Toelichting bij COM(2023)229 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU en Verordening (EU) nr. 806/2014 met betrekking tot bepaalde aspecten van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)229 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU en Verordening (EU) nr. 806/2014 met betrekking tot bepaalde aspecten van het ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)229   |
| datum | 18-04-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2014/59/EU 1 (de richtlijn herstel en afwikkeling van banken/Bank Recovery and Resolution Directive of “BRRD”) en van Verordening (EU) nr. 806/2014 2 (de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme/Single Resolution Mechanism Regulation of “SRMR”) maken deel uit van het wetgevingspakket inzake crisisbeheersing en depositoverzekering, dat ook aanvullende wijzigingen van die handelingen en van Richtlijn 2014/49/EU 3 (de richtlijn depositogarantiestelsels of “DGSD”) omvat.
Het EU-kader voor crisisbeheersing is solide, maar recente bankfaillissementen hebben aangetoond dat er behoefte is aan verbeteringen. Het doel van de hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering is voort te bouwen op de doelstellingen van het kader voor crisisbeheer en te zorgen voor een consistentere aanpak van afwikkeling, zodat elke in een crisis verkerende bank op ordelijke wijze uit de markt kan treden en de financiële stabiliteit, het belastinggeld en het vertrouwen van de deposanten behouden blijven. Met name het bestaande afwikkelingskader voor kleinere en middelgrote banken moet worden versterkt met betrekking tot de opzet, de uitvoering en, bovenal, de stimulansen voor de toepassing ervan, zodat het op een geloofwaardigere wijze op die banken kan worden toegepast.
In de nasleep van de wereldwijde financiële en staatsschuldencrises heeft de EU, in lijn met internationale oproepen tot hervorming, doortastende maatregelen genomen om de stabiliteit van de financiële sector voor de eengemaakte markt van de EU te vergroten. Zo kregen autoriteiten instrumenten en bevoegdheden voor een ordelijke afhandeling van bankfaillissementen ter waarborging van de financiële stabiliteit, overheidsfinanciën en bescherming van deposanten.
De hervorming van het EU-kader vond grotendeels plaats op basis van mondiale normen die met internationale partners van de EU zijn overeengekomen. De hervorming omvatte vier belangrijke, in combinatie met de toepasselijke nationale wetgeving fungerende EU-wetgevingsteksten die in 2013 en 2014 zijn vastgesteld: een verordening en een richtlijn betreffende prudentiële vereisten voor en toezicht op instellingen (de verordening kapitaalvereisten (VKV 4 ) en de richtlijn kapitaalvereisten (RKV 5 )), de BRRD en de SRMR.
Bij het bankenpakket van 2019 is deze wetgeving herzien door opname van maatregelen ter nakoming van de toezeggingen die de EU binnen internationale fora 6 heeft gedaan om verdere stappen te zetten richting voltooiing van de bankenunie door te voorzien in geloofwaardige risicoverminderende maatregelen ter beperking van de bedreigingen voor de financiële stabiliteit. De belangrijkste wijzigingen hadden betrekking op i) de uitvoering in de EU van de door de Raad voor financiële stabiliteit op 9 november 2015 bekendgemaakte, internationale “Total Loss-absorbing Capacity (TLAC) Term Sheet” (de “TLAC-norm”) 7 , voor mondiaal systeemrelevante banken, die in de EU-wetgeving als mondiaal systeemrelevante instellingen worden aangeduid; en ii) de wijziging van het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (minimum requirement for own funds and eligible liabilities — MREL) zoals vastgesteld in de BRRD en de SRMR.
Het doel van deze hervormingen was ervoor te zorgen dat de verliesabsorptie en herkapitalisatie van banken via particuliere middelen plaatsvinden zodra die banken niet langer financieel levensvatbaar zijn en zij vervolgens worden afgewikkeld. Bij de herziening werd ook de toepassing van de minimumvereisten voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) op het niveau van dochterondernemingen binnen bankgroepen verduidelijkt door invoering van het concept “interne MREL” in lijn met een soortgelijk concept uit de TLAC-norm. Die vereisten hebben tot doel ervoor te zorgen dat er tussen groepsentiteiten interne regelingen bestaan om verliezen van groepsentiteiten over te dragen aan de afwikkelingsentiteit, d.w.z. doorgaans de moederonderneming, zonder de groepsentiteiten in formele afwikkeling te plaatsen, hetgeen mogelijk verstorende effecten op de markt kan hebben. Voor de uitvoering van dit mechanisme moeten groepsentiteiten, op grond van het besluit van de afwikkelingsautoriteiten, in aanmerking komende passiva uitgeven waarop direct of indirect door de afwikkelingsentiteit moet worden ingeschreven.
Het MREL-kader van de EU is verder gewijzigd bij Verordening (EU) 2022/2036 van het Europees Parlement en de Raad 8 , waarin methoden zijn vastgesteld voor de indirecte plaatsing van instrumenten die in aanmerking komen om aan het interne MREL te voldoen. Op basis van een technische beoordeling door de EBA op grond van een mandaat als bedoeld in artikel 45 septies, lid 6, BRRD, is bij deze verordening een aftrekmechanisme ingevoerd voor de indirecte plaatsingen van interne MREL via intermediaire entiteiten in een eigendomsketen (d.w.z. tussen de uiteindelijke dochteronderneming en de afwikkelingsentiteit) teneinde voor de effectieve toepassing van interne verliesoverdrachten in het MREL-kader te zorgen. Op grond van dit mechanisme, ook wel aangeduid als een “aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit”, moeten intermediaire entiteiten het bezit van voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten die zijn uitgegeven door andere entiteiten die deel uitmaken van dezelfde afwikkelingsgroep, aftrekken van hun eigen interne MREL-capaciteit. In de tekst wordt ook gespecificeerd dat intermediaire entiteiten die aan het interne MREL op geconsolideerde basis voldoen, zijn vrijgesteld van de verplichting tot aftrekking van hun bezit aan instrumenten die zijn uitgegeven door entiteiten die in de consolidatie zijn opgenomen. Deze benadering kreeg de voorkeur boven een aftrekkingsbenadering op basis van vereisten, waarbij het bedrag van de van de intermediaire entiteiten vereiste aftrekkingen zou worden beperkt door een plafond dat overeenkomt met het niveau van het interne MREL van de uitgevende entiteit die tot dezelfde afwikkelingsgroep behoort.
Verordening (EU) 2022/2036 verstrekte de Commissie ook een mandaat om de uitvoering van de aftrekkingsbenadering voor indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende middelen in de verschillende typen bankgroepsstructuren te evalueren, eventuele onbedoelde gevolgen van het nieuwe aftrekmechanisme te beoordelen en te zorgen voor een evenredige behandeling en een gelijk speelveld, met name met betrekking tot eigendomsketens die een werkmaatschappij tussen een moederholding en haar dochterondernemingen omvatten (“holdingstructuren” in tegenstelling tot “werkmaatschappijstructuren”, waarbij de moederentiteit geen holding is). De Commissie werd verzocht het volgende te beoordelen: i) de mogelijkheid om naleving van het interne MREL op geconsolideerde basis in meer situaties toe te staan; ii) de behandeling van entiteiten waarvan het afwikkelingsplan bepaalt dat zij moeten worden geliquideerd volgens de normale insolventieprocedure (“liquidatie-entiteiten”); en iii) de passendheid van het beperken van de aftrekkingen tot een bedrag dat gelijk is aan het interne MREL van de uitgevende entiteit.
Op basis van een analyse van het in de verordening ingevoerde aftrekmechanisme en een kwantitatieve effectbeoordeling op basis van door de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR) verstrekte gegevens, heeft de Commissie vastgesteld dat gerichte wijzigingen van de BRRD en de SRMR met betrekking tot het toepassingsgebied van de vereisten inzake het interne MREL en de behandeling van liquidatie-entiteiten noodzakelijk en passend zijn.
De voorgestelde wijzigingen zullen bijdragen tot de afwikkelbaarheid van banken door de werking en evenredigheid van het aftrekmechanisme te verbeteren, en zullen ervoor zorgen dat hierdoor geen problemen voor het gelijke speelveld tussen verschillende bankgroepsstructuren worden gecreëerd.
Aangezien de desbetreffende bepalingen reeds van kracht zijn en op 1 januari 2024 in de EU van toepassing zullen worden, moeten de voorgestelde wijzigingen tijdig worden doorgevoerd. De noodzaak van een snelle vaststelling is des te dringender omdat bankgroepen duidelijkheid nodig hebben over het aftrekmechanisme om te kunnen beslissen hoe zij hun interne MREL-capaciteit het beste in stelling kunnen brengen tegen de termijn van de algemene MREL-naleving, die eveneens op 1 januari 2024 is bepaald.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Op basis van een mandaat voor de Commissie voor het beoordelen van de werking van het in Verordening (EU) 2022/2036 vastgestelde aftrekmechanisme, worden in het voorstel wijzigingen in de bestaande wetgeving voorgesteld teneinde deze volledig in overeenstemming te brengen met de bestaande beleidsbepalingen op het gebied van de bankencrisisbeheersing.
De gerichte evaluatie van de SRMR heeft tot doel de werking en evenredigheid van het aftrekmechanisme te verbeteren en ervoor te zorgen dat hierdoor geen problemen voor het gelijke speelveld tussen verschillende bankgroepsstructuren worden gecreëerd.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Het voorstel bouwt voort op de hervormingen die in de nasleep van de financiële crisis zijn doorgevoerd en geleid hebben tot de oprichting van de bankenunie en één rulebook voor alle EU-banken.
Het voorstel draagt bij tot versterking van de financiële wetgeving van de EU die de afgelopen tien jaar is vastgesteld om de veerkracht van de financiële sector te vergroten en te zorgen voor een ordelijk beheer van bankfaillissementen. Het heeft tot doel het bankwezen robuuster te maken en uiteindelijk de duurzame financiering van economische bedrijvigheid in de EU te bevorderen. Het is volledig in overeenstemming met de fundamentele doelstellingen van de EU, namelijk het bevorderen van de financiële stabiliteit, het verminderen van het beroep op belastinggeld bij de afwikkeling van banken en het behoud van het vertrouwen van deposanten. Deze doelstellingen dragen bij tot een hoog niveau van concurrentievermogen en consumentenbescherming.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Het voorstel is gebaseerd op artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”), dezelfde rechtsgrondslag als die voor de wetgevingshandelingen die worden gewijzigd.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel heeft tot doel reeds bestaande EU-wetgeving (de BRRD en de SRMR) aan te vullen en te wijzigen, wat derhalve het beste op EU-niveau kan worden verwezenlijkt in plaats van via allerlei nationale initiatieven. De mogelijkheden van lidstaten om nationale maatregelen vast te stellen, zijn beperkt aangezien de BRRD en de SRMR die kwesties al regelen, en veranderingen op het nationale niveau in strijd zouden kunnen zijn met EU-wetgeving die momenteel van kracht is.
De voorgestelde wijzigingen zijn in overeenstemming met het in Verordening (EU) 2022/2036 vastgestelde mandaat op grond waarvan de Commissie de toepassing van het kader moet evalueren. Deze veranderingen zouden de eenvormige toepassing van prudentiële vereisten, de convergentie van praktijken onder afwikkelingsautoriteiten en een gelijk speelveld op de hele eengemaakte markt voor bankdiensten verder bevorderen. Deze doelstellingen kunnen onvoldoende door de lidstaten alleen worden verwezenlijkt. Indien de EU die aspecten niet meer zou regelen, zouden op de interne markt voor bankdiensten uiteenlopende regelingen gaan gelden, hetgeen kan leiden tot compartimentering en de aantasting van het recent tot stand gekomen één rulebook in deze sector.
• Evenredigheid
Het EU-optreden is noodzakelijk om de doelstelling te behalen van het verbeteren van de toepassing van de bestaande EU-voorschriften wat betreft het garanderen van de afwikkelbaarheid van bankgroepen en het aanpakken van problemen met betrekking tot het gelijke speelveld. De voorgestelde wijzigingen betreffen alleen bepaalde voorschriften in het prudentiële kader van de EU voor instellingen en zijn uitsluitend maatregelen die de vlotte overdracht van verliezen en kapitaal binnen afwikkelingsgroepen op het moment van afwikkeling moeten waarborgen door middel van passende regels inzake voor het interne MREL in aanmerking komende instrumenten in complexe gevallen zoals daisychains. Bovendien blijven de voorgestelde wijzigingen beperkt tot de kwesties die niet kunnen worden aangepakt binnen de discretionaire marge die door de huidige regels wordt geboden.
• Keuze van het instrument
De maatregelen zouden worden doorgevoerd door wijziging van de BRRD en de SRMR met behulp van een richtlijn. De voorgestelde maatregelen verwijzen naar of bouwen voort op reeds bestaande bepalingen in die instrumenten met betrekking tot de verliesabsorptie- en herkapitalisatiecapaciteit van instellingen en entiteiten.
Een specifiek voorstel voor gerichte wijzigingen van het MREL-kader is gerechtvaardigd gezien de urgentie van geharmoniseerde EU-regels vóór de toepassingsdatum van 1 januari 2024 van de specifieke behandeling in de VKV voor de indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende middelen.
Gezien het beperkte aantal voorgestelde wijzigingen, alsmede om te zorgen voor een samenhangende bespreking in het medewetgevingsproces en volledige afstemming van de definitieve wijzigingen in de BRRD en de SRMR, worden de wijzigingen van beide handelingen in één enkel voorstel opgenomen.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Dit initiatief is gebaseerd op het bij Verordening (EU) 2022/2036 ingevoerde mandaat voor de Commissie om de werking van een aftrekmechanisme te evalueren en te beoordelen en, in voorkomend geval, een wetgevingsvoorstel vast te stellen voor de aanpak van eventueel vastgestelde tekortkomingen 9 .
De evaluatie is gebaseerd op een analyse met onder andere een kwantitatieve effectbeoordeling gericht op het gelijke speelveld tussen de verschillende typen bankgroepsstructuren. Bij de evaluatie zijn de effecten van de huidige regels geëvalueerd en mogelijke wijzigingen geanalyseerd om na te gaan: i) of het entiteiten die zelf geen af te wikkelen entiteiten zijn, mogelijk kan worden gemaakt om op geconsolideerde basis aan het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva te voldoen; ii) hoe entiteiten waarvan het afwikkelingsplan bepaalt dat zij moeten worden geliquideerd volgens de normale insolventieprocedure, moeten worden behandeld conform de regels inzake het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva; en iii) of het passend is om het bedrag van de krachtens de bestaande regels vereiste aftrekkingen te beperken.
• Raadpleging van belanghebbenden
Personeelsleden van de Commissie hebben via de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen van de Commissie lidstaten geraadpleegd over de resultaten van de analyse, de kwantitatieve effectbeoordeling van het aftrekmechanisme en de voorgestelde wijzigingen.
De resultaten van deze raadplegingen zijn meegenomen bij de voorbereiding van dit voorstel. Zij hebben duidelijk aangetoond dat de huidige regels moeten worden geactualiseerd en aangevuld om de doelstellingen van het kader zo goed mogelijk te verwezenlijken en tegelijkertijd voor evenredigheid en een gelijk speelveld te zorgen.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie kon een beroep doen op de steun van de GAR, die de Commissie voorzag van gegevens die op ad-hocbasis via een vrijwillige exercitie rechtstreeks bij onder de bestaande regels vallende bankgroepen werden verzameld. Deze gegevens werden op geaggregeerde en geanonimiseerde basis met de Commissie gedeeld. De steekproef was samengesteld uit tien intermediaire entiteiten, gevestigd in zes lidstaten, die op grond van de bestaande regels onderworpen zijn aan het aftrekmechanisme. De steekproef was gelijk verdeeld over entiteiten die deel uitmaakten van holding- en werkmaatschappijstructuren en was in de meeste gevallen gebaseerd op gegevens per 31 december 2021.
| Lidstaat | Aantal intermediaire entiteiten uit holdingstructuren | Aantal intermediaire entiteiten uit werkmaatschappijstructuren |
| Oostenrijk | 1 | |
| België | 1 | 1 |
| Kroatië | 1 | |
| Frankrijk | 3 | |
| Ierland | 2 | |
| Nederland | 1 | |
| Totaal | 5 | 5 |
Bron: Commissiepersoneel, gebaseerd op door de GAR verstrekte gegevens, per 31 december 2021.
Dit kwantitatieve bewijsmateriaal werd gebruikt om de werking van het aftrekkader bij de bestaande regels te beoordelen, eventuele tekortkomingen en problemen met betrekking tot het gelijke speelveld in verband met de uitvoering ervan te identificeren en mogelijke wijzigingen om deze aan te pakken, te testen.
• Effectbeoordeling
Het voorstel is onderworpen aan een analyse, met inbegrip van een kwantitatieve effectbeoordeling, waarbij rekening is gehouden met zowel de feedback van belanghebbenden als de noodzaak om rekening te houden met verschillende overwegingen uit het mandaat dat op grond van Verordening (EU) 2022/2036 aan de Commissie is verleend.
Beoordeling van het aftrekmechanisme voor het interne MREL
De Commissie heeft onderzocht of zich bij het huidige aftrekmechanisme eventuele problemen met betrekking tot het gelijke speelveld tussen verschillende bankgroepsstructuren kunnen voordoen.
Volgens de analyse komen de blootstellingen van intermediaire entiteiten die zouden worden onderworpen aan een aftrekking volgens een aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit, samen overeen met 24,1 % van het totaal van de risicoposten (TREA) en 4,3 % van de maatstaf van totale blootstelling (TEM) van de intermediaire entiteiten. Intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdingstructuren worden doorgaans echter meer getroffen dan intermediaire entiteiten die deel uitmaken van de werkmaatschappijstructuren: de aftrekkingen zouden tot 28,1 % tegenover 14,3 % van het totaal van de risicoposten vertegenwoordigen, en tot 5 % tegenover 2,7 % van de maatstaf van totale blootstelling van de intermediaire entiteiten. Deze verschillen kunnen worden verklaard door de hogere bedragen van intragroepblootstellingen op het niveau van de intermediaire entiteiten in het geval van holdings, wat zich vertaalt in hogere relatieve aftrekkingsbedragen (tabel 1). Dit wordt ook bevestigd wanneer naar de gemiddelde waarden op bankniveau wordt gekeken. Hoewel de aftrekkingen gemiddeld 12,3 % van het totaal van de risicoposten van alle intermediaire entiteiten vertegenwoordigen bij een benadering op basis van het volledige bezit, bedraagt dat niveau 14,7 % van het totaal van de risicoposten voor intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdings, tegenover 7,5 % van het totaal van de risicoposten voor entiteiten die deel uitmaken van werkmaatschappijen (tabel 2).
Dit structurele verschil komt echter niet tot uitdrukking in de solvabiliteitspositie van de intermediaire entiteiten, aangezien intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdings en werkmaatschappijen na de invoering van een aftrekmechanisme beide te maken krijgen met een aanzienlijke vermindering van hun MREL-surplus. Met name vertoont één intermediaire entiteit die deel uitmaakt van een holding bij het totaal van de risicoposten een tekort van 2,6 % ten opzichte van haar MREL en haar gecombineerd buffervereiste (CBR) volgens een aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit, en hebben vier andere intermediaire entiteiten nog steeds een gemiddeld MREL-surplus van 5,2 % van het totaal van de risicoposten, terwijl zij zonder aftrekkingen allemaal een surplus hadden (gemiddeld 6,4 % van het totaal van de risicoposten). Voor intermediaire entiteiten die deel uitmaken van werkmaatschappijen neemt het gemiddelde MREL-surplus ten opzichte van het MREL+CBR af van 5,3 % tot 1,7 % van het totaal van de risicoposten, terwijl twee entiteiten die zonder aftrekkingen al een tekort vertoonden, hun gemiddelde tekort zien toenemen van 2,4 % tot 6,1 % van het totaal van de risicoposten (tabel 3).
De keuze voor de aftrekkingsbenadering (d.w.z. op basis van het bezit of op basis van vereisten) verandert de omvang van het effect, maar niet het relatief hogere bedrag van de aftrekking voor beide typen structuren.
Het effect van deze wijzigingen zal echter verschillen voor intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdings, aangezien elk tekort rechtstreeks van invloed is op de MREL-capaciteit van de af te wikkelen moederentiteit (via extra achtergestelde uitgiften op de markt). In feite kunnen holdingstructuren die uitgiften alleen financieren via structureel achtergestelde schuld, aangezien zij doorgaans niet over andere financieringsbronnen beschikken. Dit specifieke kenmerk wordt nog versterkt door het feit dat de operationele bank onder de holding over het algemeen de blootstellingen van de rest van de groep centraliseert. In werkmaatschappijstructuren daarentegen kan de afwikkelingsentiteit andere financieringsbronnen toewijzen om het interne MREL van haar intermediaire entiteiten te financieren.
In dit verband was de Commissie van oordeel dat intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdingstructuren in een andere mate zouden kunnen worden getroffen dan andere structuren, vanwege het aandeel van de intragroepblootstellingen (die per bank kunnen verschillen) en de gevolgen van een tekort op het niveau van de intermediaire entiteit. Deze constatering zou de aanleiding kunnen vormen voor een onderzoek naar mogelijke manieren om het huidige kader evenrediger te maken.
Er zijn drie mogelijke beleidsopties beoordeeld.
Inhoudsopgave
- i) Intermediaire entiteiten toestaan om aan het MREL op geconsolideerde basis te voldoen
- ii) Uitsluiting van liquidatie-entiteiten van het toepassingsgebied van het aftrekmechanisme
- iii) Toepassing van een begrenzing op het niveau van de aftrekkingen (aftrekkingsbenadering op basis van vereisten)
- Andere overwegingen in verband met liquidatie-entiteiten
- Toepassing van regeling voor voorafgaande toestemming op liquidatie-entiteiten
- Liquidatie-entiteiten als onderdeel van daisychainstructuren
- Rapportage voor liquidatie-entiteiten
- Geconsolideerde interne MREL
De huidige regels leggen geen aftrekking op het niveau van de intermediaire entiteit op wanneer deze reeds voldoet aan het interne MREL op geconsolideerde basis in verband met haar bezit aan instrumenten die door entiteiten in de consolidatiekring zijn uitgegeven. Dit wordt gerechtvaardigd door het feit dat consolidatie het niveau verhoogt van het vereiste om de blootstellingen (buiten de subgroep) van alle entiteiten binnen de consolidatiekring weer te geven. Het vereist dat intermediaire entiteiten voldoende interne MREL-capaciteit aanhouden om ervoor te zorgen dat hun verliezen en de verliezen van de geconsolideerde entiteiten op doeltreffende wijze upstream kunnen worden doorgesluisd naar de afwikkelingsentiteit.
De richtlijn herstel en afwikkeling van banken (BRRD) voorziet slechts in twee specifieke gevallen waarin aan het interne MREL kan worden voldaan door een niet-afwikkelingsentiteit op geconsolideerde basis: bij aanwezigheid van ontheffingen van het interne MREL (artikel 45 septies, lid 4, BRRD) en in het geval van EU-moederondernemingen van groepen uit derde landen (artikel 45 septies, lid 1, 2e alinea).
Een geconsolideerd vereiste kan echter nuttig blijken om rekening te houden met bijzondere kenmerken van bepaalde bankstructuren, bijvoorbeeld wanneer een intermediaire entiteit uiteraard intragroepblootstellingen centraliseert en, in het geval van holdingstructuren, interne MREL-middelen kanaliseert die door de afwikkelingsentiteit zijn voorgepositioneerd. Het op individuele basis vaststellen van het interne MREL voor bepaalde intermediaire entiteiten, zoals intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdingstructuren of bepaalde werkmaatschappijstructuren, in het laatste geval wanneer er prudentiële vereisten op geconsolideerde basis worden vastgesteld, kan kunstmatige hiaten creëren tussen de vereisten voor respectievelijk de afwikkelingsentiteit en de intermediaire entiteit, waardoor deze laatste aan aftrekkingen wordt onderworpen. In dit verband zou vaststelling van het interne MREL op geconsolideerde basis op het niveau van de intermediaire entiteit de verplichting wegnemen voor de intermediaire entiteit tot aftrekking van blootstellingen die verband houden met entiteiten die deel uitmaken van haar subgroep, omdat consolidatie een vergelijkbaar effect zou hebben als dat van aftrekkingen.
Op basis van de geanalyseerde gegevens zorgt de consolidatie voor een aanzienlijke verhoging van de blootstellingsbedragen van de intermediaire entiteiten op basis waarvan het interne MREL wordt berekend (over het geheel genomen + 23 % van het totaal van de risicoposten en + 52 % van de maatstaf van totale blootstelling, tabel 1).
Het effect op het MREL en de solvabiliteit is niet over de hele linie duidelijk verdeeld en lijkt te worden beïnvloed door bankspecifieke overwegingen die consolidatie vanuit een daisychainperspectief mogelijk meer of minder voordelig maken. In vergelijking met de status quo (geen aftrekkingen) dalen de surplussen ten opzichte van het MREL van intermediaire entiteiten die van holdings deel uitmaken als gevolg van consolidatie met 25 %-40 % (van 9,4 % naar 7,3 % van het totaal van de risicoposten), terwijl de surplussen van intermediaire entiteiten die van werkmaatschappijen deel uitmaken veel meer lijken te dalen (van 7,5 % naar 2,7 % van het totaal van de risicoposten).
Voor holdingstructuren heeft toepassing van consolidatie gemiddeld een geringer effect op MREL-surplussen dan de aftrekkingen volgens de benadering op basis van het volledige bezit, maar blijft de toepassing van consolidatie zwaarder dan de aftrekkingen volgens een benadering op basis van vereisten.
Uit de gegevens blijkt ook dat, wanneer rekening wordt gehouden met het verschil tussen een aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit en consolidatie, één intermediaire entiteit die deel uitmaakt van een holdingstructuur een tekort heeft ten opzichte van haar MREL en het gecombineerd buffervereiste (CBR), maar geen tekort bij consolidatie. Het tekort ten opzichte van het MREL van de intermediaire entiteiten die deel uitmaken van werkmaatschappijen die reeds met een tekort kampen, neemt bovendien toe of af, afhankelijk van het geval (tabel 3).
Over het geheel genomen zou consolidatie gunstig kunnen zijn voor intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdingstructuren. Het ontbreken van duidelijke effecten bij werkmaatschappijstructuren, ondanks een algemene vermindering van de surplussen zonder een consistent effect op banken die reeds met tekorten kampen, kan worden verklaard door de organisatie van deze groepen, waarbij consolidatie op het niveau van een intermediaire entiteit mogelijk niet in alle gevallen relevant is. Wanneer consolidatie zonder onderscheid wordt toegepast, kan deze dus grotere negatieve effecten hebben op banken die deel uitmaken van werkmaatschappijstructuren dan de aftrekkingen volgens de benadering op basis van het volledige bezit. Consolidatie kan echter een manier zijn om de situatie van holdingstructuren en werkmaatschappijstructuren aan te pakken wanneer er reeds prudentiële vereisten op geconsolideerde basis op het niveau van de intermediaire entiteit zijn vastgesteld.
In het huidige kader zijn liquidatie-entiteiten onderworpen aan een intern MREL-vereiste en zitten zij bijgevolg ook gevangen in het aftrekmechanisme wanneer zij deel uitmaken van een daisychain. Dit kan te prudent zijn, aangezien er geen verwachting is (mits de strategie nauwkeurig wordt gekozen) van een afschrijving of omzetting van de instrumenten van de liquidatie-entiteit en van het upstreamen van verliezen naar de afwikkelingsentiteit, via de intermediaire entiteit, in geval van faillissement. Bovendien kan het effect van het opnemen van liquidatie-entiteiten in de daisychainaftrekkingen materieel zijn voor intermediaire entiteiten in groepen met veel dochterondernemingen die moeten worden geliquideerd, met name gezien de aftrekkingsbenadering op basis van het bezit, die vereist dat het volledige eigen vermogen en de in aanmerking komende passiva van de uiteindelijke dochteronderneming die door de intermediaire entiteit worden aangehouden, moeten worden afgetrokken.
Het uitsluiten van liquidatie-entiteiten van het toepassingsgebied van de aftrekkingen in het kader van de daisychainbenadering zou evenrediger zijn, aangezien er geen noodzaak is om middelen te downstreamen teneinde de entiteit te herkapitaliseren in geval van faillissement. Bijgevolg zouden de blootstellingen van intermediaire entiteiten aan liquidatie-entiteiten niet hoeven te worden afgetrokken, maar volgens de toepasselijke regels op risico moeten worden gewogen, waardoor de intermediaire entiteit eigen vermogen en in aanmerking komende passiva moet aanhouden als dekking voor potentiële verliezen op deze blootstellingen, maar in mindere mate dan bij een volledige aftrekking. In gevallen waarin de blootstellingen aan liquidatie-entiteiten significant zouden zijn, kan dit van invloed zijn op het vermogen van de intermediaire entiteiten om alle verliezen over te dragen tot aan de afwikkelingsentiteit. Uit de beschikbare gegevens blijkt echter dat het aandeel van de blootstellingen aan liquidatie-entiteiten zeer gering is, met name in werkmaatschappijstructuren 10 (0,3 % van het totaal van de risicoposten, tabel 1, en gemiddeld 0,6 % van het totaal van de risicoposten, tabel 2), waardoor de vastgestelde risico’s minimaal worden gehouden.
Over het geheel genomen blijkt uit de gegevens dat de blootstellingen van intermediaire entiteiten aan liquidatie-entiteiten samen goed zijn voor 2 % van het totaal van de risicoposten en 0,3 % van de maatstaf van totale blootstelling van de intermediaire entiteiten. Deze aandelen verschillen echter afhankelijk van het type groepsstructuur: tot 2,6 % van het totaal van de risicoposten en 0,3 % van de maatstaf van totale blootstelling voor holdingstructuren tegenover 0,3 % van het totaal van de risicoposten en 0,1 % van de maatstaf van totale blootstelling voor werkmaatschappijstructuren (tabel 1).
Het bedrag van de blootstellingen (totaal van de risicoposten/maatstaf van totale blootstelling) bij een aftrekkingsbenadering op basis van het bezit is bij afwezigheid van liquidatie-entiteiten uiteraard hoger dan bij een benadering op basis van het bezit waarbij een aftrekking voor blootstellingen aan liquidatie-entiteiten wordt toegepast, maar blijft onder de niveaus die zouden worden bereikt indien de aftrekkingen werden begrensd volgens een aftrekkingsbenadering op basis van vereisten.
Het uitsluiten van blootstellingen aan liquidatie-entiteiten van de aftrekkingen heeft in feite over de gehele linie een positief effect op het totale bedrag van de aftrekkingen door de intermediaire entiteiten, maar dit effect bereikt niet hetzelfde niveau als dat van de aftrekkingen bij een benadering op basis van vereisten. Voor holdingstructuren zouden de aftrekkingen bij een benadering op basis van het volledige bezit 14,7 % van het totaal van de risicoposten bedragen, en tot 13,2 % van het totaal van de risicoposten worden verlaagd indien de blootstellingen aan liquidatie-entiteiten worden uitgesloten, maar nog steeds meer bedragen dan de 11,1 % van het totaal van de risicoposten dat wordt bereikt voor aftrekkingen bij een benadering op basis van vereisten. De rangorde en percentages zijn voor werkmaatschappijen vergelijkbaar (respectievelijk 7,5 %, 6,9 % en 6 %). Over het geheel genomen wordt iets minder dan de helft van de afstand tussen de beide benaderingen overbrugd door het uitsluiten van blootstellingen aan liquidatie-entiteiten.
Het uitsluiten van blootstellingen aan liquidatie-entiteiten zou echter verschillende effecten hebben voor het type instrumenten waarop de aftrekkingen en de MREL- en kapitaalposities na de aftrekkingen van invloed zijn.
Het aantal intermediaire entiteiten dat deel uitmaakt van holdingstructuren die zijn onderworpen aan een aftrekking die van invloed is op andere bestanddelen dan in aanmerking komende passiva (tier 2, aanvullend-tier 1 (AT1), tier 1-kernkapitaal (CET1)) neemt af wanneer liquidatie-entiteiten worden uitgesloten, terwijl de effecten voor de werkmaatschappijen minder materieel lijken te zijn, aangezien alle intermediaire entiteiten die momenteel van een categorie eigen vermogen aftrekken, (in relatief vergelijkbare bedragen) van dezelfde categorieën zouden blijven aftrekken. Dit is te verklaren door het beperkte aandeel blootstellingen aan liquidatie-entiteiten voor dit type intermediaire entiteit (tabel 2).
Gezien de effecten op de MREL- en kapitaalratio’s verbetert de uitsluiting van blootstellingen aan liquidatie-entiteiten de situatie voor een aantal intermediaire entiteiten met tekorten ten opzichte van verschillende vereisten als gevolg van de aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit, en worden deze tekorten met name in één holdingstructuur en twee werkmaatschappijstructuren 11 weggewerkt of verminderd. Bovendien leidt de uitsluiting van blootstellingen aan liquidatie-entiteiten soms tot een lager tekort dan bij de aftrekkingsbenadering op basis van vereisten 12 . Bij de surplussen lijkt het effect echter beperkt te zijn: deze zijn bij een aftrekkingsbenadering op basis van vereisten ongeveer 20-25 % hoger dan bij de benadering op basis van het volledige bezit, met of zonder liquidatie-entiteiten, maar alleen ten opzichte van de totale MREL-vereisten, waaruit blijkt dat de keuze voor de aftrekkingsbenadering niet echt van invloed is op de ratio’s van het tier 1-kernkapitaal (CET1), het tier 1-kapitaal of het totale kapitaalvereiste (tabel 3).
In dit verband zou het uitsluiten van liquidatie-entiteiten uit het toepassingsgebied van het aftrekmechanisme de evenredigheid van het vereiste verbeteren en het effect van de aftrekkingen beter weerspiegelen zonder afbreuk te doen aan de prudentiële soliditeit van de benadering en zonder het met de verordening bereikte evenwicht materieel te wijzigen. De effecten lijken niet sterker op één specifieke groepsstructuur van invloed te zijn, mede gezien de verschillende aandelen die deze blootstellingen respectievelijk in holding- en werkmaatschappijstructuren vertegenwoordigen.
Een dergelijke wijziging zou derhalve op alle groepen kunnen worden toegepast, waarbij wordt opgemerkt dat deze irrelevant zou worden indien een intermediaire entiteit aan het interne MREL op geconsolideerde basis zou voldoen (doordat er in dit geval geen aftrekkingen zouden plaatsvinden).
iii) Toepassing van een begrenzing op het niveau van de aftrekkingen (aftrekkingsbenadering op basis van vereisten)
Het interne MREL zorgt ervoor dat verliezen op het niveau van een dochteronderneming in een afwikkelingsgroep adequaat kunnen worden overgedragen tot aan de afwikkelingsentiteit zonder dat de dochteronderneming in afwikkeling wordt geplaatst. De invoering van een aftrekmechanisme heeft tot doel deze interne verliesabsorptie te bevorderen door ervoor te zorgen dat verliezen niet op het niveau van een intermediaire entiteit vast blijven zitten, waardoor de uitvoering van de groepsstrategie in gevaar komt.
Een benadering op basis van vereisten kan de afwikkelbaarheid van de groep verzwakken, aangezien een begrenzing van de aftrekking die overeenstemt met het interne MREL-vereiste (in plaats van de capaciteit) de intermediaire entiteiten kan beletten om alle verliezen op passende wijze door te berekenen aan de afwikkelingsentiteit. Daardoor ontstaan mogelijke knelpunten op het niveau van de intermediaire entiteit, aangezien het bedrag aan kapitaal en in aanmerking komende passiva dat de afwikkelingsautoriteit in geval van faillissement van een dochteronderneming zou afschrijven of omzetten, niet zou worden begrensd door het bedrag van het respectieve interne MREL-vereiste. Dit zou dus tot een vanuit prudentieel oogpunt minder gezond resultaat leiden.
De aftrekking op basis van vereisten kan ook van invloed zijn op de vergelijkbaarheid tussen directe en indirecte uitgiften van instrumenten door de dochteronderneming aan de afwikkelingsentiteit, wat, afhankelijk van hun organisatiestructuur, tot problemen voor het gelijke speelveld tussen de banken kan leiden en in strijd kan zijn met het oorspronkelijke doel van de medewetgevers om geen vorm van uitgifte boven een andere te verkiezen. Ten slotte kan de aftrekkingsbenadering op basis van vereisten de dubbeltelling van de interne MREL-capaciteit op het niveau van de intermediaire entiteit niet volledig voorkomen.
Voorkeursoptie
Gezien de resultaten van de verschillende beleidsopties wordt in de analyse geconcludeerd dat de in Verordening (EU) 2022/2036 vastgestelde aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit moet worden gehandhaafd. Een wijziging van de benadering door invoering van begrenzingen voor het bedrag van de aftrekkingen overeenkomstig het interne MREL-vereiste van de uitgevende dochterondernemingen zou resulteren in een vanuit prudentieel oogpunt minder verantwoord mechanisme en de doeltreffendheid en efficiëntie van het aftrekmechanisme verminderen, waardoor er knelpunten kunnen ontstaan bij het upstreamen van verliezen binnen een groep. Dit zou ook de samenhang van het kader verzwakken, aangezien een dergelijke wijziging een aanzienlijke afwijking zou betekenen van het door de medewetgevers in 2019 bereikte politieke akkoord, zoals wordt weerspiegeld in het in artikel 45 septies, lid 6, BRRD aan de EBA opgedragen mandaat om ervoor te zorgen dat directe en indirecte plaatsingen van het interne MREL niet tot een ander resultaat leiden.
In de beoordeling wordt echter ook geconcludeerd dat het passend en noodzakelijk is het mechanisme in de marge aan te passen om aan de bezorgdheid over het effect van een aftrekkingsbenadering op basis van het volledige bezit op bepaalde groepsstructuren tegemoet te komen op een wijze die de evenredigheid zou vergroten en de overdracht van verliezen en kapitaal binnen een afwikkelingsgroep niet in gevaar zou brengen. Overeenkomstig de in de effectbeoordeling beoordeelde opties zouden de wijzigingen waarmee deze doelstellingen het best kunnen worden verwezenlijkt en de samenhang met het afwikkelingskader kan worden verbeterd, bestaan uit: i) het toestaan van bepaalde intermediaire entiteiten, d.w.z. intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holdingstructuren en werkmaatschappijstructuren om, wanneer er reeds prudentiële vereisten op geconsolideerde basis zijn vastgesteld, te voldoen aan het interne MREL op geconsolideerde basis, afhankelijk van het besluit van de afwikkelingsautoriteit; en ii) het uitsluiten van uitgiften van liquidatie-entiteiten uit het toepassingsgebied van het aftrekmechanisme.
Tabel 1: Blootstellingsbedragen
[zie origineel document voor tabel]
Bron: Commissiepersoneel, gebaseerd op door de GAR verstrekte gegevens, per 31 december 2021.
Tabel 2: Aftrekkingen
[zie origineel document voor tabel]
Bron: Commissiepersoneel, gebaseerd op door de GAR verstrekte gegevens, per 31 december 2021.
Tabel 3: Effect op MREL en solvabiliteitspositie
[zie origineel document voor tabel]
Bron: Commissiepersoneel, gebaseerd op door de GAR verstrekte gegevens, per 31 december 2021.
Om de samenhang met de rest van het kader te waarborgen, moet de uitsluiting van liquidatie-entiteiten uit het toepassingsgebied van het aftrekmechanisme voor de indirecte plaatsing van interne MREL worden bezien in de bredere context van de desbetreffende bepalingen van de BRRD en de SRMR die op deze entiteiten van toepassing zijn.
Op grond van de bestaande regels in de BRRD en de SRMR moeten afwikkelingsautoriteiten MREL-besluiten vaststellen voor alle instellingen en entiteiten die binnen het toepassingsgebied van die handelingen vallen, met inbegrip van liquidatie-entiteiten. De kalibratie van het vereiste is evenredig om rekening te houden met het feit dat deze entiteiten volgens een normale insolventieprocedure zouden worden geliquideerd. Daarom is het vereiste, in de meeste gevallen en in overeenstemming met het besluit van de afwikkelingsautoriteit, beperkt tot de eigenvermogensvereisten van die entiteit (het verliesabsorptiebedrag — artikel 45 quater, lid 2, tweede alinea, BRRD en artikel 12 quinquies, lid 2, tweede alinea, SRMR). De enige uitzondering op die situatie zou zich voordoen in gevallen waarin de afwikkelingsautoriteit bepaalt dat het MREL het verliesabsorptiebedrag moet overtreffen, met name vanwege de mogelijke gevolgen voor de financiële stabiliteit en het risico van besmetting van het financiële stelsel (artikel 45 quater, lid 2, derde alinea, BRRD en artikel 12 quinquies, lid 2, derde alinea, SRMR).
De huidige vaststelling van MREL voor liquidatie-entiteiten legt een aanzienlijke last op afwikkelingsautoriteiten om op regelmatige basis MREL-besluiten uit te vaardigen vanwege het verband met de afwikkelingsplanning, en op banken om te zorgen voor monitoring en naleving van andere gerelateerde vereisten, zoals de regeling voor voorafgaande toestemming voor het opvragen, aflossen, terugbetalen of wederinkopen van in aanmerking komende passiva waarin artikel 77, lid 2, en artikel 78 bis, VKV voorzien. In de praktijk verandert dit besluit echter zeer weinig wat betreft de structuur van de passiva die worden gebruikt om aan het MREL te voldoen, omdat de liquidatie-entiteit al aan haar eigenvermogensvereisten moet voldoen door gebruik te maken van eigenvermogensinstrumenten (zolang de entiteit onderworpen is aan prudentiële vereisten op individuele basis). Het gebrek aan toegevoegde waarde van deze MREL-besluiten lijkt, wanneer zij een weerspiegeling vormen van bestaande eigenvermogensvereisten, aanleiding te geven tot een wijziging in de wetgeving die afwikkelingsautoriteiten, in specifieke omstandigheden, zou ontslaan van de verplichting om het MREL voor liquidatie-entiteiten vast te stellen.
Wanneer de afwikkelingsautoriteit van oordeel is dat een entiteit die deel uitmaakt van een afwikkelingsgroep als een liquidatie-entiteit kan worden aangemerkt, zou de uitsluiting van liquidatie-entiteiten van het toepassingsgebied van het aftrekmechanisme voor het interne MREL indirect worden bereikt door het ontbreken van een MREL-vereiste op het niveau van die entiteit (aangezien zij geen deel zou kunnen uitmaken van een regeling voor de indirecte uitgifte van middelen die worden gebruikt om te voldoen aan een interne MREL-vereiste), waardoor de samenhang tussen de voorstellen wordt gewaarborgd.
Een soortgelijke redenering geldt voor de toepassing van de regeling voor voorafgaande toestemming voor het opvragen, aflossen, terugbetalen of wederinkopen van in aanmerking komende passiva, wanneer het ontbreken van een MREL-vereiste liquidatie-entiteiten uiteraard uitsluit van het toepassingsgebied van de regeling voor voorafgaande toestemming (aangezien de liquidatie-entiteit geen in aanmerking komende passiva op haar balans zou hebben, zelfs indien bepaalde passiva zouden voldoen aan de vereisten om in aanmerking te komen).
Voor die liquidatie-entiteiten waarvoor het MREL is bepaald op een niveau dat hoger is dan het verliesabsorptiebedrag (d.w.z. de eigenvermogensvereisten), moeten de bestaande regels inzake de vaststelling van het MREL-besluit, voorafgaande toestemming om in aanmerking komende passiva op te vragen, af te lossen, terug te betalen of weder in te kopen en opname in het toepassingsgebied van de daisychain echter van toepassing blijven.
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
De evaluatie is gericht op specifieke bepalingen in verband met de operationalisering van het interne MREL-kader, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan problemen met betrekking tot het gelijke speelveld tussen verschillende bankgroepsstructuren en aan de vermindering van de administratieve lasten voor bepaalde entiteiten waarvoor afwikkelingsautoriteiten van mening zijn dat zij op geloofwaardige wijze kunnen worden geliquideerd bij insolventie in geval van faillissement.
De voorgestelde hervorming zal naar verwachting voordelen met betrekking tot de doeltreffendheid van het kader, juridische duidelijkheid en verbeterde evenredigheid van de vereisten opleveren.
De hervorming is technologieneutraal en heeft geen gevolgen voor de digitale gereedheid.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het voorstel in overeenstemming met deze rechten, zoals die zijn opgesomd in de belangrijkste VN-mensenrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integraal deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens (EVRM).
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het voorstel verplicht de lidstaten om de wijzigingen in de BRRD binnen zes maanden na de inwerkingtreding van deze wijzigingsrichtlijn in hun nationale wetgeving om te zetten. De wijzigingen in de SRMR moeten tegelijkertijd van toepassing worden.
De wijzigingen die in artikel 45 decies, lid 4, worden aangebracht, zouden een versterking betekenen voor de rapportage aan afwikkelingsautoriteiten door liquidatie-entiteiten waarvan het MREL het voor verliesabsorptie benodigde bedrag overschrijdt, en blijven derhalve onderworpen aan een MREL-besluit dat betrekking heeft op het bedrag en de samenstelling van hun MREL-capaciteit.
6. GEDETAILLEERDE TOELICHTING BIJ DE SPECIFIEKE BEPALINGEN VAN HET VOORSTEL
MREL voor liquidatie-entiteiten
In artikel 2, lid 1, punt 83 bis a), BRRD en in artikel 3, lid 1, punt 24 bis a), SRMR wordt een nieuwe definitie toegevoegd, volgens dewelke verwijzingen naar “liquidatie-entiteiten” moeten worden begrepen als verwijzingen naar entiteiten waarvan het afwikkelingsplan voorziet in een ordelijke liquidatie in overeenstemming met het toepasselijke nationale recht in geval van faillissement.
Om de regeldruk te verminderen met behoud van de mogelijkheid voor afwikkelingsautoriteiten om in bepaalde uitzonderlijke gevallen nog steeds het MREL voor liquidatie-entiteiten vast te stellen, worden de tweede en derde alinea van artikel 45 quater, lid 2, vervangen door een nieuw lid 2 bis, waarin de nieuwe algemene regel is opgenomen dat afwikkelingsautoriteiten het MREL niet voor liquidatie-entiteiten hoeven te bepalen. Soortgelijke wijzigingen worden aangebracht in artikel 12 quinquies, SRMR, door schrapping van de tweede en derde alinea van lid 2 en invoeging van een nieuw lid 2 bis.
De mogelijkheid voor de afwikkelingsautoriteit om een MREL vast te stellen, d.w.z. het vaststellen van een vereiste boven het verliesabsorptiebedrag, wordt waar nodig behouden om de financiële stabiliteit te beschermen of mogelijke besmetting van het financiële stelsel te beperken; dit zijn de bestaande criteria in de actueel geldende wetgeving.
Wanneer de afwikkelingsautoriteit van oordeel is dat een entiteit die deel uitmaakt van een afwikkelingsgroep als een liquidatie-entiteit kan worden aangemerkt, moet de consolidatie die is uitgevoerd voor het externe MREL dat van toepassing is op de afwikkelingsentiteit aan het hoofd van die afwikkelingsgroep, ook de liquidatie-entiteit omvatten, zoals tot dusver het geval was.
Entiteiten die moeten worden geliquideerd, vallen momenteel onder het toepassingsgebied van de regeling voor voorafgaande toestemming van artikel 78 bis, VKV, op grond van de kruisverwijzingen in artikel 45 ter, lid 1, en artikel 45 septies, lid 2, BRRD, evenals artikel 12 quater, lid 1, en artikel 12 octies, lid 1, SRMR, naar de in artikel 72 bis tot en met artikel 72 quater, VKV vastgestelde gemeenschappelijke toelaatbaarheidscriteria. De uit deze bepaling voortvloeiende procedurele verplichtingen zijn echter voor de meerderheid van de liquidatie-entiteiten onevenredig, aangezien van hen niet wordt verwacht dat zij verliesabsorptiecapaciteit boven hun eigenvermogensvereisten aanhouden. In een dergelijk scenario zijn de redenen voor de regels voor voorafgaande toestemming — waarbij de afwikkelingsautoriteiten de bevoegdheid krijgen om toezicht te houden op die maatregelen die leiden tot een vermindering van de in aanmerking komende passiva — niet aanwezig. Bovendien bestaat er reeds een afzonderlijke regeling voor voorafgaande toestemming voor vervroegde aflossing van eigenvermogensinstrumenten (artikel 78, VKV), die op alle instellingen van toepassing zal blijven.
Om de regeldruk te verminderen voor liquidatie-entiteiten die een aanvraag moeten indienen voor voorafgaande toestemming om in aanmerking komende passiva-instrumenten te verminderen, en voor de autoriteiten die dergelijke aanvragen moeten beoordelen, bepalen artikel 45 quater, lid 2 bis, BRRD en artikel 12 quinquies, lid 2 bis, SRMR uitdrukkelijk dat de regeling voor voorafgaande toestemming uit hoofde van de artikel 77, lid 2, en artikel 78 bis VKV niet van toepassing mag zijn op liquidatie-entiteiten waarvoor de afwikkelingsautoriteit geen MREL heeft vastgesteld. Dit zou hoe dan ook het natuurlijke gevolg zijn van de schrapping van MREL-besluiten voor die liquidatie-entiteiten, aangezien het ontbreken van een MREL-besluit betekent dat zij niet langer in aanmerking komende passiva op hun balans hebben, aangezien zij niet langer onderworpen zijn aan een MREL-vereiste.
Voor liquidatie-entiteiten ten aanzien waarvan de afwikkelingsautoriteit een MREL-besluit heeft vastgesteld dat het verliesabsorptiebedrag overschrijdt, blijven artikel 77, lid 2, en artikel 78 bis, VKV van toepassing.
In de analyse die is uitgevoerd in het kader van het in artikel 129, BRRD ingevoerde toetsingsmandaat is geconcludeerd dat het passend is om liquidatie-entiteiten uit te sluiten van het toepassingsgebied van de daisychainregels, en meer in het bijzonder niet langer te eisen dat eigenvermogensinstrumenten en andere zonder een MREL-besluit door liquidatie-entiteiten uitgegeven passiva die door een intermediaire entiteit worden aangehouden, door laatstgenoemde in mindering moeten worden gebracht. Dit zou gelden wanneer de afwikkelingsautoriteit in het kader van de afwikkelingsplanning heeft geoordeeld dat een entiteit die deel uitmaakt van een afwikkelingsgroep als een liquidatie-entiteit kan worden aangemerkt.
In een dergelijk scenario hoeft de liquidatie-entiteit niet langer aan het MREL te voldoen en is er dus geen sprake van indirecte plaatsing van voor het interne MREL in aanmerking komende middelen via de keten die door de afwikkelingsentiteit, de intermediaire entiteit en de liquidatie-entiteit wordt gevormd. In het geval van een faillissement voorziet de afwikkelingsstrategie niet in de ondersteuning van de liquidatie-entiteit door de afwikkelingsentiteit, wat betekent dat het upstreamen van verliezen van de liquidatie-entiteit naar de afwikkelingsentiteit, via de intermediaire entiteit, niet wordt verwacht, en evenmin dat er in de tegenovergestelde richting kapitaal zou worden gedownstreamd.
Daarom wordt in het nieuwe artikel 45 quater, lid 2 bis, BRRD en het nieuwe artikel 12 quinquies, lid 2 bis, SRMR uitdrukkelijk bepaald dat bezit van eigenvermogensinstrumenten of door liquidatie-entiteiten uitgegeven passiva die niet langer aan een MREL-besluit onderworpen zouden zijn, niet door de intermediaire moederonderneming mag worden afgetrokken op grond van de aftrekregels voor de daisychain. Bijgevolg zullen intermediaire entiteiten die eigenvermogensinstrumenten en door liquidatie-entiteiten uitgegeven passiva aanhouden, risicogewichten op die blootstellingen moeten toepassen en in hun totale blootstellingsmaatstaf moeten opnemen. Aangezien met deze blootstellingen rekening zal worden gehouden bij de berekening van het totaal van de risicoposten en de maatstaf van totale blootstelling van de intermediaire entiteit, zorgt dit ervoor dat de intermediaire entiteit een bepaald bedrag aan interne MREL moet aanhouden dat deze blootstellingen aan de liquidatie-entiteiten weerspiegelt.
Liquidatie-entiteiten waarvoor afwikkelingsautoriteiten hun discretionaire bevoegdheid uitoefenen om MREL vast te stellen op een bedrag dat hoger is dan de eigenvermogensvereisten, zouden echter nog steeds binnen het toepassingsgebied van de aftrekregels voor daisychains vallen.
Op grond van het huidige artikel 45 decies, lid 4, hoeven liquidatie-entiteiten hun MREL niet aan de afwikkelingsautoriteit te rapporteren, noch openbaar te maken, ongeacht de kalibratie van hun MREL.
Dit vormt een probleem voor afwikkelingsautoriteiten in gevallen waarin zij moeten beoordelen of een wijziging van de strategie passend zou worden geacht dan wel of de MREL-kalibratie moet worden verhoogd tot een niveau dat het verliesabsorptiebedrag overschrijdt. Om dit probleem aan te pakken, vragen afwikkelingsautoriteiten dergelijke banken momenteel om een vereenvoudigde rapportage, die minder complex en gedetailleerd is dan vereist is overeenkomstig Uitvoeringsverordening (EU) 2021/763 van de Commissie 13 op grond van artikel 45 decies, BRRD.
Daarom wordt artikel 45 decies gewijzigd om een wettelijke rapportageregeling op te nemen in de wettekst voor liquidatie-entiteiten waarvoor een MREL-besluit is vastgesteld (d.w.z. wanneer het MREL het verliesabsorptiebedrag overschrijdt).
Voor liquidatie-entiteiten waarvoor geen MREL is vastgesteld, blijft de status quo gehandhaafd en zijn er geen specifieke MREL-rapportage- of openbaarmakingsverplichtingen. Aangezien de rapportage ten behoeve van de afwikkelingsplanning ongewijzigd blijft en dus van toepassing zal blijven op alle liquidatie-entiteiten, zouden afwikkelingsautoriteiten nog steeds de relevante informatie kunnen verkrijgen, bijvoorbeeld om te beslissen of de voor de betrokken entiteit geplande strategie of de respectieve MREL-kalibratie moet worden gewijzigd.
In de analyse die de Commissie overeenkomstig de bij Verordening (EU) 2022/2036 ingevoerde evaluatieclausule heeft uitgevoerd, is geconcludeerd dat het passend is om bepaalde intermediaire entiteiten die deel uitmaken van holding- of werkmaatschappijstructuren, toe te staan aan het interne MREL op geconsolideerde basis te voldoen.
De uitbreiding van de mogelijkheid om aan het interne MREL op geconsolideerde basis te voldoen, biedt niet alleen voordelen voor de evenredigheid van de aftrekregels voor daisychains en voor het zo veel mogelijk beperken van ongelijkheden op het speelveld van de verschillende typen bankgroepstructuren, maar wordt ook nuttig geacht om de volgende redenen:
·deze vergemakkelijkt de kalibratie van het interne MREL voor die dochterondernemingen van niet-afwikkelingsentiteiten waarvoor de additionele eigenvermogensvereisten (artikel 104 bis, RKV) en het gecombineerde buffervereiste (artikel 128, punt 6), RKV) slechts op geconsolideerde basis zijn vastgesteld;
·deze verduidelijkt de toepassing van de bevoegdheid om bepaalde uitkeringen boven het maximaal uitkeerbare bedrag voor het MREL (M-MDA’s — artikel 16 bis, BRRD en artikel 10 bis, SRMR) te verbieden met betrekking tot dochterondernemingen waarvan de gecombineerde buffer op een geconsolideerd niveau is vastgesteld;
·deze zorgt ervoor dat de dochteronderneming over voldoende voorgepositioneerde interne capaciteit beschikt, zodat zij in geval van faillissement in staat is om haar verliezen op te vangen en opnieuw aan haar geconsolideerde eigenvermogensvereisten te voldoen.
Artikel 45 septies, lid 1, BRRD en artikel 12 octies, lid 1, SRMR worden derhalve gewijzigd om de afwikkelingsautoriteit de discretionaire bevoegdheid te geven om het interne MREL op geconsolideerde basis vast te stellen voor een dochteronderneming van een afwikkelingsentiteit. Deze mogelijkheid is beschikbaar ongeacht het type bankgroepstructuur waartoe die intermediaire entiteit behoort.
Voor deze mogelijkheid gelden drie belangrijke waarborgen. Ten eerste moet de intermediaire entiteit bij holdingstructuren de enige directe dochterinstelling of -entiteit binnen het toepassingsgebied van de BRRD of de SRMR zijn van, naargelang het geval, een afwikkelingsentiteit die een financiële EU-moederholding of een gemengde financiële EU-moederholding is. Dit zorgt ervoor dat de mogelijkheid alleen beschikbaar is voor holdingstructuren waarvan de intermediaire entiteit intragroepblootstellingen centraliseert. Voor andere typen bankgroepsstructuren moeten het aanvullend-eigenvermogensvereiste en het gecombineerde buffervereiste die van toepassing zijn op de dochteronderneming die geen afwikkelingsentiteit is, door de bevoegde autoriteit op dezelfde consolidatiegrondslag zijn vastgesteld. Ten tweede moeten de afwikkelingsentiteit en de intermediaire entiteit in dezelfde lidstaat zijn gevestigd en deel uitmaken van dezelfde afwikkelingsgroep. Ten derde moet de afwikkelingsautoriteit hebben geconcludeerd dat naleving van het interne MREL op geconsolideerde basis geen significante negatieve invloed heeft op de afwikkelbaarheid van de afwikkelingsgroep waartoe de dochteronderneming behoort, noch op de toepassing van de afschrijvings- en omzettingsbevoegdheden op die dochteronderneming of op andere entiteiten binnen dezelfde afwikkelingsgroep. Deze laatste voorwaarde zou de afwikkelingsautoriteit bijvoorbeeld toestaan om geen interne MREL op geconsolideerde basis vast te stellen in situaties waarin de op de dochteronderneming van toepassing zijnde individuele vereisten hoger zouden zijn.
De vaststelling van het interne MREL op geconsolideerde basis maakt het voor de afwikkelingsautoriteit onmogelijk om voor dezelfde entiteit het interne MREL op individuele basis vast te stellen. Dit is in overeenstemming met de wijzigingen die in het MREL-kader zijn ingevoerd door de BRRD II en de SRMR II, op grond waarvan het MREL niet langer op meerdere grondslagen voor dezelfde entiteit mag worden vastgesteld. Dit mag niet worden beschouwd als een ontheffing ten gunste van de betrokken entiteit, omdat naleving van het MREL vereist blijft, zij het op een andere basis.
Hierbij moet worden benadrukt dat de mogelijkheid die nu in artikel 45 septies, lid 1, BRRD en artikel 12 octies, lid 1, SRMR wordt ingevoerd, niet inhoudt dat er ontheffingen van het interne MREL aan de dochterondernemingen van de betrokken entiteit worden verleend. Ontheffingen van het interne MREL zouden alleen mogelijk zijn wanneer aan de bestaande voorwaarden van artikel 45 septies, lid 3 of 4, BRRD en artikel 12 nonies, SRMR is voldaan.
Wat betreft de instrumenten die mogen worden gebruikt door de dochteronderneming die geen afwikkelingsentiteit is om aan haar geconsolideerde interne MREL te voldoen, zijn de algemene regels inzake de naleving van de geconsolideerde vereisten en de toelaatbaarheidscriteria van artikel 45 septies, BRRD en artikel 12 octies, SRMR van toepassing. Daarnaast wordt in artikel 45 septies, BRRD en in artikel 12 octies, SRMR een nieuw lid 2 bis ingevoegd om te verduidelijken dat, wanneer in een consolidatiekring vallende dochterondernemingen van een entiteit die aan het geconsolideerde interne MREL moet voldoen, in aanmerking komende passiva hebben uitgegeven aan andere entiteiten binnen dezelfde afwikkelingsgroep, maar buiten de consolidatiekring, of aan een bestaande aandeelhouder die niet tot dezelfde afwikkelingsgroep behoort, die passiva, binnen bepaalde grenzen, worden opgenomen in het bedrag aan eigen vermogen en in aanmerking komende passiva van de intermediaire entiteit. Hierdoor kunnen directe uitgiften van voor het interne MREL in aanmerking komende middelen tussen de uiteindelijke dochteronderneming en de afwikkelingsentiteit meetellen voor de naleving van het geconsolideerde interne MREL van de intermediaire entiteit. Deze nieuwe regel zorgt voor afstemming op de berekening van het eigen vermogen op geconsolideerde basis en is vergelijkbaar met de regel van artikel 45 ter, lid 3, BRRD en artikel 12 quater, lid 3, SRMR, die van toepassing is op het externe MREL van af te wikkelen entiteiten. Evenzo zorgen de beperkingen in deze wijzigingen ervoor dat de surpluscapaciteit van de dochterondernemingen van die intermediaire entiteiten niet kan worden gebruikt om te voldoen aan het respectieve geconsolideerde interne MREL.
2023/ ()