Toelichting bij COM(2022)689 - Normen voor organen voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, sociale zekerheid en de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2022)689 - Normen voor organen voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, sociale zekerheid en de toegang tot en het aanbod van ... |
|---|---|
| bron | COM(2022)689   |
| datum | 07-12-2022 |
• Motivering en doel van het voorstel
Organen voor gelijke behandeling spelen een fundamentele rol in de non-discriminatie-architectuur van de EU. Het zijn overheidsorganisaties die slachtoffers van discriminatie bijstaan, discriminatiekwesties monitoren en daarover verslag uitbrengen, en bijdragen tot de bewustmaking van de rechten van mensen en de waarde van gelijkheid. Tot dusver zijn organen voor gelijke behandeling krachtens het EU-recht verplicht om discriminatie op grond van ras, etnische afstamming en geslacht op specifieke gebieden te bestrijden. Het nationale recht bestrijkt vaak een breder spectrum.
Dit voorstel heeft tot doel bindende normen vast te stellen voor organen voor gelijke behandeling op het gebied van:
a) gelijke behandeling van personen ongeacht hun ras of etnische afstamming,
b) gelijke behandeling van personen in arbeid en beroep ongeacht godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid,, en,
c) gelijke behandeling van vrouwen en mannen op het gebied van sociale zekerheid en de toegang tot en het aanbod van goederen en diensten.
De Commissie heeft een afzonderlijk voorstel aangenomen 1 om bindende normen vast te stellen voor organen voor gelijke behandeling op het gebied van gelijke behandeling en gelijke kansen voor vrouwen en mannen in arbeid en beroep, met inbegrip van arbeid als zelfstandige (hierna “het parallelle voorstel” genoemd). Samen met het parallelle voorstel is dit voorstel gericht op de totstandbrenging van een versterkt kader voor organen voor gelijke behandeling in de Europese Unie ter bevordering van gelijke behandeling en gelijke kansen en ter bestrijding van discriminatie op alle gronden en op de gebieden die zijn vastgesteld in de hieronder genoemde richtlijnen inzake gelijke behandeling.
Organen voor gelijke behandeling werden voor het eerst opgericht bij de richtlijn inzake rassengelijkheid (2000/43/EG) 2 . Zij kregen de opdracht gelijke behandeling te bevorderen door middel van de volgende taken:
-onafhankelijke bijstand verlenen aan slachtoffers van discriminatie bij de afwikkeling van hun klachten betreffende discriminatie;
-onafhankelijke onderzoeken over discriminatie verrichten;
-onafhankelijke verslagen publiceren en aanbevelingen doen over onderwerpen die met discriminatie verband houden.
In drie latere richtlijnen inzake gelijke behandeling zijn organen voor gelijke behandeling belast met dezelfde taken op hun respectieve gebieden: de richtlijn gelijke behandeling van mannen en vrouwen inzake goederen en diensten (2004/113/EG) 3 , de richtlijn gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van arbeid (2006/54/EG) 4 en de richtlijn gelijke behandeling van zelfstandig werkzame mannen en vrouwen (2010/41/EU) 5 . De laatste twee voegden daaraan de taak toe om informatie uit te wisselen met de desbetreffende Europese organen.
Twee andere richtlijnen inzake gelijke behandeling, de richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep (2000/78/EG) 6 en de richtlijn gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid (79/7/EEG) 7 , bevatten geen bepalingen over organen voor gelijke behandeling. In de praktijk hebben veel lidstaten er echter voor gekozen om organen voor gelijke behandeling via het nationale recht bevoegd te maken voor alle gronden en gebieden van discriminatie die onder deze twee richtlijnen 8 , en soms meer. Een grote meerderheid van de lidstaten beschikt nu over organen voor gelijke behandeling die bevoegd zijn voor verschillende discriminatiegronden en -gebieden, waarbij de bescherming vaak verder gaat dan die welke het EU-recht biedt. Dit is echter niet in alle lidstaten het geval en in enkele gevallen 9 zijn de organen voor gelijke behandeling nog niet bevoegd met betrekking tot de gronden en gebieden van de Richtlijnen 2000/78/EG en 79/7/EEG.
De bestaande EU-richtlijnen inzake gelijke behandeling bevatten geen bepalingen over de feitelijke structuur en werking van organen voor gelijke behandeling, maar vereisen alleen dat zij over bepaalde minimumbevoegdheden beschikken en dat zij onafhankelijk handelen in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden. Door de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij de uitvoering van deze bepalingen, bestaan er aanzienlijke verschillen tussen de organen voor gelijke behandeling van de lidstaten, met name wat betreft hun mandaat, bevoegdheden, leiding, onafhankelijkheid, middelen, toegankelijkheid en doeltreffendheid. Dit heeft gevolgen voor de verwezenlijking van hun doelstellingen uit hoofde van het EU-recht. Hoewel die verschillen deels te wijten zijn aan de verscheidenheid aan rechtstradities en rechtsstelsels in de lidstaten, weerspiegelt de situatie ook de verschillende niveaus van ambitie en resultaat in de lidstaten bij het nastreven van de doelstellingen van de richtlijnen.
Om ervoor te zorgen dat organen voor gelijke behandeling hun volledige potentieel kunnen benutten, doeltreffend kunnen bijdragen aan de handhaving van alle gelijkheidsrichtlijnen en slachtoffers van discriminatie kunnen helpen bij de toegang tot de rechter, heeft de Commissie in 2018 een aanbeveling betreffende normen voor organen voor gelijke behandeling aangenomen 10 . Deze was met name bedoeld om de problemen aan te pakken die voortvloeien uit de brede en onvolledige bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de EU-richtlijnen.
In 2021 heeft de Commissie verslag uitgebracht over de toepassing van de richtlijn inzake rassengelijkheid en de richtlijn inzake gelijke behandeling in arbeid en beroep. Het verslag onderzocht de uitvoering van de aanbeveling van de Commissie van 2018 en ging vergezeld van een gedetailleerder werkdocument van de diensten van de Commissie over organen voor gelijke behandeling 11 . In het verslag werd benadrukt dat organen voor gelijke behandeling zich hebben ontwikkeld tot noodzakelijke en waardevolle instanties voor verandering op het niveau van individuen, instanties en de samenleving in haar geheel.
De meeste kwesties die met de aanbeveling moesten worden aangepakt, bleven echter onopgelost, waardoor sommige organen voor gelijke behandeling hun rol niet op doeltreffende wijze konden vervullen. Het niveau van de bescherming tegen discriminatie, de handhaving van de richtlijnen en de bevordering van gelijkheid en bewustmaking van het grote publiek en de nationale instellingen waren nog steeds niet overal in de EU gelijk. Hieruit bleek dat de aanbeveling niet toereikend was. De Commissie zegde daarom toe te beoordelen of eventueel wetgeving moest worden voorgesteld om de rol van de nationale organen voor gelijke behandeling tegen 2022 te versterken.
De retrospectieve analyse in het analytische document dat bij dit voorstel is gevoegd, heeft deze beoordeling bevestigd 12 . De conclusie luidde dat de ambitie om de uitvoering en handhaving van het EU-recht inzake de bestrijding van ongelijke behandeling en discriminatie te waarborgen en de preventie ervan te verbeteren, niet volledig is verwezenlijkt. De mate van discriminatie blijft hoog en slachtoffers zijn zich nog steeds niet erg bewust van hun rechten. Het te lage percentage aangiften is nog steeds een groot probleem; het bewustzijn van en de kennis over discriminatie bij het publiek blijven beperkt. Veel organen voor gelijke behandeling zijn qua bevoegdheden en middelen onvoldoende toegerust om slachtoffers doeltreffend bij te staan.
Het Europees Parlement en de Raad spraken hun steun uit voor de vaststelling van nieuwe regels ter versterking van de organen voor gelijke behandeling. In 2021 verzocht 13 het Europees Parlement de Commissie wetgeving inzake normen voor gelijkheidsorganen voor te stellen, teneinde die organen een sterker mandaat te verlenen en toereikende middelen toe te kennen om de gelijke behandeling van personen met een handicap te waarborgen en de verspreiding van toegankelijke informatie voor iedereen te garanderen. In 2022 verzocht de Raad 14 de lidstaten solide organen voor gelijke behandeling te ondersteunen, een juridisch kader vast te stellen waardoor deze hun taken onafhankelijk kunnen vervullen, en hun hiertoe de nodige middelen ter beschikking te stellen. Bovendien onderstreepte het Europees Economisch en Sociaal Comité de behoefte aan meer steun voor nationale instanties voor gelijke kansen en mensenrechten, met name om hun onafhankelijkheid te verbeteren en hun personele en financiële middelen te versterken, en steunde het een initiatief van de Commissie, gericht op de doeltreffendheid van de nationale organen voor gelijkheid, en de ontwikkeling van hun potentieel, hun talrijke taken en capaciteiten 15 .
Daarom stelt de Commissie, zoals aangekondigd in haar werkprogramma voor 2022 16 , bindende regels voor om de rol en de onafhankelijkheid van organen voor gelijke behandeling te versterken. Dit maakt deel uit van het streven van de Commissie naar een Unie van gelijkheid voor iedereen, zoals uiteengezet in de politieke beleidslijnen van de Commissie voor 2019-2024.
Deze richtlijn heeft als doel normen vast te stellen voor organen voor gelijke behandeling, met betrekking tot hun mandaat, taken, onafhankelijkheid, structuur, bevoegdheden, toegankelijkheid en middelen, om ervoor te zorgen dat zij, samen met andere actoren:
(a)effectief kunnen bijdragen tot de handhaving van de Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2004/113/EG;
(b)slachtoffers van discriminatie effectief kunnen bijstaan bij de toegang tot de rechter;
(c)gelijke behandeling kunnen bevorderen en discriminatie kunnen voorkomen.
Dit voorstel bouwt voort op de inhoud van de bestaande bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de Richtlijnen 2000/43/EG en 2004/113/EG teneinde deze te vervangen door een aangescherpte en meer gedetailleerde reeks regels. De nieuwe regels omvatten alle minimumverplichtingen waarin deze twee richtlijnen voorzagen.
Dit voorstel versterkt de bescherming op het gebied van gelijke behandeling en non-discriminatie door het mandaat van organen voor gelijke behandeling uit te breiden tot de gronden en gebieden van de Richtlijnen 79/7/EEG en 2000/78/EG.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van verschillende strategieën en actieplannen die zijn vastgesteld om een Unie van gelijkheid tot stand te brengen: de strategie voor gendergelijkheid 17 , het actieplan tegen racisme 18 , het strategisch kader voor gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma 19 , de strategie voor gelijkheid van lhbtiq'ers 20 , en de strategie voor de rechten van personen met een handicap 21 . Het werd ook genoemd in de strategie ter bestrijding van antisemitisme en ter bevordering van het Joodse leven 22 .
Met name het strategisch EU-kader voor gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma en de Aanbeveling van de Raad van 12 maart 2021 inzake de gelijkheid, inclusie en participatie van de Roma 23 voorzien in de betrokkenheid van organen voor gelijke behandeling bij structuren die zijn opgezet om toezicht te houden op de uitvoering, monitoring en evaluatie van de nationale strategische kaders voor de Roma.
Overeenkomstig Richtlijn 2006/54/EG aangewezen organen voor gelijke behandeling zijn ook bevoegd voor aangelegenheden die vallen onder Richtlijn (EU) 2019/1158 24 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers. Door de relevante bepalingen van Richtlijn 2006/54/EG te vervangen, zal het parallelle voorstel ook van toepassing zijn op organen voor gelijke behandeling bij de bestrijding van discriminatie die onder Richtlijn (EU) 2019/1158 valt.
De voorgestelde richtlijn gelijke behandeling 25 bevat ook een artikel over organen voor gelijke behandeling. Vóór de aanneming van die richtlijn moet de wetgever een kruisverwijzing naar dit voorstel 26 in dat artikel overwegen.
De EU en alle lidstaten zijn partij bij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, waarin de verplichting is opgenomen discriminatie op grond van handicap te verbieden en personen met een handicap gelijke en doeltreffende rechtsbescherming tegen discriminatie op alle gronden te waarborgen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
Andere EU-instrumenten voorzien in een specifieke rol voor organen voor gelijke behandeling.
De richtlijn vrij verkeer 27 pakt discriminatie op grond van nationaliteit en ongerechtvaardigde beperkingen of belemmeringen van het recht op vrij verkeer van werknemers in de Unie en hun familieleden aan. Het voorziet in “organen om de gelijke behandeling van alle werknemers in de Unie en hun familieleden, zonder discriminatie op grond van nationaliteit of ongerechtvaardigde beperkingen van of belemmeringen voor hun recht op vrij verkeer, te bevorderen, te analyseren, te monitoren en te ondersteunen” en preciseert dat “[d]eze organen [deel] kunnen [...] uitmaken van bestaande organen op nationaal niveau die soortgelijke doelstellingen nastreven”. De meeste lidstaten hebben ervoor gekozen een orgaan voor gelijke behandeling te belasten met deze gevallen van discriminatie. Hoewel de gronden en gebieden in kwestie niet onder dit voorstel vallen, kunnen horizontale maatregelen ter verbetering van de werking, toegankelijkheid en onafhankelijkheid van organen voor gelijke behandeling ook een positief effect hebben op de uitoefening van de bevoegdheid van deze organen uit hoofde van de richtlijn vrij verkeer.
Op grond van de verordening gemeenschappelijke bepalingen voor fondsen in gedeeld beheer 28 moeten de lidstaten organen voor gelijke behandeling betrekken bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van de desbetreffende programma’s, onder meer door middel van deelname aan monitoringcomités.
De strategie ter versterking van de toepassing van het Handvest van de grondrechten in de EU 29 (het “Handvest”) omvat de betrokkenheid van organen voor gelijke behandeling bij de opleiding over het Handvest en samenwerking en coördinatie met andere relevante actoren op het gebied van activiteiten in verband met het Handvest.
Het voorstel voor een richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld voorziet 30 ook in een potentiële rol voor organen voor gelijke behandeling die zijn opgericht overeenkomstig de Richtlijnen 2004/113/EG, 2006/54/EG en 2010/41/EU. Het biedt de lidstaten de flexibiliteit om een orgaan voor gelijke behandeling of een ander orgaan te betrekken bij de uitvoering van de in de voorgestelde richtlijn vastgestelde taken, namelijk het verlenen van onafhankelijke bijstand en advies aan slachtoffers van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld; het publiceren van onafhankelijke verslagen en het doen van aanbevelingen op dit gebied; en het uitwisselen van informatie met overeenkomstige Europese organisaties.
Doordat het voorstel de bijstand aan personen en groepen die met betrekking tot hun toegang tot de rechter worden gediscrimineerd, in de Europese Unie versterkt, is het complementair aan reeds aangenomen wetgeving op het gebied van slachtofferrechten 31 en toegang tot de rechter (inzake rechtsbijstand 32 , alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismsen 33 en collectieve vorderingen 34 ) en ter bestrijding van strategische rechtszaken tegen publieke participatie 35 .
Organen voor gelijke behandeling zijn, samen met ombudslieden en nationale mensenrechteninstituten, ook essentiële onderdelen van het systeem van checks-and-balances in een gezonde democratie. Pogingen om hun operationele ruimte te beperken, kunnen een bedreiging vormen voor de rechtsstaat. In het verslag over de rechtsstaat 2022 wordt benadrukt dat deze organen structurele waarborgen voor hun onafhankelijkheid en voldoende middelen nodig hebben om doeltreffend te kunnen werken, en dat een aantal van die organen in de lidstaten nog steeds problemen ondervindt 36 .
Door de doeltreffendheid, onafhankelijkheid en middelen van de organen voor gelijke behandeling te versterken, zal dit voorstel ook leiden tot een grotere bijdrage daarvan op alle gebieden waar zij een belangrijke rol spelen.
Dit voorstel is ook in overeenstemming met de Europese pijler van sociale rechten 37 , met name het tweede beginsel inzake gendergelijkheid en het derde beginsel inzake gelijke kansen.
Aangezien de Unie gelijkheid in haar externe beleid bevordert, geeft dit voorstel het goede voorbeeld door het bevorderen van organen voor gelijke behandeling en het versterken van hun onafhankelijkheid. Tegelijkertijd zal de versterking van organen voor gelijke behandeling ook ten goede komen aan niet-EU-burgers die in de EU worden gediscrimineerd op gronden en op de gebieden die onder de gelijkheidsrichtlijnen vallen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De twee parallelle voorstellen van dit initiatief hebben tot doel de rol en de onafhankelijkheid van de organen voor gelijke behandeling te versterken in het kader van alle reeds aangenomen richtlijnen op het gebied van gelijke behandeling: Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG, 2000/78/EG, 2004/113/EG, 2006/54/EG en 2010/41/EU. Aangezien deze richtlijnen zijn vastgesteld op basis van twee verschillende rechtsgrondslagen, met twee verschillende vaststellingsprocedures, bestaat dit initiatief uit twee in wezen identieke voorstellen, met twee verschillende rechtsgrondslagen.
Dit voorstel is gebaseerd op artikel 19, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat een rechtsgrondslag biedt voor afgeleide wetgeving, zoals richtlijnen, om maatregelen te nemen ter bestrijding van discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid. Artikel 19, lid 1, VWEU bepaalt in het bijzonder: “Onverminderd de andere bepalingen van de Verdragen, kan de Raad, binnen de grenzen van de door de Verdragen aan de Unie verleende bevoegdheden, met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, en na goedkeuring door het Europees Parlement, passende maatregelen nemen om discriminatie op grond van geslacht, ras of etnische afstamming, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid te bestrijden”.
De Richtlijnen 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2004/113/EG zijn met eenparigheid van stemmen vastgesteld op basis van artikel 13 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap , thans artikel 19, lid 1, VWEU.
Richtlijn 79/7/EEG is met eenparigheid van stemmen aangenomen op grond van artikel 235 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, de zogenaamde “flexibiliteitsclausule” 38 , aangezien het Verdrag geen specifieke rechtsgrondslag bood voor dat wetgevingsoptreden. Artikel 19 VWEU biedt nu die rechtsgrondslag.
Het parallelle voorstel is gebaseerd op artikel 157, lid 3, VWEU, dat bepaalt dat “[h]et Europees Parlement en de Raad [...] volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité maatregelen [aannemen] [...] om de toepassing te waarborgen van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in werkgelegenheid en beroep, met inbegrip van het beginsel van gelijke beloning voor gelijke of gelijkwaardige arbeid” en dat de rechtsgrondslag vormt voor de Richtlijnen 2006/54/EG en 2010/41/EU.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Gelijkheid en non-discriminatie zijn fundamentele waarden van de EU, verankerd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en beschermd door de artikelen 21 en 23 van het Handvest. Deze waarden moeten overal in de EU voldoende worden beschermd.
Met dit initiatief wordt geen wetgeving op een nieuw gebied ingevoerd. Er wordt reeds bestaande wetgeving mee herzien om de doeltreffendheid ervan te vergroten. Er is al eensgezindheid over het feit dat er op dit gebied maatregelen op EU-niveau noodzakelijk zijn en dat het initiatief in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel.
Zoals hierboven uiteengezet, volstaan de bestaande wetgevingsmaatregelen niet om de problemen aan te pakken waarmee organen voor gelijke behandeling worden geconfronteerd bij het waarborgen van de uitvoering en handhaving van het EU-recht ter bestrijding van ongelijke behandeling en discriminatie en bij het verbeteren van de preventie. Dit leidt tot een ontoereikend en ongelijk niveau van bescherming tegen discriminatie in de EU.
Uit de analyse van de situatie vóór de vaststelling van bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling is duidelijk gebleken dat het optreden van de EU een toegevoegde waarde heeft 39 . Voordat de EU-bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de EU-richtlijnen voor gelijke behandeling werden vastgesteld, bestonden er slechts in enkele lidstaten organen voor gelijke behandeling.
Tegelijkertijd blijkt uit het werkdocument van de diensten van de Commissie van 2021 over organen voor gelijke behandeling en het analytische document bij dit voorstel duidelijk dat de aanbeveling van 2018 betreffende normen voor organen voor gelijke behandeling een beperkt effect had. Minder dan de helft van de lidstaten meldde maatregelen te hebben genomen als follow-up van de aanbeveling en slechts vier lidstaten 40 meldden dat zij werkten aan wetgevingshervormingen.
Hieruit blijkt dat alleen een bindend EU-initiatief ervoor zal zorgen dat in alle lidstaten voldoende vooruitgang wordt geboekt en dat de aanzienlijke verschillen in het niveau van bescherming tegen discriminatie in de EU zullen worden aangepakt.
In dit voorstel worden minimumnormen vastgesteld die rekening houden met de diversiteit van de rechtstradities in de lidstaten en hun institutionele autonomie volledig in acht nemen. Het stelt de lidstaten in staat strengere normen vast te stellen.
De versterking van de organen voor gelijke behandeling zal ook de economische en sociale samenhang helpen versterken door ervoor te zorgen dat mensen in alle lidstaten een gemeenschappelijk minimumniveau van bescherming tegen discriminatie genieten, met vergelijkbare rechten op verhaal, waarbij rekening wordt gehouden met de diversiteit van de stelsels van de lidstaten.
Gemeenschappelijke minimumnormen op dit gebied zijn ook belangrijk voor de werking van de eengemaakte markt. In het kader van het vrije verkeer van personen is het van essentieel belang dat het grondrecht op non-discriminatie in de hele EU op uniforme wijze wordt gewaarborgd en dat de toegang tot bescherming tegen discriminatie en tot verhaalmechanismen in alle lidstaten wordt gewaarborgd.
• Evenredigheid
Op grond van artikel 5, lid 4, VEU mogen krachtens het evenredigheidsbeginsel de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen van de Verdragen te verwezenlijken.
De huidige bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling en de aanbeveling van 2018 hebben de doelstelling van uitvoering en handhaving van het EU-recht inzake de bestrijding van ongelijke behandeling en discriminatie en het opvoeren van de preventie niet volledig verwezenlijkt. Dit is te wijten aan de ruime speelruimte waarover de lidstaten beschikken bij de toepassing van de bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de richtlijnen, het ontbreken van dergelijke bepalingen in de Richtlijnen 79/7/EEG en 2000/78/EG en het niet-bindende karakter van de aanbeveling.
Zachte maatregelen zijn niet doeltreffend genoeg geweest om het fundamentele recht op non-discriminatie te waarborgen. Het voorgestelde initiatief stelt minimumnormen vast die door de lidstaten moeten worden geïmplementeerd. Deze minimumnormen zullen naar verwachting het niveau van bescherming tegen discriminatie aanzienlijk verbeteren, wat een aanzienlijk positief effect zal hebben op de situatie van (potentiële) slachtoffers van discriminatie.
Bij de vaststelling van minimumnormen eerbiedigt het voorstel ten volle de bevoegdheden en procedurele autonomie van de lidstaten 41 en laat het hun de vrijheid om te beslissen hoe zij de voorgestelde maatregelen ten uitvoer leggen en gunstigere normen vast te stellen voor de werking van organen voor gelijke behandeling.
• Keuze van het instrument
Een rechtsinstrument in de vorm van een richtlijn maakt het mogelijk de organen voor gelijke behandeling te versterken en gemeenschappelijke minimumnormen te waarborgen, terwijl de lidstaten de vrijheid behouden om zelf te bepalen hoe zij de nieuwe vereisten in het licht van hun nationale context zullen implementeren. Deze aanpak is in overeenstemming met de oorspronkelijke vorm van het EU-optreden op dit gebied, terwijl tegelijkertijd de huidige problemen worden aangepakt.
In het voorstel worden de bestaande bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de Richtlijnen 2000/43/EG en 2004/113/EG geschrapt. Er zal een nieuwe richtlijn worden gewijd aan organen voor gelijke behandeling, waarin alle bepalingen worden samengebracht die relevant zijn voor de doeltreffende werking ervan met betrekking tot de gronden en gebieden die onder de Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2004/113/EG vallen. Het schrappen van de huidige bepalingen betekent ook dat de huidige lijst van taken van organen voor gelijke behandeling kan worden verduidelijkt en aangevuld, bijvoorbeeld door uitdrukkelijk de bepaling over preventie- en voorlichtingsactiviteiten toe te voegen, die niet duidelijk genoeg was in de bestaande bepalingen.
3. BIJEENBRENGEN VAN DESKUNDIGHEID, ANALYSE EN RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN
• Bijeenbrengen van deskundigheid en analyse
De Commissie heeft een opdracht gegund voor een studie ter ondersteuning van de voorbereiding van een retrospectief en prospectief analytisch document met het oog op een wetgevingsvoorstel inzake bindende normen voor organen voor gelijke behandeling. Het analytische document vergezelt zowel dit voorstel als het parallelle voorstel betreffende gelijke behandeling en gelijke kansen voor vrouwen en mannen in arbeid en beroep, met inbegrip van arbeid als zelfstandige. Het omvat een retrospectieve analyse van de bestaande EU-bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling en een prospectieve analyse van een mogelijk verder EU-optreden.
Een volwaardige evaluatie en effectbeoordeling werden om de volgende redenen niet uitgevoerd:
Evenredigheid - de beperkte reikwijdte van het optreden van de EU
De voorstellen zijn uitsluitend gericht op organen voor gelijke behandeling die onder één artikel van vier gelijkheidsrichtlijnen vallen (en niet zijn opgenomen in twee andere gelijkheidsrichtlijnen). Dat artikel is vrijwel identiek in de vier richtlijnen. De voorstellen wijzigen de andere bepalingen van de richtlijnen niet. De voorstellen zijn ook gebaseerd op de bestaande aanbeveling van de Commissie van 2018 betreffende normen voor organen voor gelijke behandeling, die in 2021 werd beoordeeld. Daarom werd een volwaardige evaluatie van de desbetreffende richtlijnen in hun geheel als evenredig noch noodzakelijk beschouwd.
Het ontbreken van vereenvoudigingspotentieel
Uit de retrospectieve analyse blijkt dat de bestaande bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de gelijkheidsrichtlijnen te eng en te vaag zijn. Die bepalingen kunnen niet worden vereenvoudigd. Uit de feedback over de uitvoering van de aanbeveling van 2018 is nooit gebleken dat er behoefte is aan vereenvoudiging of dat er sprake is van administratieve lasten.
De moeilijkheid om effecten te beoordelen
Op het gebied van gelijkheid en non-discriminatie zijn de economische, sociale en milieueffecten moeilijk te kwantificeren en in geld uit te drukken, en is de beschikbaarheid van gegevens beperkt. De sociale impact van de activiteiten van organen voor gelijke behandeling, zoals het bijstaan van slachtoffers van discriminatie en het voorkomen of bevorderen van gelijke behandeling in het algemeen, kan niet worden gemeten bij gebrek aan uitgebreide gegevens over gelijkheid. Dit voorstel zal dat probleem helpen aanpakken door organen voor gelijke behandeling te verplichten gegevens over hun eigen activiteiten te verzamelen en enquêtes uit te voeren, en hun de mogelijkheid te bieden een coördinerende rol te spelen bij het verzamelen van gegevens over gelijkheid door andere publieke of private entiteiten.
Inhoudsopgave
De retrospectieve analyse heeft betrekking op de doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang, EU-meerwaarde en relevantie van de EU-bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling in de richtlijnen inzake gelijke behandeling en de aanbeveling van 2018 42 .
De doeltreffendheid van het bestaande EU-kader voor organen voor gelijke behandeling is als beperkt beoordeeld wat betreft de vooruitgang bij de bestrijding en preventie van discriminatie. Er is enige vooruitgang geboekt, met name in lidstaten waar vóór het optreden van de EU geen organen voor gelijke behandeling bestonden. De gewenste effecten 43 werden echter niet volledig gerealiseerd. Uit de analyse is gebleken dat de mate van discriminatie hoog is gebleven en slachtoffers zijn zich nog steeds weinig bewust zijn van hun rechten. Onderrapportage is nog steeds een aanzienlijk probleem en het bewustzijn van en de kennis over discriminatie bij het publiek blijven beperkt. Veel organen voor gelijke behandeling zijn qua bevoegdheden en middelen onvoldoende toegerust om slachtoffers doeltreffend bij te staan.
De efficiëntie van het bestaande EU-kader voor organen voor gelijke behandeling werd beoordeeld als beperkt wat betreft het vermogen van organen voor gelijke behandeling om discriminatie te bestrijden en te voorkomen, en als niet-afdoend wat betreft de kosten en baten, voornamelijk vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens. Uit de retrospectieve analyse is gebleken dat het huidige EU-kader waarin de richtlijnen voorzien, te algemeen is, een te enge reikwijdte heeft, en geen betrekking heeft op de organisatie, efficiëntie of middelen van organen voor gelijke behandeling. De meer gedetailleerde aanbeveling van 2018 heeft deze situatie niet verbeterd, omdat zij geen bindend karakter heeft. Uit de retrospectieve analyse is gebleken dat de middelen van de organen voor gelijke behandeling in dit verband een aanzienlijk probleem vormen, aangezien zij sterk van lidstaat tot lidstaat verschillen en voor de meeste organen voor gelijke behandeling onvoldoende zijn om deze in staat te stellen al hun taken doeltreffend te vervullen.
De samenhang van het bestaande EU-kader is over het geheel genomen op alle niveaus als positief beoordeeld. Uit de analyse is gebleken dat de samenhang met de Verdragen en het Handvest groot is, aangezien het EU-kader gericht is op het bevorderen van gelijkheid en non-discriminatie, die tot de fundamentele waarden van de EU behoren. Gelijkheid is ook een grondrecht dat door het Handvest wordt beschermd. Hoewel internationale instrumenten, zoals de “Beginselen met betrekking tot de status van nationale instellingen voor de bescherming en de bevordering van de mensenrechten” 44 (de zogenaamde “Beginselen van Parijs”) van de Verenigde Naties en Aanbeveling nr. 2 van de Europese Commissie tegen racisme en onverdraagzaamheid (ECRI) van de Raad van Europa 45 , gedetailleerder zijn omdat zij een ander juridisch karakter hebben, zijn de verschillende instrumenten inhoudelijk consistent.
De EU-meerwaarde werd beoordeeld als positief. Uit de analyse is gebleken dat ten tijde van de vaststelling van Richtlijn 2000/43 slechts ongeveer de helft van de lidstaten van de toenmalige EU-15 een orgaan voor gelijke behandeling met een beperkt mandaat had, en dat slechts één lidstaat van de resterende EU-12 vóór het toetredingsproces over een orgaan voor gelijke behandeling beschikte. Belanghebbenden die ten tijde van de studie werden geraadpleegd, bevestigden dat organen voor gelijke behandeling niet in alle lidstaten zouden zijn opgericht als de EU geen actie had ondernomen. Het feit dat de discriminatieniveaus 46 in de lidstaten hoog blijven, toont aan dat maatregelen op EU-niveau nog steeds nodig zijn. Die zouden echter gedetailleerder en concreter moeten zijn dan het huidige rechtskader, teneinde meer juridische duidelijkheid te verschaffen over de door de lidstaten uit te voeren maatregelen.
De relevantie van de oorspronkelijke doelstellingen van het EU-kader in het licht van de oorspronkelijke en huidige behoeften is als positief beoordeeld. Het oorspronkelijke rechtskader voor organen voor gelijke behandeling werd echter als te eng en te vaag beschouwd. Dit standpunt wordt in grote lijnen gedeeld door alle belanghebbenden, met name organen voor gelijke behandeling, maatschappelijke organisaties en de lidstaten. Uit de analyse is gebleken dat er overweldigende steun is voor het nemen van verdere maatregelen om de hierboven genoemde problemen aan te pakken 47 en ervoor te zorgen dat organen voor gelijke behandeling over de middelen beschikken om nieuwe problemen op het gebied van non-discriminatie aan te pakken, zoals die in verband met het gebruik van geautomatiseerde systemen, waarvan de frequentie en de ernst als gevolg van de technologische ontwikkeling zijn toegenomen.
In het licht van het bovenstaande is een aantal lessen getrokken, zoals hieronder aangegeven. Door de vaagheid van de huidige bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling worden organen voor gelijke behandeling geconfronteerd met verschillende problemen in de lidstaten, zoals hieronder wordt toegelicht. Hoewel de aanbeveling van 2018 gericht was op het aanpakken van deze kwesties, had zij vanwege het niet-bindende karakter ervan slechts een beperkt effect, vandaar dat een bindend rechtsinstrument wordt voorgesteld om deze kwesties doeltreffender aan te pakken.
Uit de analyse is gebleken dat gebrek aan middelen een terugkerend probleem is dat de werking van organen voor gelijke behandeling aanzienlijk belemmert. Evenzo belemmert een gebrek aan onafhankelijkheid de organen voor gelijke behandeling bij de doeltreffende uitvoering van hun taken en verwezenlijking van doelstellingen.
De bijstand aan slachtoffers en de bevoegdheden die daartoe aan organen voor gelijke behandeling worden verleend, verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat. Om een minimumniveau van bescherming van het grondrecht inzake non-discriminatie te waarborgen, zouden specifiekere gemeenschappelijke regels op dit gebied nuttig zijn. Procesbevoegdheid is in dit verband van bijzonder belang. Om alle slachtoffers van discriminatie te kunnen bijstaan, is het ook belangrijk ervoor te zorgen dat organen voor gelijke behandeling zonder belemmeringen toegankelijk zijn voor alle slachtoffers van discriminatie.
De richtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep en de richtlijn gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebied van de sociale zekerheid bevatten thans geen bepalingen over organen voor gelijke behandeling. Uit de retrospectieve analyse is echter gebleken dat de mate van discriminatie op de onder die richtlijn vallende gronden en gebieden in de lidstaten hoog blijft.
Uit de retrospectieve analyse blijkt dat de regelmaat waarmee organen voor gelijke behandeling onafhankelijk onderzoek verrichten, enquêtes uitvoeren en verslagen publiceren, sterk uiteenloopt. Hetzelfde geldt voor het verzamelen van primaire en secundaire gegevens over gelijkheid. Aangezien het bewustzijn van en de kennis over discriminatie nog steeds ontoereikend zijn, zijn duidelijkere regels op dit gebied nodig.
De mate waarin organen voor gelijke behandeling samenwerken en informatie uitwisselen met elkaar en met relevante nationale, Europese en internationale autoriteiten of organen, verschilt van lidstaat tot lidstaat. Dergelijke uitwisselingen zouden echter nuttig zijn om kennis te delen en synergieën tot stand te brengen.
Prospectieve analyse van mogelijke nieuwe EU-maatregelen
Wat de beleidsopties voor een mogelijk nieuw EU-optreden betreft, zijn niet-wetgevende opties al getest zonder dat de verwachte resultaten volledig zijn bereikt. Niet-wetgevende maatregelen omvatten:
(a)de oprichting van een door de Commissie gefinancierd actief netwerk van organen voor gelijke behandeling (Equinet),
(b)de niet-bindende aanbeveling van de Commissie van 2018,
(c)uitwisseling van beste praktijken, en
(d)rechtstreekse financiering via het programma Burgers, gelijkheid, rechten en waarden (“CERV”).
Hoewel al deze maatregelen positieve effecten hadden en in de toekomst van kracht zullen blijven, werd de aanbeveling, vanwege het niet-bindende karakter ervan, slechts gedeeltelijk uitgevoerd.
Daarom was de vaststelling van nieuwe wetgeving de enige beleidsoptie die verder ging dan de status quo. Per beleidsmaatregel is een analyse gemaakt van het soort maatregelen dat in de nieuwe wetgeving moet worden opgenomen, zoals hieronder nader wordt toegelicht.
De doelstellingen van het EU-optreden kunnen worden gegroepeerd in drie hoofddoelstellingen voor organen voor gelijke behandeling:
·helpen bij de handhaving van de zes richtlijnen inzake gelijke behandeling,
·slachtoffers van discriminatie effectief bijstaan bij de toegang tot de rechter, en
·gelijke behandeling bevorderen en discriminatie voorkomen.
In de analyse werden 21 doelstellingen vastgesteld om de hierboven uiteengezette problemen aan te pakken. Om deze doelstellingen te bereiken, werden drie operationele doelstellingen als essentieel aangemerkt, namelijk ervoor zorgen dat:
·organen voor gelijke behandeling vrij zijn van invloed van buitenaf, zodat zij al hun taken onafhankelijk kunnen uitvoeren,
·organen voor gelijke behandeling over de nodige middelen beschikken om al hun taken uit te voeren, en
·als een orgaan voor gelijke behandeling deel uitmaakt van een orgaan met meerdere mandaten, er een interne structuur is (een zogenaamde “firewall”) die voldoende onafhankelijkheid, focus en middelen waarborgt voor het mandaat inzake gelijke behandeling.
48 maatregelen, die onder 11 thematische blokken vallen 48 en die in wetgeving kunnen worden opgenomen om de bovengenoemde doelstellingen te helpen verwezenlijken, werden geselecteerd voor verdere analyse.
In het analytische document werden de voorgestelde maatregelen onderzocht op basis van de vijf criteria doeltreffendheid 49 , efficiëntie 50 , samenhang 51 , EU-meerwaarde 52 en relevantie 53 . De EU-meerwaarde, relevantie en samenhang werden beoordeeld voor het voorgestelde wetgevingsinitiatief als geheel, terwijl de doeltreffendheid en efficiëntie per thematisch blok werden beoordeeld, waarbij naar individuele maatregelen werd gekeken. Voor sommige maatregelen was een volledige beoordeling niet mogelijk vanwege de beperkte beschikbaarheid van gegevens of methodologische beperkingen. Dit geldt met name voor efficiëntie.
In de studie wordt geconcludeerd dat nieuwe richtlijnen, met inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, het passende antwoord zouden zijn. Er werden 44 maatregelen in aanmerking genomen om in de voorstellen te worden opgenomen.
Een klein aantal lidstaten geeft hun organen voor gelijke behandeling al een vrij uitgebreide reeks middelen en bevoegdheden, terwijl de meeste andere slechts gedeeltelijk aan de bovengenoemde doelstellingen voldoen. De noodzaak en de omvang van de aanpassing als gevolg van nieuwe EU-regels zouden dus per beleidsmaatregel verschillen, afhankelijk van de situatie in elke lidstaat wat betreft de kenmerken van hun orgaan (of organen) voor gelijke behandeling 54 .
De Commissie heeft ook gebruikgemaakt van de informatie die is verzameld tijdens de opstelling van het werkdocument van de diensten van de Commissie over de uitvoering van de aanbeveling van de Commissie betreffende normen voor organen voor gelijke behandeling, dat op 19 maart 2021 is gepubliceerd 55 . Het omvatte zowel ontvangen bijdragen als reeds bestaande informatie van de lidstaten, het Europees netwerk van organen voor de bevordering van gelijke behandeling (Equinet), het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (FRA), de Europese Commissie tegen racisme en onverdraagzaamheid (ECRI), organen voor gelijke behandeling, het maatschappelijk middenveld en het Europees netwerk van juridische deskundigen op het gebied van gendergelijkheid en non-discriminatie. Ook werd voortgebouwd op goede praktijken die werden gedeeld tijdens het seminar voor de uitwisseling van goede praktijken, dat in juni 2019 gezamenlijk door de Commissie en de Zweedse regering werd georganiseerd.
De Commissie heeft gebruik gemaakt van aanvullende bestaande bronnen van het Europees Instituut voor gendergelijkheid (EIGE) en het Europees netwerk van nationale mensenrechteninstellingen (ENNHRI) om bewijsmateriaal te verzamelen dat werd gebruikt ter ondersteuning van het analytische document.
Tot slot heeft de Commissie rekening gehouden met de bevindingen van een studie naar mogelijke lacunes in de rechtsbescherming tegen discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, die is uitgevoerd overeenkomstig het actieplan tegen racisme. In de studie werden mogelijke lacunes onderzocht in de beschermingsmechanismen van de richtlijn inzake rassengelijkheid, waaronder de rol van organen voor gelijke behandeling.
De studie bevestigde dat gelijkheidsorganen worden gezien als een (zeer) belangrijk beschermingsmechanisme in de strijd tegen discriminatie. De respondenten van de gerichte enquête die in het kader van de studie werd uitgevoerd, bevestigden deze bevinding. Daarbij werd vastgesteld dat organen voor gelijke behandeling – gezien hun bevoegdheden, met name indien die worden versterkt – andere beschermingsmechanismen doeltreffender zouden kunnen maken. Naast bepalingen over de rol van organen voor gelijke behandeling omvatten de beschermingsmechanismen die kunnen bijdragen tot de preventie van en de bescherming tegen discriminatie, bepalingen inzake verdediging van rechten en victimisatie, sancties, positieve actie en dialoog. In de studie werden enkele mogelijke lacunes vastgesteld met betrekking tot deze bestaande mechanismen (bv. sancties, rechten van verdediging) en mechanismen/maatregelen die het gebruik van meer proactieve/preventieve benaderingen mogelijk zouden kunnen maken bij het aanpakken van discriminatie (bv. nationale actieplannen, gelijkheidsverplichtingen, verzameling van gegevens over gelijkheid). De studie beval aan de organen voor gelijke behandeling een grotere rol te geven met betrekking tot:
(a)voorlichting, bewustmaking, begeleiding en opleiding,
(b)verdediging van rechten, met inbegrip van onderzoeks- en procesbevoegdheden, alternatieve geschillenbeslechting en sancties;
(c)het gebruik van gegevens over gelijkheid,
(d)dialoog, samenwerking en overleg, en
(e)positieve actie/gelijkheidsverplichtingen 56 .
• Raadpleging van belanghebbenden
Ter voorbereiding van dit wetgevingsinitiatief zijn talrijke raadplegingsactiviteiten uitgevoerd. De belanghebbenden zijn sterk voorstander van nieuwe EU-maatregelen op dit gebied.
In totaal 182 respondenten hebben aan de openbare raadpleging deelgenomen. De contractant voerde ongeveer 100 interviews uit en ontving 84 antwoorden op gespecialiseerde online-enquêtes. In totaal namen 239 belanghebbenden deel aan drie workshops en een slotconferentie om te brainstormen over belangrijke onderwerpen en mogelijke maatregelen. Tegelijkertijd heeft de Commissie vier vergaderingen georganiseerd om vertegenwoordigers van de lidstaten te informeren en te raadplegen. Ook werden regelmatig presentaties voor belanghebbenden gegeven.
Deze activiteiten waren gericht op een zeer breed scala aan belanghebbenden om alle belanghebbende partijen te bereiken en hun inbreng en standpunten te verzamelen. Onder meer de volgende belanghebbenden werden geraadpleegd: alle organen voor gelijke behandeling, Equinet, het FRA en het EIGE, vertegenwoordigers van alle lidstaten op ministerieel niveau, belangrijke academici en deskundigen op het gebied van discriminatiebestrijding, maatschappelijke organisaties, sociale partners, waaronder vertegenwoordigers van werkgevers op EU-niveau, en EU-ingezetenen (EU-burgers en onderdanen van derde landen).
Op 24 mei 2022 organiseerde commissaris Dalli een jongerenbeleidsdialoog met jonge activisten op het gebied van gelijkheid, met als titel “Equality bodies that work for all of us”. Deze vormde een onderdeel van het Europees Jaar van de jeugd 2022 en was bedoeld om de raadplegingsactiviteiten voorafgaand aan dit voorstel verder uit te breiden. De deelnemers bevestigden dat weinig jongeren zich tot een orgaan voor gelijke behandeling zouden wenden als hun rechten zouden zijn geschonden. Zij benadrukten dat de samenwerking tussen organen voor gelijke behandeling en jongerenorganisaties moet worden versterkt, ook aan de basis.
Het voorstel om nieuwe EU-regels vast te stellen om bovenstaande kwesties aan te pakken, kreeg overweldigende steun bij de raadplegingsactiviteiten. Zo is 97,2 % van de respondenten van de openbare raadpleging van mening dat de oprichting van sterke en doeltreffende organen voor gelijke behandeling (zeer) belangrijk is. De belanghebbenden waren voorstander van EU-regels inzake:
·onafhankelijkheid (met inbegrip van transparante en competentiegerichte selectie van leidinggevenden, en budgettaire onafhankelijkheid),
·voldoende middelen (personeel, financiële middelen en geschikte lokalen),
·dekking van alle gronden en gebieden van discriminatie die onder de richtlijnen inzake gelijke behandeling vallen,
·gemakkelijke indiening van klachten en toegankelijkheid,
·proces- en onderzoeksbevoegdheden voor alle organen voor gelijke behandeling,
·handhaving van bindende besluiten van organen voor gelijke behandeling en mogelijkheid om sancties op te leggen,
·bewustmaking van het bestaan van organen voor gelijke behandeling bij het brede publiek en bij groepen die het risico lopen gediscrimineerd te worden,
·bevordering van gelijkheid en voorkoming van discriminatie,
·verzameling van gegevens door organen voor gelijke behandeling over hun activiteiten en toegang tot gegevens over gelijkheid die door andere publieke en private entiteiten zijn verzameld, teneinde regelmatig verslagen op te stellen, en
·coördinatie en samenwerking met overheidsinstanties, belanghebbenden (bv. maatschappelijke organisaties en sociale partners) en internationale/EU-organen.
De belanghebbenden steunden de meest ambitieuze keuzes op bovengenoemde gebieden. Volgens een grote meerderheid van de belanghebbenden moet de toekomstige wetgeving de lidstaten verantwoordelijk maken voor het creëren van de voorwaarden waaronder organen voor gelijke behandeling hun rol ten volle kunnen vervullen, aangezien organen voor gelijke behandeling hun doelstellingen niet doeltreffend kunnen verwezenlijken zonder de passende middelen en bevoegdheden.
Tegelijkertijd benadrukten zij dat bij de vaststelling van aangescherpte bindende minimumnormen voor organen voor gelijke behandeling rekening moet worden gehouden met de diversiteit van de rechtstradities in de lidstaten en hun institutionele autonomie moet worden geëerbiedigd. De volgende elementen werden in dit verband als belangrijk aangemerkt:
·Bindende beslissingsbevoegdheden (quasi-rechtsprekende functie) moeten niet aan alle organen voor gelijke behandeling worden toegekend; in plaats daarvan moeten de lidstaten kunnen beslissen of zij organen voor gelijke behandeling al dan niet bindende beslissingsbevoegdheden toevertrouwen en wat de beste manier is om hun doeltreffendheid te waarborgen.
·In dit stadium mag geen gecentraliseerd erkenningssysteem voor collegiale toetsing van organen voor gelijke behandeling worden opgezet; in plaats daarvan moet een regelmatige monitoring door de Commissie aan de hand van een lijst van indicatoren een beoordeling mogelijk maken van de mate waarin de doelstellingen van het initiatief zijn verwezenlijkt en waarin de lidstaten aan de verplichtingen ervan hebben voldaan.
·Om ervoor te zorgen dat de diensten van organen voor gelijke behandeling beschikbaar zijn voor alle potentiële slachtoffers, is een zekere mate van flexibiliteit belangrijk met betrekking tot de fysieke aanwezigheid van organen voor gelijke behandeling op het gehele nationale grondgebied van de lidstaten (zo moeten de lidstaten deze aanwezigheid naar eigen goeddunken kunnen organiseren, bijvoorbeeld via een vast netwerk van kantoren, regelmatige lokale bezoeken (“vliegende kantoren”) of samenwerking met lokale maatschappelijke organisaties).
·De lidstaten moeten ervoor zorgen dat organen voor gelijke behandeling over een passend mandaat, voorwaarden en instrumenten beschikken om hun taken uit te voeren, zonder te bepalen hoe zij dat in een bepaald geval moeten doen (zij zouden bijvoorbeeld de bevoegdheid moeten hebben om in gerechtelijke procedures op te treden, maar niet de verplichting om dat te doen).
• Grondrechten
De doelstellingen van dit voorstel zijn in overeenstemming met en zijn bedoeld ter ondersteuning van de toepassing van het Handvest, met name artikel 21, dat elke discriminatie, met name op grond geslacht, ras, etnische afkomst, godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, verbiedt, en artikel 23, dat bepaalt dat “[d]e gelijkheid van mannen en vrouwen moet worden gewaarborgd op alle gebieden, met inbegrip van werkgelegenheid, beroep en beloning”. In artikel 26 wordt het recht van personen met een handicap op maatregelen die beogen hun zelfstandigheid, hun maatschappelijke en beroepsintegratie en hun deelname aan het gemeenschapsleven te bewerkstelligen, erkend.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het initiatief leidt niet tot extra kosten voor de Europese Commissie en haar agentschappen. Om het toezicht op de uitvoering van deze richtlijn te ondersteunen, zouden het FRA en het EIGE relevante gegevens verzamelen en analyseren. Dit soort taken valt al onder de bestaande mandaten van het FRA 57 en het EIGE 58 en kan zonder extra middelen worden uitgevoerd.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De lidstaten moeten deze richtlijn binnen 18 maanden na de inwerkingtreding ervan omzetten en hun omzettingsmaatregelen aan de Commissie meedelen.
Om te beoordelen hoe doeltreffend dit initiatief zijn doelstellingen bereikt, zullen de lidstaten om de 5 jaar verslag uitbrengen over de uitvoering ervan en zal de Commissie een uitvoeringsverslag goedkeuren op basis van door de lidstaten verstrekte informatie en door het FRA en het EIGE verzamelde gegevens aan de hand van een lijst van indicatoren die de Commissie in nauwe samenwerking met deze agentschappen en Equinet zal opstellen. De Commissie is voornemens een deskundigengroep op te richten om de lidstaten over deze indicatoren te raadplegen.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 – Doel, onderwerp en toepassingsgebied
Deze bepaling specificeert het doel, het onderwerp en het toepassingsgebied van de richtlijn. Zij verduidelijkt dat de minimumvoorschriften van de richtlijn van toepassing zijn op organen voor gelijke behandeling die binnen het toepassingsgebied van de Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2004/113/EG vallen.
Artikel 2 – Aanwijzing van organen voor gelijke behandeling
Dit artikel voorziet in de aanwijzing door de lidstaten van een of meer organen voor gelijke behandeling om discriminatie in het kader van de Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG, 2000/78/EG en 2004/113/EG aan te pakken. Het weerspiegelt de overeenkomstige bepaling in de Richtlijnen 2000/43/EG en 2004/113/EG.
Zelfs nu alle lidstaten organen voor gelijke behandeling hebben aangewezen, moet de verplichting om minstens één orgaan voor gelijke behandeling op te richten en aan te wijzen, in de nieuwe richtlijn behouden blijven, aangezien de huidige bepalingen zullen worden geschrapt.
De bepalingen van de Richtlijnen 2000/43/EG en 2004/113/EG, waarin de bevoegdheden of taken van organen voor gelijke behandeling worden gespecificeerd, zullen eveneens worden geschrapt. Zij zijn in deze richtlijn opgenomen, naast de volgende nieuwe bevoegdheden en taken:
·onafhankelijkheid: artikel 3,
·bijstand aan slachtoffers van discriminatie: de artikelen 6 tot en met 9,
·adviezen en aanbevelingen: de artikelen 8, 13 en 14;
·enquêtes en verslagen; de artikelen 14 en 15, en
·samenwerking: artikel 12,
Onafhankelijkheid is een fundamentele voorwaarde voor de doeltreffende werking van organen voor gelijke behandeling en de vervulling van hun opdracht.
Deze bepaling voorziet in een algemene onafhankelijkheidsverplichting voor organen voor gelijke behandeling, terwijl de bepalingen van de richtlijnen inzake gelijke behandeling alleen vereisen dat zij onafhankelijk handelen in het kader van de uitoefening van hun bevoegdheden.
In deze bepaling worden specifieke eisen opgesomd die bijdragen tot en/of waarborgen bieden voor deze onafhankelijkheid. Zij hebben betrekking op de juridische structuur, verantwoordingsplicht, en begroting, het personeel en de organisatorische aangelegenheden van organen voor gelijke behandeling en op de regels die van toepassing zijn op hun personeel en leidinggevenden teneinde de bekwaamheid en onafhankelijkheid daarvan te waarborgen.
Bovendien verplicht deze bepaling de lidstaten ervoor te zorgen dat de interne structuur van organen voor gelijke behandeling de onafhankelijke uitoefening van hun mandaat en bevoegdheden waarborgt. De (interne) structuur van organen voor gelijke behandeling is bepalend voor hun vermogen om doeltreffend hun bevoegdheden uit te oefenen en hun taken uit te voeren. Het nemen van besluiten of het uitbrengen van adviezen over een zaak vereist bijvoorbeeld dat organen voor gelijke behandeling onpartijdig optreden, terwijl ondersteuning van slachtoffers kan vereisen dat organen voor gelijke behandeling het voor hen opnemen.
Sommige organen voor gelijke behandeling maken deel uit van grotere entiteiten met verschillende mandaten, zoals mensenrechteninstituten of ombudslieden. In deze gevallen kan er sprake zijn van een conflict tussen deze verschillende mandaten, zowel wat betreft de middelen – met name wanneer het mandaat inzake gelijke behandeling is toegevoegd is aan het andere mandaat of de andere mandaten – als wat betreft de uitoefening van bevoegdheden. Zo zijn ombudslieden doorgaans verplicht om onpartijdig te handelen, hetgeen niet altijd verenigbaar is met het bijstaan van slachtoffers, ook voor de rechter.
Deze spanningen kunnen worden opgelost door een passende structuur voor het orgaan vast te stellen, waarbij deze bevoegdheden en/of mandaten worden uitgeoefend door verschillende specifieke afdelingen of personeelsleden, d.w.z. door structurele “firewalls” te installeren.
Artikel 4 – Middelen
Toereikende middelen zijn een voorwaarde voor de doeltreffende werking van organen voor gelijke behandeling en de vervulling van hun opdracht.
Deze bepaling voorziet in een algemene verplichting voor de lidstaten om organen voor gelijke behandeling uit te rusten met voldoende middelen om doeltreffend al hun taken te vervullen en al hun bevoegdheden uit te oefenen. Voorts worden in het artikel de omstandigheden en/of gebieden gespecificeerd waarmee de lidstaten rekening moeten houden bij het bepalen van de financiële middelen: elke uitbreiding van bevoegdheden of taken, de behoefte aan speciale deskundigheid voor de bediening van geautomatiseerde systemen om potentiële risico’s van discriminatie aan te pakken, voldoende reserve om de proceskosten te kunnen dragen die moeilijk te voorspellen zijn, en de structuur van het orgaan voor gelijke behandeling als onderdeel van een orgaan met meerdere mandaten.
Artikel 5 – Preventie, bevordering en bewustmaking
De bestrijding van discriminatie begint met het nemen van de nodige maatregelen ter preventie ervan. De beschermingsmechanismen die in de bestaande gelijkheidsrichtlijnen worden aangereikt, zijn in wezen retrospectief (na een geval van discriminatie), geïndividualiseerd en gericht op het slachtoffer. De richtlijnen bevatten geen alomvattende preventiemechanismen en preventie maakte niet expliciet deel uit van de taken van de oorspronkelijke organen voor gelijke behandeling.
Wat de bevordering van gelijke behandeling betreft, werden de organen voor gelijke behandeling eerst “organen voor de bevordering van gelijke behandeling” genoemd in Richtlijn 2000/43/EG, en vervolgens “organen voor de analyse, monitoring en ondersteuning van de gelijke behandeling” in latere richtlijnen inzake gelijke behandeling. Hun rol bij de bevordering van gelijke behandeling was dus altijd duidelijk, maar nooit expliciet vermeld in de richtlijnen.
Deze bepaling verduidelijkt nu de rol van organen voor gelijke behandeling bij de bevordering van gelijke behandeling en bij de preventie van discriminatie, taken die nauw met elkaar verbonden zijn. Deze richtlijn heeft tot doel de organen op te richten als overheidsinstanties, die belast zijn met het bevorderen van de kennis en het opbouwen van de capaciteit van publieke en private entiteiten op het gebied van gelijke behandeling, teneinde gevallen of herhalingen van discriminatie te voorkomen.
Deze bepaling heeft ook tot doel ervoor te zorgen dat de lidstaten een strategie vaststellen om iets te doen aan het geringe bewustzijn van gelijkheidsrechten en van de diensten die worden verleend door organen voor gelijke behandeling, rekening houdend met de specifieke kenmerken van de verschillende doelgroepen.
Artikel 6 – Bijstand aan slachtoffers
In deze bepaling wordt gespecificeerd hoe organen voor gelijke behandeling slachtoffers moeten bijstaan na ontvangst van hun klachten, namelijk door relevante en gerichte informatie te verstrekken over het rechtskader, de beschikbare rechtsmiddelen, de door het orgaan voor gelijke behandeling aangeboden diensten, de toepasselijke vertrouwelijkheidsregels, de bescherming van persoonsgegevens en de mogelijkheden om psychologische ondersteuning te krijgen (ook al zijn organen voor gelijke behandeling zelf niet verantwoordelijk voor het verlenen van dergelijke ondersteuning).
Organen voor gelijke behandeling kunnen door de betrokken partijen vrijwillig verstrekte informatie verzamelen. Zij moeten een voorlopige beoordeling van alle klachten verrichten en de klager in kennis stellen van hun beoordeling en van de follow-up die zij voorstellen. Afhankelijk van hun beoordeling van de zaak kunnen zij overeenkomstig de artikelen 7, 8 en 9 een follow-up selecteren en aan de klager voorstellen.
Artikel 7 – Minnelijke schikking
Op grond van dit artikel moeten de lidstaten voorzien in de mogelijkheid van een minnelijke schikking van geschillen, onder leiding van het orgaan voor gelijke behandeling zelf of een andere bestaande specifieke entiteit, mits alle partijen met een dergelijke procedure instemmen. Het laat het aan de lidstaten over om de modaliteiten van de procedure vast te stellen, overeenkomstig het nationale recht.
Artikel 8 – Adviezen en besluiten
Op grond van deze bepaling kunnen organen voor gelijke behandeling mogelijke gevallen van discriminatie onderzoeken en een gemotiveerd advies (niet-bindend) of besluit (bindend) uitbrengen, naar aanleiding van een klacht of op eigen initiatief. Indien zij reeds over voldoende informatie beschikken die vrijwillig door de betrokken partijen is verstrekt, kunnen zij dergelijke adviezen/besluiten uitbrengen zonder om nadere informatie te verzoeken. Alle partijen moeten recht hebben op een passende rechtsgang, met inbegrip van het recht om te worden gehoord.
Tot nu toe waren de organen voor gelijke behandeling bevoegd om aanbevelingen te doen over alle kwesties in verband met discriminatie. De term “aanbeveling” is in deze richtlijn behouden om te verwijzen naar beleidsaanbevelingen in het kader van de artikelen 13, 14 en 15. Sommige organen voor gelijke behandeling gebruikten deze bevoegdheid ook om in individuele gevallen “aanbevelingen” te doen. Om deze twee situaties te onderscheiden, wordt in deze richtlijn de term “advies” gebruikt om te verwijzen naar de bevoegdheid van organen voor gelijke behandeling om in individuele gevallen conclusies te formuleren. Die adviezen zijn niet juridisch bindend.
Sommige organen voor gelijke behandeling hebben – op grond van nationale regels – de bevoegdheid om bindende besluiten te nemen, wanneer de lidstaten in die mogelijkheid voorzien. Hoewel deze richtlijn niet tot doel heeft deze bevoegdheid toe te kennen aan alle organen voor gelijke behandeling in alle lidstaten, heeft zij betrekking op situaties waarin organen voor gelijke behandeling dergelijke bevoegdheden hebben op grond van nationale regels en zij beoogt de handhaving van bindende besluiten te waarborgen.
Wanneer er sprake is van discriminatie, biedt het uitbrengen van adviezen en besluiten een mogelijkheid om een einde te maken aan een situatie van discriminatie, maar ook een kans om andere soortgelijke situaties te voorkomen. Wanneer dat relevant is, moeten organen voor gelijke behandeling preventieve maatregelen opnemen in hun adviezen en besluiten, naast specifieke maatregelen om de situatie te verhelpen.
Om de uitvoering van de adviezen of besluiten aan te moedigen en follow-up dienaangaande mogelijk te maken, moeten de lidstaten voorzien in passende mechanismen voor de follow-up van adviezen, zoals feedbackverplichtingen, en voor de handhaving van besluiten.
Artikel 9 – Procesvoering
Dit artikel verleent procesbevoegdheid aan organen voor gelijke behandeling om ervoor te zorgen dat het in de Richtlijnen 79/7/EEG, 2000/43/EG en 2004/113/EG neergelegde beginsel van gelijke behandeling wordt nageleefd.
Procesbevoegdheid stelt organen voor gelijke behandeling in staat om slachtoffers concreet te ondersteunen bij de toegang tot de rechter, maar ook om juridische interpretatie van regels en sociale veranderingen te bewerkstelligen via strategische procesvoering. In dit verband is het van bijzonder belang dat zij in eigen naam, in het algemeen belang, bij ontstentenis van een geïdentificeerd slachtoffer en ter ondersteuning of namens meerdere slachtoffers kunnen optreden. Ten slotte vormt de mogelijkheid voor organen voor gelijke behandeling om mondelinge of schriftelijke verklaringen in te dienen bij de rechtbanken (bv. amicus curiae) een nuttige aanvulling op deze procesbevoegdheid, aangezien dat voor organen voor gelijke behandeling minder middelenintensief is, maar hen toch in staat stelt hun deskundig advies aan de rechtbanken voor te leggen.
Deze bepaling waarborgt ook dat bij de uitoefening van het recht van organen voor gelijke behandeling om in gerechtelijke procedures op te treden, de beginselen van een eerlijk proces en van gelijke wapens worden geëerbiedigd. Wanneer de vermeende dader of een derde in eerdere onderzoeken over een zaak wettelijk verplicht was bewijsmateriaal te verstrekken, mag het orgaan voor gelijke behandeling dat bewijsmateriaal niet overleggen in een procedure over dezelfde zaak. Dit geldt niet wanneer het orgaan voor gelijke behandeling optreedt als partij in een procedure betreffende de handhaving of rechterlijke toetsing van een eigen besluit of als amicus curiae optreedt.
Artikel 10 – Procedurele waarborgen
De procedures van artikel 6 tot en met 9 moeten worden geflankeerd door passende procedurele waarborgen voor de betrokken natuurlijke en rechtspersonen met betrekking tot de rechten van verdediging, vertrouwelijkheid en rechterlijke toetsing. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het vaststellen van dergelijke waarborgen in overeenstemming met de nationale regels.
Artikel 11 – Toegang, toegankelijkheid en redelijke aanpassingen
Om bijstand te kunnen verlenen aan alle slachtoffers van discriminatie, is het van essentieel belang dat organen voor gelijke behandeling zonder belemmeringen toegankelijk zijn voor iedereen en dat zij overal op het grondgebied van de lidstaten gratis diensten verlenen aan klagers, ook in landelijke en afgelegen gebieden. Deze bepaling vereist ook de toegankelijkheid van alle diensten en het zorgen voor redelijke aanpassingen ten behoeve van personen met een handicap.
Artikel 12 – Samenwerking
Samenwerking met andere publieke en private entiteiten is van essentieel belang om gelijke behandeling en non-discriminatie te bevorderen, de werkzaamheden van organen voor gelijke behandeling te onderbouwen en hun optreden te coördineren met dat van andere entiteiten.
Artikel 13 – Raadpleging
Deze bepaling heeft tot doel ervoor te zorgen dat organen voor gelijke behandeling regelmatig door de regering en andere overheidsinstellingen worden geraadpleegd over overheidsbeleid dat verband houdt met kwesties op het gebied van gelijkheid en non-discriminatie, door middel van de vaststelling van tijdige en transparante procedures. Zij stelt organen voor gelijke behandeling ook in staat aanbevelingen te doen over dergelijk overheidsbeleid, een bevoegdheid waarover organen voor gelijke behandeling sinds hun oprichting krachtens het EU-recht beschikken. Deze bepaling draagt aldus bij tot de versterking van hun rol als publieke deskundigen op het gebied van gelijke behandeling.
Artikel 14 – Gegevensverzameling en toegang tot gegevens over gelijkheid
Deze bepaling voorziet voor de organen voor gelijke behandeling in i) verplichtingen om gegevens te verzamelen over hun eigen activiteiten, ii) bevoegdheden om enquêtes uit te voeren, iii) bevoegdheden om toegang te krijgen tot door andere publieke of private entiteiten verzamelde statistieken en deze te verwerken, en iv) de mogelijkheid om een coördinerende rol te spelen bij het verzamelen van gegevens over gelijkheid door andere publieke of private entiteiten. De organen voor gelijke behandeling zullen aldus bijdragen aan de verzameling van gegevens over gelijkheid die als input zullen dienen voor hun eigen verslagen, het in artikel 16 bedoelde monitoringverslag van de Commissie en de kennis van het publiek over gelijke behandeling en discriminatie in de lidstaten.
Bovendien zorgt deze bepaling ervoor dat organen voor gelijke behandeling aanbevelingen kunnen doen over het verzamelen van gegevens over gelijkheid in de lidstaten. Het verzamelen van gegevens over gelijkheid is essentieel om bewustwording te creëren, mensen te sensibiliseren, discriminatie te kwantificeren, trends zichtbaar te maken, het bestaan van discriminatie te staven, de uitvoering van gelijkheidswetgeving te evalueren, de noodzaak van positieve actie aan te tonen en bij te dragen tot de onderbouwing van de beleidsvorming.
Artikel 15 – Verslagen en strategische planning
Het doel van deze bepaling is ervoor te zorgen dat organen voor gelijke behandeling regelmatig hun werkzaamheden plannen en daarover en over de stand van zaken op het gebied van gelijke behandeling en non-discriminatie publiekelijk verslag uitbrengen. Door gegevens beschikbaar te stellen over hun eigen activiteiten, over het aantal ontvangen klachten per grond en per gebied, en over discriminatie in het algemeen in de lidstaten, zullen organen voor gelijke behandeling de kennis van het publiek over discriminatie en over hun eigen werk bevorderen.
Deze kennis zal hen vervolgens helpen geïnformeerde beslissingen te nemen over de toekomstige organisatie van hun werkzaamheden, hun prioriteiten voor de komende jaren en de wijze waarop zij hun middelen het best kunnen toewijzen.
Artikel 16 – Toezicht
Volgens deze bepaling zal de Commissie een lijst van gemeenschappelijke indicatoren opstellen om toezicht te houden op de uitvoering van deze richtlijn en een verslag over de toepassing opstellen. Bij het opstellen van de indicatoren kan de Commissie het FRA en het EIGE om advies vragen. De lijst van indicatoren zal betrekking hebben op de middelen, de onafhankelijke werking, de activiteiten en de doeltreffendheid van organen voor gelijke behandeling en eventuele wijzigingen in hun mandaat, bevoegdheden of structuur. De lidstaten en de belanghebbenden zullen zowel op nationaal als op EU-niveau worden geraadpleegd en er zal rekening worden gehouden met de door Equinet ontwikkelde indicatoren.
Dit artikel voorziet ook in een verplichting voor de lidstaten om de Commissie om de 5 jaar alle relevante informatie over de uitvoering van de richtlijn te verstrekken op basis van de bovengenoemde indicatoren, zodat de Commissie de uitvoering van de richtlijn kan evalueren en haar uitvoeringsverslag kan opstellen.
Artikel 17 – Minimumvereisten
Dit is een standaardbepaling ter handhaving van het beschermingsniveau, die relevant is voor lidstaten die wetgeving hebben of wensen aan te nemen die een hoger beschermingsniveau biedt dan het door de richtlijn gewaarborgde beschermingsniveau. Daarin is bepaald dat de lidstaten bij de uitvoering van deze richtlijn de reeds bestaande voorwaarden voor de werking van organen voor gelijke behandeling niet mogen aantasten.
Artikel 18 – Verwerking van persoonsgegevens
Alle persoonsgegevens die door organen voor gelijke behandeling worden verzameld om hun taken uit te voeren, bijvoorbeeld bij de behandeling van een klacht, moeten worden verwerkt in overeenstemming met de algemene verordening gegevensbescherming 59 . In dit artikel wordt bepaald dat organen voor gelijke behandeling alleen persoonsgegevens mogen verzamelen indien dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak uit hoofde van deze richtlijn. Er moeten aanvullende waarborgen worden vastgesteld wanneer organen voor gelijke behandeling gevoelige persoonsgegevens moeten verwerken om een van hun taken uit te voeren.
Artikel 19 – Schrapping van geldende bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling
Dit artikel wijzigt de Richtlijnen 2000/43/EG en 2004/113/EG om bestaande bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling te schrappen en specificeert dat alle verwijzingen naar de geschrapte bepalingen gelden als verwijzingen naar deze richtlijn.
Artikel 21 specificeert voorts de datum van inwerkingtreding van dit artikel om ervoor te zorgen dat er geen leemten zijn in de werking van organen voor gelijke behandeling.
Artikel 20 – Omzetting
In dit artikel is de maximumtermijn vastgesteld voor de lidstaten om de richtlijn in nationaal recht om te zetten en de desbetreffende teksten aan de Commissie mee te delen. Deze termijn wordt vastgesteld op 18 maanden na de inwerkingtreding van deze richtlijn.
Artikel 21 – Inwerkingtreding
Krachtens deze standaardbepaling moet de richtlijn in werking treden op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. Zij zorgt er ook voor dat de huidige bepalingen inzake organen voor gelijke behandeling van kracht blijven totdat de nieuwe bepalingen van toepassing zijn.
Artikel 22 – Adressaten
Deze standaardbepaling over de adressaten verduidelijkt dat de richtlijn tot de lidstaten is gericht.