Toelichting bij COM(2022)695 - Rechterlijke bevoegdheid, toepasselijke recht, erkenning van beslissingen en aanvaarding authentieke akten inzake afstamming en introductie van Europese akte van afstamming - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)695 - Rechterlijke bevoegdheid, toepasselijke recht, erkenning van beslissingen en aanvaarding authentieke akten inzake afstamming ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)695   |
| datum | 07-12-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
De Unie streeft ernaar een ruimte van vrijheid en recht tot stand te brengen, in stand te houden en te ontwikkelen waarin het vrije verkeer van personen, de toegang tot de rechter en de volledige eerbiediging van de grondrechten zijn gewaarborgd.
Om dit streven kracht bij te zetten, zei Commissievoorzitter Von der Leyen in haar toespraak over de Staat van de Unie in 2020: “Als je een ouder bent in één land, ben je een ouder in alle landen”. Met deze verklaring wees de voorzitter van de Commissie erop dat ervoor moet worden gezorgd dat de afstamming die in een lidstaat is vastgesteld, in alle andere lidstaten voor alle doeleinden wordt erkend. Dit initiatief werd aangemerkt als een van de belangrijkste acties in het kader van de EU-strategie voor de rechten van het kind 1 en de EU-strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers 2 .
Het voorstel heeft als doel de bescherming te versterken van de grondrechten en andere rechten van kinderen in grensoverschrijdende situaties, zoals hun recht op een identiteit 3 , hun recht om niet te worden gediscrimineerd 4 , hun recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven 5 , hun recht op erfopvolging en hun recht op levensonderhoud in een andere lidstaat, waarbij de belangen van het kind voorop staan 6 . In overeenstemming met deze doelstelling wordt in de conclusies van de Raad over de EU-strategie voor de rechten van het kind 7 benadrukt dat kinderrechten universeel zijn, dat elk kind dezelfde rechten geniet zonder enige vorm van discriminatie en dat het belang van het kind voorop moet staan bij alle handelingen met betrekking tot kinderen, ongeacht of deze door overheidsinstanties of door particuliere instellingen worden verricht.
Aanvullende doelstellingen van het voorstel bestaan erin rechtszekerheid en voorspelbaarheid te bieden met betrekking tot de regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties en inzake de erkenning van de afstamming, en de juridische kosten en lasten voor gezinnen en de rechtsstelsels van de lidstaten te verminderen in verband met juridische procedures voor de erkenning van de afstamming in een andere lidstaat.
De erkenning van de afstamming tussen de lidstaten is noodzakelijk omdat burgers zich steeds vaker in grensoverschrijdende situaties bevinden, bijvoorbeeld wanneer zij familieleden in een andere lidstaat hebben, binnen de Unie reizen, naar een andere lidstaat verhuizen om een baan te vinden of een gezin te stichten of in een andere lidstaat onroerend goed kopen. Naar schatting twee miljoen kinderen kunnen zich momenteel echter voor een situatie gesteld zien waarin hun afstamming zoals die in een lidstaat is vastgesteld, in een andere lidstaat niet voor alle doeleinden wordt erkend.
Het recht van de Unie vereist reeds dat de lidstaten de afstamming van een kind zoals die in een andere lidstaat is vastgesteld, erkennen met het oog op de rechten die het kind ontleent aan het Unierecht, met name aan het Unierecht inzake vrij verkeer, met inbegrip van Richtlijn 2004/38/EG 8 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden 9 , wat het recht op gelijke behandeling 10 met zich brengt alsook het verbod op belemmeringen in aangelegenheden als de erkenning van namen 11 .
Het recht van de Unie vereist echter nog niet dat de lidstaten de afstamming van een kind zoals vastgesteld in een andere lidstaat, voor andere doeleinden erkennen. Dit ontbreken van erkenning kan aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor kinderen. Het belemmert de uitoefening van hun grondrechten in grensoverschrijdende situaties en kan ertoe leiden dat hun de rechten die zij krachtens het nationale recht aan de afstamming ontlenen, worden ontzegd. Zo kunnen kinderen hun recht verliezen op erfopvolging of levensonderhoud in een andere lidstaat, of hun recht op het optreden van een van hun ouders als hun wettelijke vertegenwoordiger in een andere lidstaat op het gebied van bijvoorbeeld medische behandelingen of onderwijs. Deze moeilijkheden kunnen gezinnen dwingen tot een gerechtelijke procedure om de afstamming van hun kinderen in een andere lidstaat te laten erkennen, maar deze gerechtelijke procedures vergen tijd en brengen kosten en lasten met zich mee voor zowel het gezin als de rechtsstelsels van de lidstaten, terwijl het resultaat ervan ongewis is. Hoewel de lidstaten verplicht zijn om de afstamming zoals die in een andere lidstaat is vastgesteld, met het oog op aan het recht van de Unie ontleende rechten te erkennen, kunnen gezinnen ervan worden weerhouden hun recht op vrij verkeer uit te oefenen uit angst dat de afstamming van hun kinderen in een andere lidstaat niet voor alle doeleinden zal worden erkend.
De redenen voor de huidige problemen in verband met de erkenning van de afstamming bestaan erin dat de lidstaten verschillende materiële regels kennen voor de vaststelling van de afstamming in binnenlandse situaties en die regels onder hun bevoegdheid vallen en zullen blijven vallen, maar ook verschillende regels kennen inzake internationale rechterlijke bevoegdheid en verschillende collisieregels voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties en inzake de erkenning van de afstamming die in een andere lidstaat is vastgesteld, aangelegenheden op het gebied waarvan de Unie bevoegd is om maatregelen te nemen. De instrumenten van de Unie inzake familierecht met grensoverschrijdende gevolgen, onder meer op het gebied van ouderlijke verantwoordelijkheid en levensonderhoud, erfopvolging en de overlegging van openbare documenten in een andere lidstaat, strekken zich momenteel echter niet uit tot internationale rechterlijke bevoegdheid of collisieregels voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties of tot de erkenning van afstamming tussen lidstaten.
Klachten van burgers, verzoekschriften aan het Europees Parlement en gerechtelijke procedures getuigen van de problemen die gezinnen in de Unie ondervinden in verband met de erkenning van de afstamming van hun kinderen in grensoverschrijdende situaties, onder meer wanneer zij naar een andere lidstaat verhuizen of terugkeren naar hun lidstaat van herkomst, en om erkenning van de afstamming voor alle doeleinden verzoeken.
Om de problemen in verband met de erkenning van de afstamming voor alle doeleinden aan te pakken en de bestaande leemte in het recht van de Unie te dichten, stelt de Commissie voor om Unieregels vast te stellen met betrekking tot de internationale rechterlijke bevoegdheid inzake afstamming (waarbij wordt bepaald van welke lidstaat de rechters bevoegd zijn om in grensoverschrijdende situaties kennis te nemen van aangelegenheden inzake afstamming en om onder meer de afstamming vast te stellen) en het toepasselijke recht (waarbij het nationale recht wordt aangewezen dat van toepassing moet zijn op aangelegenheden inzake afstamming, zoals de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties), om zo vervolgens de erkenning in een lidstaat van de in een andere lidstaat vastgestelde afstamming te vergemakkelijken. De Commissie stelt ook voor een Europese akte van afstamming in te voeren, waar kinderen (of hun wettelijke vertegenwoordigers) om kunnen verzoeken en die zij kunnen gebruiken om in een andere lidstaat bewijs van hun afstamming te overleggen.
Aangezien in het internationaal recht, het recht van de Unie en het recht van de lidstaten alle kinderen zonder onderscheid dezelfde rechten hebben, heeft het voorstel betrekking op de erkenning van de afstamming van een kind, ongeacht de wijze waarop het kind verwekt of geboren is en ongeacht het soort gezin waartoe het kind behoort. Het voorstel omvat dus ook de erkenning van de afstamming van een kind met ouders van hetzelfde geslacht en de erkenning van de afstamming van een kind dat binnenlands in een lidstaat is geadopteerd.
Het voorstel doet echter geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om materiële regels van familierecht vast te stellen, zoals regels inzake de definitie van “gezin” of regels inzake de vaststelling van de afstamming in binnenlandse situaties. Het voorstel doet evenmin afbreuk aan de regels van de lidstaten inzake de erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken of aangegane geregistreerde partnerschappen.
Het voorstel is van toepassing ongeacht de nationaliteit van de kinderen en de nationaliteit van hun ouders. In overeenstemming met de bestaande instrumenten van de Unie op het gebied van burgerlijke zaken (met inbegrip van familierecht) en handelszaken, vereist het voorstel echter alleen de erkenning of aanvaarding van in een lidstaat afgegeven documenten tot vaststelling of staving van de afstamming, terwijl op de erkenning of aanvaarding van in een derde land afgegeven documenten tot vaststelling of staving van de afstamming, het nationale recht van toepassing zal blijven.
• Verenigbaarheid met bepalingen op het beleidsterrein
Momenteel zijn de lidstaten op grond van het bestaande Unierecht reeds verplicht de afstamming van een kind zoals vastgesteld in een andere lidstaat te erkennen met het oog op de uitoefening van de rechten die het kind ontleent aan het Unierecht, met name op het gebied van vrij verkeer. Het voorstel doet geen afbreuk aan die verplichting van de lidstaten. Bij gebrek aan Unieregels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties en inzake de erkenning in een andere lidstaat van de afstamming met het oog op de rechten die een kind aan de afstamming ontleent krachtens het nationale recht, worden deze aangelegenheden momenteel echter geregeld door het nationale recht van elke lidstaat.
De bestaande instrumenten van de Unie regelen de erkenning van rechterlijke beslissingen en authentieke akten op verschillende gebieden die rechtstreeks relevant zijn voor kinderen in grensoverschrijdende situaties, zoals ouderlijke verantwoordelijkheid 12 , levensonderhoud 13 en erfopvolging 14 . Aangelegenheden inzake afstamming zijn echter uitgesloten van het toepassingsgebied van deze instrumenten. De verordening inzake openbare documenten 15 heeft betrekking op de authenticiteit van openbare documenten op bepaalde gebieden, waaronder geboorte, afstamming en adoptie, maar niet op de erkenning van de inhoud van dergelijke openbare documenten. De vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties en inzake de erkenning van de afstammming in een andere lidstaat zou een aanvulling vormen op de huidige wetgeving van de Unie inzake familierecht en erfopvolging en de toepassing daarvan vergemakkelijken, aangezien de afstamming van een kind een preliminaire kwestie is die moet worden opgelost voordat de bestaande regels van de Unie inzake ouderlijke verantwoordelijkheid, levensonderhoud en erfopvolging met betrekking tot het kind kunnen worden toegepast.
Aangezien het voorstel tot doel heeft de rechten van kinderen in grensoverschrijdende situaties te beschermen, is het in overeenstemming met het VN-Verdrag inzake de rechten van het kind, waarin is bepaald dat de staten die partij zijn ervoor moeten zorgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van de ouders van het kind (artikel 2), dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door rechterlijke instanties of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging moeten vormen (artikel 3), en dat kinderen recht hebben op een identiteit en het recht hebben door hun ouders te worden verzorgd (artikelen 7 en 8). Het voorstel is ook in overeenstemming met het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, dat voorziet in het recht op eerbiediging van het privéleven en het familie- en gezinsleven, en met de desbetreffende jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, ook wat betreft de erkenning van uit een draagmoeder geboren kinderen. Ten slotte is het ook in overeenstemming met de in het Verdrag betreffende de Europese Unie (artikel 3, leden 3, en 5 VEU) en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: “Handvest” genoemd) geformuleerde doelstelling van bescherming en bevordering van de rechten van het kind. Het Handvest waarborgt bij de toepassing en uitvoering van het recht van de Unie de bescherming van de grondrechten van kinderen en hun gezinnen. Deze rechten omvatten het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (artikel 7), het recht om niet te worden gediscrimineerd (artikel 21) en het recht van kinderen om regelmatig persoonlijke betrekkingen en rechtstreekse contacten met beide ouders te onderhouden indien dit in overeenstemming is met de belangen van het kind (artikel 24). Uitgaand van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind bepaalt artikel 24, lid 2, van het Handvest ook dat bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, de belangen van het kind een essentiële overweging vormen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Het voorstel is gebaseerd op verschillende beleidsinitiatieven. Daarbij gaat het onder meer om “Het programma van Stockholm – Een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger” van de Europese Raad van 2010 16 , het actieplan van de Commissie ter uitvoering van het programma van Stockholm 17 , en het groenboek “Minder administratieve formaliteiten voor burgers: De bevordering van het vrije verkeer van openbare documenten en de erkenning van de gevolgen van akten van de burgerlijke stand” van 2010 18 . Bovendien heeft het Europees Parlement de Commissie in 2017 verzocht om een wetgevingsvoorstel in te dienen inzake de grensoverschrijdende erkenning van adoptiebeschikkingen 19 .
In 2020 kondigde de Commissie maatregelen 20 aan om ervoor te zorgen dat de afstamming die in een lidstaat is vastgesteld in alle andere lidstaten zou worden erkend. Dit initiatief werd opgenomen in de EU-strategie voor de rechten van het kind van 2021 21 als een van de belangrijkste acties ter ondersteuning van gelijkheid en de rechten van kinderen, en in de EU-strategie voor gelijkheid van lhbtiq’ers van 2020 22 . Het Europees Parlement gaf in zijn resolutie van 2022 over de bescherming van de rechten van het kind in civielrechtelijke, bestuursrechtelijke en familierechtelijke zaken 23 te kennen ingenomen te zijn met het initiatief van de Commissie.
In de conclusies van de Raad over de EU-strategie voor de rechten van het kind 24 wordt benadrukt dat kinderrechten universeel zijn, dat elk kind dezelfde rechten geniet zonder enige vorm van discriminatie en dat het belang van het kind voorop moet staan bij alle handelingen met betrekking tot kinderen, ongeacht of deze door overheidsinstanties of door particuliere instellingen worden verricht. Dit houdt noodzakelijkerwijs de totstandbrenging in van een rechtskader met uniforme regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten, zodat kinderen zonder discriminatie hun rechten in de Unie kunnen uitoefenen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Volgens de Verdragen van de Unie valt het materiële recht op het gebied van familiezaken, met inbegrip van de rechtspositie van personen, onder de bevoegdheid van de lidstaten, wat betekent dat de materiële regels voor de vaststelling van de afstamming van een persoon in het nationale recht zijn neergelegd. De Unie kan echter op grond van artikel 81, lid 3, VWEU maatregelen betreffende het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen vaststellen, zoals maatregelen om ervoor te zorgen dat wanneer de afstamming in een lidstaat eenmaal is vastgesteld, deze in de andere lidstaten wordt erkend. Deze maatregelen kunnen de vaststelling omvatten van gemeenschappelijke regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid, het toepasselijke recht en procedures voor de erkenning van de afstamming in een andere lidstaat. Deze maatregelen zullen niet leiden tot harmonisatie van het materiële recht van de lidstaten inzake de definitie van “gezin” of de vaststelling van de afstamming in binnenlandse situaties.
Net als andere instrumenten van de Unie op het gebied van familierecht beoogt het voorstel de erkenning van rechterlijke beslissingen en authentieke akten inzake afstamming te vergemakkelijken door de vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht. Het voorstel heeft tot doel te verplichten tot de erkenning van de in een andere lidstaat vastgestelde afstamming met het oog op, met name, de rechten die uit hoofde van het nationale recht voortvloeien uit de afstamming. Artikel 81, lid 3, VWEU is daarom de juiste rechtsgrondslag.
Op grond van Protocol nr. 22 bij het VWEU zijn wettelijke maatregelen op het gebied van justitie niet bindend voor, noch van toepassing in Denemarken. Op grond van Protocol nr. 21 bij het VWEU is Ierland evenmin door dergelijke maatregelen gebonden. Zodra een voorstel op dit gebied is ingediend, kan Ierland echter kennis geven van zijn wens deel te nemen aan de vaststelling en toepassing van de maatregel en kan het, zodra de maatregel is vastgesteld, zijn wens kenbaar maken om die maatregel te aanvaarden.
• Subsidiariteit
Terwijl het aan de lidstaten is om regels vast te stellen voor de definitie van het begrip “gezin” en voor de vaststelling van de afstamming, is het vaststellen van maatregelen met grensoverschrijdende gevolgen met betrekking tot het familierecht en de rechten van het kind een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten 25 . Problemen inzake de erkenning in een lidstaat van de in een andere lidstaat vastgestelde afstamming met het oog op aan het nationale recht dan wel het recht van de Unie ontleende rechten hebben een Uniedimensie, aangezien erkenning de betrokkenheid van twee lidstaten vereist. Ook de gevolgen van niet-erkenning van de afstamming hebben een Uniedimensie, aangezien gezinnen ervan kunnen worden weerhouden hun recht op vrij verkeer uit te oefenen uit angst dat de afstamming van hun kind in een andere lidstaat niet voor alle doeleinden zal worden erkend.
Problemen met betrekking tot de erkenning van de afstamming vloeien met name voort uit het verschil tussen de lidstaten in materiële regels voor de vaststelling van de afstamming en het verschil in regels tussen de lidstaten inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties. Lidstaten zouden de problemen met de erkenning van de afstamming individueel niet op bevredigende wijze kunnen oplossen, aangezien de regels en procedures van de lidstaten gelijk aan elkaar of ten minste met elkaar verenigbaar zouden moeten zijn om de afstamming over en weer tussen lidstaten te kunnen erkennen. Maatregelen op het niveau van de Unie zijn nodig om ervoor te zorgen dat een lidstaat waarvan de gerechten of andere bevoegde autoriteiten de afstamming in grensoverschrijdende situaties vaststellen, geacht wordt daartoe bevoegd te zijn, en dat de gerechten en andere bevoegde autoriteiten van alle lidstaten hetzelfde recht zullen toepassen om de afstamming in grensoverschrijdende situaties vast te stellen. Op die manier zal worden vermeden dat er met betrekking tot een en dezelfde persoon binnen de Unie sprake van conflicterende afstammingen is en zal elke lidstaat de in een andere lidstaat vastgestelde afstamming erkennen.
Daarom zouden de doelstellingen van dit voorstel, vanwege het toepassingsgebied en de gevolgen ervan, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel het best op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt.
• Evenredigheid
Het doel van dit voorstel is het vergemakkelijken van de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten door te voorzien in de erkenning van i) rechterlijke beslissingen en ii) authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen, en het vergemakkelijken van de aanvaarding van authentieke akten die in de lidstaat van herkomst geen bindende rechtsgevolgen, maar wel bewijskracht hebben. Daartoe harmoniseert het voorstel de regels van de lidstaten inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties en de collisieregels van de lidstaten aan de hand waarvan het recht wordt aangewezen dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties.
Het voorstel gaat niet verder dan nodig is om de daarmee beoogde doelstellingen te verwezenlijken: het doet geen afbreuk aan het materiële nationale recht inzake de definitie van het begrip “gezin”, het doet geen afbreuk aan het nationaal recht inzake de erkenning van in het buitenland gesloten huwelijken of aangegane geregistreerde partnerschappen, de regels inzake de rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht zijn alleen van toepassing op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties, het verplicht de lidstaten er alleen toe de afstamming te erkennen wanneer deze in een lidstaat is vastgesteld en niet wanneer deze in een derde land is vastgesteld, het laat de bevoegdheid van de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van afstamming onverlet, en de Europese akte van afstamming is facultatief voor kinderen (of hun wettelijke vertegenwoordigers) en komt niet in de plaats van gelijkwaardige nationale documenten die de afstamming staven.
Het voorstel is derhalve in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
• Keuze van het instrument
De vaststelling van uniforme regels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties kan alleen worden gerealiseerd door middel van een verordening, aangezien alleen een verordening een volledig consistente interpretatie en toepassing van de regels waarborgt. In overeenstemming met eerdere instrumenten van de Unie inzake internationaal privaatrecht is het rechtsinstrument dat de voorkeur geniet derhalve een verordening.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Raadpleging van belanghebbenden
Bij de voorbereiding van het voorstel heeft de Commissie in 2021 en 2022 uitgebreid overleg gepleegd waarbij alle lidstaten (met uitzondering van Denemarken 26 ) betrokken waren. De raadplegingen waren gericht op een breed scala van belanghebbenden die burgers, overheidsinstanties, academici, beoefenaars van juridische beroepen, ngo’s en andere relevante belangengroepen vertegenwoordigen. De raadplegingen bestonden uit i) publieke feedback op de aanvangseffectbeoordeling, ii) een openbare raadpleging, iii) een bijeenkomst met belanghebbenden en vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld, en iv) een bijeenkomst met deskundigen van de autoriteiten van de lidstaten.
Naast de raadplegingsactiviteiten van de Commissie heeft een externe contractant raadplegingen gehouden. Deze bestonden uit i) online-enquêtes onder de ambtenaren van de burgerlijke stand van de lidstaten, ii) schriftelijke vragenlijsten voor ministeries en de rechterlijke macht van de lidstaten, en iii) interviews met de rechterlijke macht en ngo’s van de lidstaten.
Over het algemeen waren belanghebbenden die opkomen voor de rechten van kinderen of die regenbooggezinnen, beoefenaars van juridische beroepen of ambtenaren van de burgerlijke stand vertegenwoordigen, er voorstander van dat de Unie de huidige problemen met de erkenning van de afstamming aanpakt door bindende wetgeving vast te stellen. Organisaties die traditionele gezinnen vertegenwoordigen en organisaties die tegen draagmoederschap pleiten, stonden daarentegen over het algemeen kritisch tegenover een wetgevingsvoorstel. De meningen van het publiek liepen uiteen.
De ontvangen feedback vormde de basis voor de voorbereiding van het voorstel en van de bijbehorende effectbeoordeling. Een gedetailleerde samenvatting van de resultaten van de raadplegingen van de Commissie is opgenomen in de effectbeoordeling.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Naast de bovengenoemde raadplegingen van belanghebbenden heeft de Commissie ook expertise uit andere bronnen verzameld en gebruikt.
Bij de voorbereiding van het voorstel heeft de Commissie de expertise ingewonnen van de deskundigengroep inzake de erkenning van afstamming tussen de lidstaten, die zij in 2021 heeft opgericht. De Commissie heeft ook deelgenomen aan vergaderingen van deskundigen over het Parentage/Surrogacy Project van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht en heeft academische literatuur, rapporten en studies geraadpleegd.
Voor de voorbereiding van de effectbeoordeling heeft de Commissie zich gebaseerd op een studie van een externe contractant. De externe contractant heeft ook landverslagen opgesteld over onder meer het materiële recht en het internationaal privaatrecht van de lidstaten inzake afstamming. In de studie van de contractant werden verschillende instrumenten gebruikt om de bestaande problemen op het gebied van de erkenning van afstamming, de effecten van dit voorstel en de overwogen beleidsopties te analyseren. Deze instrumenten omvatten het gebruik van op verschillende manieren verzamelde empirische gegevens (interviews, vragenlijsten, nationale verslagen), alsmede statistieken en deskresearch. Indien er geen kwantitatieve gegevens beschikbaar waren, werd gebruikgemaakt van kwalitatieve ramingen. In de studie van de externe contractant werd geconcludeerd dat de meest geschikte optie voor de Unie om haar beleidsdoelstellingen te verwezenlijken de vaststelling zou zijn van een wetgevingsinstrument inzake de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten, met inbegrip van de invoering van een Europese akte van afstamming.
• Effectbeoordeling
Op basis van de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie 27 en de conclusies van de aanvangseffectbeoordeling heeft de Commissie een effectbeoordeling van het voorstel opgesteld. In de effectbeoordeling werden de volgende beleidsopties overwogen: i) het basisscenario, ii) een aanbeveling van de Commissie aan de lidstaten, iii) wettelijke maatregelen bestaande in een verordening inzake de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten, en iv) wetgevingsmaatregelen bestaande in een verordening inzake de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten, met inbegrip van de invoering van een facultatieve Europese akte van afstamming. Al deze beleidsopties, met inbegrip van het basisscenario, zouden vergezeld gaan van bepaalde niet-wetgevende maatregelen om het bewustzijn te vergroten, goede praktijken te bevorderen en de samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten die zich met aangelegenheden inzake afstamming bezighouden, te verbeteren.
In de effectbeoordeling werd elk van deze opties onderzocht wat betreft hun verwachte effecten en hun doeltreffendheid, efficiëntie en samenhang met het juridische en beleidskader van de Unie. Op basis van deze beoordeling werd gekozen voor de optie bestaande in een voorstel voor een verordening inzake de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten, met daarbij de invoering van een facultatieve Europese akte van afstamming.
In de effectbeoordeling wordt geconcludeerd dat de gekozen optie de erkenning van de afstamming aanzienlijk zou vergemakkelijken voor alle naar schatting twee miljoen kinderen uit grensoverschrijdende gezinnen en niet alleen voor degenen die momenteel de meeste problemen ondervinden met de erkenning van de afstamming. Met name de Europese akte van afstamming, die specifiek is ontworpen voor gebruik in een andere lidstaat, zou de administratieve lasten van de erkenningsprocedures en de vertaalkosten voor alle gezinnen verminderen.
De gekozen beleidsoptie zou ook het meest doeltreffend zijn om de problemen in verband met de erkenning van de afstamming aan te pakken, aangezien de positieve juridische, sociale en psychologische gevolgen bijzonder groot zouden zijn. De gekozen optie zou een duidelijk positief effect hebben op de bescherming van de grondrechten van kinderen, zoals hun recht op een identiteit, hun recht om niet te worden gediscrimineerd en hun recht op eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven. Zij zou ook het meest doeltreffend zijn om de rechten te beschermen die kinderen krachtens het nationale recht aan hun afstamming ontlenen, zoals hun recht op levensonderhoud en erfopvolging in een andere lidstaat. Tot slot zou zij ook een positief sociaal en psychologisch effect hebben, aangezien zij ertoe zou leiden dat kinderen in grensoverschrijdende situaties als lokale kinderen worden behandeld.
Door de vaststelling van uniforme Unieregels inzake de internationale rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht en de erkenning van de afstamming zonder dat daarvoor een specifieke procedure vereist is, zou de gekozen optie de kosten en lasten wegnemen in verband met de administratieve en gerechtelijke procedures die kinderen en hun gezinnen momenteel moeten dragen om de afstamming in een andere lidstaat te laten erkennen. Geschat wordt dat de gemiddelde kosten per erkenningsprocedure bij de gekozen optie met 71 % zouden dalen en met 90 % voor de gezinnen die momenteel de ernstigste problemen ondervinden met de erkenning van de afstamming.
De gekozen optie zou voorts leiden tot aanzienlijke besparingen qua kosten, tijd en lasten voor de overheidsinstanties van de lidstaten. Bij de gekozen optie zouden de kosten voor erkenningsprocedures die door overheidsinstanties worden gedragen, naar schatting met 54 % dalen.
• Grondrechten
Zoals hierboven uiteengezet, leiden de huidige problemen met de erkenning van de afstamming tot situaties die inbreuk maken op de grondrechten en andere rechten van kinderen in grensoverschrijdende situaties. Kinderen hun wettelijke status en afstamming zoals vastgesteld in een andere lidstaat ontzeggen, is in strijd met de grondrechten van kinderen op een identiteit, op non-discriminatie en op eerbiediging van het privé-leven en van het familie- en gezinsleven, alsook met hun belangen. Met het vergemakkelijken van de erkenning van de afstamming tussen de lidstaten beoogt het voorstel de grondrechten van kinderen in grensoverschrijdende situaties te beschermen en de continuïteit van de afstammingsstatus binnen de Unie te waarborgen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De lidstaten kunnen met eenmalige kosten te maken krijgen om zich aan de nieuwe regels van de verordening aan te passen, met name kosten die voortvloeien uit de noodzaak om rechters, ambtenaren van de burgerlijke stand en andere bevoegde autoriteiten op te leiden met betrekking tot de nieuwe regels. Er kunnen geringe terugkerende kosten worden verwacht voor de permanente opleiding van die autoriteiten. Geen van deze kosten zal naar verwachting aanzienlijk zijn en zij zouden hoe dan ook worden gecompenseerd door de efficiëntiewinsten en kostenbesparingen die de verordening met zich meebrengt.
De bepalingen in het voorstel inzake digitale communicatie via het Europees elektronisch toegangspunt in het kader van het gedecentraliseerde IT-systeem dat is ingesteld bij Verordening (EU) XX/YYYY [de digitaliseringsverordening] zouden gevolgen hebben voor de begroting van de Unie, welke kunnen worden gedekt door herschikking binnen het programma Justitie. Deze gevolgen zouden gering zijn omdat het gedecentraliseerde IT-systeem niet specifiek zou hoeven worden opgezet voor de toepassing van het voorstel, maar zou worden ontwikkeld voor een reeks instrumenten van de Unie inzake justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken in het kader van [de digitaliseringsverordening].
De lidstaten zouden ook enige kosten maken in verband met het installeren en onderhouden van de toegangspunten van het gedecentraliseerde IT-systeem op hun grondgebied en met het aanpassen van hun nationale IT-systemen zodat deze interoperabel met de toegangspunten worden. Zoals opgemerkt, zou het grootste deel van deze financiële investeringen echter reeds hebben plaatsgevonden in het kader van de digitalisering van andere instrumenten van de Unie inzake justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken. Daarnaast zouden de lidstaten subsidies kunnen aanvragen om deze kosten te financieren in het kader van de desbetreffende financiële programma’s van de Unie, met name de cohesiebeleidsfondsen en het programma Justitie.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende monitoring, evaluatie en rapportage
Een verordening is rechtstreeks toepasselijk in alle lidstaten en hoeft derhalve niet in nationaal recht te worden omgezet.
Het voorstel voorziet in passende monitoring-, evaluatie- en rapportageverplichtingen. Ten eerste zou de praktische toepassing van de verordening worden gemonitord door middel van regelmatige bijeenkomsten van het Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken, waaraan deskundigen uit de lidstaten zouden deelnemen. Bovendien zou de Commissie vijf jaar na de inwerkingtreding van de verordening een volledige evaluatie van de toepassing van de verordening uitvoeren. De evaluatie zou worden uitgevoerd op basis van onder meer input van de autoriteiten van de lidstaten, externe deskundigen en relevante belanghebbenden.
• Uitleg van de bepalingen van het voorstel
Het voorstel bestaat uit negen hoofdstukken: i). onderwerp, toepassingsgebied en definities; ii) rechterlijke bevoegdheid op het gebied van afstamming in grensoverschrijdende situaties; iii) het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties; iv) de erkenning van rechterlijke beslissingen en authentieke akten met bindende rechtsgevolgen die in een andere lidstaat zijn gegeven respectievelijk afgegeven; v) de aanvaarding van authentieke akten zonder bindende rechtsgevolgen die in een andere lidstaat zijn afgegeven; vi) de Europese akte van afstamming; vii) gedelegeerde handelingen; viii) digitale communicatie; en ix) algemene en slotbepalingen.
Inhoudsopgave
- Hoofdstuk I - Onderwerp, toepassingsgebied en definities
- Hoofdstuk II - Rechterlijke bevoegdheid
- Hoofdstuk III - Toepasselijke recht
- Hoofdstuk IV - Erkenning
- Hoofdstuk V - Authentieke akten zonder bindende rechtsgevolgen
- Hoofdstuk VI - Europese akte van afstamming
- Hoofdstuk VII - Gedelegeerde handelingen
- Hoofdstuk VIII - Digitalisering
Artikel 1 omschrijft het onderwerp van de verordening. Met het voorstel wordt beoogd de erkenning in een lidstaat van de in een andere lidstaat vastgestelde afstamming te vergemakkelijken door middel van de vaststelling van uniforme regels inzake (i) internationale rechterlijke bevoegdheid voor de vaststelling van de afstamming in een lidstaat in grensoverschrijdende situaties; ii) het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in een lidstaat in grensoverschrijdende situaties; iii) de erkenning van rechterlijke beslissingen en van authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen; iv) de aanvaarding van authentieke akten die in de lidstaat van herkomst geen bindende rechtsgevolgen, maar wel bewijskracht hebben; en v) de invoering van een facultatieve Europese akte van afstamming waarmee een kind of een wettelijke vertegenwoordiger in een andere lidstaat de afstamming kan aantonen.
De afstamming wordt doorgaans van rechtswege of door een handeling van een bevoegde autoriteit, zoals een rechterlijke beslissing, een beslissing van een administratieve instantie of een notariële akte, vastgesteld, waarna de afstamming doorgaans in het register van de burgerlijke stand of het bevolkingsregister van de lidstaat wordt geregistreerd. Burgers verzoeken echter meestal om erkenning van de afstamming in een andere lidstaat op basis van een authentieke akte die geen vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen inhoudt, maar die bewijskracht heeft met betrekking tot de eerder in die lidstaat langs andere weg (van rechtswege of door een besluit van een bevoegde autoriteit) vastgestelde afstamming. Bij dergelijke authentieke akten kan het bijvoorbeeld om een uittreksel uit het bevolkingsregister of een geboorte- of afstammingsverklaring gaan. De uniforme regels in het voorstel betreffende het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties zijn bedoeld om de aanvaarding te vergemakkelijken van authentieke akten die in de lidstaat van herkomst geen bindende rechtsgevolgen, maar wel bewijskracht hebben ten aanzien van de eerder in die lidstaat vastgestelde afstamming (bijvoorbeeld een geboorteakte) of ten aanzien van andere feiten dan de vaststelling van de afstamming (bijvoorbeeld erkenning van het vaderschap of toestemming voor de vaststelling van de afstamming).
In artikel 2 over het verband tussen het voorstel en andere bepalingen van het Unierecht wordt verduidelijkt dat het voorstel geen afbreuk mag doen aan de rechten die een kind ontleent aan het Unierecht, met name de rechten uit hoofde van het Unierecht inzake vrij verkeer, met inbegrip van Richtlijn 2004/38/EG 28 . Het voorstel is niet bedoeld om te voorzien in aanvullende voorwaarden of vereisten voor de erkenning van de afstamming met het oog op de uitoefening van aan het Unierecht ontleende rechten, noch om de uitvoering van dergelijke regels te beïnvloeden. Het recht van de Unie inzake vrij verkeer zal derhalve onverminderd van toepassing blijven. Met name kan de erkenning van de afstamming voor de uitoefening van de aan het Unierecht ontleende rechten alleen worden geweigerd op gronden die zijn toegestaan krachtens het Unierecht inzake vrij verkeer, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie. Ook kunnen, op grond van het huidige Unierecht uit hoofde van artikel 21 VWEU en het desbetreffende afgeleide recht, zoals uitgelegd door het Hof van Justitie, de eerbiediging van de nationale identiteit van een lidstaat uit hoofde van artikel 4, lid 2, VEU en de openbare orde van een lidstaat niet als rechtvaardiging dienen voor de weigering een ouder-kindrelatie tussen kinderen en hun ouders van hetzelfde geslacht te erkennen met het oog op de uitoefening van de rechten die het kind aan het Unierecht ontleent. Bovendien kan de afstamming met het oog op de uitoefening van de aan het Unierecht ontleende rechten op om het even welke wijze worden aangetoond 29 . Een lidstaat heeft derhalve niet het recht om van een persoon te verlangen dat hij ofwel de verklaring overlegt waarin het voorstel voorziet, gevoegd bij een rechterlijke beslissing of een authentieke akte betreffende de afstamming, ofwel de bij het voorstel ingevoerde Europese akte van afstamming overlegt, wanneer hij verzoekt om erkenning van de afstamming met het oog op de rechten die een kind ontleent aan het Unierecht inzake vrij verkeer. Dit mag een persoon echter niet beletten om er in dergelijke gevallen voor te kiezen ook de desbetreffende verklaring of de Europese akte van afstamming over te leggen.
In artikel 2 wordt ook verduidelijkt dat het voorstel geen afbreuk doet aan de toepassing van de verordening inzake openbare documenten 30 , die het verkeer van openbare documenten (zoals vonnissen, notariële akten en administratieve akten) op bepaalde gebieden, waaronder geboorte, afstamming en adoptie, reeds vereenvoudigt wat de authenticiteit ervan betreft.
Artikel 3 bepaalt het toepassingsgebied van het voorstel. De regels inzake rechterlijke bevoegdheid en het toepasselijke recht zijn van toepassing wanneer in een lidstaat de afstamming in grensoverschrijdende situaties moet worden vastgesteld. De regels inzake de erkenning van de afstamming zijn van toepassing wanneer de te erkennen afstamming in een lidstaat is vastgesteld; het voorstel is dus niet van toepassing op de erkenning of, in voorkomend geval, de aanvaarding van rechterlijke beslissingen en authentieke akten tot vaststelling of bewijs van de afstamming die in een derde land zijn gegeven respectievelijk verleden of geregistreerd. In die gevallen blijft op de erkenning of aanvaarding het nationale recht van elke lidstaat van toepassing. Het voorstel is echter van toepassing op de erkenning van de afstamming van alle kinderen, ongeacht hun nationaliteit en de nationaliteit van hun ouders, mits de afstamming in een lidstaat en niet in een derde land is vastgesteld.
Aangelegenheden die mogelijk verband houden met de afstamming van een kind, maar waarop andere Unie- of internationale instrumenten of nationaal recht van toepassing zijn, vallen buiten het toepassingsgebied van het voorstel, waarbij te denken valt aan zaken betreffende ouderlijke verantwoordelijkheid, levensonderhoud, erfopvolging, interlandelijke adoptie, het bestaan, de geldigheid of de erkenning van het huwelijk of het geregistreerd partnerschap van de ouders van het kind en de gevolgen van het al dan niet registreren van de afstamming van het kind in een desbetreffend register van een lidstaat. Door de afstamming van het kind als preliminaire kwestie op te lossen, zou het voorstel echter de toepassing van bestaande Unie-instrumenten inzake ouderlijke verantwoordelijkheid, levensonderhoud en erfopvolging met betrekking tot het kind vergemakkelijken. Het voorstel heeft ook geen betrekking op de rechten en plichten die uit hoofde van het nationale recht voortvloeien uit de afstamming, bijvoorbeeld de nationaliteit en de naam van het kind.
Artikel 4 definieert voor de toepassing van het voorstel de begrippen “afstamming”, “kind”, “vaststelling van de afstamming”, “gerecht” en “rechterlijke beslissing”, “authentieke akte”, “lidstaat van herkomst”, “gedecentraliseerd IT-systeem” en “Europees elektronisch toegangspunt”.
–“Kind” wordt ruim gedefinieerd en omvat personen van alle leeftijden wier afstamming moet worden vastgesteld, erkend of bewezen. Aangezien de afstammingsstatus gedurende het gehele leven van een persoon relevant is, is het voorstel van toepassing op kinderen van elke leeftijd, dat wil zeggen zowel minderjarigen als volwassenen. Waar het gaat om de belangen van het kind en het recht om te worden gehoord, moet “kind”echter worden opgevat als een verwijzing naar het begrip “kind” zoals gedefinieerd in het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind, dat wil zeggen een persoon jonger dan 18 jaar, tenzij volgens het recht dat op het kind van toepassing is de meerderjarigheid eerder wordt bereikt.
–“Afstamming”, ook wel filiatie genoemd, houdt de rechtens vastgestelde ouder-kindrelatie in, met inbegrip van de juridische status van het zijn van kind van een bepaalde ouder of bepaalde ouders. Voor de toepassing van het voorstel kan de afstamming biologisch of genetisch zijn of door adoptie of van rechtswege zijn ontstaan. Zoals opgemerkt, heeft het voorstel betrekking op de in een lidstaat vastgestelde afstamming van zowel minderjarigen als volwassenen, waaronder ook overleden en nog ongeboren kinderen, ongeacht of daarbij het gaat om alleenstaande ouders, personen die de facto een paar vormen, echtparen of paren die hun partnerschap hebben laten registreren. Het heeft betrekking op de erkenning van de afstamming van een kind, ongeacht de wijze waarop het kind werd verwekt of is geboren - dus met inbegrip van kinderen die zijn verwekt met geassisteerde voortplantingstechnologie - en ongeacht het type gezin waartoe het kind behoort, dus met inbegrip van kinderen met twee ouders van hetzelfde geslacht, kinderen met één ouder en kinderen die in een lidstaat door een of twee ouders binnenlands zijn geadopteerd.
–“Vaststelling van de afstamming” houdt in dat de relatie tussen een kind en elke ouder rechtens wordt vastgesteld, waarbij het ook kan gaan om de vaststelling van de afstamming naar aanleiding van een vordering waarbij een reeds vastgestelde afstamming wordt betwist. In voorkomend geval kan deze term ook de extinctie of de beëindiging van de afstamming omvatten. Het voorstel is niet van toepassing op de vaststelling van de afstamming in binnenlandse situaties zonder grensoverschrijdende aspecten, zoals een binnenlandse adoptie in een lidstaat; het is echter wel van toepassing op de erkenning van de afstamming die in dergelijke binnenlandse situaties in een lidstaat is vastgesteld.
–“Authentieke akten” wordt ruim gedefinieerd, zoals in andere verordeningen van de Unie op het gebied van civiel recht. Authentieke akten in de zin van het voorstel omvatten derhalve (i) documenten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen, zoals notariële akten (bijvoorbeeld bij adoptie of wanneer het kind nog niet is geboren), of administratieve beslissingen (bijvoorbeeld na erkenning van het vaderschap), alsmede (ii) documenten waarbij de afstamming niet met bindende rechtsgevolgen wordt vastgesteld, maar die bewijs bieden voor de langs andere weg vastgestelde afstamming (bijvoorbeeld: een uittreksel uit een bevolkingsregister of een register van de burgerlijke stand, een geboorteakte of een afstammingsverklaring) of voor andere feiten (bijvoorbeeld een notariële akte of een administratief document waarin de erkenning van het vaderschap of de toestemming voor het gebruik van geassisteerde voortplantingstechnologie is vastgelegd).
In artikel 5 wordt verduidelijkt dat het voorstel geen invloed heeft op het antwoord op de vraag welke autoriteiten in elke lidstaat bevoegd zijn om aangelegenheden inzake afstamming te behandelen (bijvoorbeeld gerechten, administratieve instanties, notarissen, griffiers en/of andere autoriteiten).
Om de erkenning of, in voorkomend geval, de aanvaarding van rechterlijke beslissingen en authentieke akten inzake afstamming te vergemakkelijken, worden in het voorstel uniforme bevoegdheidsregels vastgesteld inzake de vaststelling van afstamming met een grensoverschrijdend element. De bevoegdheidsregels voorkomen ook parallelle procedures in verschillende lidstaten, die eventueel tot tegenstrijdige beslissingen leiden. Aangezien in de meeste lidstaten geen regeling kan worden getroffen ten aanzien van rechten op het gebied van afstamming of afstand van dergelijke rechten kan worden gedaan, voorziet het voorstel niet in partijautonomie op het gebied van rechterlijke bevoegdheid (bijvoorbeeld door forumkeuze of bevoegdheidsoverdracht mogelijk te maken).
Het voorstel voorziet in alternatieve gronden voor rechterlijke bevoegdheid teneinde de toegang tot de rechter in een lidstaat te vergemakkelijken. Om ervoor te zorgen dat kinderen toegang hebben tot een gerecht dat zich in hun nabijheid bevindt, zijn de bevoegdheidsgronden gebaseerd op de afstand van het gerecht tot het kind. De bevoegdheid kan dus berusten bij de lidstaat van de gewone verblijfplaats van het kind, de lidstaat van nationaliteit van het kind, de lidstaat van de gewone verblijfplaats van de wederpartij (bijvoorbeeld de persoon jegens wie het kind aanspraak maakt op afstamming), de lidstaat van de gewone verblijfplaats van een van de ouders, de lidstaat van nationaliteit van een van de ouders of de lidstaat van geboorte van het kind. Overeenkomstig de bestaande jurisprudentie van het Hof van Justitie ter zake wordt de gewone verblijfplaats vastgesteld op basis van een geheel van feitelijke omstandigheden die eigen zijn aan elke zaak.
Indien de bevoegdheid niet kan worden vastgesteld op basis van een van de algemene alternatieve bevoegdheidsgronden, zijn de gerechten van de lidstaat op het grondgebied waarvan het kind zich bevindt, bevoegd. Deze bevoegdheidsgrond kan met name van toepassing zijn op vluchtelingenkinderen en internationaal ontheemde kinderen. Indien van geen enkele lidstaat een gerecht op grond van dit voorstel bevoegd is, dient de residuele bevoegdheid in elke lidstaat te worden bepaald door de wetgeving van die lidstaat. Om een oplossing te bieden voor gevallen van rechtsweigering voorziet dit voorstel ook in een forum necessitatis zodat een gerecht van een lidstaat waarmee een zaak voldoende nauw verbonden is, kennis mag nemen van een zaak op het gebied van afstamming die nauw verbonden is met een derde staat. Dit kan bij wijze van uitzondering gebeuren, zoals wanneer een procedure in die derde staat onmogelijk blijkt, bijvoorbeeld als gevolg van een burgeroorlog, of wanneer van het kind of een andere belanghebbende de inleiding van een procedure in die derde staat redelijkerwijs niet kan worden verwacht.
In het voorstel wordt er ook aan herinnerd dat kinderen jonger dan 18 jaar die hun mening kunnen vormen, het recht hebben om in de gelegenheid te worden gesteld hun mening te geven in hun betreffende procedures inzake afstamming.
Het voorstel moet voor rechtszekerheid en voorspelbaarheid zorgen en bevat daarom gemeenschappelijke regels inzake het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties. Dergelijke gemeenschappelijke regels zijn bedoeld om tegenstrijdige beslissingen over afstamming te voorkomen, al naargelang de lidstaat waarvan de rechter of andere bevoegde autoriteit de afstamming heeft vastgesteld. Zij hebben ook tot doel om met name de aanvaarding te bevorderen van authentieke akten waarbij in de lidstaat van herkomst geen afstamming met bindende rechtsgevolgen wordt vastgesteld, maar die in die lidstaat wel bewijskracht hebben;
Het door het voorstel als toepasselijk aangewezen recht heeft een universeel karakter, dat wil zeggen dat het van toepassing is ongeacht of het het recht van een lidstaat dan wel het recht van een derde staat is. In de regel moet het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming het recht zijn van de staat waar de persoon die bevalt ten tijde van de bevalling haar gewone verblijfplaats heeft. Om er echter voor te zorgen dat het toepasselijke recht in alle omstandigheden kan worden bepaald, moet het recht van de staat van geboorte van het kind van toepassing zijn wanneer niet kan worden vastgesteld waar de persoon die bevalt, ten tijde van de bevalling haar gewone verblijfplaats heeft (bijvoorbeeld in het geval van een vluchteling of een internationaal ontheemde moeder).
Teneinde de meest voorkomende problemen met betrekking tot de erkenning van afstamming aan te pakken die zich thans voordoen, kunnen de terzake van afstamming op grond van de verordening, zoals voorgesteld, bevoegde autoriteiten van een lidstaat wanneer de bovengenoemde regel als resultaat heeft dat slechts ten aanzien van één ouder de afstamming wordt vastgesteld (doorgaans de genetische ouder in een paar van hetzelfde geslacht), bij wijze van uitzondering op de bovengenoemde regel, één van twee subsidiaire alternatieve regels toepassen en hetzij het recht van de nationaliteit van een van de ouders, hetzij het recht van de staat waar het kind is geboren toepassen om de afstamming vast te stellen ten aanzien van de tweede ouder (doorgaans de niet-genetische ouder in een paar van hetzelfde geslacht). Van deze mogelijkheid kan gebruik worden gemaakt door bevoegde autoriteiten die zich als eersten over de vaststelling van de afstamming buigen, maar ook door bevoegde autoriteiten in een situatie waarin door de autoriteiten van een andere lidstaat de afstamming ten aanzien van één ouder al is vastgesteld. Wanneer een rechterlijke beslissing of een authentieke akte tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen ten aanzien van elk van de ouders overeenkomstig een van de in het voorstel aangewezen toepasselijke wetgevingen is gegeven respectievelijk verleden of geregistreerd door een gerecht of een andere bevoegde autoriteit van een lidstaat die op grond van de verordening, zoals voorgesteld, bevoegd is, moet elk van deze documenten waarbij de afstamming ten aanzien van elk van de ouders is vastgesteld, in alle andere lidstaten worden erkend overeenkomstig de in het voorstel vervatte regels inzake erkenning. Daarnaast kan het kind (of een wettelijke vertegenwoordiger) een Europese akte van afstamming aanvragen tot staving van de afstamming ten aanzien van beide ouders in een andere lidstaat.
Met het oog op het algemeen belang moeten de gerechten en andere voor de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties bevoegde autoriteiten in uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid hebben om specifieke bepalingen van buitenlands recht buiten toepassing te laten, indien de toepassing hiervan in een bepaalde zaak kennelijk onverenigbaar zou zijn met de openbare orde van hun lidstaat. Het mag echter niet mogelijk zijn dat dergelijke autoriteiten deze uitzondering toepassen om het recht van een andere lidstaat buiten toepassing te laten wanneer dat in strijd zou zijn met het Handvest en met name artikel 21, dat discriminatie verbiedt. Deze uitzondering mag derhalve niet worden toegepast om te weigeren een bepaling van een andere staat toe te passen die voorziet in de mogelijkheid van afstamming met betrekking tot twee ouders van een paar van hetzelfde geslacht, louter op grond van het feit dat de ouders van hetzelfde geslacht zijn.
Dit hoofdstuk bevat regels inzake de erkenning van in een andere lidstaat gegeven rechterlijke beslissingen en afgegeven authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen.
De erkenning in een lidstaat van in een andere lidstaat gegeven rechterlijke beslissingen en afgegeven authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen in de lidstaat van herkomst, moet gebaseerd zijn op het beginsel van wederzijds vertrouwen in elkaars rechtsstelsel. Dit vertrouwen moet verder worden versterkt door de vaststelling van uniforme regels inzake internationale bevoegdheid en inzake het recht dat van toepassing is op de vaststelling van de afstamming in grensoverschrijdende situaties. In een lidstaat gegeven rechterlijke beslissingen en afgegeven authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen, moeten in een andere lidstaat worden erkend zonder dat daarvoor een bijzondere procedure nodig is, onder meer met het oog op het bijwerken van akten van de burgelijke stand van het kind. Dit doet geen afbreuk aan de mogelijkheid dat een belanghebbende een gerechtelijke procedure inleidt om een beslissing te verkrijgen waarbij wordt vastgesteld dat er geen gronden zijn om de erkenning van de afstamming te weigeren of een procedure inleidt tot niet-erkenning van de afstamming.
Een partij die zich wil beroepen op een rechterlijke beslissing of een authentieke akte tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen in een andere lidstaat, moet een afschrift van de rechterlijke beslissing of de authentieke akte en de desbetreffende verklaring overleggen. Verklaringen zijn bedoeld om de leesbaarheid van de documenten die zij vergezellen en dus de erkenning van die documenten te vergemakkelijken. Wat authentieke akten tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen betreft, dient de verklaring ook als bewijs dat de lidstaat waarvan de autoriteit de authentieke akte heeft afgegeven, op grond van de verordening, zoals voorgesteld, bevoegd was om de afstamming vast te stellen.
De autoriteiten van de lidstaat waar iemand zich beroept op afstamming, mogen niet verlangen dat een rechterlijke beslissing of een authentieke akte tot vaststelling van de afstamming met bindende rechtsgevolgen of een Europese akte van afstamming, vergezeld gaat van een verklaring, wanneer het beroep op de afstamming plaatsvindt met het oog op aan het Unierecht ontleende rechten, waaronder het recht op vrij verkeer. Dit mag een persoon echter niet beletten om ervoor te kiezen om in dergelijke gevallen ook de desbetreffende verklaring of een Europese akte van afstamming over te leggen.
De lijst van gronden voor weigering van de erkenning van de afstamming in het voorstel is uitputtend, in overeenstemming met de onderliggende doelstelling ervan de erkenning van de afstamming te vergemakkelijken. Bij de beoordeling van een eventuele weigering van de erkenning van de afstamming om redenen van openbare orde moeten de autoriteiten van de lidstaat rekening houden met de belangen van het kind, met name de bescherming van de rechten van het kind, met inbegrip van het behoud van echte familiebanden tussen het kind en de ouders. De erkenning mag alleen bij wijze van uitzondering en in het licht van de omstandigheden van elk concreet geval om redenen van openbare orde worden geweigerd en deze grond mag dus niet op abstracte wijze worden aangevoerd teneinde de erkenning van de afstamming van een kind af te wijzen, bijvoorbeeld wanneer het om ouders van hetzelfde geslacht gaat. In een concreet geval zou een dergelijke erkenning kennelijk onverenigbaar moeten zijn met de openbare orde van de lidstaat waar de erkenning wordt verlangd, bijvoorbeeld omdat de grondrechten van een persoon zijn geschonden bij de verwekking, geboorte of adoptie van het kind of bij de vaststelling van de afstamming van het kind. De gerechten of andere bevoegde autoriteiten zouden niet de mogelijkheid mogen hebben om de erkenning van een in een andere lidstaat gegeven rechterlijke beslissing of afgegeven authentieke akte te weigeren wanneer dat in strijd zou zijn met het Handvest en met name artikel 21 daarvan, dat discriminatie, met inbegrip van discriminatie van kinderen, verbiedt. De autoriteiten van de lidstaten zouden dus niet om redenen van openbare orde kunnen weigeren om een rechterlijke beslissing of een authentieke akte te erkennen tot vaststelling van de afstamming als gevolg van adoptie door een alleenstaande man of tot vaststelling van de afstamming ten aanzien van twee ouders van een paar van hetzelfde geslacht, wanneer die weigering enkel plaatsvindt omdat de ouders hetzelfde geslacht hebben.
Het voorstel zal geen afbreuk doen aan de beperkingen die voortvloeien uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie inzake de weigering om afstamming te erkennen op grond van de openbare orde wanneer de lidstaten krachtens het Unierecht inzake vrij verkeer verplicht zijn een door de autoriteiten van een andere lidstaat afgegeven document tot vaststelling van een ouder-kindrelatie te erkennen met het oog op de uitoefening van aan het Unierecht ontleende rechten. In het bijzonder kan de erkenning van een ouder-kindrelatie met het oog op de uitoefening van de rechten die het kind aan het Unierecht ontleent, niet worden geweigerd met een beroep op de openbare orde op grond van het feit dat de ouders van hetzelfde geslacht zijn.
Het voorstel voorziet ook in de aanvaarding van authentieke akten waarbij in de lidstaat van herkomst geen afstamming met bindende rechtsgevolgen wordt vastgesteld, maar die in die lidstaat wel bewijskracht hebben. De bewijskracht kan betrekking hebben op de eerdere vaststelling van de afstamming langs andere weg of op andere feiten. Afhankelijk van het nationale recht kan een dergelijke authentieke akte bijvoorbeeld bestaan in een geboorteakte, een akte van afstamming, een uittreksel uit het geboorteregister of een notariële of administratieve akte waarin de erkenning van ouderschap of de instemming van een moeder of een kind met de vaststelling van de afstamming is vastgelegd.
Dergelijke authentieke akten dienen in een andere lidstaat dezelfde bewijskracht te hebben als in de lidstaat waar zij zijn verleden, of althans de daarmee meest vergelijkbare bewijskracht. Een persoon die van een dergelijke authentieke akte gebruik wenst te maken in een andere lidstaat, kan de autoriteit die de authentieke akte in de lidstaat van herkomst formeel heeft verleden of geregistreerd, verzoeken een verklaring af te geven waarin de bewijskracht van de akte wordt beschreven.
De aanvaarding van authentieke akten die geen bindende rechtsgevolgen maar wel bewijskracht hebben, kan alleen worden geweigerd om redenen van openbare orde met dezelfde beperkingen als die welke op die weigeringsgrond van toepassing zijn wanneer deze wordt toegepast op rechterlijke beslissingen en authentieke akten met bindende rechtsgevolgen, ook wat betreft de naleving van het Handvest.
Het voorstel voorziet in de invoering van een facultatieve Europese akte van afstamming (hierna “de akte” genoemd). Deze uniforme akte is specifiek ontworpen om de erkenning van de afstamming in de Unie te vergemakkelijken, aangezien zij zou worden afgegeven “voor gebruik in een andere lidstaat”. De akte moet worden afgegeven in de lidstaat waar de afstamming overeenkomstig het toepasselijke recht werd vastgesteld en waarvan de rechter op grond van de verordening, zoals voorgesteld, bevoegd was. Zodra de akte is afgegeven, kan deze ook worden gebruikt in de lidstaat waar zij is afgegeven.
De akte is een facultatieve akte, aangezien de autoriteiten van de lidstaten haar alleen maar zouden moeten afgeven als het kind of een wettelijke vertegenwoordiger daarom verzoekt. Daarom zouden personen die een akte mogen aanvragen daartoe niet verplicht zijn en zouden zij vrij zijn om andere documenten, zoals een rechterlijke beslissing of een authentieke akte die vergezeld gaat van de desbetreffende akte, over te leggen wanneer zij in een andere lidstaat om erkenning van de afstamming verzoeken. Een persoon of autoriteit aan wie een exemplaar van een in een andere lidstaat afgegeven Europese akte van afstamming wordt overgelegd, zou echter niet kunnen verlangen dat in plaats van de akte een rechterlijke beslissing of authentieke akte wordt overgelegd.
Nationale geboorte- of afstammingscertificaten zijn doorgaans authentieke akten met bewijskracht inzake de afstamming. De procedure voor de afgifte van nationale certificaten en het formaat van deze certificaten alsook de taal waarin zij zijn gesteld, verschillen per lidstaat en ook de inhoud en de gevolgen ervan hangen af van de lidstaat van afgifte. Op grond van de verordening, zoals voorgesteld, kunnen zij vergezeld van een facultatieve verklaring waarin hun bewijskracht wordt beschreven, in omgang worden gebracht en moet de bewijskracht ervan worden aanvaard, tenzij zij strijdig zijn met de openbare orde van de lidstaat waar zij worden overgelegd.
Een akte van afstamming wordt daarentegen altijd afgegeven volgens dezelfde procedure als in het voorstel is vastgesteld, in de vorm van een uniform standaardformulier (opgenomen in bijlage V bij het voorstel) en met dezelfde inhoud en rechtsgevolgen in de hele Unie zoals die in het voorstel zijn vastgesteld. De akte wordt geacht nauwkeurig bewijs te leveren van de elementen die zijn vastgesteld krachtens het in het voorstel aangewezen toepasselijke recht, en hoeft niet eerst te worden omgezet in een nationaal document om te kunnen worden opgenomen in het desbetreffende register in een lidstaat. Aangezien het formulier van de akte in alle talen van de Unie beschikbaar zou zijn, zou het veel minder vaak nodig zijn om documenten die de afstamming staven, te vertalen.
Aangezien de afstammingsstatus in de meeste gevallen stabiel is, zou de geldigheid van de akte en van de afschriften daarvan niet in de tijd beperkt zijn, onverminderd de mogelijkheid om de akte waar nodig te corrigeren, te wijzigen, te schorsen of in te trekken.
Indien de aan dit voorstel gehechte standaardformulieren voor de verklaringen waarvan een rechterlijke beslissing, een authentieke akte of de Europese akte van afstamming vergezeld gaat, moeten worden gewijzigd, zou de Commissie de bevoegdheid hebben gedelegeerde handelingen vast te stellen na het vereiste overleg met de deskundigen van de lidstaten.
Dit hoofdstuk bevat bepalingen betreffende de elektronische communicatie tussen natuurlijke personen (of hun wettelijke vertegenwoordigers) en gerechten of andere bevoegde autoriteiten van de lidstaten via een gedecentraliseerd IT-systeem en het Europees elektronisch toegangspunt op het Europees e-justitieportaal. De gerechten of andere bevoegde autoriteiten van de lidstaten zouden alleen via het Europees elektronisch toegangspunt met natuurlijke personen mogen communiceren indien de desbetreffende persoon vooraf uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor het gebruik van dit communicatiemiddel.
Hoofdstuk IX – Algemene en slotbepalingen
Dit hoofdstuk bevat met name bepalingen over de verhouding van het voorstel tot bestaande internationale verdragen, bepalingen inzake gegevensbescherming en overgangsbepalingen inzake de toepassing van rechterlijke beslissingen en authentieke akten die vóór de datum van toepassing van de verordening zijn gegeven respectievelijk verleden.