Toelichting bij COM(2022)453 - Verbod op met dwangarbeid vervaardigde producten op de markt van de Unie

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)453 - Verbod op met dwangarbeid vervaardigde producten op de markt van de Unie.
bron COM(2022)453 NLEN
datum 14-09-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De internationale gemeenschap heeft zich ertoe verbonden dwangarbeid tegen 2030 uit te bannen (duurzameontwikkelingsdoelstelling 8.7 van de Verenigde Naties) 1 . De gebruikmaking ervan blijft echter wijdverbreid. De Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) schat het totale aantal mensen die dwangarbeid verrichten op 27,6 miljoen 2 .

In overeenstemming met de EU-Verdragen bevordert de EU de eerbiediging van de mensenrechten wereldwijd, met inbegrip van de daarmee verband houdende arbeidsrechten, bijvoorbeeld als onderdeel van haar toezegging om waardig werk te bevorderen. In dit verband zijn de bestrijding van dwangarbeid en de bevordering van zorgvuldigheidsnormen in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid prioriteiten op de mensenrechtenagenda van de EU.

Het doel van dit voorstel is het in de EU in de handel brengen, het op de EU-markt aanbieden en de uitvoer uit de EU van producten die zijn vervaardigd met dwangarbeid, met inbegrip van gedwongen kinderarbeid, te verbieden. Het verbod geldt voor in de EU geproduceerde en ingevoerde producten. Voortbouwend op internationale normen en ter aanvulling van bestaande horizontale en sectorale EU-initiatieven, met name de zorgvuldigheids- en rapportageverplichtingen in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid, voorziet het voorstel in een verbod dat wordt ondersteund door een robuust, risicogebaseerd handhavingskader.

Het initiatief werd voor het eerst aangekondigd door voorzitter Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie op 15 september 2021 3 . De algemene elementen van dit voorstel zijn op 23 februari 2022 vastgelegd in de mededeling van de Commissie over waardig werk wereldwijd 4 en in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid 5 .

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Zowel in de mededeling over waardig werk wereldwijd als in het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid werd aangekondigd dat de Commissie werkte aan een nieuw wetgevingsinitiatief dat daadwerkelijk zou verbieden met dwangarbeid vervaardigde producten in de EU in de handel te brengen en op de markt van de EU aan te bieden.

In de voorgestelde richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid worden de gevolgen van dwangarbeid aangekaart. Met name wordt dwangarbeid in de bijlage bij de voorgestelde richtlijn genoemd als een van de schendingen van rechten en verbodsbepalingen in internationale mensenrechtenovereenkomsten, zoals IAO-Verdrag nr. 29 betreffende dwangarbeid, het Protocol van 2014 bij het Verdrag betreffende dwangarbeid van 2014 en IAO-Verdrag nr. 105 betreffende de afschaffing van gedwongen arbeid.

Het voorstel van de Commissie voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid richt zich op het gedrag van bedrijven en zorgvuldigheidsprocessen voor de ondernemingen die binnen de werkingssfeer ervan vallen, en voorziet niet in maatregelen die specifiek bedoeld zijn om het in de EU in de handel brengen en het op de markt aanbieden van met dwangarbeid vervaardigde producten te voorkomen. Het voorstel is gericht op het opzetten van een systeem binnen het vennootschapsrecht en corporate governance waarmee ondernemingen mensenrechtenschendingen en milieuschendingen in de eigen activiteiten van ondernemingen, in de activiteiten van hun dochterondernemingen en in hun waardeketens kunnen aanpakken. Ondernemingen zijn verplicht samenwerking te zoeken met zakenpartners in hun waardeketens om de schendingen te verhelpen. Terugtrekking blijft het laatste redmiddel wanneer de negatieve effecten niet kunnen worden beperkt. Hoewel de richtlijn sancties bevat in geval van niet-naleving van de zorgvuldigheidsverplichtingen, verplicht zij de lidstaten of ondernemingen niet om het in de handel brengen en het op de markt aanbieden van een product te verbieden.

In artikel 5, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 6 wordt dwangarbeid uitdrukkelijk verboden. Dit verbod is goed verankerd in de huidige EU-wetgeving en verwachte wetgevingsinitiatieven, alsook in internationale en Europese initiatieven.

In juli 2021 hebben de Commissie en de Europese Dienst voor extern optreden richtsnoeren 7 bekendgemaakt, gebaseerd op internationale normen, om bedrijven in de EU te helpen bij het nemen van passende maatregelen om het risico op dwangarbeid in hun activiteiten en toeleveringsketens aan te pakken. Dit document heeft gediend als brug naar specifiek op dwangarbeid gerichte wetgeving. Dit voorstel is in overeenstemming met de in die richtsnoeren gevolgde aanpak, waarmee rekening zal worden gehouden bij de reactie op de acties van marktdeelnemers.

Dwangarbeid is een vorm van arbeidsuitbuiting die strafbaar is op grond van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan 8 . Bovendien voorziet de richtlijn in de aansprakelijkheid van rechtspersonen, alsmede in administratieve en strafrechtelijke sancties, voor de in die richtlijn bedoelde uitbuiting wanneer deze tot hun voordeel is begaan door een persoon die binnen de rechtspersoon een leidende positie bekleedt of wanneer het strafbare feit mogelijk was wegens een gebrek aan toezicht of controle. Dit voorstel vormt een aanvulling op die richtlijn en belet de bevoegde autoriteiten, met inbegrip van de autoriteiten voor rechtshandhaving, niet om binnen hun bevoegdheid maatregelen te nemen met betrekking tot het vermeende of bevestigde strafbare feit van mensenhandel in samenhang met dwangarbeid en arbeidsuitbuiting.

De richtlijn inzake sancties tegen werkgevers 9 verbiedt de indienstneming van irregulier verblijvende onderdanen van derde landen, met inbegrip van slachtoffers van mensenhandel. Dit voorstel vormt ook een aanvulling op die richtlijn.

De hardnekkigheid van dwangarbeid laat de noodzaak zien van aanvullende maatregelen, ook gericht op producten, om te voorkomen dat met dwangarbeid vervaardigde producten in de handel worden gebracht en op de markt worden aangeboden.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Het EU-actieplan inzake mensenrechten en democratie 2020‑2024 10 omvat als prioriteit voor de EU en de lidstaten de uitbanning van dwangarbeid en de toepassing van internationale normen inzake verantwoord ondernemerschap, zoals de leidende beginselen van de VN inzake bedrijfsleven en mensenrechten en de richtsnoeren van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) inzake multinationale ondernemingen en passende zorgvuldigheid 11 . Dit voorstel is in overeenstemming met de prioriteiten van dat actieplan. Het vormt ook een aanvulling op de EU-strategie voor de rechten van het kind 12 , op grond waarvan de EU overeenkomstig artikel 32 van het Handvest van de grondrechten van de EU gehouden is een nultolerantiebeleid te voeren ten aanzien van kinderarbeid en ervoor te zorgen dat de toeleveringsketens van EU-bedrijven daarvan vrij zijn.

Dit voorstel heeft geen gevolgen voor de toepassing van andere voorschriften op het gebied van mensenrechten. Het zal ook een aanvulling vormen op het regelgevingskader van de EU, dat momenteel geen verbod bevat op het in de EU in de handel brengen en op de markt aanbieden van met dwangarbeid vervaardigde producten. De internationale samenwerking met de autoriteiten van niet-EU-landen zal op gestructureerde wijze plaatsvinden in het kader van de bestaande dialoogstructuren, bijvoorbeeld de mensenrechtendialogen met derde landen of, indien nodig, specifieke dialogen die op ad-hocbasis zullen worden opgezet. In zijn/haar rol als vicevoorzitter van de Commissie zal de hoge vertegenwoordiger zorgen voor samenhang met de verschillende gebieden van het externe optreden binnen de Commissie.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Dit voorstel is gebaseerd op de artikelen 114 en 207 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

In artikel 114 VWEU is bepaald dat het Europees Parlement en de Raad maatregelen moeten vaststellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.

Het doel van de verordening is belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen te vermijden en concurrentieverstoringen op de interne markt weg te nemen die het gevolg zouden zijn van verschillen in nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake het in de Unie in de handel brengen en op de markt van de Unie aanbieden van met dwangarbeid vervaardigde producten.

Er komt steeds meer aandacht voor de hardnekkigheid van het probleem van dwangarbeid en voor de noodzaak te voorkomen dat met dwangarbeid vervaardigde producten worden aangeboden. Verschillende parlementen en regeringen van de lidstaten hebben aangekondigd dat er wetgeving moet komen om ervoor te zorgen dat producten die met dwangarbeid zijn vervaardigd, niet op hun markt terechtkomen. Tegen die achtergrond is er een concreet risico dat de lidstaten nationale wetten aannemen die het voor hun eigen grondgebied verbieden goederen die met dwangarbeid zijn vervaardigd in de handel te brengen en op de markt aan te bieden. Die wetgevingshandelingen zullen naar alle waarschijnlijkheid onderling uiteenlopen. Dergelijke onderlinge verschillen zullen waarschijnlijk leiden tot ontwijkingsinspanningen, die het goederenverkeer binnen de interne markt zouden aantasten. Hieruit volgt dat verschillen in wetgeving tussen de lidstaten met betrekking tot het in de handel brengen en aanbieden van met dwangarbeid vervaardigde producten op hun nationale markt, kunnen leiden tot verstoringen van de interne markt en tot ongerechtvaardigde belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen.

Volgens artikel 207 VWEU moet de gemeenschappelijke handelspolitiek gebaseerd zijn op uniforme beginselen, bijvoorbeeld op het gebied van het uitvoerbeleid. Aangezien dit voorstel – in de vorm van een uitvoerverbod voor producten die met dwangarbeid zijn vervaardigd en een verbod op de toegang tot de EU-markt van producten waarvan is aangetoond dat zij met dwangarbeid zijn vervaardigd – rechtstreekse en onmiddellijke gevolgen zal hebben voor de handel, moet artikel 207 een rechtsgrondslag zijn.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De uitvoering van dit voorstel, met name de onderzoeken en de besluiten om met dwangarbeid vervaardigde producten te verbieden, valt onder de bevoegdheid van de nationale autoriteiten van de lidstaten. De douaneautoriteiten zullen aan de buitengrenzen van de EU optreden – in de eerste plaats op basis van de besluiten van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten – om met dwangarbeid vervaardigde producten die de EU-markt binnenkomen of verlaten, op te sporen en tegen te houden. De wetgeving op dat gebied van de lidstaten alleen is echter waarschijnlijk niet toereikend en efficiënt, en de doelstellingen van het voorstel kunnen niet op adequate wijze worden verwezenlijkt door wetgeving op het niveau van de lidstaten. Wetgeving en coördinatie van de handhaving op EU-niveau zijn om de volgende redenen noodzakelijk:

–De werking van de EU-markt vereist gemeenschappelijke bepalingen op dit gebied. Verschillen tussen wetgevingen van lidstaten kunnen leiden tot verstoringen van de interne markt en ongerechtvaardigde belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen.

–De handhavingsinspanningen moeten in de hele EU uniform zijn. Als de handhaving in sommige delen van de EU minder streng is, worden zwakke gebieden gecreëerd, wat het algemeen belang in gevaar kan brengen en oneerlijke handelsvoorwaarden kan creëren.

–Risico’s in verband met dwangarbeid in waardeketens van bedrijven hebben vaak grensoverschrijdende gevolgen, die doorwerken in verschillende EU-lidstaten en/of niet-EU-landen. Dit wijst op de noodzaak van een EU-brede aanpak, gekenmerkt door rechtszekerheid en een gelijk speelveld voor ondernemingen die actief zijn op de interne markt en daarbuiten.

Het voorstel is dan ook noodzakelijk om een sterke en uniforme handhaving op dit gebied te waarborgen, verstoringen van de werking van de interne markt te voorkomen, de in dit verband verdedigde openbare belangen te beschermen en te zorgen voor een gelijk speelveld voor bedrijven die binnen en buiten de EU gevestigd zijn.

• Evenredigheid

Omdat dit voorstel betrekking heeft op met dwangarbeid vervaardigde producten ongeacht hun aard en herkomst, zouden alle marktdeelnemers die deze producten in de EU in de handel brengen en op de markt aanbieden binnen de werkingssfeer ervan vallen. Toch zullen de bevoegde autoriteiten voor een efficiënte handhaving hun inspanningen moeten concentreren op waar de grootste risico’s van dwangarbeid bestaan en het effect waarschijnlijk het grootst zal zijn. Dit betekent dat de nadruk waarschijnlijk zal worden gelegd op grotere marktdeelnemers in een vroeg stadium van de EU-waardeketen (bv. importeurs, fabrikanten, producenten of productleveranciers).

Het voorstel voorziet in een gemeenschappelijke reeks bevoegdheden voor alle bevoegde autoriteiten in de lidstaten, wat naar verwachting zal bijdragen tot een betere handhaving. De handhavingsbevoegdheden zullen bij de lidstaten liggen. Sommige lidstaten moeten mogelijk hun nationale procedureregels aanpassen om hun handhavingsautoriteiten in staat te stellen in grensoverschrijdend verband doeltreffend gebruik te maken van hun handhavingsbevoegdheden, samen te werken en non-conforme producten binnen de EU aan te pakken. De gekozen mate van harmonisatie is noodzakelijk om te zorgen voor een soepele samenwerking en gegevensuitwisseling tussen de bevoegde autoriteiten.

Met de oprichting van een netwerk van relevante autoriteiten zal het voorstel de samenwerking en samenhang op het gebied van handhaving verbeteren zonder dat de autoriteiten van de lidstaten onevenredig of buitensporig worden belast. Het voorstel gaat bijgevolg niet verder dan noodzakelijk is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken.

• Keuze van het instrument

Een verordening is noodzakelijk om de doelstellingen van doeltreffende handhaving en naleving te verwezenlijken. De doelstellingen zouden met een richtlijn niet worden bereikt, aangezien er na de omzetting verschillen tussen de jurisdicties kunnen blijven bestaan, waardoor de geharmoniseerde handhaving in gevaar komt.

De Commissie zal richtsnoeren opstellen om de handhavingsautoriteiten van de lidstaten en ondernemingen te ondersteunen; die richtsnoeren zullen algemene informatie en achtergrondinformatie bevatten met advies over de naleving en toepassing van het voorstel.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Raadpleging van belanghebbenden

De raadpleging omvatte de bekendmaking van het verzoek om input, de gerichte raadpleging en andere outreach-activiteiten en ad-hocfeedback. Het doel van de raadplegingsstrategie was input te ontvangen van relevante belanghebbenden uit zowel EU- als niet-EU-landen. Onder de belangrijkste geraadpleegde belanghebbenden waren:

·ondernemingen (met inbegrip van micro-, kleine en middelgrote ondernemingen41 (kmo’s) en hun vertegenwoordigende organisaties en andere marktdeelnemers in toeleveringsketens die te maken kunnen krijgen met dwangarbeid;

·vakbondsorganisaties;

·lidstaten van de EU en landen buiten de EU;

·internationale organisaties (met name de IAO en de OESO);

·maatschappelijke organisaties/niet-gouvernementele organisaties (ngo’s).

De gerichte raadpleging vond plaats van 19 mei 2022 tot en met 23 juni 2022. De raadpleging bouwde voort op de input van relevante autoriteiten van de lidstaten en belanghebbenden via vergaderingen van bestaande platforms en netwerken. Het beoogde initiatief werd tijdens 14 van dergelijke vergaderingen gepresenteerd, waaronder die van het Europees netwerk voor productconformiteit, de dialoog met het maatschappelijk middenveld van DG Handel, de deskundigengroep van de Commissie inzake handel en duurzame ontwikkeling, en de gedachtewisseling met de Europese organisaties van sociale partners. Aan de gerichte raadpleging werd deelgenomen door vertegenwoordigers van de lidstaten en meer dan 450 andere belanghebbenden.

In het algemeen waren alle belanghebbenden het erover eens dat dwangarbeid een complex probleem is dat moet worden aangepakt en uitgebannen. Sommigen van hen gaven echter aan dat dit binnen de EU moet gebeuren middels de nationale strafwetgeving van de lidstaten. Zowel vertegenwoordigers van de lidstaten als andere belanghebbenden benadrukten dat het beoogde EU-instrument verenigbaar moet zijn met de WTO en gebaseerd moet zijn op internationale normen, zoals de definitie van dwangarbeid van de IAO. Alle belanghebbenden plaatsten vraagtekens bij het ontbreken van een specifieke effectbeoordeling.

Een meerderheid van de belanghebbenden benadrukte ook dat het nieuwe instrument verenigbaar moet zijn met en gekoppeld moet zijn aan het voorstel voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid, maar daarmee niet mag overlappen, met name wat de uitvoering en handhaving van beide instrumenten betreft.

Veel belanghebbenden voerden aan dat meer nadruk moet worden gelegd op evenredigheid en dat extra lasten voor ondernemingen, met name kmo’s, moeten worden vermeden. Belanghebbenden vroegen ook om richtsnoeren, met name om hen te helpen bij het identificeren van risico’s. Sommige belanghebbenden wezen op de vraag hoe verschillen tussen lidstaten bij de uitvoering van het nieuwe instrument kunnen worden voorkomen.

Het verzoek om input voor het voorstel werd gepubliceerd 13 op het portaal voor betere regelgeving (ook bekend als “Geef uw mening”) om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun mening te geven over de noodzaak van maatregelen en het beoogde initiatief, en om input te geven over eventuele verdere kwesties die bij de ontwikkeling van dit beleidsterrein in overweging moeten worden genomen. De doelgroep bestond uit deskundigen en vertegenwoordigers van belanghebbende partijen, zoals ondernemersverenigingen, importeurs en fabrikanten, consumenten, ngo’s, vakbonden, detailhandelsbedrijven en nationale vertegenwoordigers, waaronder nationale autoriteiten die belast zijn met de handhaving van relevante regels.

Het verzoek om input stond van 23 mei 2022 tot en met 20 juni 2022 open voor opmerkingen en feedback van het publiek. In totaal zijn 107 reacties ontvangen, waarvan er 76 aanvullende informatie of een standpuntnota bijsloten.

De respondenten waren voornamelijk ondernemersverenigingen (33 %), vertegenwoordigers van ngo’s (31 %) en ondernemingen/bedrijfsorganisaties (15 %), gevolgd door vakbonden, burgers, overheidsinstanties en academische/onderzoeksinstellingen.

Belanghebbenden uit 22 landen op vijf continenten hebben feedback gegeven. De meeste reacties kwamen van belanghebbenden uit België (33 – dit getal omvat ook degenen die hun feedback hebben gegeven via hun vertegenwoordiging in België), Duitsland (19) en de VS (12).

Wat de werkingssfeer van het instrument betreft, was het belangrijkste punt van geschil of deze moet worden beperkt tot het onderzoeken van individuele zendingen, dan wel of het ook mogelijk moet zijn om meer toezicht uit te oefenen op specifieke producten, bedrijfstakken, productielocaties, regio’s en landen.

De belanghebbenden waren het grotendeels eens over het gebruik van de definitie van dwangarbeid van de IAO in het Verdrag betreffende gedwongen arbeid van 1930 (nr. 29) en de 11 indicatoren van de IAO inzake dwangarbeid 14 . Belanghebbenden verwezen ook vaak naar de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen en naar de zorgvuldigheidsrichtsnoeren inzake verantwoord ondernemen van de OESO, evenals naar de leidende beginselen inzake bedrijfsleven en mensenrechten van de VN. Zij merkten vaak op dat zij zich al aan die richtsnoeren hielden en verzochten om het voorstel daarmee in overeenstemming te brengen.

Er waren verschillen van mening over het benodigde bewijsmateriaal op grond waarvan de autoriteiten een zending op de plaats van binnenkomst zouden kunnen weigeren. Belanghebbenden uit het maatschappelijk middenveld toonden zich voorstander van een weerlegbaar vermoeden voor specifieke producten, industrieën, productielocaties, regio’s en landen waar veel dwangarbeid voorkomt. De nationale autoriteiten zouden ook de mogelijkheid moeten krijgen een onderzoek in te stellen indien zij een redelijk vermoeden hebben dat de producten elementen van dwangarbeid in de waardeketen bevatten. Daarnaast moet een klachtenmechanisme worden ingesteld om het maatschappelijk middenveld en vakbonden in staat te stellen klachten voor onderzoek in te dienen. De particuliere sector geeft de voorkeur aan een landelijk en productagnostisch beeld, waarbij onderzoeken worden geopend op basis van een redelijk vermoeden. De argumenten liepen ook uiteen wat de bewijslast betreft, namelijk of het aan de importeur moet zijn om te bewijzen dat zijn goederen geen sporen van dwangarbeid bevatten, dan wel aan de douaneautoriteit om te bewijzen dat bij de productie van de onderzochte zending dwangarbeid is gebruikt. In elk geval zijn de meeste belanghebbenden het erover eens dat concrete procedures en onderzoeksnormen nodig zijn om voorspelbaarheid en uniformiteit te waarborgen.

Wat handhaving betreft, waren de meeste belanghebbenden het erover eens dat voor alle lidstaten dezelfde normen moeten gelden en dat het risico van versnippering moet worden vermeden. Daarom moeten de nationale handhavingsautoriteiten duidelijke richtsnoeren en de nodige middelen krijgen om de voorgestelde verordening doeltreffend te monitoren en te handhaven (onder meer voor opleiding en om ervoor te zorgen dat de nationale autoriteiten over voldoende personeel beschikken), waarbij de EU een coördinerende rol moet spelen.

Respondenten uit de particuliere sector wezen vaak op consistentie met bestaande EU- en nationale regelgeving om dubbel werk door ondernemingen en meer bureaucratie te voorkomen. In andere opmerkingen wordt dit initiatief veeleer beschouwd als een aanvulling op lacunes in andere verordeningen, zoals de vrijstelling van kmo’s van de voorgestelde richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid.

Ook ten aanzien van de kmo’s lopen de standpunten uiteen. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld benadrukten dat kmo’s niet mogen profiteren van uitsluitingen of bijzondere bepalingen, zoals dat het geval was voor de voorgestelde richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid. Aangezien kmo’s de meerderheid van de bedrijven in de EU uitmaken, is het van cruciaal belang voor een betekenisvolle impact van het nieuwe instrument dat dit volledig op hen van toepassing is. Anderzijds pleitte een aanzienlijk aantal vertegenwoordigers van ondernemersverenigingen of ondernemingen/bedrijfsorganisaties voor een speciale behandeling van kmo’s, door hun gedetailleerde richtsnoeren, specifieke bepalingen of zelfs uitsluitingen van het instrument te verschaffen. Het belangrijkste argument in dit verband was dat kleinere ondernemingen over minder middelen beschikken om diepgaand passende zorgvuldigheid te betrachten en dat zij minder marktmacht hebben om druk uit te oefenen op leveranciers om extra inspanningen te leveren of toegang te verlenen tot hun productielocaties en werknemers.

Het nieuwe voorstel moet ervoor zorgen dat producten waarvan wordt vastgesteld dat zij met dwangarbeid zijn vervaardigd, niet alleen van de eengemaakte markt van de EU worden geweerd, maar ook dat zij niet kunnen worden omgeleid naar landen die niet over een verbod beschikken of niet de benodigde capaciteit voor onderzoek/handhaving hebben. Daarom is het van het grootste belang dat de samenwerking met autoriteiten in derde landen wordt geïntensiveerd om ervoor te zorgen dat producten die van hun markt worden geweerd niet op de eengemaakte markt van de EU terechtkomen, en vice versa.

De toegevoegde waarde van een databank werd in de ontvangen feedback ook benadrukt. Belanghebbenden stelden voor dat overheidsinstanties een register van bestrafte en verboden entiteiten en producten zouden kunnen verstrekken. Dit zou bedrijven, met name kmo’s, helpen om problematische leveranciers te vermijden. Een aantal belanghebbenden heeft de douaneautoriteiten ook verzocht vanuit het oogpunt van transparantie hun gegevens openbaar te maken. Vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties vroegen dat importeurs verplicht zouden worden al hun leveranciers in kaart te brengen en gegevens over hen te verstrekken.

Veel belanghebbenden presenteerden de bedrijfs- of sectorspecifieke initiatieven die zij hebben genomen om dwangarbeid in hun waardeketens aan te pakken, en de resultaten die zij hebben bereikt.

• Effectbeoordeling

De kwestie die moet worden aangepakt – dwangarbeid – is rechtstreeks in tegenspraak met de eerbiediging van de menselijke waardigheid en de universaliteit en ondeelbaarheid van de mensenrechten, zoals vastgelegd in artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, artikel 5, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 4 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

Tegen deze achtergrond vereist dwangarbeid dringende maatregelen, waardoor er geen ruimte is voor een effectbeoordeling. Bij de opstelling van dit voorstel is echter rekening gehouden met de gegevens die zijn verzameld bij de effectbeoordelingen van andere initiatieven, zoals het voorstel voor een richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid en het initiatief inzake duurzame producten. Om die reden en gezien het belang en de urgentie van het initiatief werd een afwijking uit hoofde van de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie toegestaan. De analyse en het ondersteunende bewijsmateriaal zullen nog worden gepresenteerd in een werkdocument van de diensten van de Commissie, en wel binnen drie maanden na de bekendmaking van dit voorstel.

Wat de kosten betreft, zal het voorstel voornamelijk handhavingskosten voor overheidsinstanties en nalevingskosten voor marktdeelnemers met zich brengen. De Commissie zal ook beperkte kosten maken.

De nalevingskosten zijn kosten waarmee bedrijven worden geconfronteerd om te waarborgen dat zij geen met dwangarbeid vervaardigde producten in de EU in de handel brengen en op de markt aanbieden. Hun kosten zullen afhangen van de vraag of zij al onder zorgvuldigheidsbepalingen vallen (bijvoorbeeld de voorgestelde richtlijn inzake passende zorgvuldigheid in het bedrijfsleven op het gebied van duurzaamheid) dan wel of zij op vrijwillige basis al passende zorgvuldigheid in acht hebben genomen.

De kosten voor de lidstaten die het voorstel zullen uitvoeren, zullen afhangen van de bestaande administratieve structuur op nationaal niveau (d.w.z. of er al bestaande autoriteiten zijn die soortgelijke taken uitvoeren), de reeds bestaande nationale wetgeving voor gerelateerde kwesties en de mogelijke bijwerking van de douanesystemen.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

Alle marktdeelnemers die producten op de markt van de EU aanbieden of ze van daaruit uitvoeren, moeten onder de verordening vallen. Dit is noodzakelijk om daadwerkelijk te verbieden dat met dwangarbeid vervaardigde producten op de EU-markt worden aangeboden.

Kmo’s beschikken wellicht over beperkte middelen en deskundigheid om doeltreffende stelsels van zorgvuldigheidseisen in te voeren. Het uit de handel nemen van goederen kan voor kmo’s ook leiden tot hogere lasten dan voor een grote onderneming.

Voor kmo’s zullen daarom verschillende aanpassingen nodig zijn. Eén manier om tegemoet te komen aan de specifieke behoeften en beperkingen van kmo’s zou theoretisch kunnen zijn om dergelijke ondernemingen van de werkingssfeer van dit voorstel uit te sluiten. Dit is echter geen haalbare optie, aangezien het voorstel zich zal moeten richten op producten waarvan wordt vermoed dat zij met dwangarbeid zijn vervaardigd, ongeacht de omvang van de betrokken marktdeelnemers. Op voorhand kan niet worden uitgesloten dat de entiteiten die de autoriteiten bij een onderzoek naar dwangarbeid benaderen, in sommige gevallen kmo’s zijn. Uitsluiting van kleine en middelgrote ondernemingen zou derhalve afbreuk doen aan de doeltreffendheid van het voorstel en tot onzekerheid leiden. Daarnaast is het belangrijk in overweging te nemen dat kmo’s doorgaans deel uitmaken van waardeketens, waardoor beleidsmaatregelen die gericht zijn op grote ondernemingen binnen deze toeleveringsketens ook van invloed zijn op kmo’s, die zorgvuldigheidsprocedures moeten hebben om toegang te krijgen tot financiering en om tegemoet te komen aan de eisen van grotere afnemers/leveranciers die passende zorgvuldigheid in acht nemen. Zoals aangegeven in de aanbevelingen van de Commissie in het Jaarverslag over Europese kmo’s 2021/202242, kan het wellicht passender zijn om in wetgeving vereenvoudigde vrijwillige instrumenten en risicobeperkende maatregelen te overwegen waarmee kmo’s hun duurzaamheidsverbintenissen kunnen aantonen.

De Commissie heeft de voordelen van de invoering van een drempel voor het volume en/of de waarde van producten beoordeeld, waarbij de autoriteiten onder die drempels geen onderzoeken naar dwangarbeid in het kader van dit voorstel zouden starten. Aangezien het waarschijnlijker kan zijn dat kmo’s kleinere hoeveelheden op de markt aanbieden, zou een dergelijke de-minimisclausule in beginsel kunnen dienen als een manier om rekening te houden met hun situatie en hen grotendeels vrij te stellen van onderzoeken. Het vaststellen van de-minimisdrempels zou echter het gelijke speelveld op de interne markt verstoren en mazen in de wet creëren. Het zou evenmin een garantie zijn dat kmo’s altijd buiten de werkingssfeer van dit voorstel vallen, aangezien kleinere marktdeelnemers, afhankelijk van de sector, wel degelijk aanzienlijke hoeveelheden producten op de markt kunnen aanbieden.

In plaats van een scherp omlijnde vrijstelling voor kmo’s of een de-minimisdrempel moet hun situatie daarom worden aangepakt in de structuur van de maatregel zelf, met inbegrip van de risicogebaseerde handhaving en de ondersteunende instrumenten. De volgende elementen kunnen daar bijvoorbeeld deel van uitmaken:

Ontwerp van de maatregel: Bij de vaststelling van de termijnen voor het indienen van informatie zullen de bevoegde autoriteiten rekening houden met de omvang en de middelen van de betrokken marktdeelnemers, vanuit het besef dat kleinere ondernemingen over minder middelen beschikken voor het in het oog houden en in kaart brengen van waardeketens dan grotere ondernemingen.

Risicogebaseerde handhaving: De bevoegde autoriteiten moeten hun handhavingsinspanningen concentreren op die plaatsen waar zij naar verwachting het grootste effect zullen hebben, namelijk bij de marktdeelnemers die betrokken zijn bij de stappen van de waardeketen die het dichtst liggen bij de plaats waar het risico van dwangarbeid te verwachten is. Daarbij moeten zij ook rekening houden met de omvang en de economische middelen van de marktdeelnemers, de hoeveelheid betrokken producten en de omvang van de vermeende dwangarbeid.

Ondersteunende instrumenten: Omdat de ervaring heeft geleerd dat kmo’s baat hebben bij ondersteunende instrumenten zoals richtsnoeren of kostenbeperkende modellen, zal de Commissie richtsnoeren opstellen waarin rekening wordt gehouden met de omvang en de economische middelen van de marktdeelnemers.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het financieel memorandum dat bij dit voorstel is gevoegd, beschrijft de gevolgen voor de begroting en voor de personele en administratieve middelen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De Commissie zal actief toezicht houden op de uitvoering van de voorgestelde verordening en ervoor zorgen dat de doelstellingen van de voorgestelde verordening worden verwezenlijkt. Het toezicht zal met name gericht zijn op het doeltreffend voorkomen dat met dwangarbeid vervaardigde producten op de EU-markt worden aangeboden of uit de EU worden uitgevoerd, en op het waarborgen van doeltreffende samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten. Daarbij zal ook rekening worden gehouden met de gevolgen voor het bedrijfsleven en met name voor kmo’s.

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk I bevat de algemene bepalingen: het onderwerp (artikel 1), de definities (artikel 2) en het verbod op met dwangarbeid vervaardigde producten, met name het op de EU-markt aanbieden en uitvoeren ervan (artikel 3).

Hoofdstuk II bevat nadere bijzonderheden over de onderzoeken en besluiten van bevoegde autoriteiten. De lidstaten zullen een of meerdere bevoegde autoriteiten moeten aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor het nakomen van de verplichtingen die uit dit voorstel voortvloeien (artikel 12). In de inleidende fase van het onderzoek zullen de bevoegde autoriteiten een risicogebaseerde aanpak moeten volgen en met name het risico op schending van bovengenoemd verbod moeten beoordelen (artikel 4). Als de bevoegde autoriteit vaststelt dat er sprake is van een gegronde reden tot bezorgdheid over een dergelijke schending, is zij verplicht de betrokken producten en marktdeelnemers te onderzoeken (artikel 5). In het hoofdstuk worden ook de besluiten van de bevoegde autoriteiten (artikel 6) en de inhoud (artikel 7), evaluatie (artikel 8) en erkenning daarvan (artikel 14) gespecificeerd. De bevoegde autoriteiten krijgen verplichtingen inzake het informeren van de Commissie en de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten (artikel 9) en inzake administratieve samenwerking en wederzijdse communicatie (artikel 13). Het hoofdstuk bevat ook bepalingen over het indienen van informatie over vermeende schendingen (artikel 10) en de databank met risicogebieden of risicoproducten ten aanzien van dwangarbeid (artikel 11).

Hoofdstuk III gaat over bepalingen voor producten die de EU-markt binnenkomen of verlaten. Specifieke bepalingen voor douanecontroles zijn noodzakelijk, aangezien Verordening (EU) 2019/1020 in dit geval niet geschikt is voor het beoogde doel, en douaneautoriteiten niet als eerste verdedigingslinie kunnen optreden, zoals zij gewoonlijk doen op grond van Verordening (EU) 2019/1020. Daarom zullen zij zich baseren op de besluiten van de bevoegde autoriteiten. Bovendien moeten de douaneautoriteiten specifieke informatie beschikbaar hebben over de natuurlijke en rechtspersonen die betrokken zijn bij het productieproces, evenals over het product zelf, zodat zij met dwangarbeid vervaardigde producten die de EU-markt binnenkomen of verlaten op doeltreffende wijze kunnen tegenhouden, overeenkomstig de besluiten van de bevoegde autoriteiten.

Daarom bevat hoofdstuk III bepalingen inzake douanecontroles (artikel 15), informatie die door de marktdeelnemer ter beschikking van de douaneautoriteiten moet worden gesteld (artikel 16), de mogelijkheid tot opschorting van het in het vrije verkeer brengen of de uitvoer van producten die mogelijk in strijd zijn met het verbod (artikel 17), het vrijgeven van producten voor het vrije verkeer of de uitvoer indien er geen overtreding is vastgesteld (artikel 18), de weigering om producten voor het vrije verkeer of de uitvoer vrij te geven (artikel 19) en de verwijdering van de producten waarvan de vrijgave voor het vrije verkeer of de uitvoer is geweigerd (artikel 20), alsmede bepalingen inzake informatie-uitwisseling en samenwerking tussen bevoegde autoriteiten en douaneautoriteiten (artikel 21).

Hoofdstuk IV bevat bepalingen over informatiesystemen (artikel 22), over de richtsnoeren die de Commissie zal moeten opstellen om de bevoegde autoriteiten te helpen bij de uitvoering van de voorgestelde verordening en marktdeelnemers bij de naleving ervan, alsook bepalingen die de duidelijkheid van de taken en de samenhang van het optreden van de bevoegde autoriteiten waarborgen (artikel 23) en bepalingen inzake de oprichting, samenstelling en taken van het EU-netwerk voor met dwangarbeid vervaardigde producten dat zal dienen als platform voor gestructureerde coördinatie en samenwerking tussen de bevoegde autoriteiten en de Commissie (artikel 24).

Hoofdstuk V bevat de slotbepalingen: inzake vertrouwelijkheid (artikel 25), internationale samenwerking (artikel 26), gedelegeerde handelingen (artikel 27), de urgentieprocedure (artikel 28), de comitéprocedure (artikel 29), sancties (artikel 30) en de inwerkingtreding en datum van toepassing van de voorgestelde verordening (artikel 31).