifieke streefdoelen met een overkoepelende doelstelling: deze optie is een combinatie van de ecosysteemspecifieke streefdoelen van optie 3 en een variatie van optie 2, namelijk een overkoepelende doelstelling om bij te dragen tot het aanhoudende, langdurige en duurzame herstel van de land- en zeegebieden van de Unie met veel veerkracht en een grote biodiversiteitswaarde door middel van het herstel van ecosystemen, en om alle herstelmaatregelen tegen 2030 toe te passen op ten minste 20 % van de land- en zeegebieden van de Unie en tegen 2050 op alle ecosystemen die moeten worden hersteld. Dit is een overkoepelende doelstelling die de EU moet nastreven, in combinatie met een reeks ecosysteemspecifieke streefdoelen en verplichtingen voor de lidstaten.
Optie 4 is de meest doeltreffende, efficiënte en beleidscoherente beleidsoptie en werd derhalve als de beste optie beschouwd. Een overkoepelende doelstelling maakt de specifieke streefdoelen realistischer en het risico om helemaal niets te doen is bij deze optie het laagst. Bovendien vermindert de optie het risico dat maatregelen in alle soorten ecosystemen worden uitgesteld, door waar mogelijk nu al zo veel mogelijk actie te ondernemen. Dit vermindert het risico dat maatregelen worden uitgesteld, wat schadelijk zou zijn voor het milieu, de economie en de samenleving.
De voorkeursoptie stelt de EU derhalve in staat spoedmaatregelen te nemen en te beginnen met het herstel van ecosystemen op basis van streefdoelen die nu al kunnen worden gemeten en gemonitord. Zodra er gemeenschappelijke methoden zijn ontwikkeld om de goede toestand van de ecosystemen in de EU te beoordelen, kunnen in de toekomst aanvullende streefdoelen op basis van deze gemeenschappelijke methoden worden vastgesteld door de verordening te wijzigen.
Deze voorkeursoptie voor het wetgevingsvoorstel zal ervoor zorgen dat de EU haar doelstellingen inzake het herstel van ecosystemen tijdig en op een kostenefficiënte manier kan verwezenlijken. Voor elk van de belangrijkste soorten ecosystemen wegen de baten op tegen de kosten. Voor wetlands in het binnenland en aan de kust wordt bijvoorbeeld geschat dat alleen de in geld uitgedrukte baten van koolstofopslag al hoger zijn dan de geraamde kosten van het herstel van ecosystemen. Indien ramingen van andere ecosysteemdiensten in aanmerking worden genomen, is de kosten-batenverhouding zelfs nog hoger. De baten van het herstel van in bijlage I opgenomen veengebieden, moerassen, bossen, heide en struikgewas, grasland, rivieren, meren en alluviale habitats, en wetlands aan de kust kunnen worden geraamd op ongeveer 1 860 miljard EUR (waarbij de kosten worden geraamd op 154 miljard EUR).
Er worden ook aanzienlijke baten geraamd voor mariene en stedelijke ecosystemen, bossen, landbouwecosystemen en voor het herstel van bestuivers. Zo werd de waarde van gewasbestuiving door insecten in de EU geraamd op ongeveer 5 miljard EUR per jaar. Daarnaast zijn er nog veel andere voordelen, waaronder de biologische bestrijding van plagen en de algemene verbetering van de biodiversiteit.
Op basis van de beoordeling van de sociale, economische en milieu-effecten kan worden geconcludeerd dat bepaalde groepen belanghebbenden aanvankelijk meer gevolgen kunnen ondervinden dan andere. De verordening schrijft daarom voor dat de lidstaten in hun nationale herstelplannen moeten voorzien in inspraak van het publiek en moeten aangeven op welke wijze rekening zal worden gehouden met de behoeften van lokale gemeenschappen en belanghebbenden.
De middelen die de lidstaten aanwenden om hun hersteldoelstellingen te verwezenlijken, kunnen afkomstig zijn uit EU-bronnen, nationale financiering en particuliere bronnen. Het effect op de begroting van de lidstaten zal afhangen van de herstelbehoeften en van de uitvoering van de bijbehorende herstelmaatregelen. Deze kosten kunnen worden verminderd door financiering uit particuliere of EU-bronnen te verkrijgen. Zo is er bijvoorbeeld een breed scala aan op herstel gerichte EU-middelen beschikbaar en zal de taxonomieverordening41 er naar verwachting voor zorgen dat er meer gebruik van particuliere middelen kan worden gemaakt. Er zullen ook middelen nodig zijn voor de ontwikkeling van nationale herstelplannen, met inbegrip van raadplegingsfasen en monitoring.
Met betrekking tot verslaglegging wordt in het voorstel de administratieve last tot een minimum beperkt doordat er ten volle gebruik wordt gemaakt van de bestaande verslagleggingsverplichtingen en van de mogelijkheid om deze processen te digitaliseren. Bovendien kunnen de efficiëntie en kostenvermindering aanzienlijk worden verbeterd door optimaal gebruik te maken van nieuwe technologieën zoals teledetectie, producten en diensten op basis van de Copernicus-satelliet, geografische informatiesystemen, in-situsensoren en -apparatuur, gegevensanalyse en -verwerking, en kunstmatige intelligentie. Deze technologieën verhogen de snelheid, doeltreffendheid en samenhang van meerdere monitoring- en rapportageprocessen.
Het voorstel wijkt enigszins af van optie 4, aangezien sommige potentiële streefdoelen voor de bodem in een later stadium in afzonderlijke wetgeving zullen worden opgenomen, zoals aangekondigd in de EU-bodemstrategie.
Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Overeenkomstig het streven van de Commissie naar betere regelgeving is het voorstel op inclusieve wijze opgesteld, op basis van transparantie en voortdurende contacten met de belanghebbenden. In overeenstemming met het “one in, one out”-beginsel zijn de administratieve gevolgen geanalyseerd. De administratieve kosten zullen voornamelijk voor rekening van de EU en van de overheidsdiensten in de lidstaten zijn. Hieronder vallen kosten voor het in kaart brengen van ecosystemen, het ontwikkelen van nationale herstelplannen, het beheer en de monitoring van ecosystemen die zijn gekozen om te worden hersteld, en verslaglegging. In de effectbeoordeling werden dergelijke administratieve kosten geraamd op ongeveer 14 miljard EUR tot 2050.
Grondrechten
Het voorstel eerbiedigt de grondrechten en met name de beginselen die worden erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Het draagt bij tot het recht op een hoog niveau van milieubescherming en tot de verbetering van de kwaliteit van het milieu in overeenstemming met het in artikel 37 van het Handvest neergelegde beginsel van duurzame ontwikkeling.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Voor de uitvoering van het voorstel zijn personele middelen voor de Commissie nodig, zoals vermeld in het bijgevoegde financieel memorandum. De personele implicaties voor de Commissie zullen naar verwachting worden opgevangen in het kader van haar bestaande toewijzingen.
Voor de uitvoering is ook steun nodig van het Europees Milieuagentschap, waarvoor extra middelen nodig zullen zijn, zoals uiteengezet in het financieel memorandum.
Dit voorstel bevat artikelen met details over de verdere werkzaamheden die nodig zullen zijn voor de uitvoering van de verordening, met inbegrip van de bevoegdheid om gedelegeerde of uitvoeringshandelingen vast te stellen (bijvoorbeeld om een uniform model voor nationale herstelplannen te ontwikkelen of de bijlagen te herzien).
Het financieel memorandum bij dit voorstel toont de gedetailleerde gevolgen voor de begroting en de benodigde personele en administratieve middelen.
5. OVERIGE ELEMENTEN
Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
- door de lidstaten verstrekte informatie over hun vorderingen bij het halen van de streefdoelen en het nakomen van de verplichtingen die in het voorstel zijn vastgesteld;
- uitvoering van de in de nationale herstelplannen van de lidstaten vastgestelde herstelmaatregelen;
- trends in herstelde gebieden.
De Commissie zal voortgangsverslagen opstellen op basis van de informatie van de lidstaten en andere door de Commissie verzamelde gegevens (bv. van Copernicus-satellietdiensten).
De toepassing van de verordening zal in 2035 worden geëvalueerd om te waarborgen dat de doelstellingen ervan worden verwezenlijkt en het beoogde effect wordt bereikt.
De verordening zal indien nodig worden gewijzigd, bijvoorbeeld ter invoering van aanvullende juridisch bindende, op herstel gerichte streefdoelen voor ecosystemen op basis van nieuwe methoden om de toestand van dergelijke ecosystemen te beoordelen.
Artikelsgewijze toelichting
De overkoepelende doelstelling wordt beschreven in artikel 1: bijdragen tot het aanhoudende, langdurige en duurzame herstel van de biodiversiteit en de veerkracht van de natuur in de land- en zeegebieden van de EU door het herstel van ecosystemen. Met deze doelstelling wordt een kader vastgesteld waarin de lidstaten herstelmaatregelen zullen treffen die tegen 2030 samen ten minste 20 % van de land- en zeegebieden van de EU moeten bestrijken en tegen 2050 alle ecosystemen die moeten worden hersteld. Hiermee wordt voortgebouwd op de belangrijkste ambitie van de biodiversiteitsstrategie om tegen 2050 alle ecosystemen te herstellen, veerkrachtig te maken en doelmatig te beschermen, en om, bij wijze van mijlpaal, de biodiversiteit in Europa tegen 2030 op weg naar herstel te brengen. Erkend wordt dat het herstel van de natuur aanzienlijk zal bijdragen tot de EU-doelstellingen inzake mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering, tot het voorkomen en beperken van de gevolgen van natuurrampen, en tot de internationale verbintenissen van de EU.
De aanpak die voor het in artikel 1 beschreven kader wordt gehanteerd, bestaat erin allereerst voort te bouwen op de krachtens de habitatrichtlijn beschermde habitattypen waarvoor reeds methoden bestaan om na te gaan of zij in goede toestand verkeren. Op basis van deze methoden kunnen dan streefdoelen voor het herstel van deze habitats worden vastgesteld.
Artikel 4 bevat streefdoelen voor het herstel van terrestrische, kust- en zoetwaterecosystemen, en in artikel 5 zijn streefdoelen vastgelegd voor het herstel van mariene ecosystemen (met inbegrip van andere mariene gebieden naast de gebieden die onder de habitatrichtlijn vallen). Die streefdoelen hebben betrekking op het herstel en het in vroegere toestand terugbrengen van gebieden en op het herstel van habitats van soorten. Herstel gaat hand in hand met bescherming en instandhouding en daarom is in zowel artikel 4 als 5 een verplichting opgenomen om ervoor te zorgen dat de toestand van ecosystemen voor of na het herstel niet verslechtert.
Voor habitattypen of ecosystemen die niet onder de habitatrichtlijn vallen, is de goede toestand nog niet gedefinieerd. De artikelen 6 tot en met 10 bevatten echter verdere specifieke streefdoelen en verplichtingen waarvoor aanvullende herstelmaatregelen nodig zullen zijn.
In artikel 6 worden streefdoelen vastgesteld om ervoor te zorgen dat er geen nettoverlies wordt geleden en dat er in steden, kleinere steden en voorsteden meer groene stedelijke ruimten komen. Bij nieuwe en bestaande gebouwen wordt gezorgd voor een minimumniveau van boombedekking en voor groene ruimten en infrastructurele ontwikkelingen dragen bij tot deze streefdoelen. Groene ruimten en boombedekking vormen een essentieel onderdeel van stedelijke groene infrastructuur en komen vanuit ecologisch, sociaal en economisch oogpunt ten goede aan mensen die in steden, kleinere steden en voorsteden wonen.
Artikel 7 bevat verplichtingen om barrières in rivieren weg te nemen. Dit zal bijdragen tot de natuurlijke verbindingen in de lengte en breedte van rivieren en tot de doelstelling van de EU om 25 000 km aan vrij stromende rivieren te hebben. Het zal ook bijdragen tot het herstel van rivier- en overstromingsgebieden.
Artikel 8 voorziet in de verplichting om de daling van het aantal bestuivers om te keren en een stijgende trend van bestuiverpopulaties te bewerkstelligen totdat een bevredigend niveau is bereikt. Dit zal gebaseerd zijn op een nog vast te stellen methode voor de monitoring van bestuivers.
Om de biodiversiteit van landbouwecosystemen en bosecosystemen te verbeteren, worden in de artikelen 9 en 10 verplichtingen voor de afzonderlijke lidstaten vastgesteld om een stijgende trend te realiseren voor een reeks indicatoren die van bijzonder belang zijn voor de biodiversiteit van die ecosystemen.
De in de artikelen 6 tot en met 10 vastgestelde op herstel gerichte streefdoelen en verplichtingen vormen een aanvulling op de streefdoelen van de artikelen 4 en 5 en zullen daarom ook gevolgen hebben voor gebieden van de onder de krachtens de habitatrichtlijn beschermde habitattypen.
In de artikelen 11 en 12 worden de vereisten voor de nationale herstelplannen van de lidstaten beschreven. Herstelmaatregelen moeten strategisch worden gepland om ervoor te zorgen dat zij zo doeltreffend mogelijk bijdragen tot het herstel van de natuur in de gehele EU en tot mitigatie van en aanpassing aan de klimaatverandering. Het is belangrijk dat de lidstaten hun nationale herstelplannen opstellen op basis van de beste en meest recente beschikbare wetenschappelijke bevindingen.
In de artikelen 13, 14 en 15 is bepaald dat de lidstaten hun nationale herstelplannen ter beoordeling aan de Commissie moeten voorleggen en dat zij moeten reageren op de opmerkingen van de Commissie alvorens de plannen vast te stellen. Ook wordt hierin een procedure beschreven voor de regelmatige evaluatie en herziening van de nationale herstelplannen.
De artikelen 17 en 18 bevatten monitoring- en verslagleggingsverplichtingen.
Artikel 19 bevat bepalingen tot wijziging van de bijlagen bij de verordening.
In de artikelen 20 en 21 worden de voorwaarden vastgesteld voor de vaststelling door de Commissie van gedelegeerde handelingen en uitvoeringshandelingen.
Artikel 22 voorziet in een herziening van de verordening uiterlijk op 31 december 2035.
Artikel 23 voorziet in de inwerkingtreding en toepassing van de verordening.