Toelichting bij COM(2022)720 - Maatregelen voor een hoog niveau van interoperabiliteit van de overheidssector in de Unie (verordening Interoperabel Europa)

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2022)720 - Maatregelen voor een hoog niveau van interoperabiliteit van de overheidssector in de Unie (verordening Interoperabel Europa).
bron COM(2022)720 NLEN
datum 18-11-2022
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

Deze toelichting vergezelt het voorstel voor een verordening tot vaststelling van maatregelen voor een hoog niveau van interoperabiliteit van de overheidssector in de Unie (“de verordening Interoperabel Europa”).

De digitale transformatie van overheidsdiensten behoort tot de topprioriteiten van het decennium en de lidstaten doen intensieve investeringen in de digitalisering van hun overheidsdiensten. Hoewel steeds meer door de overheidssector van de EU aangeboden diensten digitaal worden, is de mate van interoperabiliteit van die diensten nog steeds ontoereikend.

Interoperabiliteit stelt organisaties in staat om te interageren teneinde wederzijds voordelige gemeenschappelijke doelstellingen na te streven. Het gaat hierbij onder meer om het delen van informatie en kennis tussen de organisaties, via de bedrijfsprocessen die zij ondersteunen, door middel van de uitwisseling van gegevens tussen hun respectieve netwerk- en informatiesystemen. Interoperabiliteit zorgt ervoor dat gegevens naadloos kunnen worden uitgewisseld.

In tijden waarin processen zijn geautomatiseerd en digitale technologieën deel gaan uitmaken van overheidsdiensten, is het van cruciaal belang dat overheidsdiensten met elkaar kunnen blijven communiceren. Interoperabiliteit is een belangrijk element om dit doel te bereiken. Dit kan niet alleen met technische middelen worden gewaarborgd. Hiervoor zijn overeenkomsten en bestaande processen tussen verschillende organisaties nodig, alsook aangepaste gegevensbeschrijvingen, wetten die gegevensuitwisseling en gestructureerde samenwerking op de lange termijn mogelijk maken. Een hoog niveau van interoperabiliteit van de digitale diensten van de overheidssector is van essentieel belang voor de digitale eengemaakte markt.

Uit de ervaring die met de COVID-19-pandemie is opgedaan, blijkt dat interoperabele oplossingen ertoe bijdragen dat burgers van de Unie hun in de Verdragen neergelegde recht van vrij verkeer kunnen uitoefenen. De interoperabiliteit van de overheidssector heeft ook grote gevolgen voor het in de Verdragen vastgelegde recht van vrij verkeer van goederen en diensten, aangezien belastende administratieve procedures aanzienlijke belemmeringen kunnen opwerpen, met name voor kleine en middelgrote ondernemingen (“kmo’s”).

Interoperabiliteit is tevens een cruciale factor bij het beperken van de toenemende cyberbeveiligingsrisico’s waarmee de Unie en de lidstaten worden geconfronteerd. Tegenwoordig zijn de overheidsdiensten regelmatig het doelwit van cyberaanvallen.

2.

Interoperabiliteit is dus niet alleen een technische aangelegenheid, maar vereist maatregelen op verschillende gebieden. Het gaat hierbij onder meer om:


• waarborgen dat de rechtskaders waaronder verschillende organisaties actief zijn de naadloze openbare dienstverlening tussen en binnen de lidstaten niet belemmeren (juridische interoperabiliteit);

• doeltreffende coördinatie tussen verschillende openbare lichamen op alle overheidsniveaus bij het verlenen van overheidsdiensten (organisatorische interoperabiliteit); en

• ervoor zorgen dat het formaat en de betekenis van uitgewisselde gegevens en informatie worden bewaard en begrepen bij elke uitwisseling tussen partijen (semantische interoperabiliteit).

Voor optimale interoperabiliteit van de overheidssector is een hoog niveau van interoperabiliteit nodig dat een efficiëntere en veiligere uitwisseling van gegevens mogelijk maakt om naadloze overheidsdiensten te verlenen. Een lage mate van interoperabiliteit leidt tot onnodige administratieve lasten voor burgers en bedrijven en hogere kosten voor overheidsdiensten. Versterking van de interoperabiliteit van de overheidssector zorgt voor grote kansen voor innovatie, betere planning (bv. in crisissituaties) en een betere technologische soevereiniteit van de EU. De ideale mate van interoperabiliteit moet een duidelijke en stabiele omgeving scheppen voor de ontwikkeling van diverse interoperabele oplossingen.

Het reguleren van grensoverschrijdende interoperabiliteit is een fundamentele voorwaarde voor de verdere ontwikkeling en voltooiing van alle bestaande aspecten van de digitale eengemaakte markt.

3.

De specifieke doelstellingen van dit initiatief zijn:


1. zorgen voor een consistente, mensgerichte EU-benadering van interoperabiliteit, van beleidsvorming tot beleidsuitvoering;

2. een governancestructuur voor interoperabiliteit opzetten die overheidsdiensten op alle niveaus en in alle sectoren, alsook particuliere belanghebbenden, in staat moet stellen samen te werken — met een duidelijke opdracht om overeenstemming te bereiken over gedeelde interoperabiliteitsoplossingen (bv. kaders, open specificaties, open normen, toepassingen of richtsnoeren);

3. samen een ecosysteem van interoperabiliteitsoplossingen voor de overheidssector in de EU tot stand brengen, zodat overheidsdiensten op alle niveaus in de EU en andere belanghebbenden kunnen bijdragen aan dergelijke oplossingen en deze kunnen hergebruiken, samen kunnen innoveren en publieke waarde kunnen creëren.

De lidstaten hebben zelf gevraagd om een coherente, synergetische, op behoeften en samenwerking gerichte benadering van het thema beleidsuitvoering met het oog op de toenemende regelgeving op dit gebied. Voorbeelden hiervan zijn één digitale toegangspoort (opgericht bij Verordening (EU) 2018/1724 van het Europees Parlement en de Raad 1 , waarbij het op het eenmaligheidsbeginsel gebaseerde technische systeem wordt geïnstalleerd waarmee de lidstaten in de toekomst belangrijk bewijsmateriaal zullen uitwisselen); en het zich ontwikkelende rechtskader inzake digitale identiteit 2 , waarmee een kader wordt opgezet voor de interoperabiliteit van nationale elektronische-identificatiestelsels of de komende dataruimten 3 . Het op het eenmaligheidsbeginsel gebaseerde technische systeem is de eerste sectoroverschrijdende dataruimte tussen overheidsdiensten op basis van een volledig pakket specifieke voorschriften inzake interoperabiliteit.

Aangezien interoperabiliteit in de overheidssector van de EU betrekking heeft op verschillende entiteiten die samenwerken om één enkele doelstelling na te streven, kan een gemeenschappelijke benadering van interoperabiliteit alleen worden toegepast binnen een dynamisch maar homogeen kader, met volledige inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, en door middel van geconsolideerd bestuur op verschillende niveaus.

Uit de ervaring van de lidstaten is gebleken dat wanneer een rechtsgrondslag voor interoperabiliteitskaders wordt geboden, die kaders zich ontwikkelen tot een consequent en coherent referentiepunt dat interoperabiliteit vooropstelt in beleidsoverwegingen. Zo is het voorstel voor een Europees interoperabiliteitskader voor slimme steden en gemeenschappen (EIF4SCC 4 ) bedoeld als leidraad voor een lokale en regionale benadering van interoperabiliteit, in aanvulling op het algemene Europese interoperabiliteitskader (EIF).

Het voorstel omvat een duidelijk governancemodel dat wordt ondersteund door de lidstaten en de EU-instellingen, en biedt belanghebbenden de mogelijkheid om hun standpunten en zorgen kenbaar te maken door middel van naadloze processen die uiteindelijk bijdragen tot gemeenschappelijke interoperabiliteitsoplossingen. Een doeltreffend interoperabiliteitsbeleid zou belangrijke initiatieven samenbrengen binnen een innovatieve samenwerkingsarchitectuur en zou open, veilig en inclusief zijn en de uitvoering van de resultaten ondersteunen.

Dit voorstel voorziet in de ontwikkeling van een Europees interoperabiliteitskader. In het EIF wordt de noodzaak benadrukt om rekening te houden met alle verschillende niveaus van interoperabiliteit — op technisch, semantisch, organisatorisch en juridisch vlak — en een geïntegreerde governanceaanpak te hanteren. Het EIF werd voor het eerst opgesteld in 2004. De meest recente versie werd bekendgemaakt als bijlage 2 bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Europees interoperabiliteitskader – Implementatiestrategie COM/2017/0134 final. De uitvoering van het EIF op het niveau van de lidstaten wordt gemonitord door het nationaal waarnemingscentrum voor het interoperabiliteitskader.

Bovendien biedt dit voorstel de ruimte om de nodige kennis van interoperabiliteit en de respectieve oplossingen te ontwikkelen, met name onder niet-IT-specialisten. Communicatie en samenwerking zijn essentiële elementen voor interoperabiliteit. Daarom is het belangrijk om te beschikken over een éénloketsysteem ter ondersteuning van de beveiligde uitwisseling van informatie — het Interoperabel Europa-portaal.

De regulering van grensoverschrijdende interoperabiliteit in de overheidssector moet gericht zijn op het waarborgen van het algemeen belang bij gebruikersgerichte en open oplossingen. Open source ondersteunt de uitvoering van interoperabiliteitsoplossingen. Open source stelt gebruikers in staat de interoperabiliteit en beveiliging van de oplossingen actief te beoordelen en te inspecteren; gebruikers zijn dus autonoom en onafhankelijk bij het beheer van hun eigen infrastructuur zonder externe beperkingen. Bovendien beperkt open source cyberbeveiligingsrisico’s en lock-ineffecten die door een gecoördineerde aanpak van de lidstaten kunnen worden aangepakt. Ook wordt met open source het beste rendement van investeringen voor overheidsgeld verkregen, waardoor het mogelijk wordt om voort te bouwen op bestaande oplossingen en deze te verbeteren, in plaats van bij nul te moeten beginnen. De toepassing van opensourcestrategieën heeft positieve doorwerkingseffecten op de efficiëntie van innovatie en op de Unie 5 . Open source en open normen zijn samen bevorderlijk voor interoperabiliteit. In dit verband is de kwestie van geschikte licenties van bijzonder belang. De huidige versie van de openbare licentie van de Europese Unie (EUPL), een standaard opensourcelicentie (versie 1.2), is vastgesteld bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/863 van de Commissie.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het beleidsterrein interoperabiliteit van de overheidssector valt momenteel niet onder bindende overkoepelende beleidsbepalingen van de EU. Het niet-bindende Europese interoperabiliteitskader maakt echter sinds 2010 deel uit van het interoperabiliteitsbeleid van de EU. De meest recente versie ervan is in 2017 door de Commissie vastgesteld in een mededeling 6 . De uitvoering van het kader werd en wordt nog steeds ondersteund door een reeks financieringsinstrumenten, zoals het ISA²-programma en tegenwoordig het programma Digitaal Europa 7 . In verschillende mededelingen van de Commissie, waaronder de mededeling “De digitale toekomst van Europa vormgeven” 8 , “Een Europese datastrategie” 9 , “In kaart brengen en aanpakken van belemmeringen voor de eengemaakte markt” 10 en “Digitalisering van justitie in de Europese Unie – Een instrumentarium met mogelijkheden” 11 , werd erkend dat er behoefte is aan krachtiger optreden op dit gebied en werden concrete maatregelen aangekondigd. Met dit voorstel wordt ook uitvoering gegeven aan het door de Europese Raad verstrekte politieke mandaat waarmee werd opgeroepen tot een krachtig interoperabiliteitskader 12 . Dit initiatief is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie voor 2022 (Refit-bijlage) 13 . Om de samenhang met de in het verleden gevolgde aanpak te waarborgen, wordt met dit voorstel voortgebouwd op de evaluaties van het niet-bindende beleidskader EIF 14 en het ISA²-programma 15 .

Daarnaast zijn er snelle ontwikkelingen op het bredere beleidsterrein digitale overheidsdiensten. Voorbeelden hiervan zijn de verordening één digitale toegangspoort 16 , de richtlijn open data 17 en de datagovernanceverordening 18 , terwijl nieuwe wetgevingsvoorstellen worden besproken door de wetgever van de Unie, bijvoorbeeld een verordening voor een Europese digitale identiteit 19 , en de dataverordening 20 . Aangezien deze initiatieven reeds betrekking hebben op verschillende aspecten van de digitale economie en interoperabiliteit, heeft de voorgestelde verordening Interoperabel Europa tot doel de interoperabele uitvoering van bepaalde onderdelen van dat beleid, die vanuit het oogpunt van overheidsdiensten relevant zijn, te vergemakkelijken door een permanente gestructureerde samenwerking op het gebied van grensoverschrijdende interoperabiliteit in de overheidssector op te zetten.

Hoewel sommige van deze beleidsinitiatieven bepalingen bevatten die relevant zijn voor het verlenen van overheidsdiensten (bv. de regels inzake het hergebruik van beschermde openbare gegevens die in de datagovernanceverordening zijn vastgesteld), vormen zij geen alomvattend kader voor de interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen die worden gebruikt om overheidsdiensten in de Unie te verlenen of te beheren. De lidstaten en de EU-instellingen, -agentschappen en -organen zullen, als aanbieders van netwerk- en informatiesystemen voor overheidsdiensten, via een specifiek bestuursorgaan (de “Interoperabel Europa-raad”) een akkoord bereiken over interoperabiliteitsoplossingen. Deze overeengekomen consensus kan de uitvoering van met name ander digitaal beleid versnellen en ondersteunen, waarbij de interoperabiliteit tussen de verschillende uitvoeringsmaatregelen wordt gewaarborgd. Voorts zal een “Interoperabel Europa-gemeenschap” de coördinatie en samenwerking tussen relevante belanghebbenden op het gebied van grens- en sectoroverschrijdende interoperabiliteit waarborgen. Het “Interoperabel Europa-portaal” zal één toegangspunt bieden voor informatie over de interoperabiliteit van relevante netwerk- en informatiesystemen, en in de “Interoperabel Europa-agenda” zal een strategische EU-brede agenda worden vastgesteld met suggesties voor verdere verbeteringen, met inbegrip van gecoördineerde steunmaatregelen.

• Verenigbaarheid met andere EU-beleidsterreinen

Er moet een verband worden gelegd tussen alle specificaties voor netwerk- en informatiesystemen in de overheidssector die op grond van wettelijke bepalingen van de Unie verplicht zijn. Het is voor de uitvoerende autoriteiten niet altijd gemakkelijk om de vereisten in het meest actuele en machineleesbaar formaat te vinden. Eén enkel toegangspunt en duidelijke regels voor de metagegevens van dergelijke informatie moeten openbare lichamen helpen om hun digitale-diensteninfrastructuren aan de huidige en toekomstige regels te laten voldoen. Dit is een andere belangrijke factor voor de wijze waarop het voorstel zal helpen het beleid in de verschillende EU-sectoren te integreren en een coherente uitvoering ervan zal bevorderen.

Vanwege het horizontale karakter van interoperabiliteit heeft dit voorstel ook tot doel de digitale uitvoering van sectoraal beleid te vergemakkelijken. Het voorstel is bedoeld om bindende interoperabiliteitseisen te vermijden die in strijd zijn met sectoraal beleid waarin eisen zijn vastgelegd voor netwerk- en informatiesystemen voor overheidsdiensten, of omgekeerd. In plaats daarvan heeft de interoperabiliteitsbeoordeling tot doel het gebruik van interoperabele oplossingen bij toekomstige beleidsontwikkelingen te bevorderen en de samenhang met het voorgestelde beleid en met andere beleidsmaatregelen, met name de algemene digitale uitvoering ervan, te verbeteren.

De interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen die worden gebruikt om overheidsdiensten te verlenen of te beheren is ook belangrijk om de doelstellingen voor de overheidssector te verwezenlijken die zijn uiteengezet in de mededeling van de Commissie “Digitaal kompas 2030: de Europese aanpak voor het digitale decennium” 21 . Hoewel overheidsdiensten die 100 % online worden verleend mogelijk ook met niet-interoperabele oplossingen kunnen worden verricht, zal het gebruik van interoperabele oplossingen overheidsdiensten helpen de doelstelling doeltreffender en efficiënter te verwezenlijken. Hetzelfde geldt voor de sectorale doelstellingen, bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid. De in het kader van deze verordening verzamelde gegevens kunnen ook bijdragen tot relevante monitoring.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 172 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van de in de artikelen 26 en 174 VWEU bedoelde doelstellingen en om de mensen in de EU, de economische subjecten, alsmede de regionale en lokale gemeenschappen in staat te stellen ten volle profijt te trekken van de voordelen die uit de totstandkoming van een ruimte zonder binnengrenzen voortvloeien, draagt de EU overeenkomstig artikel 170 VWEU bij tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken, met name op het gebied van telecommunicatie. In het kader van een stelsel van open en concurrerende markten is het optreden van de Europese Unie gericht op de ondersteuning en bevordering van de onderlinge koppeling en grensoverschrijdende interoperabiliteit van de nationale netwerken en op de verbetering van de toegang tot die netwerken.

Overeenkomstig artikel 171, lid 1, VWEU stelt de Unie richtsnoeren op, stelt zij projecten van gemeenschappelijk belang vast en treft zij alle maatregelen die nodig zijn om de interoperabiliteit van de trans-Europese netwerken te verzekeren. Overeenkomstig artikel 171, lid 2, “[coördineren] de [l]idstaten […] onderling, in verbinding met de Commissie, het nationale beleid dat van grote invloed kan zijn” op de doelstelling om trans-Europese netwerken tot stand te brengen, en kan de Commissie “in nauwe samenwerking met de lidstaten alle dienstige initiatieven nemen om deze coördinatie te bevorderen”.

Met dit voorstel wordt beoogd een coherente, mensgerichte benadering van de grensoverschrijdende interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen te ontwikkelen die worden gebruikt om overheidsdiensten te verlenen of te beheren, van beleidsvorming tot beleidsuitvoering, in combinatie met een duidelijke governance om gedeelde interoperabiliteitskaders, oplossingen, richtsnoeren en specificaties te stroomlijnen in het kader van de verlening van digitale overheidsdiensten over de grenzen van de EU heen.

EU-maatregelen ter verbetering van de interoperabiliteit van de overheidssector — door het opzetten van een governancestructuur om de ontwikkeling van grensoverschrijdende interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen die worden gebruikt voor het verlenen of beheren van overheidsdiensten in de overheidssector van de EU te sturen — zouden bijdragen tot de verdere integratie van de eengemaakte markt, aangezien hiermee belemmeringen voor de verspreiding van informatie binnen de EU worden weggenomen en de economische, sociale en territoriale cohesie wordt bevorderd. Het VWEU geeft de EU de bevoegdheid om passende bepalingen vast te stellen voor de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken op het gebied van telecommunicatie-infrastructuur (artikel 170 VWEU).

Sinds 1994 heeft de EU deze rechtsgrondslag en de voorloper ervan gebruikt om financieringsprogramma’s op te zetten ter ondersteuning van de ontwikkeling en verspreiding van interoperabiliteitsoplossingen voor overheidsdiensten en bedrijven en het opzetten van grensoverschrijdende digitale-diensteninfrastructuren 22 . Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft bevestigd dat de EU-maatregelen die bijdragen tot de “telematische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten in de Gemeenschap (IDA)” moeten worden gezien in het kader van de trans-Europese telecommunicatienetwerken krachtens artikel 129 van het EG-Verdrag 23 .

Artikel 172 is derhalve de passende rechtsgrondslag voor de maatregelen van de EU ter bevordering van de grensoverschrijdende interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen.

Om bij te dragen tot het opzetten en ontwikkelen van trans-Europese netwerken met betrekking tot de digitale overheidsdiensten die door openbare lichamen worden verleend, moet een nieuw coördinatiesysteem op EU-niveau met duidelijke rollen en mandaten worden opgezet.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Overeenkomstig het in artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) neergelegde subsidiariteitsbeginsel mag slechts op het niveau van de Unie worden opgetreden wanneer de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt. Bovendien moeten de aard en de intensiteit van een bepaalde maatregel worden afgestemd op het geconstateerde probleem.

Maatregelen ter ondersteuning van de grensoverschrijdende interoperabiliteit van de overheidssector in de hele EU kunnen niet worden verwezenlijkt door een lidstaat alleen en vereisen coördinatie op het niveau van de EU. De ontwikkeling van EU-brede gestructureerde samenwerking ter ondersteuning van de interoperabiliteit van de overheidssector is van nature een taak die op EU-niveau moet worden uitgevoerd.

• Evenredigheid

Volgens het in artikel 5, lid 4, van het Verdrag betreffende de Europese Unie neergelegde evenredigheidsbeginsel gaan de maatregelen in dit voorstel niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen (ontwikkeling en voltooiing van de digitale eengemaakte markt) te verwezenlijken. In het voorstel worden de bestaande belemmeringen voor interoperabele overheidsdiensten in de EU aangepakt. Het voorziet in een rechtskader voor het delen en hergebruiken van open aanbevolen interoperabiliteitsoplossingen en bestuurstechnologie (“GovTech”) in het algemeen om de onderlinge koppeling van de relevante infrastructuren beter te ondersteunen. In het voorstel wordt ook een samenwerkingskader uiteengezet dat de betrokken openbare lichamen en de verschillende sectoren in staat stelt hun acties op EU-niveau te coördineren. Het bouwt voort op bestaande oplossingen die de afgelopen jaren in verschillende openbare lichamen en sectoren zijn ontwikkeld en gedeeltelijk zijn uitgevoerd, zoals het Europees interoperabiliteitskader.

Op kortere termijn zal dit voorstel leiden tot kosten voor rekening van de Commissie bij het opzetten van het mechanisme voor gestructureerde samenwerking tussen overheden in de EU en de lidstaten. Op langere termijn zal de Commissie kosten maken voor het faciliteren van interoperabiliteitsgovernance en het ontwikkelen van richtsnoeren en gemeenschappelijke oplossingen. De lidstaten zullen ook kosten maken in verband met de ontwikkeling en uitvoering van gemeenschappelijke interoperabiliteitsoplossingen, op basis van de richtsnoeren en instrumenten die door het samenwerkingsmechanisme worden vergemakkelijkt. Deze kosten zouden op langere termijn worden gecompenseerd door de voordelen die voortvloeien uit de verbeterde samenwerking en de ontwikkeling, de uitvoering en het hergebruik van gemeenschappelijke interoperabiliteitsmaatregelen voor overheidsdiensten, waardoor dubbel werk en onnodige belasting worden beperkt.

Om de last in verband met verplichte verslaglegging tot een minimum te beperken, zal met de monitoring zoveel mogelijk worden voortgebouwd op bestaande kanalen en infrastructuur voor gegevensrapportage, en op geautomatiseerde gegevensontsluiting.

Voor bedrijven en burgers zal het voorstel waarschijnlijk leiden tot een verlaging van de kosten om in contact te treden met overheidsdiensten, en van de aan handelstransacties in de EU verbonden kosten.

• Keuze van het instrument

Een verordening wordt beschouwd als het meest geschikte rechtsinstrument voor het vaststellen van een kader voor grensoverschrijdende interoperabiliteit van de overheidssector in de EU. De rechtstreekse toepasselijkheid van een verordening overeenkomstig artikel 288 VWEU zal meer rechtszekerheid bieden door een geharmoniseerde reeks kernvoorschriften te introduceren die bijdragen tot de werking van de eengemaakte markt. Met de verordening zal ook een mechanisme voor gestructureerde samenwerking worden gecreëerd.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

De effectbeoordeling bij dit voorstel is onder meer gebaseerd op de evaluatie van het Europees interoperabiliteitskader (EIF) 24 , die achteraf is uitgevoerd en samen met dit voorstel is bekendgemaakt. De voornaamste bevinding van de evaluatie is dat grensoverschrijdende interoperabiliteit efficiënter en doeltreffender kan worden bereikt met EU-maatregelen dan met alleen nationale of subnationale maatregelen. Sommige EIF-aanbevelingen worden reeds conceptueel uitgevoerd in de lidstaten. Verwacht werd dat de kosten voor het opstellen van nationale interoperabiliteitskaders in overeenstemming met het EIF relatief laag zouden zijn. De praktische uitvoering van interoperabele Europese digitale overheidsdiensten wordt echter niet voldoende ondersteund door het huidige EIF. Er is een nieuw mechanisme nodig om het uitvoerbaarder te maken. In de effectbeoordeling wordt met name gewezen op de noodzaak van: i) een beter beheer van de interoperabiliteit in de EU; ii) meer gemeenschappelijke, potentieel bindende regels; en iii) een betere afstemming van met name de beleidsmaatregelen en financieringsprogramma’s van de EU op het EIF.

• Raadpleging van belanghebbenden

Het raadplegingsproces en de belangrijkste conclusies daarvan waarop dit voorstel is gebaseerd, zijn samengevat in bijlage 2 bij de effectbeoordeling bij het voorstel voor een verordening Interoperabel Europa. De raadplegingsactiviteiten omvatten een openbare en gerichte onlineraadpleging, workshops met verschillende categorieën relevante belanghebbenden en door de Commissie opgerichte deskundigengroepen.

De respondenten waren van mening dat de precieze doelstellingen zoals uiteengezet in de effectbeoordeling voor het grootste deel betekenisvol waren, waarbij zij aangaven dat veel van deze doelstellingen met elkaar verbonden zijn en niet afzonderlijk kunnen worden verwezenlijkt.

De belanghebbenden hebben verschillende aanvullende doelstellingen vastgesteld, zoals: i) het ontwikkelen en bevorderen van bepaalde normen en richtsnoeren die overheidsdiensten in de richting van ingebouwde interoperabiliteit kunnen leiden; ii) het zetten van stappen in de richting van proactieve en autonome diensten; iii) het vergroten van de transparantie door toepassing van het eenmaligheidsbeginsel; iv) een kader waarin gebruikersinformatie wordt gecentraliseerd; en v) het benadrukken van de waarde van interoperabiliteit voor burgerrechten, digitale betrokkenheid voor iedereen, diversiteit en democratisering van publieke kennis.

De meeste belanghebbenden wezen uitdrukkelijk op de noodzaak van overeengekomen en open normen en specificaties. Sommigen van hen benadrukten ook de noodzaak van een meer gecoördineerde betrokkenheid van de overheidssector bij normalisatieorganisaties. De meeste belanghebbenden hadden gelijklopende ideeën over het stimuleren van het delen van ontwerpkosten in verband met gebruiksvriendelijke, betrouwbare en veilige oplossingen (ook tussen publieke en particuliere belanghebbenden) en over het bevorderen van het delen en hergebruiken van gebruiksklare, herbruikbare, interoperabele opensourceoplossingen voor overheidsdiensten in de hele EU. Zij wezen er ook op dat dergelijke oplossingen vergezeld moeten gaan van duidelijke richtsnoeren voor het gebruik van open normen en open source (met inbegrip van duidelijke definities), en dat technische bijstand op alle niveaus moet worden bestreken (met inbegrip van relevante opleidingsmiddelen).

Daarnaast pleitten de belanghebbenden ervoor om het interoperabiliteitsbeleid praktischer te maken en beter af te stemmen op andere EU-beleidsmaatregelen door het idee van referentietoepassingen naar voren te brengen. Deze toepassingen vergezellen beleidsvoorstellen met niet-bindende “gouden normen” voor de wijze waarop interoperabele uitvoering op administratief niveau zou kunnen werken en laten zien hoe de voorstellen kunnen worden uitgevoerd.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

Het voorstel is opgesteld in samenwerking met de deskundigengroep inzake de interoperabiliteit van Europese overheidsdiensten. In het kader van dit proces heeft de deskundigengroep in oktober 2021 beleidsaanbevelingen gedaan voor het volgende Europese interoperabiliteitsbeleid 25 .

4.

Er zijn verschillende studies uitgevoerd ter ondersteuning van de werkzaamheden in verband met het initiatief. Het ging onder meer om:


• een studie ter ondersteuning van de evaluatie van de uitvoering van het EIF 26 ;

• een studie ter ondersteuning van de eindevaluatie van het programma inzake interoperabiliteitsoplossingen voor Europese overheidsdiensten, bedrijven en burgers (ISA2) 27 ;

• technisch verslag van het JRC – De voordelen van locatiegebonden interoperabiliteit in de Europese Unie in cijfers uitgedrukt 28 .

• Effectbeoordeling

De effectbeoordeling bij dit voorstel is op 19 januari 2022 door de Raad voor regelgevingstoetsing bezien. Hij heeft een positief advies met voorbehoud uitgebracht. De Commissie heeft de opmerkingen behandeld in de definitieve versie van de effectbeoordeling (zie bijlage 1 voor details).

Inhoudsopgave

1.

In de effectbeoordeling worden drie opties vergeleken, naast het referentiescenario dat er geen maatregelen worden getroffen.


5.

Optie 1 is gericht op de geleidelijke constante ontwikkeling van het EIF.


Met optie 2 wordt het huidige vrijwillige kader gehandhaafd. Er worden wetgevingsmaatregelen voorgesteld die zijn gericht op het opzetten van een mechanisme voor structurele samenwerking met een flexibele opdracht om ervoor te zorgen dat overeengekomen gemeenschappelijke interoperabiliteitsoplossingen constant worden ontwikkeld en onderhouden, en om gemeenschappelijke tests en gerichte beleidsondersteunende initiatieven vast te stellen.

Net als bij optie 2 worden met optie 3 wetgevingsmaatregelen voorgesteld, maar zijn de voorgestelde maatregelen ingrijpender. De nadruk ligt op het verankeren van rechtstreeks toepasselijke Europese minimale interoperabiliteitseisen in de wetgeving, die door middel van uitvoeringsbesluiten zouden worden herzien.

Volgens de beoordeling van de verwachte gevolgen zullen de tekortkomingen die bij de evaluatie van het EIF aan het licht zijn gekomen niet doeltreffend worden verholpen met optie 1 en het referentiescenario. Door onvoldoende stimulansen voor samenwerking zullen beide niet voldoen aan de politieke en operationele verwachtingen van de belanghebbenden, met name de lidstaten. Optie 3 zal waarschijnlijk net zo weinig politiek draagvlak hebben, vanwege het brede toepassingsgebied en de hoge mate van gevoeligheid voor subsidiariteit ervan (bv. met betrekking tot de oudere systemen van de EU en de lidstaten). Hoewel het naar verwachting doeltreffend zal zijn om de rechtstreeks toepasselijke minimale interoperabiliteitseisen in het EU-recht te verankeren, zal het een lange procedure zijn waarvan de uitvoering aanzienlijke kosten en inspanningen met zich mee zal brengen. Daarom wordt ervan uitgegaan dat deze optie een minder grote impact zal hebben bij het waarborgen van een flexibele en responsieve reactie op de snel veranderende technologische en beleidsvereisten.

In de effectbeoordeling kwam optie 2 als het voorkeursscenario naar voren. Het besluit om een mechanisme voor gestructureerde samenwerking op te zetten zal de lidstaten naar verwachting de stabiliteit en (juridische) voorspelbaarheid bieden die zij nodig hebben, en tegelijkertijd de nodige flexibiliteit bieden om gezamenlijke interoperabiliteitsoplossingen te blijven ontwikkelen in reactie op veranderende beleidsbehoeften. Optie 2 is ook gericht op de ontwikkeling van participatieprocessen. Deze processen zijn relevanter voor versnelde technologische vooruitgang. Zij zijn ook minder ingrijpend wat betreft de gevolgen voor oudere systemen, aangezien voor deze processen geen rechtstreekse (minimale) eisen inzake verenigbaarheid bij wet worden bepaald (zoals met optie 3 het geval zou zijn). Tot dusver zal optie 3 waarschijnlijk minder politieke steun krijgen vanwege het brede toepassingsgebied en de hoge mate van gevoeligheid voor subsidiariteit ervan (vooral met betrekking tot de oudere systemen van de EU en de lidstaten). Daarom wordt ervan uitgegaan dat optie 2 een minder grote impact zal hebben bij het waarborgen van een flexibele en responsieve reactie op de snel veranderende technologische en beleidsvereisten. Optie 2 kan na verloop van tijd ook geleidelijk overgaan in optie 3.

Een uniforme grensoverschrijdende interoperabiliteitsgovernance van de EU zal naar verwachting zorgen voor samenwerking van onderaf en gedeelde verantwoordelijkheid van bovenaf tussen de voornaamste belanghebbenden in de lidstaten, met een ecosysteem van gedeelde interoperabiliteit tot gevolg. Dit vergemakkelijkt de betrokkenheid in een vroeg stadium bij het ontwerpen van beleid en het in kaart brengen van de behoeften aan mede-investeringen, en verbetert de beleidsuitvoering. Om deze redenen is optie 2 geen bedreiging, maar juist een factor die subsidiariteit mogelijk maakt en daarmee de veerkracht van overheidsdiensten en de digitale soevereiniteit versterkt.

Tot slot zullen de in optie 2 voorgestelde maatregelen waarschijnlijk geringe maar positieve effecten hebben op de verwezenlijking van de klimaat- en energiedoelstellingen van de EU. Een grotere grensoverschrijdende interoperabiliteit zou de last kunnen beperken, bijvoorbeeld door de rapportage over koolstofemissies te vergemakkelijken, het papierverbruik te verminderen en de fysieke verplaatsingen van gebruikers van overheidsdiensten bij het uitvoeren van administratieve procedures te beperken.

• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging

De in het kader van de voorkeursoptie voorgestelde beleidsmaatregelen zijn gericht op de doelstellingen van vereenvoudiging en vermindering van de administratieve last, in overeenstemming met het programma van de Commissie voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) 29 . Het potentieel ervan om de administratieve last op beleidsgebied te verminderen, is erkend door het Fit for Future-platform, dat het heeft opgenomen in zijn jaarlijkse werkprogramma voor 2022 30 .

Het doel van dit initiatief is de administratieve lasten te verminderen, niet alleen op beleidsgebied, maar ook in alle sectoren en op alle administratieve niveaus. Door middel van een betere interoperabiliteit heeft het tot doel de administratieve en nalevingskosten voor overheidsdiensten te verminderen. Burgers zullen profiteren van een verminderde administratieve last en zullen volledig kunnen vertrouwen op digitale overheidsdiensten en de faciliteit om gegevens met dezelfde juridische waarde veilig uit te wisselen over de grens. Bedrijven — met name kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) — zullen ook profiteren van besparingen op de nalevingskosten.

• Grondrechten

Dit voorstel eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie 31 zijn erkend.

Het voorstel is met name relevant voor het recht op behoorlijk bestuur, zoals gedefinieerd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. In dit artikel wordt verklaard dat goed bestuur een grondrecht is, aangezien eenieder het recht heeft om zijn zaken op een bepaalde manier te laten behandelen door de instellingen en organen van de EU of door de lidstaten die het EU-recht toepassen. Het recht op behoorlijk bestuur benadrukt het belang van transparantie in een steeds digitaler wordend tijdperk. Initiatieven ter ondersteuning van de digitalisering van overheidsdiensten kunnen worden beschouwd als faciliterende factoren voor het recht op behoorlijk bestuur, aangezien hiermee essentiële overwegingen van goed bestuur, zoals neutraliteit, onpartijdigheid en een voorspellende capaciteit om verschillende kwesties op te lossen gefaciliteerd kunnen worden 32 . Het niet treffen van verdere maatregelen met betrekking tot het EIF en de daarmee verband houdende beginselen zou negatieve gevolgen kunnen hebben, zoals voor artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, het recht op bescherming van persoonsgegevens of voor artikel 22 van het Handvest, het recht op taalkundige verscheidenheid. Het voorstel bevat passende waarborgen inzake gegevensbescherming om de rechten van betrokkenen te beschermen wanneer persoonsgegevens worden verwerkt in testomgevingen voor regelgeving.

Met betrekking tot het recht van vrij verkeer binnen de EU blijkt uit onderzoek naar kmo’s dat niet-interoperabele administratieve procedures het vermogen van Europese kmo’s om in andere EU-landen zaken te doen en flexibel en onvoorwaardelijk op de eengemaakte markt te functioneren, ondermijnen 33 .

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Dit voorstel bevat een aantal verplichtingen voor de Commissie, met name om het mechanisme voor gestructureerde samenwerking tussen overheden in de EU en de lidstaten op te zetten, om deze interoperabiliteitsgovernance te ondersteunen en om richtsnoeren en gemeenschappelijke oplossingen te ontwikkelen. In het kader van het programma Digitaal Europa zijn in de werkprogramma’s voor 2021 en 2022 de desbetreffende activiteiten van de Commissie reeds ondersteund met een initiële bijdrage van bijna 50 miljoen EUR.

De verordening voorziet in een instrument voor de coördinatie van overheidsinvesteringen in interoperabiliteitsoplossingen: de Interoperabel Europa-agenda. Dit instrument moet een uitgebreid overzicht bieden van de financieringsmogelijkheden en financieringsverbintenissen op dit gebied, waarin in voorkomend geval de daarmee verband houdende programma’s van de Unie, zoals het programma Digitaal Europa, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, de herstel- en veerkrachtfaciliteiten, het instrument voor technische ondersteuning, het programma Horizon Europa en andere programma’s worden meegenomen.

Om aan de verplichtingen van de Commissie uit hoofde van dit wetgevingsvoorstel te voldoen, zal tussen 2023 en 2027 ongeveer 130 miljoen EUR nodig zijn, wat rechtstreeks uit het programma Digitaal Europa zal worden gefinancierd. De bijdragen uit het programma Digitaal Europa vanaf 2023 zijn afhankelijk van de beschikbaarheid van de kredieten die zijn opgenomen in het ontwerp van algemene begroting van de Unie, na de vaststelling van die begroting door de begrotingsautoriteit, en zullen in aanmerking worden genomen in het kader van de voorbereiding van de respectieve werkprogramma’s. De uiteindelijke toekenning daarvan zal afhangen van de prioritering voor financiering in het kader van de onderliggende vaststellingsprocedure en de instemming van het betrokken programmacomité. De administratieve kosten van de Commissie worden geraamd op ongeveer 2 822 miljoen EUR, met inbegrip van de uitgaven voor personeel en andere administratieve uitgaven.

Het financieel memorandum dat bij dit voorstel is gevoegd, beschrijft de gevolgen voor de begroting en voor de personele en administratieve middelen.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Zodra de verordening is vastgesteld, zullen de effecten ervan worden gemonitord en geëvalueerd in overeenstemming met de richtsnoeren voor betere regelgeving. Met de indicatoren zal zoveel mogelijk worden voortgebouwd op bestaande monitoringgegevens en zal de voorkeur worden gegeven aan geautomatiseerde gegevensontsluiting boven vragenlijsten. Monitoringgegevens en evaluatieverslagen zullen openbaar worden gemaakt en zullen bijzonderheden bevatten over de doeltreffende toepassing en handhaving van deze verordening.

Aangezien veel belanghebbenden hebben voorgesteld om nog strengere maatregelen in te voeren, zal in toekomstige evaluaties aandacht worden besteed aan de vraag of het beleid verder moet worden versterkt.

• Artikelsgewijze toelichting

Hoofdstuk 1 (Algemene bepalingen) beschrijft het onderwerp van de verordening, namelijk de totstandbrenging van een Europees netwerk voor de grensoverschrijdende interoperabiliteit van netwerk- en informatiesystemen die worden gebruikt voor het verlenen of beheren van overheidsdiensten in de Unie en het ondersteunen van onderlinge koppelingen tussen bestaande nationale overheidsdiensten. Ook de overige in de verschillende instrumenten gebruikte definities worden daarin gedefinieerd. Ter bevordering van een coherente EU-benadering van grensoverschrijdende interoperabiliteit en ter ondersteuning van de drie belangrijkste pijlers van het voorstel (interoperabiliteitsoplossingen, projecten ter ondersteuning van de beleidsuitvoering en governancekader) worden in het hoofdstuk twee algemene verplichtingen voor openbare lichamen uiteengezet: interoperabiliteitsbeoordelingen uitvoeren en het delen van interoperabiliteitsoplossingen binnen de overheidssector ondersteunen. (Artikelen 1-4)

Hoofdstuk 2 (Interoperabiliteitsoplossingen) regelt de totstandbrenging van interoperabiliteitsoplossingen door te verwijzen naar: (1) het Europees interoperabiliteitskader (EIF) en de bijbehorende gespecialiseerde interoperabiliteitskaders, (2) specificaties en toepassingen van Interoperabel Europa die door de Interoperabel Europa-raad worden aanbevolen. Het gebruik ervan in alle sectoren en op alle administratieve niveaus is weliswaar niet verplicht, maar wordt bevorderd door middel van de mechanismen van hoofdstuk 1 en hoofdstuk 3. (Artikelen 5-8)

Hoofdstuk 3 (Steunmaatregelen) bevat maatregelen om openbare lichamen te ondersteunen bij de uitvoering van de verordening. De regels voor de ondersteuning van beleidsuitvoering voorzien in een proces over de wijze waarop EU-brede beleidsprojecten die in het kader van de verordening worden uitgevoerd, de interoperabele en digitale uitvoering van EU-beleid in de hele overheidssector van de EU kunnen ondersteunen. Dit hoofdstuk bevat ook innoverende maatregelen om de ontwikkeling en toepassing van innovatieve interoperabiliteitsoplossingen in grensoverschrijdende situaties te bevorderen. De Commissie kan toestemming geven voor het opzetten van testomgevingen voor regelgeving ter ondersteuning van innovatieve interoperabiliteitsoplossingen. De testomgevingen zouden niet alleen moeten bijdragen tot nieuwe technologische oplossingen, maar ook tot het trekken van regelgevingslessen. Een systeem van wederzijdse beoordeling en bepalingen inzake opleiding versterken nog twee belangrijke interoperabiliteitsinstrumenten: vaardigheden en de uitwisseling van kennis. (Artikelen 9-14)

Hoofdstuk 4 (Governance) bevat een kader voor bestuur op verschillende niveaus. In de “Interoperabel Europa-raad” stellen de lidstaten en vertegenwoordigers van de Commissie, het Comité van de Regio’s en het Europees Economisch en Sociaal Comité de strategische doelstellingen vast en bereiken zij overeenstemming over concrete maatregelen waarmee de grensoverschrijdende interoperabiliteit van hun netwerk- en informatiesysteem voor de verlening of het beheer van digitale overheidsdiensten kan worden gewaarborgd. De raad wordt ondersteund door een gemeenschap (de “Interoperabel Europa-gemeenschap”) die ervoor zal zorgen dat een bredere groep belanghebbenden bij het proces wordt betrokken en die zich bezighoudt met de operationele taken in verband met de uitvoering van de verordening. (Artikelen 15-18)

Hoofdstuk 5 (Planning, monitoring en evaluatie) bevat een mechanisme voor geïntegreerde planning (de “Interoperabel Europa-agenda”). Hoewel de verordening niet voorziet in een financieringsmechanisme, bevat zij wel een nieuwe dimensie van de planning in verschillende EU-financieringsprogramma’s en relevante nationale initiatieven om de synergieën van digitaliseringsmaatregelen in de overheidssector te vergroten. In het hoofdstuk worden voorts de regels inzake monitoring en evaluatie uiteengezet. (Artikelen 19-20)

Hoofdstuk 6 (Slotbepalingen) bevat een beschrijving van de kosten in verband met dit voorstel en de datum van inwerkingtreding ervan. (Artikelen 21-22)