Toelichting bij COM(2022)677 - Verpakkingen en verpakkingsafval - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)677 - Verpakkingen en verpakkingsafval. |
|---|---|
| bron | COM(2022)677   |
| datum | 30-11-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Om goederen te beschermen en te vervoeren, zijn verpakkingen nodig. De productie van verpakkingen is ook een belangrijke economische activiteit in de EU. Lidstaten hanteren echter verschillende benaderingen voor de regulering ervan, hetgeen het volledig functioneren van de interne markt voor verpakkingen belemmert. Onlangs zijn bijvoorbeeld verschillen waargenomen met betrekking tot etiketteringseisen voor verpakkingen, benaderingen voor de definitie van recyclebare of herbruikbare verpakkingen, benaderingen voor het afstemmen van de bijdragen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid en beperkingen op het in de handel brengen van bepaalde verpakkingsformaten. Dergelijke discrepanties leiden tot rechtsonzekerheid voor bedrijven en daarmee tot minder investeringen in innovatieve en milieuvriendelijke verpakkingen en nieuwe circulaire bedrijfsmodellen.
Verpakkingen vormen ook een belangrijk milieuprobleem. Zij vormen een van de belangrijkste oorzaken van het verbruik van nieuwe materialen (40 % van de in de Unie gebruikte kunststoffen en 50 % van het papier is bestemd voor verpakkingen) en veroorzaken 36 % van het vaste stedelijk afval. Het toegenomen gebruik van verpakkingen in combinatie met lage hergebruik- en recyclingpercentages vormen belemmeringen voor de totstandkoming van een koolstofarme circulaire economie. De hoeveelheid verpakkingen is de afgelopen jaren sneller gegroeid dan het bruto nationaal inkomen, hetgeen leidt tot snel oplopende CO2-emissies en andere emissies, overmatige winning van natuurlijke hulpbronnen, biodiversiteitsverlies en verontreiniging. Uit gegevens van Eurostat 1 en verslagen met marktgegevens 2 blijkt dat er meer gebruik wordt gemaakt van kenmerken van verpakkingsontwerp die recycling kunnen belemmeren. Verpakkingen zijn niet recyclebaar indien zij niet gescheiden kunnen worden ingezameld of een uitdaging vormen voor de meest geavanceerde sorteer- en recyclingprocessen in de EU. Het aandeel niet-recyclebare verpakkingen is tussen 2012 en 2020 aanzienlijk toegenomen. Bovendien worden technisch recyclebare verpakkingen vaak niet gerecycled omdat de processen voor de inzameling, sortering en recycling ervan in de praktijk niet beschikbaar of niet kostenefficiënt zijn, of omdat de output niet van voldoende kwaliteit is om aan de vraag op de eindmarkten voor secundaire grondstoffen te voldoen. Bovendien blijkt uit de voorlopige resultaten van het tweede verslag van de Commissie over vroegtijdige waarschuwing dat veel lidstaten moeite hebben om de recyclingdoelstellingen van artikel 6 van Richtlijn 94/62/EG te bereiken.
In de industriestrategie voor Europa 3 wordt het belang van de interne markt voor het concurrentievermogen en de welvaart van de EU benadrukt. Onder meer restrictieve en complexe nationale regels, beperkte administratieve capaciteit, gebrekkige omzetting van EU-regels en een gebrekkige handhaving daarvan beletten marktdeelnemers en het grote publiek volledig van de interne markt te profiteren.
In zijn conclusies van december 2020 4 toonde de Raad zich ingenomen met het voornemen van de Commissie om ervoor te zorgen dat alle verpakkingen uiterlijk in 2030 op een economisch haalbare manier herbruikbaar of recyclebaar zijn en dat de hoeveelheid (overtollige) verpakkingen en dus ook het verpakkingsafval afnemen. Het Europees Parlement wees in zijn resolutie van 10 februari 2021 over het nieuwe actieplan voor de circulaire economie 5 nogmaals op deze doelstelling en vroeg de Commissie met een wetsvoorstel te komen met onder meer maatregelen en streefcijfers voor afvalvermindering en ambitieuze vereisten teneinde overmatig verpakkingsgebruik te beperken, alsook met maatregelen om de recyclebaarheid te verbeteren en de complexiteit van verpakkingen tot een minimum te beperken, het gehalte aan gerecycled materiaal te verhogen, gevaarlijke en schadelijke stoffen geleidelijk uit te bannen en hergebruik te bevorderen zonder dat de normen inzake voedselveiligheid en hygiëne in het gedrang komen.
Ten slotte bleek tijdens de Conferentie over de toekomst van Europa dat mensen en maatschappelijke organisaties in de hele EU pleiten voor krachtige maatregelen op het gebied van afvalpreventie, beheer van verpakkingsafval en de circulariteit van verpakkingen, onder meer door meer gebruik te maken van gerecyclede materialen.
Met een circulaire economie van verpakkingen zal worden bijgedragen tot het ontkoppelen van de economische ontwikkeling en het verbruik van natuurlijke hulpbronnen, tot het verwezenlijken van klimaatneutraliteit tegen 2050 en tot het stoppen van het verlies aan biodiversiteit, en zal de strategische afhankelijkheid van de EU-economie van veel materialen worden verminderd. Daarnaast kan de circulaire economie een positief effect hebben op de werkgelegenheid, met name in de sociale economie, doordat meer “groene” banen van hoge kwaliteit worden gecreëerd, mits de nodige investeringen in vaardigheden worden gedaan 6 en rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken in de lidstaten en regio’s en met de verschillende soorten werk.
Hoewel met de wijziging van Richtlijn 94/62/EG in 2018 niet alle zwakke punten in de uitvoering ervan werden aangepakt, bevatte deze drie herzieningsbepalingen die met dit initiatief worden uitgevoerd.
Met dit initiatief wordt het wetgevingskader van de EU voor verpakking en verpakkingsafval geactualiseerd door de lidstaten en bedrijven voldoende steun te bieden om de streefcijfers voor afvalvermindering te halen. Deze steun wordt verleend in de vorm van een geharmoniseerd regelgevingskader, dat in alle lidstaten van de EU in gelijke mate van toepassing zal zijn, waarmee investeringen worden bevorderd, afval wordt verminderd en hoogwaardige recycling wordt gestimuleerd.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Met de voorgestelde verordening wordt het wetgevingkader van de EU voor verpakking en verpakkingsafval geactualiseerd. Deze verordening is een wezenlijk onderdeel van de Europese Green Deal 7 en het nieuwe actieplan voor de circulaire economie van de EU, en zal bijdragen tot de groeistrategie van de EU voor een moderne, hulpbronnenefficiënte, schone, concurrerende economie, die tegen 2050 broeikasgasneutraal is en waarin economische groei is losgekoppeld van het hulpbronnenverbruik.
Het voorstel is volledig in overeenstemming met de milieu- en afvalwetgeving van de EU, met name Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen 8 , Richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het milieu 9 , Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 van de Raad van 14 december 2020 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie 10 en Verordening (EG) nr. 1907/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (Reach) 11 .
Ook dient dit voorstel tot aanvulling van de voorstellen van de Commissie voor verordeningen van het Europees Parlement en de Raad betreffende de overbrenging van afvalstoffen 12 en de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van vereisten inzake ecologisch ontwerp voor duurzame producten 13 , en de mededeling van de Commissie over een EU-beleidskader voor biogebaseerde, biologisch afbreekbare en composteerbare kunststoffen 14 .
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Met dit initiatief wordt gewaarborgd dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen in de EU geproduceerde producten en ingevoerde producten. Ook is het in overeenstemming met de internationale verplichtingen van de EU op het gebied van het handelsbeleid.
Het voorstel heeft ook tot doel de monitoring- en rapportageverplichtingen, met inbegrip van de rapportageverplichtingen voor producenten in het kader van regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, te harmoniseren om de administratieve lasten voor de lidstaten en marktdeelnemers te verlichten, overeenkomstig de EU-benadering voor betere regelgeving 15 en de geschiktheidscontrole van de rapportage en de monitoring 16 .
Daarnaast wordt met dit initiatief, overeenkomstig de verbintenis van de EU met betrekking tot de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling van de VN en de 17 duurzameontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) daarvan, de uitvoering van SGD 12.5 door de EU verbeterd door de afvalproductie tegen 2030 aanzienlijk te verminderen door middel van preventie, reductie, recycling en hergebruik.
Wat het specifieke geval van kunststof verpakkingsafval betreft, vormt het initiatief ook een aanvulling op de categorie eigen middelen op grond van niet-gerecyclede kunststof, die bij Besluit (EU, Euratom) 2020/2053 betreffende het stelsel van eigen middelen van de Europese Unie is ingevoerd. Met deze categorie eigen middelen worden de lidstaten gestimuleerd maatregelen te treffen om de hoeveelheid niet-gerecycled kunststof verpakkingsafval op hun grondgebied te verminderen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
In overeenstemming met de nieuwe aanpak van producten als aangekondigd in de Europese Green Deal1 en het actieplan voor de circulaire economie, bestrijkt het voorstel de volledige levenscyclus van verpakkingen. Daarbij wordt de aanpak van “traditionele” internemarktwetgeving gevolgd door geharmoniseerde voorwaarden te scheppen voor het in de handel brengen van verpakkingen. Door rekening te houden met de volledige levenscyclus van verpakkingen wordt deze intermarktaanpak echter uitgebreid tot aan het einde van de levensduur, en wordt dus een werkelijke interne markt voor verpakkingen gecreëerd, zonder belemmeringen voor het vrije verkeer en met gelijke voorwaarden voor productie, handel en afvalverwerking in de hele EU.
Artikel 114 VWEU is de rechtsgrondslag van de huidige Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval. Dat artikel stelt de EU in staat regels en administratieve maatregelen in alle lidstaten te harmoniseren. Met deze rechtsgrondslag kunnen een aantal belangrijke kwesties met betrekking tot de interne markt die de geharmoniseerde toepassing van regels inzake verpakkingen belemmeren, worden aangepakt, waaronder: i) duurzaamheidseisen, ii) geharmoniseerde criteria voor de ecologische afstemming van vergoedingen in het kader van de regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, iii) geharmoniseerde etiketteringseisen, en iv) eisen inzake het einde van de levensduur om de levenscyclusbenadering te vervolledigen.
Hoewel de gedetailleerde administratieve eisen aan de lidstaten worden overgelaten, worden die aspecten in het voorstel gereguleerd voor zover harmonisatie marktverstoringen en belemmeringen voor het vrije verkeer voorkomt. Een van die aspecten is de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, in het kader waarvan geharmoniseerde regels, onder meer inzake rapportage, de door verschillen in de regelgeving in de lidstaten veroorzaakte belemmeringen voor marktdeelnemers die verpakkingen in verschillende lidstaten of in de hele EU verkopen, zal wegnemen. Ook moet een gemeenschappelijk kader voor systemen voor de inzameling van verpakkingen, voor statiegeldregelingen en voor systemen voor hergebruik worden vastgesteld, zowel om de milieudoelstellingen te verwezenlijken als om gelijke voorwaarden voor bedrijven op die markten te creëren. Dit gemeenschappelijk kader zal grote gevolgen hebben voor de recyclebaarheid van verpakkingen en voor de beschikbaarheid van secundaire grondstoffen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Milieuproblemen en problemen in verband met verpakkingen (belemmeringen voor de interne markt en de circulaire economie, toenemende hoeveelheden verpakkingsafval en andere negatieve factoren) kunnen door de lidstaten alleen niet voldoende worden aangepakt. De verpakkingsmarkt van de EU wordt gekenmerkt door intensieve handel tussen de lidstaten en is dus in veel opzichten eerder één grote markt dan 27 afzonderlijke markten. Hoewel nationale initiatieven een aantal van deze uitdagingen aanpakken, zorgen zij ook voor nog meer versnippering van de interne markt.
Het vaststellen van gemeenschappelijke eisen op EU-niveau heeft een duidelijke toegevoegde waarde, aangezien daarmee de goede werking van de interne markt wordt gewaarborgd en voor een gelijk speelveld voor marktdeelnemers (bv. producenten, leveranciers en detailhandelaren) wordt gezorgd. Met op EU-niveau vastgestelde eisen en streefcijfers zal de overgang naar duurzame verpakkingen in alle lidstaten consistent zijn, waardoor een efficiënte markt wordt gecreëerd.
• Evenredigheid
De voorgestelde maatregelen zijn bedoeld om de rechtszekerheid te bieden die nodig is om grootschalige investeringen in duurzame verpakkingsoplossingen te stimuleren. Zij hebben betrekking op de gehele waardeketen van verpakkingen en waarborgen tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van het milieu en de gezondheid van de mens. Het doel van dit initiatief is het bestaande wetgevingskader te moderniseren en te versterken om door middel van gemeenschappelijke benaderingen schaalvoordelen mogelijk te maken en, waar dat nodig is voor de innovatie of vanwege lokale omstandigheden, het bedrijfsleven en de lidstaten tegelijkertijd de nodige flexibiliteit te bieden.
Voor sommige van de voorgestelde beleidsopties wordt een stapsgewijze aanpak van het aanscherpen van de vereisten optimaal geacht om het evenredigheidsbeginsel te eerbiedigen. Het voorstel omvat daarom een geleidelijke aanscherping van de ambities en de eisen, zoals de duurzaamheidseis inzake recyclebare verpakkingen en de heroverweging van de noodzaak van vrijstellingen van concentratiegrenswaarden voor zorgwekkende stoffen in bepaalde verpakkingsmaterialen.
De maatregelen gaan in hun geheel niet verder dan wat nodig is om naleving van de regelgeving te waarborgen en tegelijkertijd de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen.
• Keuze van het instrument
Ondanks de concrete maatregelen van de huidige wetgeving, zijn de doelstellingen daarvan met betrekking tot het milieu en de interne markt niet verwezenlijkt. Verschillende nationale omzettingsbenaderingen en unilaterale maatregelen op het gebied van verpakkingsbeleid door bepaalde lidstaten hebben geleid tot ongelijke nationale regelgevingskaders. Gezien de in het effectbeoordelingsverslag beschreven uitdagingen op het gebied van de duurzaamheid van verpakkingen, met name de toenemende hoeveelheden verpakkingsafval, belemmeringen voor de circulariteit en het beperkte gebruik van gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen, zal deze trend zich voortzetten. Uiteenlopende nationale regels verminderen de doeltreffendheid van het beleid en brengen de daadwerkelijke totstandbrenging van een circulaire economie in gevaar.
De tekortkomingen van de regelgeving uit hoofde van de huidige richtlijn (bv. slecht ontworpen essentiële eisen voor verpakkingen en moeilijkheden die de lidstaten ondervinden bij de handhaving ervan) hebben duidelijk gemaakt dat harmonisatie noodzakelijk is en dat de geharmoniseerde regels de vorm moeten aannemen van een verordening in plaats van een herziening van de huidige richtlijn. Om de overgang naar een koolstofarme en circulaire economie verder te bevorderen en belemmeringen voor de interne markt weg te nemen, is een nieuwe uitvoerige reeks regelgevingsoplossingen nodig, onder meer met specifieke eisen voor bedrijven. De overgang naar een verordening met geharmoniseerde regels wordt nadrukkelijk gesteund door alle belanghebbenden uit het bedrijfsleven.
Met een verordening zal ervoor worden gezorgd dat alle 27 lidstaten hun verplichtingen tegelijkertijd en op dezelfde wijze nakomen. Door dezelfde eisen te stellen aan alle marktdeelnemers wordt de nodige rechtszekerheid geboden, worden de concurrentieverstoringen verminderd en wordt een duidelijk signaal afgegeven aan marktdeelnemers van buiten de EU die producten in de EU in de handel willen brengen. Ook wordt de Commissie zo gemachtigd om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen om de verordening waar nodig verder uit te werken, zodat snel gemeenschappelijke regels kunnen worden vastgesteld.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In een geschiktheidscontrole in 2014 17 is aangetoond dat de essentiële eisen voor verpakkingen tekortkomingen vertoonden, en werd aanbevolen deze eisen concreter en gemakkelijker afdwingbaar te maken, waarbij werd opgemerkt dat aanscherping van de essentiële eisen een belangrijke manier zou zijn om voor betere milieuprestaties van verpakkingen te zorgen. Met de wijziging van Richtlijn 94/62/EG in 2018 werden die tekortkomingen echter niet rechtstreeks aangepakt, maar werden drie herzieningsbepalingen ingevoegd: 1) om te onderzoeken of het haalbaar om is de essentiële eisen te verscherpen teneinde onder meer het ontwerp voor hergebruik te verbeteren en recycling van hoge kwaliteit te bevorderen, en om de handhaving daarvan te versterken; 2) om te bezien of er kwantitatieve doelstellingen voor het hergebruik van verpakkingen en eventuele verdere maatregelen om het hergebruik van verpakkingen te bevorderen, kunnen worden vastgesteld; en 3) om de doeltreffendheid van de maatregelen ter vermindering van het verbruik van lichte plastic draagtassen te beoordelen en andere mogelijke manieren te onderzoeken om deze doelstelling te verwezenlijken. Bij de herzieningsbepalingen werd de Commissie ook gemachtigd om in voorkomend geval een wetgevingsvoorstel met betrekking tot deze kwesties in te dienen.
De Commissie heeft in april 2020 een evaluatiestudie over de doeltreffendheid van de essentiële eisen voor verpakking en verpakkingsafval gepresenteerd en voorstellen voor de versterking ervan gedaan 18 . De belangrijkste bevindingen van de evaluatie hebben bijgedragen tot de probleemomschrijving en de ontwikkeling van de eerste reeks maatregelen voor de effectbeoordeling. De aanvangseffectbeoordeling van de Commissie van 11 juni 2020 19 is mede op die studie gebaseerd.
Dit voorstel omvat maatregelen om de in de geschiktheidscontrole en in de evaluatiestudie van 2020 vastgestelde problemen aan te pakken, evenals andere maatregelen die zich in de effectbeoordeling en de bijbehorende uitgebreide raadpleging van belanghebbenden hebben aangediend.
• Raadpleging van belanghebbenden
De effectbeoordeling bij Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval omvatte een uitvoerige raadpleging van belanghebbenden om ervoor te zorgen dat de standpunten van een breed scala aan organisaties aan bod kwamen en in overweging werden genomen. Meer dan 800 organisaties met meer dan 1 800 contactpunten hebben aan de raadpleging bijgedragen. Er zijn onder meer de volgende gerichte en bredere methoden gebruikt om belanghebbenden te raadplegen: verzamelen van feedback over de aanvangseffectbeoordeling, een openbare vragenlijst, een vragenlijst voor de lidstaten, onlineworkshops en webinars, en één-op-eengesprekken.
Er zijn 110 reacties op de raadpleging over de aanvangseffectbeoordeling en 425 reacties op een openbare raadpleging 20 ontvangen. Er is ook een gerichte raadpleging gehouden om de empirische onderbouwing te versterken, waarbij specialistischere feedback van specifieke groepen belanghebbenden is verzameld, onder meer tijdens workshops met belanghebbenden. In juni 2021 zijn zes webinars voor belanghebbenden georganiseerd om de voorlopige resultaten van de studie te presenteren en daar feedback op te krijgen. Er namen meer dan 950 personen (van 250 organisaties) deel aan die webinars, en bijna 100 organisaties hebben gedetailleerde feedback en standpuntnota’s verschaft. Op 30 mei 2022 is een extra workshop georganiseerd, waaraan 517 mensen deelnamen en waarbij 50 belanghebbenden het woord namen. Tegelijkertijd hebben zowel de adviseur voor de effectbeoordeling van de Commissie als de relevante diensten van de Commissie aanvullende gerichte raadplegingen van deskundigen van de lidstaten, belanghebbenden, ngo’s en consumentenorganisaties georganiseerd.
De meeste belanghebbenden waren van mening dat technologische, economische en sociale ontwikkelingen het creëren van een nieuw regelgevingskader voor verpakkingen rechtvaardigden. Het merendeel was het er ook over eens dat de bestaande regels verder moeten worden geharmoniseerd, en pleitte voor een Europees kader dat de gehele levenscyclus van verpakkingen en de gehele waardeketen bestrijkt. Veel belanghebbenden waren van mening dat dit kader strengere gemeenschappelijke regels over de duurzaamheid van verpakkingen moet omvatten om de werking van de interne markt van de EU te waarborgen, en zij benadrukten dat een gemeenschappelijke aanpak voor het definiëren van recyclebaarheid, en met name ontwerpcriteria voor recycling, nodig waren.
Bovendien benadrukten vertegenwoordigers van het bedrijfsleven de noodzaak van: i) een stabiel en geharmoniseerd rechtskader waarmee de zekerheid van investeringen wordt gewaarborgd; ii) een gelijk speelveld waarmee de productie van duurzame verpakkingen wordt aangemoedigd, en iii) doeltreffend functionerende recyclingmarkten om de beschikbaarheid en kwaliteit van secundaire grondstoffen te verbeteren. Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld pleitten voor een doeltreffende uitvoering van de afvalhiërarchie in de waardeketen van verpakkingen door middel van maatregelen waarmee preventie en hergebruik van verpakkingsafval wordt gestimuleerd.
Bijlage 2 bij de effectbeoordeling bevat gedetailleerde conclusies van de raadpleging van belanghebbenden.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Naast de raadpleging van belanghebbenden zijn verschillende andere belangrijke informatiebronnen voor de effectbeoordeling gebruikt.
Om de verschillende opties verder te analyseren, heeft de Commissie een beroep gedaan op externe adviseurs in het kader van twee ondersteuningsovereenkomsten 21 . In hun studies zijn een “effectmodelleringsmethode” en een “basisscenariomethode” uitgewerkt. De eerste methode is gebruikt om de effecten van de voorgestelde maatregelen, d.w.z. de wijzigingen in de massastromen, de financiële kosten en de effecten op het milieu en de maatschappij (werkgelegenheid), in kaart te brengen De laatstgenoemde methode (basisscenariomethode) biedt voor alle 27 lidstaten van de EU een overzicht van het verbruik van verpakkingsafval, de afvalproductie en het afvalbeheer. Dit overzicht omvat zowel historische trends op basis van bestaande gegevens als prognoses voor de toekomst tot en met 2050. Het basisscenario is in wezen het scenario bij ongewijzigd beleid en dus een modellering van de toekomstige trends wanneer al het relevante EU- en nationaal beleid onveranderd blijft, aangevuld met eventuele toekomstige wetgevingsvoorstellen van de Commissie. Het gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (JRC) van de Commissie heeft een andere ondersteunende studie uitgevoerd om de effecten van maatregelen die symbolen op afvalbakken combineren met bijbehorende etiketten op verpakkingen te analyseren (dit laatste is uitgewerkt in de twee voornoemde studies).
De adviseur en zijn/haar deskundigen hebben tijdens de verschillende stadia van de studie nauw samengewerkt met de betrokken diensten van de Commissie.
Door middel van gerichte interviews met belanghebbenden en diepgaande raadplegingen met de lidstaten zijn aanvullende gegevens en opmerkingen verzameld.
Mogelijke maatregelen voor plastic draagtassen zijn voor het eerst uitgewerkt in de gecombineerde studie over de uitvoering van de richtlijn plastic draagtassen en de haalbaarheid van aanvullende maatregelen van de EU inzake afvalpreventie en uitvoering van de richtlijn plastic draagtassen 22 , en in de tweede ondersteunende studie is een effectbeoordeling van de voorgestelde maatregelen uitgevoerd.
Ten slotte zijn maatregelen voor composteerbare verpakkingen in 2020 uitgewerkt als onderdeel van de studie naar de relevantie van biologisch afbreekbare en composteerbare kunststofproducten voor consumenten en verpakkingen in de circulaire economie 23 . Die studie heeft ook input opgeleverd voor de mededeling van de Commissie over een EU-beleidskader voor biogebaseerde, biologisch afbreekbare en composteerbare kunststoffen.
• Effectbeoordeling
Het voorstel is gebaseerd op een effectbeoordeling. Nadat de opmerkingen van de Raad voor regelgevingstoetsing in zijn negatief advies van 13 mei 2022 zijn behandeld en de nodige wijzigingen en aanvullingen zijn aangebracht, is er op 30 september 2022 een positief advies met voorbehoud over de effectbeoordeling ontvangen.
In de effectbeoordeling worden drie belangrijke problemen aangewezen:
1) steeds meer productie van verpakkingsafval 24 : het is niet gelukt om deze trend door middel van Richtlijn 94/62/EG te keren, ondanks specifieke bepalingen inzake de minimalisering van verpakkingen. De groeiende trend is verergerd door nieuwe consumptiegewoonten (bv. consumptie onderweg, meer onlineverkoop en thuisbezorging);
2) belemmeringen voor recycling en hergebruik van verpakkingen: dit omvat factoren als het toegenomen gebruik van ontwerpkenmerken van verpakkingen die de recycling ervan onmogelijk maken, toenemende kruisverontreiniging van recyclingstromen voor composteerbare materialen, stoffen in verpakkingen die gevaarlijk kunnen, en onduidelijke etikettering van verpakkingen voor sortering. Als gevolg daarvan krijgen hergebruik en recycling nog onvoldoende de voorkeur boven terugwinning en storting;
3) lage recyclingkwaliteit van kunststofverpakkingen en weinig gebruik van secundaire grondstoffen: dit beperkt het vermogen van de EU om het verbruik van nieuwe materialen in nieuwe verpakkingen terug te dringen. Marktfalen en tekortkomingen in het huidige regelgevingskader belemmeren de winstgevendheid van recyclingactiviteiten en drukken investeringen in de technologie en leveringslogistiek die nodig zijn om te waarborgen dat verpakkingen worden ingezameld, gesorteerd en hoogwaardig worden gerecycled.
Gezien het bovenstaande zijn de overkoepelende doelstellingen van dit wetgevingsvoorstel het terugdringen van de negatieve milieueffecten van verpakkingen en verpakkingsafval en het verbeteren van de werking van de interne markt. De specifieke doelstellingen zijn: i) de productie van verpakkingsafval te verminderen; ii) op kosteneffectieve wijze een circulaire economie voor verpakkingen te bevorderen, en iii) het gebruik van gerecycled materiaal in verpakkingen te stimuleren.
In de effectbeoordeling zijn alle mogelijke maatregelen voor analyse bijeengebracht op basis van drie studies van een externe adviseur, workshops voor belanghebbenden, een openbare onlineraadpleging en gerichte interviews. De diverse, complexe en vaak onderling samenhangende maatregelen zijn gegroepeerd in drie beleidsopties, die zijn vergeleken met een scenario met ongewijzigd beleid. De opties 1 tot en met 3 zijn in oplopende mate doeltreffend voor het milieu, maar zijn ook steeds lastiger uitvoerbaar en steeds ingrijpender:
·optie 1 bevat maatregelen voor meer normalisering, alsook duidelijkere essentiële eisen die doorgaans noodzakelijk zijn voor maatregelen in andere groepen;
·optie 2 bevat bindende streefcijfers voor afvalvermindering, voor hergebruik in bepaalde sectoren en voor een minimumgehalte aan gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen, eisen om tegen 2030 voor volledig recyclebaarheid te zorgen, en geharmoniseerde regels voor producten;
·optie 3 bevat hogere bindende streefcijfers dan optie 2 en aanvullende producteisen.
De belangrijkste beleidskeuzen voor besluitvormers in de 27 lidstaten van de EU op de drie interventiegebieden hebben betrekking op nationale streefcijfers voor afvalvermindering, streefcijfers voor hergebruik voor marktdeelnemers in bepaalde sectoren, maatregelen om de recyclebaarheid te vergroten, en streefcijfers voor het gehalte aan gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen. Van de faciliterende maatregelen zijn de belangrijkste beleidskeuzen verplichte statiegeldregelingen en etiketteringsregels om afvalsortering door consumenten te vergemakkelijken.
De maatregelen van elke optie zijn weergegeven in de volgende tabel. Om de onderlinge verbanden tussen die maatregelen aan te tonen, hebben alternatieve maatregelen hetzelfde nummer (bv. M2b en M2c). Maatregelen met betrekking tot de belangrijkste beleidskeuzen zijn vetgedrukt.
| Optie 1: betere normalisatie en duidelijkere essentiële eisen | Optie 2: bindende streefcijfers en strengere eisen | Optie 3: vergaande streefcijfers en eisen |
| M5: minimalisering van lege ruimte in verpakkingen in bepaalde sectoren, waaronder de elektronische handel M1: bijwerking van de essentiële eisen om overtollige verpakking tot een minimum te beperken M10a: herziening van de CEN-norm voor de definitie van herbruikbare verpakking M19: duidelijkheid verschaffen over de definitie van hergebruikactiviteit ten opzichte van de activiteit van voorbereiding voor hergebruik | M8b: bindende streefcijfers voor hergebruik voor geselecteerde groepen verpakkingen voor 2030/2040 in bepaalde sectoren +M19+M10a+M10b: definities en verplichte eisen voor herbruikbare verpakkingsformaten als vastgesteld in de EU-wetgeving en normen voor sommige formaten +M10c: definitie en verplichte normen voor systemen voor hergebruik M7: uitfasering van vermijdbare/overtollige verpakkingen M2b: bindend streefcijfer van 19 % vermindering van verpakkingsafval per hoofd van de bevolking in 2030 in vergelijking met het referentiescenario +M1+M5 | M8c: verplichte hoge streefcijfers om het hergebruik van verpakkingen in bepaalde sectoren tegen 2030/2040 te verhogen +M10a+ M10b+M10c+M19 M2c: bindend streefcijfer van 23 % vermindering van verpakkingsafval per hoofd van de bevolking in 2030 in vergelijking met het referentiescenario +M1+M5+M7+M3: tegen 2030 verbod op de zwaarste verpakkingen voor geselecteerde artikelen op basis van bestaande lichtere alternatieven |
| M21a: alle verpakkingen moeten vanaf 2030 herbruikbaar of recyclebaar zijn — verduidelijking van essentiële eisen en definitie van recyclebaarheid +M21b: alle herbruikbare verpakkingen moeten vanaf 2030 recyclebaar zijn M22a: kwalitatieve definitie van recyclebare verpakking M28: verduidelijking van biologische afbreekbaarheid en composteerbaarheid, en actualisering van de bijbehorende essentiële eisen en de norm EN 13432 M29a: toestaan van composteerbare en conventionele kunststoffen voor bepaalde soorten verpakkingen | M22b: definitie van recyclebare verpakking op basis van ontwerpcriteria voor recycling, aangevuld met de procedure voor beoordeling van de recyclebaarheid en een negatieve lijst van kenmerken van niet-recyclebare verpakkingskenmerken +M21a+M21b+M22a+M23: harmonisatie van de afstemmingscriteria voor de bijdragen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid M29d: verplichte composteerbaarheid voor nader bepaalde soorten kunststofverpakkingen en toestaan van composteerbare of conventionele kunststoffen voor de overige geselecteerde soorten +M28 | M22c: kwantitatieve definitie van recyclebare verpakking +M21a+M21b+M22a+M23 M29b: verplichte composteerbaarheid voor alle geselecteerde soorten kunststofverpakkingen +M28 |
| M37: definitie van gerecycled materiaal en meetmethode | M35em: brede streefcijfers voor 2030 en 2040 voor het gehalte aan gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen op basis van contactgevoeligheid +M37 | M35eh: meer ambitie, bredere streefcijfers voor 2030 en 2040 voor het gehalte aan gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen op basis van contactgevoeligheid +M37 |
| Mx: actualisering van de huidige materiaalgebaseerde etikettering: schrapping van alfanumerieke codes voor afvalsorteerders M31: actualisering van definities met betrekking tot gevaarlijke stoffen M32a: uitbreiding van de informatie over gevaarlijke stoffen | Ma&b: verplichte statiegeldregelingen en minimumeisen voor alle statiegeldregelingen M27c-y: geharmoniseerde etikettering van producten en afvalbakken om afvalscheiding door de consument te vergemakkelijken (geavanceerd “noordse” pictogramsysteem)+Mx+Mk: beperkingen op het gebruik van verwarrende etiketten M12-u: geharmoniseerde en verplichte etikettering voor herbruikbare verpakkingen M38-j: etiketteringscriteria voor het gehalte aan gerecycled materiaal M32b: kennisgeving van zorgwekkende stoffen in verpakkingen +M33a: beperkingen op stoffen in het kader van Reach +M31 M40b: verplichte minimumcriteria voor groene overheidsopdrachten voor verpakkingen van prioritaire producten en diensten M42b: harmonisatie van het rapportagesysteem voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid MPCB: uitgebreide rapportageverplichting voor PCB’s | Mc: prioritair gebruik van gerecyclede verpakkingen afkomstig van statiegeldregelingen +Ma&b M26cc: andere regelingen voor afvalinzameling dan statiegeldregelingen +Mx+M12-u+M38-j+M27c-y+Mk M32c: kennisgeving van alle stoffen in verpakkingen +M33b: beperkingen op stoffen in het kader van de herziene richtlijn verpakking en verpakkingsafval +M31 M40c: verplichte minimumcriteria voor groene overheidsopdrachten voor verpakkingen van alle producten en diensten M34b: verplichte rapportage van het gehalte aan gerecycled materiaal voor alle verpakkingen +M42b +MPCB |
Op basis van de beoordeling van de effecten van de maatregelen, geeft de Commissie de voorkeur aan optie 2.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De voorgestelde maatregelen brengen in verschillende mate administratieve lasten met zich mee, die voornamelijk het gevolg zouden zijn van monitoring en verslaglegging over naleving, zowel voor overheidsinstanties als voor bedrijven.
Tegelijkertijd wordt in dit voorstel ten volle gebruikgemaakt van de digitalisering om de administratieve lasten te verlichten. Het is bijvoorbeeld de bedoeling dat de Commissie een uitvoeringshandeling vaststelt om de voorwaarden voor het bepalen van de materiaalsamenstelling van verpakkingen vast te stellen met digitale markeringstechnologieën. Ook wordt aanbevolen dat herbruikbare verpakkingen voorzien worden van QR-codes of gelijkwaardige middelen om de terugwinning ervan te vergemakkelijken, en van geharmoniseerde specifieke etiketten waarmee consumenten naar behoren worden geïnformeerd over de herbruikbaarheid van verpakkingen en de beschikbaarheid van systemen voor hergebruik. Bovendien moet de geharmoniseerde etikettering van verpakkingen voor het sorteren ervan door de consument de afvalscheiding bevorderen en een aanzienlijke vereenvoudiging voor de marktdeelnemers zijn.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het financieel memorandum toont de gedetailleerde gevolgen voor de begroting van en de benodigde personele en administratieve middelen voor dit voorstel.
De Europese Commissie, meer bepaald het directoraat-generaal Milieu (DG ENV) zal verantwoordelijk zijn voor de onderhandelingen over de verordening via de gewone medebeslissingsprocedure, voor de algemene uitvoering ervan, en voor de vaststelling van alle in de verordening beoogde uitvoerings- en gedelegeerde handelingen. Andere diensten en agentschappen die input zullen leveren zijn onder meer Eurostat, het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (JRC) en het Europees Agentschap voor chemische stoffen (ECHA).
De huidige financiële simulaties zijn gebaseerd op drie voltijdequivalent aan posten voor administrateurs (AD’s), enkel voor: i) de onderhandelingen over de verordening en de algemene uitvoering van de verordening, en ii) de voorbereidende werkzaamheden voor het opstellen van de secundaire wetgeving. De technische taken zullen, gezien het verwachte tijdschema, naar verwachting worden uitgevoerd door gedetacheerd nationaal deskundigen (twee voltijdequivalenten) en twee arbeidscontractanten. De kosten voor het personeel van de Commissie komen neer op 6 537 000 EUR, op basis van de meest recente salarisschalen, die openbaar zijn.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het voorstel bevat verschillende bepalingen om de monitoring en het begrip van verpakkingsstromen te verbeteren. Deze vormen aanvullingen op de bestaande berekenings- en rapportage-eisen voor de lidstaten uit hoofde van Beschikking 2005/270/EG van de Commissie 25 en Uitvoeringsbesluit 2018/896/EG van de Commissie 26 . Die beschikking en dat besluit moeten worden vervangen, zodat aanvullende rapportage-eisen kunnen worden ingevoerd die nodig zijn ter ondersteuning van de monitoring en de volledige uitvoering van de inhoudelijke eisen met betrekking tot: 1) plastic draagtassen (d.w.z. uitgesplitste en verplichte rapportage en verschillende categorieën plastic draagtassen); 2) het inzamelingspercentage van de verpakkingen die onder de verplichting vallen om een statiegeldregeling in te stellen, en 3) gegevens met betrekking tot specifieke verpakkingscategorieën, die nodig zijn om de methode voor de beoordeling van de recyclebaarheid van verpakkingen te ontwikkelen.
Om de monitoring van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op het niveau van de lidstaten te ondersteunen en de eisen met betrekking tot de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te harmoniseren om deze in de hele EU doeltreffender te maken, wordt in dit initiatief ook een registratieplicht voor marktdeelnemers (producenten) en hun organisaties voor producentenverantwoordelijkheid voorgesteld wanneer zij verpakkingen voor het eerst op de markt van een lidstaat aanbieden. Deze verplichting gaat vergezeld van geharmoniseerde eisen voor de rapportage van gegevens over dergelijke verpakkingen aan de nationale autoriteiten. Hiermee worden de administratieve lasten van producenten, die zich momenteel moeten aanpassen aan de steeds verder uiteenlopende nationale rapportage-eisen in het kader van de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, verlicht, en worden de lidstaten in staat gesteld aan hun rapportageverplichtingen te voldoen en te voorzien in gegevens die voldoende gedetailleerd zijn om toekomstige beleidsaanpassingen te ondersteunen, met name wat betreft de recyclebaarheid van verpakkingen.
In het voorstel wordt de rapportage van gegevens over de streefcijfers voor hergebruik en navulling beperkt tot de gegevens die de daartoe verplichte marktdeelnemers aan de bevoegde autoriteiten moeten overleggen. Meer rapportage aan de Commissie is niet nodig. De berekeningsregels zullen door de Commissie in uitvoeringshandelingen worden vastgesteld.
• Artikelsgewijze toelichting
Inhoudsopgave
In artikel 1 wordt het onderwerp van deze verordening vastgesteld. Daarin wordt uitgelegd dat voor de gehele levenscyclus van verpakkingen eisen worden vastgesteld voor de milieuduurzaamheid en de etikettering, ten behoeve van het in de handel brengen van verpakkingen, en voor de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid met betrekking tot en de inzameling, verwerking en recycling van verpakkingsafval. Ook wordt daarin uitgelegd dat met deze verordening wordt bijgedragen tot de efficiënte werking van de interne markt en milieudoelstellingen worden nagestreefd wat betreft het voorkomen en verminderen van de negatieve effecten van verpakkingen en verpakkingsafval op het milieu en de gezondheid van de mens. Zo wordt bijgedragen tot de transitie naar een circulaire economie in overeenstemming met de afvalhiërarchie.
In artikel 2 is bepaald dat deze verordening van toepassing is op alle verpakkingen, ongeacht het gebruikte materiaal, en op alle verpakkingsafval.
Bij artikel 3 worden de definities voor de toepassing van deze verordening vastgesteld. Een aantal van deze definities is overgenomen uit het nieuwe wetgevingskader (Verordening (EG) nr. 765/2008 en Besluit nr. 768/2008/EG), de ingetrokken richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval of bestaande Uniewetgeving (zoals de kaderrichtlijn afvalstoffen en de verordening markttoezicht). Er wordt een aantal nieuwe definities ingevoerd, met name om de belangrijkste maatregelen van dit initiatief uit te voeren, waarbij de nadrukt ligt op recyclebare verpakkingen, het gebruik van gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen, herbruikbare verpakkingen en preventie van verpakkingsafval.
In artikel 4 wordt het beginsel vastgesteld van vrij verkeer op de eengemaakte markt voor verpakkingen die voldoen aan de in deze verordening vastgestelde duurzaamheids- en etiketteringseisen.
Hoofdstuk II bevat de duurzaamheidseisen voor verpakkingen.
Artikel 5 bevat eisen voor stoffen in verpakkingen, met name een beperking van het concentratieniveau van lood, cadmium, kwik en zeswaardig chroom. De Commissie wordt gemachtigd gedelegeerde handelingen vast te stellen om deze beperking af te zwakken of vrijstellingen daarvan te verlenen.
Krachtens artikel 6 moeten verpakkingen recycleerbaar zijn. Ook wordt daarin aan de hand van een opdeling in twee fasen bepaald aan welke eisen moet worden voldaan. Vanaf 1 januari 2030 moeten verpakking voldoen aan ontwerpcriteria voor recycling, en vanaf 1 januari 2035 moeten de eisen verder worden aangepast om ervoor te zorgen dat voldoende recyclebare verpakkingen op doeltreffende wijze worden ingezameld, gesorteerd en gerecycled (“gerecycled op grote schaal”). De ontwerpcriteria voor recycling en de methode om te beoordelen of verpakkingen op grote schaal worden gerecycled worden vastgesteld in door de Commissie vast te stellen gedelegeerde handelingen. Deze bepalingen moeten worden uitgesteld om de nodige wetgeving vast te stellen waarin de eisen voor recyclebaarheid worden omschreven en om de industrie voldoende tijd te geven om zich aan de nieuwe regels aan te passen. Krachtens deze bepaling worden de financiële bijdragen die producenten moeten betalen om aan hun verplichtingen inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te voldoen bovendien afgestemd op de prestatieklassen voor recyclebaarheid in het kader van de ontwerpcriteria voor recycling, die zullen worden bijgewerkt om rekening te houden met de grenswaarden voor recyclebaarheid op grote schaal, die vanaf 2035 moeten worden toegepast. Ten slotte worden specifieke regels vastgesteld voor innovatieve verpakkingen, waarvoor de eisen inzake recyclebaarheid pas vijf jaar na het voor het eerst in de handel brengen ervan hoeven te worden gedocumenteerd. Daarnaast worden primaire verpakkingen die voldoen aan de definitie daarvan in artikel 4, punt 25, van Verordening (EU) 2019/6 en contactgevoelige kunststofverpakkingen van medische hulpmiddelen die onder Verordening (EU) 2017/745 vallen en van medische hulpmiddelen voor in-vitrodiagnostiek die onder Verordening (EU) 2017/746 vallen tot en met 2034 vrijgesteld van de eisen van dit artikel om rekening te houden met de gezondheid van mens en dier en met de veiligheid.
In artikel 7 wordt bepaald dat elke kunststof verpakkingseenheid vanaf 1 januari 2030 een bepaald minimumgehalte aan gerecycled materiaal moeten bevatten dat is teruggewonnen uit kunststofafval na consumptie. In bepaalde gevallen zijn specifieke verpakkingen van deze eis vrijgesteld. Tegen 1 januari 2040 wordt dat minimum verhoogd en worden de vrijstellingen herzien. De Commissie zal een uitvoeringshandeling vaststellen om de methode voor berekening en verificatie van het percentage aan gerecycled materiaal dat na consumptie uit kunststofafval is teruggewonnen te bepalen, alsook het formaat voor de bijbehorende technische documentatie. De Commissie wordt bij deze bepaling ook gemachtigd gedelegeerde handelingen vast te stellen tot wijziging van het minimumpercentage aan gerecycled materiaal dat is teruggewonnen uit kunststofafval na consumptie.
In artikel 8 worden in combinatie met de definitie in artikel 3 de voorwaarden vastgesteld waaronder verpakkingen als composteerbaar worden beschouwd, en wordt bepaald dat koffiepads, stickers op fruit en groenten en zeer lichte plastic draagtassen met ingang van 24 maanden na de inwerkingtreding van deze verordening composteerbaar moeten zijn. Andere verpakkingen, met uitzondering van lichte plastic draagtassen, waarvoor de lidstaten flexibiliteit is verleend, moeten geschikt zijn voor materiaalrecycling. Ook wordt de Commissie gemachtigd om gedelegeerde handelingen vast te stellen tot wijziging van de lijst van verpakkingen die composteerbaar moeten zijn.
Krachtens artikel 9 moeten het gewicht en het volume van verpakkingen tot een minimum worden beperkt, waarbij naar behoren rekening wordt gehouden met de veiligheid en functionaliteit van de verpakkingen. In de technische documentatie moet worden aangetoond dat aan deze eis is voldaan.
In artikel 10 worden de eisen voor herbruikbare verpakkingen vastgesteld. Een van de eisen is bijvoorbeeld dat de verpakking moet worden bedacht, ontworpen en in de handel gebracht om zo vaak mogelijk te worden hergebruikt of nagevuld. Herbruikbare verpakkingen moeten ook deel uitmaken van een systeem voor hergebruik dat voldoet aan de minimumvoorwaarden van bijlage VI bij deze verordening.
Hoofdstuk III bevat eisen inzake etikettering, markering en informatie.
Krachtens artikel 11 moeten verpakkingen worden voorzien van een etiket met informatie over de materiële samenstelling ervan om sortering door de consument te vergemakkelijken. Dezelfde etiketten moeten worden aangebracht op afvalbakken zodat de consument gemakkelijk de juiste manier van verwijdering kan identificeren (artikel 12). Ook moet een geharmoniseerd etiket worden ontworpen zodat de fabrikant informatie kan verstrekken over het gehalte aan gerecycled materiaal in kunststofverpakkingen. Herbruikbare verpakkingen moeten worden voorzien van een QR-code of een ander soort gegevensdrager waarmee toegang tot de relevante informatie ter vergemakkelijking van het hergebruik van de verpakking kan worden verkregen. De Commissie wordt gemachtigd om door middel van uitvoeringshandelingen geharmoniseerde etiketteringseisen en -formaten voor verpakkingen en afvalbakken vast te stellen, alsook voor het identificeren van de materiaalsamenstelling van verpakkingen door middel van digitale markeringstechnologieën.
In hoofdstuk IV worden de verplichtingen van de marktdeelnemers vastgesteld. De bepalingen van dit hoofdstuk zijn veelal standaardbepalingen afkomstig van Besluit 768/2008/EG 27 . Artikel 14 en de artikelen 21 tot en met 28 zijn echter de moeite van het vermelden waard.
Overeenkomstig artikel 14 moet worden gewaarborgd dat de leveranciers van verpakkingen of verpakkingsmateriaal de fabrikant alle informatie en documentatie verstrekken die de fabrikant nodig heeft om de conformiteit van de verpakkingen aan te tonen.
Krachtens artikel 21 moeten marktdeelnemers die producten in verzamelverpakkingen, verzendverpakkingen of verpakkingen voor de elektronische handel aan een einddistributeur of eindgebruiker leveren, waarborgen dat het percentage lege ruimte in verpakkingen in verhouding tot het/de verpakte product(en) maximaal 40 % bedraagt.
Krachtens artikel 22 mogen marktdeelnemers geen verpakkingen in de handel brengen in de formaten en voor de doeleinden die zijn vermeld in bijlage V bij deze verordening. De Commissie wordt gemachtigd deze lijst door middel van een gedelegeerde handeling aan te passen.
Krachtens de artikelen 23 en 24 moet een marktdeelnemer die herbruikbare verpakkingen in de handel brengt, waarborgen dat er een systeem voor hergebruik van dergelijke verpakkingen beschikbaar is. Marktdeelnemers die herbruikbare verpakkingen gebruiken, moeten ook een systeem voor hergebruik van dergelijke verpakkingen opzetten of daaraan deelnemen. De eisen voor het systeem voor hergebruik en voor het herstel van herbruikbare verpakkingen zijn vastgesteld in bijlage VI bij de verordening.
Krachtens artikel 25 moeten marktdeelnemers die producten via navulling aanbieden bepaalde informatie aan eindgebruikers verstrekken en waarborgen dat navulstations aan de eisen van deel C van bijlage VI voldoen.
Artikel 26 bevat een aantal streefcijfers voor hergebruik en navulling voor verschillende sectoren en verschillende verpakkingsformaten. Het voorziet ook in vrijstellingen van de verplichting om de streefcijfers voor hergebruik en navulling te halen. De Commissie kan gedelegeerde handelingen vaststellen met specifiekere streefcijfers voor hergebruik en aanvullende vrijstellingen.
De artikelen 27 en 28 bevatten de regels om te berekenen of de streefcijfers voor hergebruik en navulling van artikel 26 zijn gehaald en de regels inzake de verslaglegging aan de bevoegde autoriteit over die streefcijfers. Uiterlijk op 31 december 2028 moet de Commissie een uitvoeringshandeling vaststellen waarin gedetailleerde regels en de methode voor de berekening van de streefcijfers van artikel 26 worden vastgesteld.
In hoofdstuk V (artikel 29) is bepaald dat tegen 31 december 2025 jaarlijks maximaal 40 plastic draagtassen per persoon mogen worden verbruikt. De lidstaten kunnen zeer lichte plastic draagtassen die nodig zijn voor hygiënedoeleinden of als verkoopverpakking voor losse levensmiddelen worden aangeboden om voedselverspilling te voorkomen, vrijstellen van de verplichting om dat streefcijfer te halen.
Hoofdstuk VI over de conformiteit van verpakkingen bevat voornamelijk standaardbepalingen uit Richtlijn 768/2008/EG over de conformiteitsbeoordeling van verpakkingen. Dit betreft:
— het gebruik van betrouwbare, accurate en reproduceerbare methoden voor tests, metingen en berekeningen (artikel 30);
— geharmoniseerde normen die een vermoeden van conformiteit vestigen (artikel 31);
— de mogelijkheid voor de Commissie om gemeenschappelijke technische specificaties vast te stellen indien er geen geharmoniseerde normen zijn (artikel 32);
— de conformiteitsbeoordelingsprocedure (artikel 33), en
— de EU-conformiteitsverklaring (artikel 34).
Krachtens artikel 35 moeten de lidstaten een bevoegde autoriteit aanwijzen voor de uitvoering en handhaving van de verplichtingen uit hoofde van de artikelen 26 tot en met 29 en hoofdstuk VII.
Artikel 36 heeft betrekking op het verslag voor vroegtijdige waarschuwing dat de Commissie in samenwerking met het Europees Milieuagentschap moet opstellen over de voortgang bij het halen van de streefcijfers van de artikelen 38 en 46.
Krachtens artikel 37 moeten de lidstaten een hoofdstuk over het beheer van verpakkingen en verpakkingsafval opnemen in de afvalbeheerplannen die zij krachtens artikel 28 van Richtlijn 2008/98/EG moeten opstellen.
Overeenkomstig artikel 38 moet elke lidstaat het geproduceerde verpakkingsafval per hoofd van de bevolking ten opzichte van het in 2018 geproduceerde verpakkingsafval per hoofd van de bevolking tegen 2030 met 5 %, tegen 2035 met 10 % en tegen 2040 met 15 % verminderen. De lidstaten moeten economische instrumenten en andere maatregelen gebruiken om stimulansen te bieden voor de toepassing van de afvalhiërarchie, het ontstaan van verpakkingsafval te voorkomen en de effecten van verpakking op het milieu te beperken.
Krachtens artikel 39 moeten de lidstaten een register opzetten, aan de hand waarvan moet worden gecontroleerd of producenten van verpakkingen aan de eisen van hoofdstuk VII voldoen. Producenten, organisaties voor producentenverantwoordelijkheid (indien een producent een dergelijke organisatie heeft aangewezen) of de aangewezen vertegenwoordiger voor de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid moeten worden geregistreerd in het register van de lidstaat waar de producent verpakkingen voor het eerst aanbiedt. Producenten die niet zijn geregistreerd, mogen geen verpakkingen op de markt van een lidstaat aanbieden.
In artikel 40 is bepaald dat de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen rust op producenten die de verpakkingen voor het eerst op het grondgebied van een lidstaat op de markt aanbieden, overeenkomstig de artikelen 8 en 8 bis van Richtlijn 2008/98/EG.
Artikel 41 heeft betrekking op organisaties voor producentenverantwoordelijkheid. Indien er meerdere organisaties voor producentenverantwoordelijkheid zijn, moet ervoor worden gezorgd dat zij hun verplichtingen op het gehele grondgebied van een lidstaat nakomen.
Krachtens artikel 42 moeten producenten, of een aangewezen organisatie voor producentenverantwoordelijkheid, een vergunning aanvragen bij de bevoegde autoriteit.
Krachtens artikel 43 moeten de lidstaten waarborgen dat er systemen worden opgezet waarmee alle verpakkingen en verpakkingsafval van de consumenten, andere eindgebruikers of de afvalstroom kunnen worden teruggenomen en/of ingezameld.
Bij artikel 44 wordt voor kunststof drankflessen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter en voor metalen en aluminium drankverpakkingen voor eenmalig gebruik met een inhoud van maximaal drie liter een statiegeldregeling verplicht gesteld. Ook worden uitzonderingen op die regel vastgesteld. Uiterlijk op 1 januari 2029 moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alle statiegeldregelingen aan de minimumeisen van bijlage X voldoen. De lidstaten mogen ook glas in hun statiegeldregelingen opnemen, en moeten ervoor zorgen dat statiegeldregelingen voor verpakkingen voor eenmalig gebruik, met name voor glazen drankflessen voor eenmalig gebruik, in gelijke mate beschikbaar zijn voor herbruikbare verpakkingen waar dat technisch en economisch haalbaar is.
Krachtens artikel 45 moeten de lidstaten maatregelen treffen om te stimuleren dat er meer systemen voor hergebruik worden ingevoerd. Dergelijke maatregelen kunnen bijvoorbeeld de vorm aannemen van statiegeldregelingen voor verpakkingen die niet onder de krachtens artikel 44 verplicht gestelde statiegeldregelingen vallen.
Bij artikel 46 worden recyclingstreefcijfers voor verpakkingsafval vastgesteld waaraan de lidstaten uiterlijk op 31 december 2025 en 31 december 2030 moeten voldoen, en die gelijk zijn aan die van Richtlijn 94/62/EG. Indien lidstaten de termijnen voor het halen van de streefcijfers voor 2025 uitstellen, moeten zij overeenkomstig bijlage XI een uitvoeringsplan indienen. De Commissie kan een lidstaat verzoeken zijn uitvoeringsplan te herzien.
De artikel 47 en 48 bevatten de regels om te berekenen of de streefcijfers voor recycling van artikel 46, lid 1, zijn gehaald.
Krachtens artikel 49 moeten producenten of organisaties voor producentenverantwoordelijkheid informatie over de preventie en het beheer van verpakkingsafval beschikbaar stellen voor de verpakkingen die zij op het grondgebied van een lidstaat aanbieden.
Artikel 50 betreft de verslaglegging van de lidstaten aan de Commissie voor elk kalenderjaar over:
— het halen van de recyclingstreefcijfers;
— het verbruik van zeer lichte, lichte en dikke plastic draagtassen;
— het inzamelingspercentage van de verpakkingen die onder de verplichting vallen om een statiegeldregeling in te stellen, en
— voor elk verpakkingsformaat en voor elke soort verpakking vermeld in tabel 3, deel 3, van bijlage II: de hoeveelheid in de handel gebrachte verpakkingen en de recyclingpercentages.
In artikel 51 worden regels voor databanken inzake verpakkingen vastgesteld en wordt bepaald welke informatie zij moeten bevatten.
Hoofdstuk VIII heeft betrekking op vrijwaringsprocedures en is gebaseerd op standaardbepalingen.
Hoofdstuk IX (artikel 57) heeft betrekking op groene overheidsopdrachten en meer bepaald op de mogelijkheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen vast te stellen met eisen voor overheidsopdrachten (bv. technische specificaties, selectiecriteria, gunningscriteria enz.) op basis van de duurzaamheidseisen van deze verordening.
Hoofdstuk X is een standaardhoofdstuk met artikelen over gedelegeerde handelingen (artikel 58) en uitvoeringshandelingen (artikel 59).
Bij hoofdstuk XI worden Verordening (EU) 2019/1020 en Richtlijn (EU) 2019/904 gewijzigd.
Hoofdstuk XII is een standaardhoofdstuk met slotbepalingen, met artikelen over sancties (artikel 62), over het uitvoeren van een evaluatie van de verordening acht jaar na de vaststelling ervan (artikel 63) en over intrekking en overgangsbepalingen (artikel 64).