Toelichting bij COM(2023)227 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU wat betreft vroegtijdige-interventiemaatregelen, de voorwaarden voor afwikkeling en de financiering van afwikkelingsmaatregelen

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier COM(2023)227 - Wijziging van Richtlijn 2014/59/EU wat betreft vroegtijdige-interventiemaatregelen, de voorwaarden voor afwikkeling en de ...
bron COM(2023)227 NLEN
datum 18-04-2023
1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

• Motivering en doel van het voorstel

De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2014/59/EU 1 (de richtlijn herstel en afwikkeling van banken — BRRD) maken deel uit van het wetgevingspakket voor het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI), dat ook wijzigingen van Verordening (EU) nr. 806/2014 2 (de verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme — SRMR) en Richtlijn 2014/49/EU 3 (de richtlijn depositogarantiestelsels — DGSD) omvat.

Het EU-kader voor crisisbeheer is solide, maar eerdere gevallen van bankfalen hebben aangetoond dat verbeteringen nodig zijn. Met de CMDI-hervorming moet worden voortgebouwd op de doelstellingen van het kader voor crisisbeheer en moet een consistentere benadering van afwikkeling worden gewaarborgd, zodat elke bank die in crisis verkeert de markt op ordelijke wijze kan verlaten, terwijl de financiële stabiliteit wordt gehandhaafd, geen belastinggeld verloren gaat en het vertrouwen van deposanten behouden blijft. Met name het bestaande afwikkelingskader voor kleinere en middelgrote banken moet worden versterkt wat betreft zijn ontwerp, uitvoering en bovenal stimulansen voor de toepassing ervan, zodat het op geloofwaardigere wijze op die banken kan worden toegepast.

Achtergrond van het voorstel

In de nasleep van de mondiale financiële en staatsschuldencrisis heeft de EU resolute maatregelen genomen, in lijn met internationale verzoeken om hervormingen, om een veiligere financiële sector voor de eengemaakte markt van de EU te creëren. Hierbij werd voorzien in de instrumenten en bevoegdheden om het falen van banken op ordelijke wijze te behandelen, terwijl de financiële stabiliteit, de overheidsfinanciën en de bescherming van deposanten in stand werden gehouden. De bankenunie werd in 2014 opgericht en bestaat momenteel uit twee pijlers: een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). De bankenunie is echter nog niet volledig en de derde pijler ontbreekt: een Europees depositogarantiestelsel (EDIS) 4 . Het voorstel van de Commissie tot vaststelling van EDIS 5 , dat zij op 24 november 2015 goedkeurde, wordt nog steeds behandeld.

De bankenunie stoelt op één rulebook dat, wat het CMDI betreft, uit drie EU-wetgevingshandelingen bestaat, die in 2014 werden goedgekeurd: de BRRD, de SRMR en de DGSD. In de BRRD zijn de bevoegdheden, regels en procedures vastgesteld voor het herstel en de afwikkeling van banken, met inbegrip van regelingen voor grensoverschrijdende samenwerking om grensoverschrijdend bankfalen aan te pakken. Bij de SRMR zijn de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR) en het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) tot stand gebracht. In deze verordening zijn bovendien de bevoegdheden, regels en procedures voor de afwikkeling van in de bankenunie gevestigde entiteiten gedefinieerd, in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). De DGSD waarborgt de bescherming van deposanten en bevat de regels voor het gebruik van DGS-middelen. De BRRD en de DGSD zijn in alle lidstaten van toepassing, terwijl de SRMR van toepassing is in de lidstaten die deelnemen aan de bankenunie.

Met het bankenpakket van 2019, ook wel bekend als het “pakket risicoverminderende maatregelen”, werden de BRRD, de SRMR, de verordening kapitaalvereisten (VKV) 6 en de richtlijn kapitaalvereisten (RKV) 7 herzien. Deze wijzigingen omvatten maatregelen waarmee verbintenissen werden nagekomen die de EU op internationale fora 8 was aangegaan om nadere stappen te zetten in de richting van de voltooiing van de bankenunie, door te voorzien in geloofwaardige risicoverminderende maatregelen om de gevaren voor de financiële stabiliteit te beperken.

In november 2020 bereikte de Eurogroep overeenstemming over de ontwikkeling en vroege invoering van een gemeenschappelijk budgettair vangnet voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de vorm van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) 9 .

De hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI) en de bredere gevolgen voor de bankenunie

Samen met de CMDI-hervorming zou een volledige bankenunie, met inbegrip van de derde pijler ervan, EDIS, een hoger niveau van financiële bescherming en vertrouwen bieden aan de huishoudens en ondernemingen in de EU, het vertrouwen vergroten en de financiële stabiliteit versterken, als noodzakelijke voorwaarden voor groei, welvaart en veerkracht in de economische en monetaire unie (EMU) en de EU in algemenere zin. De kapitaalmarktenunie vormt een aanvulling op de bankenunie, aangezien beide initiatieven essentieel zijn voor de financiering van de dubbele transitie (de digitale en de groene transitie), de vergroting van de internationale rol van de euro en de versterking van de open strategische autonomie van de EU en haar concurrentievermogen in een veranderende wereld, met name gezien de huidige moeilijke economische en geopolitieke situatie 10 11 .

In juni 2022 bereikte de Eurogroep geen overeenstemming over een uitgebreider werkplan voor het voltooien van de bankenunie door middel van de opname van EDIS. De Eurogroep nodigde de Commissie in plaats daarvan uit om meer gerichte wetgevingsvoorstellen in te dienen voor de hervorming van het EU-kader voor bankencrisisbeheer en nationale depositoverzekering 12 .

Het Europees Parlement onderstreepte in zijn jaarverslag over de bankenunie van 2021 13 ook het belang van het voltooien van de bankenunie met de vaststelling van EDIS en uitte zijn steun voor de Commissie voor het indienen van een wetgevingsvoorstel inzake de CMDI-evaluatie. Hoewel EDIS niet uitdrukkelijk door de Eurogroep werd onderschreven, zou het de CMDI-hervorming robuuster maken en synergieën en efficiëntiewinsten voor de sector opleveren. Een dergelijk wetgevingspakket zou deel uitmaken van de agenda voor het voltooien van de bankenunie, zoals benadrukt in de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen, waarin zij ook herinnerde aan het belang van EDIS, en zoals regelmatig ondersteund door leiders 14 .

De doelstellingen van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI)

Het CMDI-kader werd ontwikkeld om de risico’s te beperken en het falen van instellingen, ongeacht hun omvang, te beheren, waarbij vier overkoepelende doelstellingen moesten worden bereikt:

i) bescherming van de financiële stabiliteit, terwijl besmetting wordt voorkomen, en zodoende de marktdiscipline en de continuïteit van de kritieke functies voor de samenleving te waarborgen;

ii) waarborging van de werking van de eengemaakte markt en het voorzien in een gelijk speelveld overal in de EU;

iii) gebruik van belastinggeld tot een minimum beperken en de link tussen banken en staten verzwakken; en

iv) bescherming van de deposanten en waarborgen van het vertrouwen van consumenten.

Het CMDI-kader voorziet in een reeks instrumenten die in de verschillende fasen van de levenscyclus van noodlijdende banken kunnen worden toegepast: herstelmaatregelen op basis van door banken opgestelde herstelplannen; vroegtijdige-interventiemaatregelen; maatregelen om het falen van een bank te voorkomen; door de afwikkelingsautoriteiten opgestelde afwikkelingsplannen; een afwikkelingsinstrumentarium wanneer wordt vastgesteld dat de bank faalt of waarschijnlijk zal falen en dat de afwikkeling van de bank (in plaats van de liquidatie ervan) in het openbaar belang is. Daarnaast zijn nationale insolventieprocedures, die buiten het CMDI-kader vallen 15 , nog steeds van toepassing op die falende banken waarvoor deze nationale procedures toereikend zijn, indien deze geschikter zijn (dan afwikkeling) en het openbaar belang niet schaden, noch de financiële stabiliteit in gevaar brengen.

Het CMDI-kader moet voorzien in een combinatie van financieringsbronnen om gevallen van falen op economisch efficiënte wijze te beheren, de financiële stabiliteit en deposanten te beschermen en de marktdiscipline te handhaven, terwijl het gebruik van de overheidsmiddelen, en uiteindelijk de kosten voor belastingbetalers, wordt beperkt. De kosten van de afwikkeling van de bank worden in de eerste plaats gedekt door de eigen middelen van de bank, dat wil zeggen toegewezen aan de aandeelhouders en crediteuren van de bank zelf (die het interne verliesabsorberend vermogen van de bank vormen), waarmee ook het moreel risico wordt beperkt en de marktdiscipline wordt verbeterd. Indien nodig kan dit worden aangevuld met middelen uit depositogarantiestelsels (DGS) en financieringsregelingen voor de afwikkeling (nationale afwikkelingsfondsen of het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de bankenunie). Deze fondsen worden gefinancierd door bijdragen van alle banken, ongeacht hun omvang en bedrijfsmodel. In de bankenunie zijn deze regels verder geïntegreerd door de gemeenschappelijke afwikkelingsraad te belasten met het beheer van en het toezicht op het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds, dat wordt gefinancierd uit bijdragen van de sector in de deelnemende lidstaten van de bankenunie. Afhankelijk van het op een bank in nood toegepaste instrument (bv. preventieve, beschermende, afwikkelings- of alternatieve maatregelen in het kader van nationale insolventieprocedures) en de specifieke details van de zaak, kan staatssteuncontrole 16 nodig zijn voor interventies door een nationaal afwikkelingsfonds/gemeenschappelijk afwikkelingsfonds, een depositogarantiestelsel of overheidsfinanciering uit de overheidsbegroting.

Motivering van het voorstel

Ondanks de sinds 2014 geboekte vooruitgang werd er zelden gekozen voor afwikkeling, met name in de bankenunie. Er werden terreinen vastgesteld waarop een verdere versterking en aanpassing nodig waren wat betreft het CMDI-kader in termen van ontwerp, uitvoering en vooral stimulansen voor de toepassing ervan.

Tot nu toe werden veel falende banken van kleinere of middelgrote omvang op basis van nationale regelingen behandeld, waarbij vaak gebruik werd gemaakt van belastinggeld (bail-outs) in plaats van de door de sector gefinancierde vangnetten, zoals het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de bankenunie, dat tot dusverre nog niet is gebruikt voor afwikkelingen. Dit druist in tegen de intentie van het kader zoals het werd opgezet na de mondiale financiële crisis, die gepaard ging met een grote paradigmaverschuiving van bail-out naar bail-in. In dit verband zijn de alternatieve kosten van de door alle banken gefinancierde afwikkelingsfinancieringsregelingen aanzienlijk.

Belangrijke overkoepelende doelstellingen van het afwikkelingskader werden niet volledig behaald, zoals met name het vergemakkelijken van de werking van de eengemaakte markt voor bankdiensten van de EU door een gelijk speelveld te waarborgen, grensoverschrijdende en binnenlandse crises aan te pakken en het gebruik van belastinggeld tot een minimum te beperken.

De voornaamste redenen hiervoor zijn verkeerd afgestemde prikkels bij het kiezen voor het juiste instrument om falende banken te beheren, waardoor het geharmoniseerde afwikkelingskader niet wordt toegepast en voor andere wegen wordt gekozen. Dit is over het algemeen het gevolg van de ruime beoordelingsvrijheid bij de beoordeling van het openbaar belang, problemen bij de toegang tot afwikkelingsfinanciering zonder deposanten de verliezen te laten dragen, en een eenvoudigere toegang tot financiering buiten afwikkeling om. Wanneer dit traject wordt gevolgd, nemen de risico’s op versnippering en niet-optimale uitkomsten bij het beheer van bankfalen, met name van kleinere en middelgrote banken, toe.

De evaluatie van het CMDI-kader en de wisselwerking met nationale insolventieprocedures moet oplossingen bieden voor het aanpakken van deze problemen. De evaluatie moet het ook mogelijk maken om de doelstellingen van het kader volledig te behalen en het kader geschikt te maken voor alle banken in de EU, ongeacht hun omvang, bedrijfsmodel en verplichtingenstructuur, zelfs voor kleinere en middelgrote banken, indien vereist op grond van de heersende omstandigheden. De herziening moet gericht zijn op het waarborgen van een samenhangende toepassing van de regels in alle lidstaten, het zorgen voor een beter gelijk speelveld, terwijl de financiële stabiliteit en deposanten worden beschermd, het voorkomen van besmetting en het beperken van het gebruik van belastinggeld. Het kader moet met name worden verbeterd om de afwikkeling van kleinere en middelgrote banken, zoals oorspronkelijk verwacht, te vergemakkelijken, door de gevolgen voor de financiële stabiliteit en de reële economie te verzachten, zonder gebruik te maken van overheidsmiddelen, en door het vertrouwen van hun deposanten — hoofdzakelijk huishoudens en kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) — te bevorderen. Wat de omvang van de beoogde wijzigingen betreft, wordt met de CMDI-evaluatie niet gestreefd naar een hervorming van het huidige kader, maar veeleer naar hoognodige verbeteringen op verschillende belangrijke gebieden om ervoor te zorgen dat het kader, zoals beoogd, voor alle banken werkt.

Samenvatting van de elementen van de hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI)

De in het CMDI-pakket opgenomen wijzigingen beslaan een reeks beleidsaspecten en vormen een samenhangend antwoord op de geconstateerde problemen:

·het uitbreiden van het toepassingsgebied van de afwikkeling door de beoordeling van het openbaar belang te evalueren, indien hiermee de doelstellingen van het kader, zoals het beschermen van de financiële stabiliteit, het geld van belastingbetalers en het vertrouwen van deposanten, beter kunnen worden verwezenlijkt dan met nationale insolventieprocedures;

·het versterken van de afwikkelingsfinanciering, door het interne verliesabsorberend vermogen van instellingen, dat nog steeds de eerste lijn van verdediging vormt, aan te vullen met gebruik van DGS-middelen tijdens de afwikkeling om, waar passend, de toegang tot afwikkelingsfondsen te vereenvoudigen zonder verliezen aan deposanten op te leggen, waarbij voorwaarden en waarborgen in acht worden genomen;

·het wijzigen van de rangorde van vorderingen bij insolventie en het waarborgen van een algemene voorrangsregel voor deposanten, met één niveau, om het gebruik van DGS-middelen bij andere maatregelen dan de uitbetaling van de gedekte deposito’s mogelijk te maken;

·het harmoniseren van de laagstekostentoets voor alle soorten DGS-interventies naast de uitbetaling van gedekte deposito’s in het kader van insolventie, om het gelijke speelveld te verbeteren en de samenhang van de uitkomsten te waarborgen;

·het verduidelijken van het kader voor vroegtijdige interventie door overlappingen tussen vroegtijdige-interventie- en toezichtsmaatregelen weg te nemen, rechtszekerheid te bieden wat betreft de toepasselijke voorwaarden en de samenwerking tussen bevoegde en afwikkelingsautoriteiten te verbeteren;

·het waarborgen en de tijdige inleiding van de afwikkeling; en

·het verbeteren van de bescherming van deposanten (bv. gerichte verbeteringen van de bepalingen van de DGSD met betrekking tot de reikwijdte van de bescherming en grensoverschrijdende samenwerking, harmonisatie van nationale opties en verbetering van de transparantie ten aanzien van de financiële soliditeit van depositogarantiestelsels).

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Het voorstel bevat wijzigingen van de bestaande wetgeving om het volledig consistent te maken met de bestaande beleidsbepalingen op het gebied van bankencrisisbeheer en depositoverzekering. De evaluatie van de BRRD/SRMR en de DGSD is gericht op het verbeteren van de werking van het kader, op zodanige wijze dat afwikkelingsautoriteiten worden voorzien van de instrumenten om het falen van banken, ongeacht hun omvang en bedrijfsmodel, te kunnen afhandelen, om de financiële stabiliteit in stand te houden, deposanten te beschermen en het gebruik van belastinggeld te voorkomen.

• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU

Met het voorstel wordt voortgebouwd op de hervormingen die werden doorgevoerd in de nasleep van de financiële crisis die de aanleiding vormde voor de oprichting van de bankenunie en de vaststelling van één rulebook voor alle EU-banken.

Het voorstel draagt bij tot de versterking van de financiële wetgeving van de EU die in het afgelopen decennium is aangenomen, om risico’s in de financiële sector te beperken en een ordelijk beheer van gevallen van bankfalen te waarborgen. Hiermee moet het bankenstelsel robuuster worden gemaakt en moet uiteindelijk de duurzame financiering van economische activiteiten in de EU worden bevorderd. Het voorstel is volledig in overeenstemming met de fundamentele doelstellingen van de EU om de financiële stabiliteit te bevorderen, het gebruik van belastinggeld voor de afwikkeling van banken te beperken en het vertrouwen van deposanten te beschermen. Deze doelstellingen zijn bevorderlijk voor een hoog niveau van concurrentievermogen en consumentenbescherming.

2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

• Rechtsgrondslag

Met het voorstel wordt een bestaande richtlijn, de BRRD, gewijzigd, met name wat betreft de verbeterde toepassing van de instrumenten die reeds beschikbaar zijn in het kader voor het herstel en de afwikkeling van banken, waarbij de voorwaarden voor afwikkeling worden verduidelijkt, de toegang tot vangnetten bij bankfalen wordt vereenvoudigd en de duidelijkheid en samenhang van financieringsregels worden verbeterd. Door geharmoniseerde voorschriften voor de toepassing van het CMDI-kader op banken op de interne markt vast te stellen, wordt met het voorstel het risico op afwijkende nationale regels in de lidstaten, die de mededinging op de interne markt zouden kunnen verstoren, aanzienlijk beperkt.

De rechtsgrondslag voor het voorstel is dan ook hetzelfde als de rechtsgrondslag van de oorspronkelijke wetgevingshandeling, dat wil zeggen artikel 114 VWEU. Die bepaling maakt het mogelijk om maatregelen vast te stellen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt tot doel hebben.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

De rechtsgrondslag valt onder het gebied van de interne markt, dat wordt beschouwd als een gedeelde bevoegdheid in de zin van artikel 4 VWEU. De meeste van de overwogen acties betreffen actualiseringen en wijzigingen van het bestaande EU-recht en hebben als zodanig betrekking op gebieden waarop de EU haar bevoegdheid reeds heeft uitgeoefend en niet voornemens is de uitoefening van die bevoegdheid stop te zetten.

Aangezien de doelstellingen die met de voorgestelde maatregelen worden beoogd, een aanvulling vormen op reeds bestaande EU-wetgeving kunnen zij dus het beste op EU-niveau worden verwezenlijkt in plaats van met uiteenlopende nationale initiatieven. In het bijzonder werden de beweegredenen voor een specifieke en geharmoniseerde EU-afwikkelingsregeling voor alle banken in de EU uiteengezet bij de vaststelling van het kader in 2014. In de belangrijkste kenmerken komen de internationale richtsnoeren en de hoofdkenmerken van doeltreffende afwikkelingsstelsels voor financiële instellingen, zoals goedgekeurd door de Raad voor financiële stabiliteit in de nasleep van de mondiale financiële crisis van 2008, tot uiting.

Het subsidiariteitsbeginsel is verankerd in het bestaande afwikkelingskader. De doelstellingen ervan, dat wil zeggen de harmonisatie van de regels en processen voor afwikkeling, kunnen niet op toereikende wijze door de lidstaten worden behaald. Gezien de gevolgen van het falen van instellingen in de gehele EU kunnen zij in plaats daarvan beter op EU-niveau worden behaald door middel van EU-maatregelen.

Het doel van het bestaande afwikkelingskader was altijd al om te voorzien in een gemeenschappelijk instrumentarium voor de doeltreffende en ordelijke afhandeling van gevallen van bankfalen, ongeacht de omvang, het bedrijfsmodel of de locatie van de bank, indien dit noodzakelijk is om de financiële stabiliteit van de EU, de lidstaat of de regio waarin de bank actief is, in stand te houden en deposanten te beschermen, zonder gebruik te maken van overheidsmiddelen.

Met het voorstel worden sommige bepalingen van de BRRD gewijzigd om het bestaande kader te verbeteren, met name wat betreft het toepassen ervan op kleinere en middelgrote banken, omdat de doelstellingen ervan anders mogelijk niet worden behaald.

Risico’s voor de financiële stabiliteit, het vertrouwen van deposanten of het gebruik van overheidsmiddelen in één lidstaat kunnen vergaande grensoverschrijdende gevolgen hebben en uiteindelijk bijdragen tot een versnippering van de eengemaakte markt. Het gebrek aan maatregelen op EU-niveau voor minder belangrijke banken en hun vermeende uitsluiting van een gemeenschappelijk vangnet zouden ook gevolgen kunnen hebben voor hun markttoegang en vermogen om deposanten aan te trekken in vergelijking met belangrijke banken. Bovendien zouden nationale oplossingen om bankfalen aan te pakken de link tussen banken en staten verslechteren en de achterliggende gedachte van de bankenunie, om te zorgen voor een paradigmaverschuiving van bail-out naar bail-in, ondermijnen.

Met optreden op EU-niveau om het afwikkelingskader te hervormen, wordt geen strategie voorgeschreven die bij bankfalen moet worden toegepast. Het blijft aan de afwikkelingsautoriteit om, op basis van een beoordeling van het openbaar belang, te kiezen tussen een op EU-niveau geharmoniseerd(e) afwikkelingsstrategie/-instrument en de nationale liquidatiestrategie. Deze keuze wordt per geval van falen gemaakt en niet automatisch aan de hand van overwegingen zoals de omvang van de bank, het geografische bereik van haar activiteiten en de structuur van de bankensector. In de praktijk wordt de beoordeling van het openbaar belang hiermee de subsidiariteitstest in de EU.

Dit betekent dat hoewel per geval moet worden beoordeeld of een bank wordt afgewikkeld, het cruciaal is dat de mogelijkheid van afwikkeling voor alle banken behouden blijft en dat er wordt gezorgd voor de juiste stimulansen voor afwikkelingsautoriteiten om voor afwikkeling te kiezen, gezien de mogelijk systemische aard van alle instellingen, zoals reeds voorzien in de BRRD.

De lidstaten kunnen voor de kleinere of middelgrote banken die onder het herziene kader vallen, nog steeds liquidatie overwegen. In dit opzicht blijven nationale insolventieregelingen (die niet geharmoniseerd zijn) bestaan voor gevallen waarin een insolventieprocedure een betere keuze wordt geacht dan afwikkeling. Op deze manier wordt het continuüm van instrumenten in stand gehouden, met inbegrip van niet-afwikkelingsinstrumenten, zoals: preventieve maatregelen; afwikkelingsinstrumenten; alternatieve maatregelen binnen nationale insolventieprocedures en de uitbetaling van gedekte deposito’s in het geval van een geleidelijke liquidatie.

Het wijzigen van de BRRD wordt derhalve de beste optie geacht. Hiermee wordt het juiste evenwicht gevonden tussen het harmoniseren van de regels en het handhaven van de nationale flexibiliteit, indien van toepassing. Met de wijzigingen zou daarnaast een uniforme toepassing van het afwikkelingskader worden bevorderd, evenals de overeenstemming van de werkwijzen van toezichthoudende en afwikkelingsautoriteiten, en zou een gelijk speelveld overal op de interne markt voor bankzaken worden gewaarborgd. Dit is met name van belang in de bankensector, waar talrijke instellingen op de interne markt van de EU actief zijn. Met nationale voorschriften zouden deze doelstellingen niet worden behaald.

• Evenredigheid

Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de EU niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken, in overeenstemming met de algemene doelstellingen van de Verdragen.

Evenredigheid maakt integrerend deel uit van de effectbeoordeling waarvan het voorstel vergezeld gaat. De voorgestelde wijzigingen zijn afzonderlijk getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het gebrek aan evenredigheid van de bestaande regels is daarnaast op verschillende gebieden beoordeeld en er zijn specifieke opties geanalyseerd om de administratieve lasten en de nalevingskosten voor kleinere instellingen te beperken, met name door de verplichting om het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) te bepalen voor bepaalde soorten entiteiten weg te nemen.

Met de voorwaarden voor de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregelingen binnen het huidige kader wordt onvoldoende rekening gehouden met verschillen op grond van evenredigheid op basis van de afwikkelingsstrategie, de omvang en/of het bedrijfsmodel. Het vermogen van banken om te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling is afhankelijk van de hoeveelheid bail-inbare instrumenten op hun balans op het moment van de interventie. Er zijn echter aanwijzingen dat sommige (kleinere en middelgrote) banken op bepaalde markten structurele problemen ondervinden bij het opbouwen van het MREL. Voor die banken, zou, naargelang hun specifieke verplichtingenstructuur (met name banken die sterk afhankelijk zijn van depositofinanciering), voor bepaalde deposito’s een bail-in moeten plaatsvinden om toegang te krijgen tot de afwikkelingsfinancieringsregeling, wat aanleiding kan geven tot zorgen omtrent de financiële stabiliteit en operationele haalbaarheid, gezien de economische en maatschappelijke impact in verschillende lidstaten. De voorgestelde wijzigingen (bv. duidelijke regels over het aanpassen van het MREL voor overdrachtsstrategieën bij afwikkeling, waarbij een voorrangsregel voor deposanten met één niveau wordt ingevoerd en het mogelijk wordt gemaakt om DGS-middelen te gebruiken om de kloof te dichten met het oog op de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling) zouden de toegang tot financiering bij afwikkeling verbeteren. Zij zouden ook leiden tot meer evenredigheid voor banken die aan de hand van overdrachtsstrategieën zouden worden afgewikkeld, door waar passend de bescherming van deposito’s tegen bail-in toe te staan en het probleem van de financiering van de afwikkeling aan te pakken zonder de minimale bail-invoorwaarden voor de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling te verzwakken.

• Keuze van het instrument

Er wordt voorgesteld de maatregelen uit te voeren door de BRRD aan de hand van een richtlijn te wijzigen. De voorgestelde maatregelen verwijzen naar reeds bestaande bepalingen in dit rechtsinstrument of ontwikkelen deze verder.

Enkele van de voorgestelde wijzigingen, bijvoorbeeld die met gevolgen voor het verlaten van de markt na een negatieve beoordeling van het openbaar belang, zouden de lidstaten nog steeds een toereikende mate van flexibiliteit bieden om, in het stadium van de omzetting in het interne recht, verschillende nationale regels inzake liquidatie te handhaven.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan

Het CMDI-kader werd ontwikkeld om het falen van instellingen, ongeacht hun omvang of bedrijfsmodel, af te wenden en te beheren. Het werd ontwikkeld met als doel de financiële stabiliteit in stand te houden, deposanten te beschermen, het gebruik van overheidsmiddelen tot een minimum te beperken, het morele risico te verkleinen en de interne markt voor financiële diensten te verbeteren. Op basis van de evaluatie moet worden geconcludeerd dat het CMDI-kader in het algemeen in bepaalde opzichten moet worden verbeterd, zoals een betere bescherming van belastinggeld.

Uit de evaluatie blijkt met name dat de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid bij het beheer van bankfalen nog steeds ontoereikend zijn. De beslissing van overheidsdiensten om voor afwikkeling of insolventie te kiezen, kan aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten. Daarnaast zijn door de bedrijfstak gefinancierde vangnetten niet altijd doeltreffend en bestaan er nog steeds uiteenlopende voorwaarden voor toegang tot financiering bij afwikkeling en wanneer niet voor afwikkeling wordt gekozen. Deze hebben gevolgen voor stimulansen en kunnen leiden tot arbitrage wanneer er beslissingen worden genomen over welk instrument voor crisisbeheer moet worden gebruikt. Tot slot is de bescherming van deposanten op een aantal gebieden ongelijk en inconsistent tussen de lidstaten.

• Raadpleging van belanghebbenden

De Commissie heeft gezorgd voor een uitgebreide uitwisseling aan de hand van verschillende raadplegingsinstrumenten om contact op te nemen met alle belanghebbenden, teneinde de prestaties van het kader en de eventuele ruimte voor verbeteringen beter te begrijpen.

In 2020 startte de Commissie een raadpleging over een gecombineerde effectbeoordeling van de vaststelling en een stappenplan gericht op het voorzien in een gedetailleerde analyse van de maatregelen die op EU-niveau moesten worden genomen en de potentiële gevolgen van verschillende beleidsopties voor de economie, de maatschappij en het milieu.

In 2021 startte de Commissie twee raadplegingen: een gerichte en een openbare raadpleging om feedback te krijgen van belanghebbenden over de toepassing van het CMDI-kader, evenals hun standpunten over eventuele wijzigingen. De gerichte raadpleging, bestaande uit 39 algemene en specifieke technische vragen, was alleen in het Engels beschikbaar en van 26 januari tot en met 20 april 2021 geopend. De openbare raadpleging bestond uit tien algemene vragen, in alle EU-talen, en liep gedurende de feedbackperiode van 25 februari tot en met 20 mei 2021.

Daarnaast organiseerde de Commissie op 18 maart 2021 een conferentie op hoog niveau, waarbij vertegenwoordigers van alle relevante belanghebbenden werden samengebracht. Tijdens de conferentie werd het belang van een doeltreffend kader bevestigd, maar werd ook de aandacht gevestigd op de huidige tekortkomingen.

Het personeel van de Commissie heeft de lidstaten ook herhaaldelijk geraadpleegd over de EU-uitvoering van het CMDI-kader en mogelijke herzieningen van de BRRD/SRMR en de DGSD in het kader van de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen van de Commissie. Tegelijkertijd met de besprekingen in de deskundigengroep werden de in dit voorstel behandelde kwesties besproken tijdens vergaderingen van de voorbereidende instanties van de Raad, dat wil zeggen de Groep financiële diensten en bankenunie van de Raad en de Werkgroep op hoog niveau inzake EDIS.

Tijdens de voorbereidingsfase van de wetgeving organiseerde het personeel van de Commissie ook talrijke (fysieke en virtuele) vergaderingen met vertegenwoordigers van de bankensector en andere belanghebbenden.

De uitkomsten van al deze initiatieven zijn meegenomen in de voorbereiding van dit voorstel en in de bijgevoegde effectbeoordeling. Zij hebben duidelijk aangetoond dat de huidige regels moeten worden geactualiseerd en vervolledigd om de doelstellingen van het kader zo goed mogelijk te verwezenlijken. Bijlage 2 bij de effectbeoordeling bevat een samenvatting van deze raadplegingen en van de openbare conferentie.

• Bijeenbrengen en gebruik van expertise

De Commissie vroeg de Europese Bankenautoriteit (EBA) om advies ten aanzien van de financiering bij insolventie en afwikkeling. De Commissie verzocht om gericht technisch advies om: i) de gemelde problemen voor enkele kleinere en middelgrote ondernemingen bij het uitgeven van toereikende verliesabsorberende financiële instrumenten te beoordelen; ii) de huidige voorschriften voor de toegang tot beschikbare bronnen van financiering in het huidige kader te onderzoeken; en iii) de kwantitatieve gevolgen van verschillende mogelijke beleidsopties op het gebied van financiering bij afwikkeling en insolventie en de doeltreffendheid ervan bij het behalen van de beleidsdoelstellingen te beoordelen. De EBA antwoordde in oktober 2021 17 .

De Commissie maakte ook gebruik van het advies van het Fit for Future-platform van december 2021. In het advies werd gewezen op de noodzaak om het CMDI-kader op evenredige wijze geschikt te maken voor alle banken, rekening houdend met de potentiële gevolgen voor het vertrouwen van deposanten en de financiële stabiliteit.

• Effectbeoordeling 18

Er is een uitgebreide effectbeoordeling van het voorstel uitgevoerd, waarbij de feedback van belanghebbenden in aanmerking is genomen, evenals de noodzaak om diverse onderling verbonden kwesties in drie verschillende wetsteksten aan te pakken.

In de effectbeoordeling werd een reeks beleidsopties overwogen om de problemen aan te pakken die werden geconstateerd bij het ontwerp en de uitvoering van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering. Gezien de sterke verbanden tussen het instrumentarium voor crisisbeheer en de financiering ervan, werden in de effectbeoordeling pakketten beleidsopties overwogen waarin relevante kenmerken van het ontwerp van het CMDI-kader werden samengebracht om een uitgebreide en samenhangende benadering te waarborgen. Sommige voorgestelde wijzigingen — in verband met vroegtijdige-interventiemaatregelen, de voorwaarden om te bepalen of een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, en de harmonisatie van bepaalde kenmerken van de DGSD — zijn in alle optiepakketten opgenomen.

De verschillende optiepakketten zijn hoofdzakelijk gericht op het analyseren van het spectrum aan mogelijkheden, om de reikwijdte van afwikkeling als functie van het niveau van ambitie om de financiering toegankelijker te maken op geloofwaardige en doeltreffende wijze te verbreden. Met de beleidsopties wordt in het bijzonder overwogen om het gebruik van DGS-middelen bij de afwikkeling te vereenvoudigen, ook door deze als overbrugging te laten dienen, waarbij de laagstekostentoets als waarborg fungeert, om de evenredigheid bij de toegang tot afwikkelingsfinancieringsregelingen voor banken, en met name kleinere en middelgrote banken, die vallen onder overdrachtsstrategieën met verlaten van de markt, te verbeteren. Daarnaast wordt in de beleidsopties de mogelijkheid onderzocht om DGS-middelen op doeltreffendere en efficiëntere wijze te gebruiken in het kader van een geharmoniseerde laagstekostentoets voor andere maatregelen dan de uitbetaling van gedekte deposito’s, waarmee de verenigbaarheid van de stimulansen voor afwikkelingsautoriteiten moet worden verbeterd bij het selecteren van het geschiktste instrument voor het beheren van een crisis. Het ter beschikking stellen van DGS-middelen voor andere maatregelen dan de uitbetaling van gedekte deposito’s is afhankelijk van waar het depositogarantiestelsel zich bevindt in de hiërarchie van de vorderingen. Met de beleidsopties worden derhalve ook verschillende scenario’s van harmonisatie en voorrangsregels voor deposanten verkend.

In het licht van deze elementen worden in de effectbeoordeling drie mogelijke pakketten beleidsopties verkend, die uitkomsten met uiteenlopende ambitieniveaus opleveren. Met elk pakket wordt ernaar gestreefd om een op stimulansen gebaseerd kader te creëren, door de consistentere toepassing van de afwikkelingsinstrumenten aan te moedigen, de rechtszekerheid en voorspelbaarheid te verbeteren, te zorgen voor een gelijker speelveld en de toegang tot gemeenschappelijke vangnetten te vereenvoudigen, terwijl enkele alternatieven voor afwikkeling in het kader van de nationale insolventieprocedures in stand worden gehouden. Afhankelijk van het ontwerp van de optiepakketten worden deze doelstellingen echter in uiteenlopende mate behaald en verschilt de politieke haalbaarheid van de pakketten.

Met de voorkeursoptie worden ambitieuze verbeteringen in de financiering beoogd, waarmee het mogelijk wordt gemaakt om het toepassingsgebied van afwikkeling aanzienlijk te verbreden om hieronder meer kleinere en middelgrote banken op te nemen, alsook een betere afstemming van de stimulansen voor het kiezen van het beste crisisinstrument voor deze instellingen. Deze optie werd doeltreffender, efficiënter en samenhangender geacht wat betreft het behalen van de doelstellingen van het kader in vergelijking met de andere opties, waaronder de uitgangssituatie waarin geen maatregelen worden genomen. In het bijzonder werd de “superpreferentie” voor het depositogarantiestelsel aangemerkt als doeltreffendste wijze om ervoor te zorgen dat DGS-middelen bij afwikkeling kunnen worden gebruikt. Het bestaan van een superpreferentie voor DGS-vorderingen is de belangrijkste reden dat DGS-middelen bijna nooit kunnen worden gebruikt in andere situaties dan een uitbetaling van gedekte deposito’s bij insolventie, vanwege de gevolgen hiervan voor de uitkomst van de laagstekostentoets op grond waarvan de voorkeur wordt gegeven aan een uitbetaling. Er werd echter geconstateerd dat de superpreferentie uiteindelijk de financiële middelen van het depositogarantiestelsel en de bankensector beschermt tegen mogelijke aanvulling, door een eventuele DGS-interventie bij afwikkeling te belemmeren, zonder te zorgen voor een betere bescherming van gedekte deposito’s. De verwijdering van de DGS-superpreferentie is derhalve noodzakelijk om de huidige uitkomst van de laagstekostentoets aan te pakken, die vertekend is ten gunste van uitbetaling, en te voorzien in toereikende afwikkelingsfinanciering om de afwikkeling van kleinere en middelgrote banken, door middel van een verkoop van de onderneming en het verlaten van de markt door de gefaalde bank, haalbaar te maken.

De effectbeoordeling omvatte ook een andere optie die bestond in een ambitieuze hervorming van het CMDI-kader, met inbegrip van EDIS, in de vorm van een tussentijds, hybride model, dat verschilt van het voorstel van de Commissie van 2015. Met deze optie wordt het belang erkend van het vaststellen van een gemeenschappelijk depositoverzekeringsstelsel voor de robuustheid van het kader en de voltooiing van de bankenunie; deze optie is echter in dit stadium politiek onhaalbaar.

Het voorstel zou kosten met zich meebrengen voor autoriteiten en bepaalde banken, afhankelijk van de mate waarin de afwikkeling zou worden uitgebreid op basis van beoordelingen van het openbaar belang per geval en de specifieke omstandigheden van elk geval. Het gebruik van de DGS-middelen en het afwikkelingsfonds/gemeenschappelijk afwikkelingsfonds zou kostenefficiënter zijn in termen van benodigde financiële middelen, maar kan ook aanleiding geven tot behoeften aan aanvulling door middel van bijdragen van de sector. De kosten voor afwikkelingsautoriteiten en banken zouden echter worden gecompenseerd door de voordelen van een grotere paraatheid voor een groter spectrum aan banken, verduidelijkte stimulansen bij het beslissen welke crisisinstrumenten moeten worden gebruikt, een verminderd gebruik van belastinggeld en meer financiële stabiliteit en een groter vertrouwen van deposanten, allemaal dankzij duidelijkere regels en toegang tot door de sector gefinancierde vangnetten. Voor consumenten en het publiek moeten de kosten worden beperkt en duidelijk worden gecompenseerd door de voordelen, met name door middel van een betere bescherming van deposanten, de financiële stabiliteit en een beperkt gebruik van belastinggeld.

De Raad voor regelgevingstoetsing (RSB) heeft de effectbeoordeling na een eerste negatief advies goedgekeurd. Om de opmerkingen van de RSB in aanmerking te nemen, is de effectbeoordeling uitgebreid om hieronder aanvullende toelichtingen op te nemen over: i) de aard van de problemen die met de evaluatie moeten worden aangepakt en de algemene merites van afwikkeling in vergelijking met insolventieprocedures om de financiële stabiliteit en het vertrouwen van deposanten te beschermen en het gebruik van belastinggeld tot een minimum te beperken; ii) verduidelijkingen van de vraag hoe de hervorming in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel; en iii) aanvullende details met betrekking tot andere aspecten, zoals de consistentie met de evaluatie van de staatssteunregels, de wisselwerking met het Commissievoorstel van 2015 inzake EDIS, hoe het advies van de EBA in aanmerking is genomen en de omstandigheden waaronder het depositogarantiestelsel kan worden aangewend bij afwikkeling.

• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging

De evaluatie is hoofdzakelijk gericht op de algemene opzet en werking van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan kleinere en middelgrote banken en een gelijkere behandeling van deposanten. De voorgestelde hervorming zal naar verwachting voordelen opleveren met betrekking tot de doeltreffendheid van het kader en de juridische duidelijkheid.

De hervorming is technologieneutraal en heeft geen gevolgen voor de digitale gereedheid.

• Grondrechten

De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het voorstel in overeenstemming met deze rechten, zoals opgesomd in de belangrijkste VN-mensenrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integrerend deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens.

4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

Het voorstel verplicht de lidstaten de wijzigingen van de BRRD binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn in hun nationale wetgeving om te zetten.

Het voorstel omvat verplichtingen voor de EBA om normen te publiceren in verband met sommige bepalingen van het kader en om verslag uit te brengen aan de Commissie over de doeltreffende uitvoering ervan, bijvoorbeeld in verband met beoordelingen van de afwikkelbaarheid die worden verricht door de afwikkelingsautoriteiten of de voorbereiding op de uitvoering van de afwikkeling.

De wetgeving zal vijf jaar na de datum van toepassing aan een volledige evaluatie worden onderworpen om na te gaan in hoeverre deze effectief en efficiënt is geweest wat betreft de verwezenlijking van de doelstellingen ervan en om te beslissen of nieuwe maatregelen of wijzigingen noodzakelijk zijn.

6. UITGEBREIDE TOELICHTING OP DE SPECIFIEKE BEPALINGEN VAN HET VOORSTEL

Vroegtijdige-interventiemaatregelen en voorbereiding van de afwikkeling

De voorwaarden voor het toepassen van vroegtijdige-interventiemaatregelen, waaronder het ontslag van het management en de benoeming van tijdelijke bewindvoerders, worden aangepast om de dubbelzinnigheid weg te nemen en de bevoegde autoriteiten de noodzakelijke rechtszekerheid te bieden. Artikel 27, lid 1, artikel 28 en artikel 29, lid 1, worden gewijzigd om te bepalen dat vroegtijdige-interventiemaatregelen kunnen worden gebruikt wanneer aan de voorwaarden voor toezichtsmaatregelen in het kader van de RKV of Richtlijn (EU) 2019/2034 19 (richtlijn beleggingsondernemingen — IFD) is voldaan, maar die maatregelen niet door de instelling zijn genomen of ontoereikend worden geacht om de geconstateerde problemen aan te pakken. De bestaande voorwaarden die niet onder de RKV of IFD vallen, worden gehandhaafd. Tegelijkertijd wordt de interne volgorde tussen vroegtijdige-interventiemaatregelen, het ontslag van bewindvoerders en de benoeming van tijdelijke bewindvoerders geschrapt — op grond van het voorstel vallen deze allemaal onder dezelfde voorwaarden, maar moeten de bevoegde autoriteiten het evenredigheidsbeginsel naleven bij het kiezen van de passendste maatregel voor elke situatie. Het mandaat van de EBA voor het vaststellen van richtsnoeren ter bevordering van de consistente toepassing van de voorwaarden wordt gehandhaafd.

De vroegtijdige-interventiemaatregelen als bedoeld in artikel 27 BRRD die overlapten met de beschikbare toezichtsbevoegdheden uit hoofde van artikel 104 RKV of artikel 49 IFD (met betrekking tot het onderzoek van de financiële situatie door het leidinggevend orgaan, het ontslag van bewindvoerders die niet langer aan de geschiktheidscriteria voldoen, veranderingen in de bedrijfsstrategie en de operationele structuur van de instelling) worden uit de BRRD geschrapt en alleen in de RKV/IFD gehandhaafd. Hiermee moeten de praktische en administratieve problemen worden aangepakt die door de bevoegde autoriteiten zijn geconstateerd bij het toepassen van deze overlappende maatregelen.

Om de beperkte bepalingen van de BRRD uit te breiden die samenwerking tussen de bevoegde en afwikkelingsautoriteiten vereisen wanneer de financiële situatie van een bank verslechtert, worden in een nieuw artikel 30 bis de interactie en verantwoordelijkheden van de bevoegde en afwikkelingsautoriteiten in aanloop naar de afwikkeling uiteengezet. De bevoegde autoriteit moet de afwikkelingsautoriteit op de hoogte stellen wanneer zij bepaalde toezichtsmaatregelen op grond van de RKV of de IFD vaststelt (met name maatregelen die eerder de vroegtijdige-interventiemaatregelen overlapten) wanneer zij van oordeel is dat is voldaan aan de voorwaarden voor vroegtijdige interventie en wanneer zij daadwerkelijk vroegtijdige-interventiemaatregelen toepast. De bevoegde autoriteiten moeten, in samenwerking met de afwikkelingsautoriteiten, de financiële situatie van de instelling en haar naleving van eventuele opgelegde maatregelen monitoren. De bevoegde autoriteit moet de afwikkelingsautoriteit tegelijkertijd voorzien van alle noodzakelijke informatie voor de voorbereiding van de afwikkeling of van de instelling zelf verlangen dat zij deze informatie verstrekt. Er wordt ook verduidelijkt dat de afwikkelingsautoriteit bevoegd is om de instelling te verkopen of regelingen te treffen om de instelling te verkopen en om te verzoeken om het creëren van een virtuele dataroom, zonder dat dit afhankelijk is van de voorgaande toepassing van vroegtijdige-interventiemaatregelen. De bevoegde en afwikkelingsautoriteiten moeten nauw samenwerken bij het overwegen van vroegtijdige-interventiemaatregelen of maatregelen ter voorbereiding van de afwikkeling, teneinde de consistentie en de doeltreffendheid te waarborgen.

Vroegtijdige waarschuwing van falen of waarschijnlijk falen

Artikel 30 bis omvat een verplichting voor de bevoegde autoriteit om de afwikkelingsautoriteit tijdig op de hoogte te brengen wanneer zij van mening is dat er sprake is van een materieel risico dat een instelling of entiteit voldoet aan de voorwaarden om te worden geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen, zoals vastgesteld in artikel 32, lid 4. Deze kennisgeving moet de redenen omvatten voor de beoordeling van de bevoegde autoriteit, evenals een overzicht van de alternatieve oplossingen waarmee het falen van de desbetreffende instelling of entiteit binnen een redelijk tijdsbestek kan worden voorkomen.

Gelet op de cruciale rol die de timing van de afwikkelingsmaatregelen speelt ten aanzien van het optimale behoud van de kapitaalniveaus, het MREL en de liquiditeit van de instelling of entiteit en, meer in het algemeen, met betrekking tot het waarborgen dat is voldaan aan de noodzakelijke voorwaarden voor de succesvolle uitvoering door de afwikkelingsautoriteit van de afwikkelingsstrategie die voor elke instelling of entiteit is opgesteld, is de afwikkelingsautoriteit bevoegd om, in nauwe samenwerking met de bevoegde autoriteit, te beoordelen wat zij een redelijk tijdsbestek acht voor het zoeken naar oplossingen van private of administratieve aard aan de hand waarvan het falen kan worden voorkomen. Tijdens deze periode van vroegtijdige waarschuwing moet de bevoegde autoriteit haar bevoegdheden blijven uitoefenen, terwijl zij contacten onderhoud met de afwikkelingsautoriteit, in lijn met artikel 30 bis. De bevoegde autoriteit en de afwikkelingsautoriteit moeten, in nauwe samenwerking, de ontwikkeling van de situatie van de instelling of entiteit en de uitvoering van alternatieve maatregelen monitoren. In dit verband moeten de afwikkelingsautoriteit en de bevoegde autoriteit regelmatig samenkomen, met een regelmaat die door de afwikkelingsautoriteit wordt vastgesteld.

Indien binnen dit tijdsbestek geen passende alternatieve maatregel wordt geconstateerd of uitgevoerd waarmee het falen zou kunnen worden afgewend, moet de bevoegde autoriteit beoordelen of de instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen. Wanneer de bevoegde autoriteit concludeert dat de instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, moet zij dit formeel meedelen aan de afwikkelingsautoriteit, volgens de in artikel 32, leden 1 en 2, vastgestelde procedure. De afwikkelingsautoriteit kan deze beoordeling ook zelf verrichten, in het geval dat de lidstaat de nationale optie als bedoeld in artikel 32, lid 2, heeft uitgeoefend. De afwikkelingsautoriteit moet dan bepalen of aan de voorwaarden voor afwikkeling is voldaan. Indien uit de beoordeling van het algemeen belang blijkt dat de instelling of entiteit moet worden afgewikkeld, moet de afwikkelingsautoriteit vervolgens een besluit vaststellen waarbij afwikkelingsmaatregelen worden genomen. Dit is in overeenstemming met de recente rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU in verband met een zaak die plaatsvond in de bankenunie, volgens welke de beoordeling van de ECB een voorbereidende maatregel is die bedoeld is om de GAR in staat te stellen een beslissing te nemen over de afwikkeling van een bank. Het Hof merkte daarnaast op dat het uitsluitend aan de GAR is om de voorwaarden voor een afwikkeling te beoordelen, behoudens de goedkeuring van de afwikkelingsregeling door de Commissie en, indien van toepassing, geen bezwaar van de Raad 20 .

Beoordeling van het openbaar belang

Het CMDI-kader werd ontwikkeld om het falen van instellingen, ongeacht hun omvang, af te wenden en te beheren en tegelijkertijd deposanten en belastingbetalers te beschermen. Wanneer wordt vastgesteld dat een bank faalt of waarschijnlijk zal falen en er sprake is van een openbaar belang bij de afwikkeling van de bank, treden de afwikkelingsautoriteiten, bij gebrek aan een oplossing vanuit de particuliere sector, op door de instrumenten en bevoegdheden te gebruiken die zij uit hoofde van de BRRD hebben. Wanneer er geen sprake is van openbaar belang bij de afwikkeling, moet het bankfalen worden behandeld aan de hand van een nationale ordelijke liquiditeitsprocedure die wordt uitgevoerd door de nationale autoriteiten, mogelijk met financiering uit het depositogarantiestelsel of andere financieringsbronnen, zoals passend.

Bij de beoordeling van het openbaar belang wordt afwikkeling in wezen vergeleken met insolventie, met name door te beoordelen hoe met elk scenario de doelstellingen van de afwikkeling worden behaald. De afwikkelingsdoelstellingen aan de hand waarvan de beoordeling wordt verricht, omvatten onder meer: i) de gevolgen voor de financiële stabiliteit (een brede crisis kan leiden tot een andere uitkomst van de beoordeling van het openbaar belang dan idiosyncratisch falen); ii) de beoordeling van de gevolgen voor de kritieke functies van de bank; en iii) de noodzaak om het gebruik van buitengewone openbare financiële steun te beperken. Op grond van het huidige kader kan slechts voor afwikkeling worden gekozen wanneer insolventie het niet mogelijk zou maken om de afwikkelingsdoelstellingen in dezelfde mate te behalen.

In de BRRD en de SRMR wordt de afwikkelingsautoriteiten een zekere beoordelingsmarge gelaten bij het uitvoeren van de beoordeling van het openbaar belang, wat leidt tot uiteenlopende toepassingen en interpretaties die niet altijd de logica en het doel van de wetgeving volledig weerspiegelen. In sommige gevallen, met name binnen de bankenunie, is de beoordeling van het openbaar belang op vrij restrictieve wijze toegepast.

Om de verschillen tot een minimum te beperken en de toepassing van de beoordeling van het openbaar belang, dat wil zeggen de toepassing van afwikkeling, uit te breiden, zijn de volgende wetswijzigingen in het voorstel opgenomen:

Inhoudsopgave

1.

Wijzigingen van de afwikkelingsdoelstellingen


De huidige definitie van “kritieke functies” omvat geen uitdrukkelijke verwijzing naar de gevolgen van de verstoring hiervan voor de reële economie en de financiële stabiliteit op regionaal niveau, wat kan leiden tot de interpretatie dat de functies alleen als kritiek moeten worden beschouwd wanneer de stopzetting hiervan op nationaal niveau gevolgen heeft. Om uiteenlopende interpretaties te voorkomen, wordt aan de definitie van “kritieke functies” een verwijzing toegevoegd naar het “nationale of regionale niveau” van de gevolgen van de verstoring van de voortzetting ervan voor de reële economie of de financiële stabiliteit (artikel 2, lid 1, punt 35).

De afwikkelingsdoelstelling om zo min mogelijk gebruik te maken van buitengewone openbare financiële steun maakt geen onderscheid mogelijk tussen het gebruik van middelen van de nationale begroting en het gebruik van door de sector gefinancierde vangnetten (nationale afwikkelingsfondsen, gemeenschappelijk afwikkelingsfonds of depositogarantiestelsels). Deze afwikkelingsdoelstelling wordt daarom gewijzigd om een specifieke verwijzing op te nemen naar steun uit de begroting van een lidstaat, om aan te geven dat de voorkeur moet worden gegeven aan financiering uit door de sector gefinancierde vangnetten boven financiering met belastinggeld (artikel 31, lid 1, punt c)). Dit wordt aangevuld met een wijziging van de procedureregels voor de beoordeling van het openbaar belang, waarbij de afwikkelingsautoriteit wordt verplicht alle buitengewone openbare financiële steun waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat deze aan de instelling in afwikkeling zal worden verstrekt, in aanmerking te nemen en te vergelijken met de buitengewone openbare financiële steun die in het contrafeitelijke scenario van insolventie zal worden verstrekt. Indien in het contrafeitelijke scenario van insolventie liquidatiesteun wordt verwacht, moet dit leiden tot een positieve uitkomst van de beoordeling van het openbaar belang (artikel 32, lid 5, tweede alinea).

De afwikkelingsdoelstelling in verband met de bescherming van deposanten wordt gewijzigd om te verduidelijken dat afwikkeling gericht moet zijn op de bescherming van deposanten, terwijl de verliezen voor depositogarantiestelsels tot een minimum moeten worden beperkt. Dit betekent dat de voorkeur moet worden gegeven aan afwikkeling wanneer insolventie duurder zou zijn voor het depositogarantiestelsel.

2.

Procedurele wijzigingen van de vergelijking tussen afwikkeling en nationale insolventieprocedures


In het kader van de huidige BRRD moeten de afwikkelingsautoriteiten voor insolventie kiezen, tenzij met afwikkeling de afwikkelingsdoelstellingen beter zouden worden behaald. De huidige tekst van artikel 32, lid 5, bepaalt dat alleen voor afwikkeling wordt gekozen als de afwikkelingsdoelstellingen met een liquidatie van de instelling volgens een normale insolventieprocedure niet in dezelfde mate zouden worden bereikt. Om afwikkeling breder toe te passen, wordt artikel 32, lid 5, eerste alinea, gewijzigd, teneinde te verduidelijken dat nationale insolventieprocedures slechts de voorkeursstrategie moeten zijn wanneer de doelstellingen van het kader hiermee beter worden bereikt dan met afwikkeling (en niet in dezelfde mate). Insolventie blijft hiermee de standaardoptie, maar de wijziging zorgt voor een uitbreiding van de bewijslast voor afwikkelingsautoriteiten wanneer zij willen aantonen dat afwikkeling niet in het openbaar belang is. De beoordeling van het openbaar belang blijft echter een beslissing per geval die door de afwikkelingsautoriteit wordt genomen.

Gebruik van het depositogarantiestelsel bij afwikkeling

Een fundamenteel beginsel van het huidige afwikkelingskader is dat de afwikkelingsfinanciering in de eerste plaats afkomstig moet zijn uit de interne middelen van de bank (haar kapitaal en andere passiva, met inbegrip van bepaalde categorieën deposito’s), die worden gebruikt om haar verliezen te dekken. Deze kunnen worden aangevuld met externe bronnen van financiering, dat wil zeggen 1) de regeling voor afwikkelingsfinanciering — maar pas nadat 8 % van het kapitaal en de passiva van de bank zijn gebruikt om haar verliezen te dekken — en 2) het depositogarantiestelsel — in plaats van gedekte deposanten tot het bedrag aan verlies dat zij zouden hebben geleden (indien het voor hen mogelijk was geweest om bij de afwikkeling verlies te maken). Voor bepaalde kleinere en middelgrote banken, met name banken die hoofdzakelijk zijn gefinancierd aan de hand van deposito’s, kan het erg lastig zijn om aan deze vereisten voor de toegang tot door de sector gefinancierde externe middelen te voldoen zonder de bail-in van deposito’s boven het dekkingsniveau en deposito’s die van dekking zijn uitgesloten. In bepaalde gevallen kan het lijden van verlies op deposito’s echter een brede besmetting en financiële instabiliteit veroorzaken, waarmee het risico op bankruns groter wordt, wat ook ernstige gevolgen kan hebben voor de reële economie.

Om een hogere mate van evenredigheid van het afwikkelingskader te waarborgen, de toepassing van overdrachtsinstrumenten bij afwikkeling voor kleinere en middelgrote banken die de markt zullen verlaten te verbeteren, en interventies van het depositogarantiestelsel te vergemakkelijken ter ondersteuning van dergelijke instrumenten indien nodig om verliezen voor deposanten te voorkomen, wordt artikel 109 dus gewijzigd om bepaalde aspecten van het gebruik van het depositogarantiestelsel bij afwikkeling te verduidelijken. Het fundamentele beginsel dat de eerste lijn van verdediging van noodlijdende banken altijd het interne verliesabsorberende vermogen van de bank moet zijn, alsook de voorwaarden voor toegang tot de regeling voor afwikkelingsfinanciering, worden gehandhaafd. Artikel 109 verduidelijkt met name dat het depositogarantiestelsel kan worden gebruikt om overdrachtstransacties te ondersteunen die gedekte deposito’s omvatten en, onder bepaalde voorwaarden, ook in aanmerking komende deposito’s boven het dekkingsniveau en deposito’s die zijn uitgesloten van de DGS-garantie. De DGS-bijdrage moet een deel van of het volledige verschil tussen de waarde van de aan een koper of een overbruggingsinstelling overgedragen deposito’s en de waarde van de overgedragen activa dekken. Wanneer een bijdrage van de koper als onderdeel van de transactie nodig is om zijn kapitaalneutraliteit te waarborgen en de overeenstemming met de kapitaalvereisten van de koper in stand te houden, mag het depositogarantiestelsel hier ook aan bijdragen.

Om waardevermindering te voorkomen en te waarborgen dat het depositogarantiestelsel over voldoende middelen beschikt om de functies ervan te handhaven, blijven bepaalde grenzen gelden voor de bijdrage van het depositogarantiestelsel bij afwikkeling.

Enerzijds vereist artikel 109, lid 1, dat verliezen voor het depositogarantiestelsel als gevolg van een interventie in een afwikkeling niet hoger zijn dan de verliezen voor het depositogarantiestelsel bij insolventie, indien het daarbij de gedekte deposanten zou betalen en hun vorderingen zou subrogeren. Dit bedrag wordt door het depositogarantiestelsel bepaald op basis van de laagstekostentoets, in overeenstemming met de in de richtlijn depositogarantiestelsels vastgestelde criteria en methodologie voor een mogelijk gebruik van het depositogarantiestelsel. Dezelfde criteria en methodologie moeten ook worden gebruikt bij het bepalen van de behandeling die het depositogarantiestelsel zou hebben genoten indien voor de instelling een normale insolventieprocedure was ingeleid bij het uitvoeren van de waardering achteraf uit hoofde van artikel 74, teneinde te beoordelen of het beginsel dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn, is nageleefd en om te bepalen of een vergoeding aan het depositogarantiestelsel verschuldigd is.

Anderzijds mag het bedrag van de DGS-bijdrage niet hoger zijn dan een eventueel tekort in de waarde van de activa van de instelling in afwikkeling die aan de koper of overbruggingsinstelling zijn overgedragen in vergelijking met de waarde van de overgedragen deposito’s en passiva met dezelfde of een hogere rangorde bij insolventie dan die deposito’s. Hiermee moet worden gewaarborgd dat de bijdrage van het depositogarantiestelsel uitsluitend wordt gebruikt ter bescherming van deposanten, in voorkomend geval, en niet voor de bescherming van crediteuren die bij insolventie een lagere rangorde hebben dan deposito’s.

In artikel 109, lid 1, wordt daarnaast verduidelijkt dat het depositogarantiestelsel slechts kan bijdragen aan een transactie die alle deposito’s omvat indien de afwikkelingsautoriteit concludeert dat de in aanmerking komende deposito’s die het door het depositogarantiestelsel geboden dekkingsniveau overschrijden, evenals de deposito’s die van dekking zijn uitgesloten, tegen verliezen moeten worden beschermd en hiervoor geen bail-in kan plaatsvinden en deze niet in het resterende deel van de instelling in afwikkeling, dat zal worden geliquideerd, kunnen worden gelaten. Dit zou met name het geval zijn wanneer de uitsluiting strikt noodzakelijk is en evenredig is aan het doel om de continuïteit van kritieke functies en kernbedrijfsonderdelen te garanderen of wanneer deze noodzakelijk is om te voorkomen dat een wijdverbreide besmetting of financiële instabiliteit ontstaat, wat de economie van de Unie of een lidstaat ernstig zou verstoren. Om de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregelingen te waarborgen wanneer dit nodig is voor de uitvoering van een overdrachtsstrategie, is in artikel 109, lid 2 ter, bepaald dat de DGS-bijdragen bij afwikkeling moeten meetellen voor de eis van 8 % aan totale passiva en eigen vermogen van de instelling (TLOF) voor de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling. Indien de bijdrage van aandeelhouders en crediteuren van de instelling in afwikkeling door middel van verlagingen, afwaarderingen of de omzetting van hun passiva, opgeteld bij de bijdrage van het depositogarantiestelsel, ten minste 8 % van de totale passiva, met inbegrip van de eigen middelen, van de instelling vormt, kan de afwikkelingsautoriteit de afwikkelingsfinancieringsregeling gebruiken om de afwikkelingsmaatregel te financieren, wat ertoe moet leiden dat de falende instelling de markt verlaat. Om te waarborgen dat het MREL de eerste verdedigingslinie blijft en om het gelijke speelveld in stand te houden, mag dit alleen mogelijk zijn voor instellingen waarvoor in het afwikkelingsplan of het groepsafwikkelingsplan niet is voorzien in de ordelijke liquidatie in het geval van falen, gezien het feit dat het MREL van deze instellingen is vastgesteld op een niveau dat zowel de verliesabsorptie- als de herkapitalisatiebedragen omvat.

Het gebruik van DGS-middelen om de toegang tot regelingen voor afwikkelingsfinanciering mogelijk te maken, zal naar verwachting geen gevolgen hebben voor de stimulansen voor instellingen om het MREL na te leven. Dit komt doordat de stimulansen om het MREL na te leven in de governance van het kader zijn ingebouwd. De afwikkelingsautoriteiten kalibreren de MREL-vereisten voor alle instellingen met afwikkelingsstrategieën, met inbegrip van, in voorkomend geval, kleinere en middelgrote instellingen, in overeenstemming met de bestaande wettelijke bepalingen, en pakken niet-naleving aan de hand van diverse maatregelen. De verplichting van instellingen om hun MREL-vereiste en -capaciteit openbaar te maken, die vanaf 2024 zal gelden (op grond van de huidige regels), zal de marktdiscipline en de naleving versterken. Bovendien zal het gebruik van het depositogarantiestelsel om de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling te vereenvoudigen alleen mogelijk zijn voor overdrachtsstrategieën met het verlaten van de markt en per geval, waar gemotiveerd door de afwikkelingsautoriteiten. Omdat de gefaalde instelling de markt na de afwikkeling zal verlaten wanneer DGS-middelen worden gebruikt, wordt met dit mechanisme dus feitelijk voorkomen dat er sprake is van eventuele voordelen ten aanzien van de MREL-kalibratie of het gebruik van DGS-middelen ten opzichte van andere instellingen die hun activiteiten na de herstructurering zouden voortzetten. Belangrijk is dat er een moreel risico bestaat als gevolg van de mogelijkheid van subsidies buiten afwikkeling, in de vorm van overheidsmiddelen bij insolventie. Door een geloofwaardigere toepassing van afwikkeling mogelijk te maken door middel van het gebruik van het depositogarantiestelsel in specifieke gevallen, moet met de hervorming het gebruik van belastinggeld — wat gevolgen kan hebben voor de ex-antemarktverwachtingen — worden ontmoedigd, wat resulteert in meer marktdiscipline en een verminderd moreel risico. Tot slot is het gebruik van de DGS-bijdrage voor de naleving van de TLOF-drempel van 8 % voor de toegang tot afwikkelingsfinancieringsregelingen beperkt tot instellingen waarvoor het MREL is vastgesteld (dat wil zeggen instellingen en entiteiten die niet als liquidatie-entiteiten zijn aangemerkt) en omvat dit zowel de verliesabsorptie- als de herkapitalisatiecomponenten, in het licht van het feit dat het respectievelijke afwikkelingsplan of groepsafwikkelingsplan niet voorziet in liquidatie in het geval van falen.

Voorrangsregel voor deposanten

Met de huidige bewoording van artikel 108, lid 1, BRRD wordt een voorrangsregel voor deposanten met drie niveaus gecreëerd in de hiërarchie van de vorderingen. In het artikel is bepaald dat gedekte deposito’s en DGS-vorderingen een zogenaamde “superpreferentie” moeten hebben in de rangorde van crediteuren in het insolventierecht van de lidstaten, in verhouding tot niet-gedekte, preferente deposito’s (het deel van de in aanmerking komende deposito’s van natuurlijke personen en kmo’s dat het dekkingsniveau van 100 000 EUR overschrijdt). De laatstgenoemden moeten een hogere rang hebben dan de vorderingen van gewone concurrente schuldeisers.

De BRRD zwijgt momenteel over de rangorde van de overige deposito’s, dat wil zeggen niet-gedekte, niet-preferente (dat wil zeggen deposito’s van andere bedrijven dan kmo’s met een dekkingsniveau van meer dan 100 000 EUR) en uitgesloten deposito’s (die, op grond van het huidige kader, deposito’s van overheden, entiteiten van de financiële sector en pensioenfondsen omvatten). In de meeste lidstaten hebben de niet-gedekte, niet-preferentie deposito’s dezelfde rang in de insolventierangorde als gewone niet-gedekte vorderingen, waaronder schuldinstrumenten van hogere rang die vallen onder het MREL (deel A van de onderstaande figuur), terwijl deze in een minderheid van lidstaten reeds een hogere rang hebben dan gewone niet-gedekte vorderingen (deel B van de onderstaande figuur).

De superpreferentie van het depositogarantiestelsel in het huidige kader (dat wil zeggen dat de rang ervan hoger is dan de rang van vorderingen van deposanten die niet gedekt zijn) heeft gevolgen voor de resultaten van de laagstekostentoets op een wijze dat de DGS-middelen bijna nooit buiten de uitbetaling van gedekte deposito’s bij insolventie kunnen worden gebruikt, omdat het depositogarantiestelsel een volledig herstel of het herstel van een heel groot deel van de middelen zou verwachten die gebruikt zijn voor het terugbetalen van de gedekte deposito’s.

Het gebrek aan een algemene voorrangsregel voor deposanten (dat wil zeggen dat alle deposito’s een hogere rang hebben dan gewone, niet-gedekte vorderingen) in sommige lidstaten leidt echter tot een ongelijk speelveld en potentiële belemmeringen voor de afwikkeling in een grensoverschrijdende context en kan leiden tot inbreuken op het beginsel dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn, waarbij het, om redenen van financiële stabiliteit, noodzakelijk is om niet-gedekte deposito’s van verliezen uit te sluiten.

Om het gebruik van het depositogarantiestelsel bij afwikkeling te vereenvoudigen, op grond van de waarborg van de laagstekostentoets, indien dit noodzakelijk is om de financiële stabiliteit te handhaven en deposanten te beschermen, alsook om belemmeringen voor afwikkeling weg te nemen, wordt artikel 108, lid 1, gewijzigd om een algemene voorrangsregel voor deposanten in te voeren, met een rangorde met één niveau. Dit zou aan de hand van twee wijzigingen worden gerealiseerd. Ten eerste wordt de wettelijke voorrang in het insolventierecht van de lidstaten, die door de BRRD wordt vereist ten opzichte van gewone, niet-gedekte vorderingen, uitgebreid tot alle deposito’s. Dit houdt in dat alle deposito’s, met inbegrip van in aanmerking komende deposito’s van grote corporaties en uitgesloten deposito’s, een hogere rang krijgen dan gewone, niet-gedekte vorderingen. Ten tweede wordt de relatieve rangorde tussen de verschillende categorieën deposito’s vervangen door een voorrangsregel voor deposanten met één niveau, waarbij de superpreferentie van het depositogarantiestelsel/de gedekte deposito’s wordt geschrapt en waarbij alle deposito’s in gelijke rang (pari passu) komen (dat wil zeggen op hetzelfde niveau ten opzichte van elkaar) en een hogere rang krijgen dan gewone, niet-gedekte vorderingen.


Gestileerd overzicht van de insolventierangorde van schuldeisers onder het huidige kader (voorrangsregel voor deposanten met drie niveaus) en na de voorgestelde hervorming (algemene voorrangsregel voor deposanten met één niveau)

Bron: Personeel van de Commissie.

Zoals blijkt uit de effectbeoordeling zou een voorrangsregel voor deposanten met één niveau geen afbreuk doen aan de bescherming die gedekte deposanten momenteel genieten, die uit hoofde van de DGSD altijd verzekerd zijn in het geval dat hun rekeningen niet meer beschikbaar zijn en die verplicht worden uitgesloten van verliezen bij afwikkeling (artikel 44, lid 2, BRRD). Met de hogere preferente rang van de DGS-vorderingen wordt veeleer de bankensector beschermd, die bijdragen aan het depositogarantiestelsel betaalt. Vanuit het oogpunt van de bankensector zelf leidt de hogere rang van het depositogarantiestelsel er echter niet noodzakelijkerwijs toe dat het depositogarantiestelsel minder vaak moet worden aangevuld, gezien het feit dat deze hogere rang zou leiden tot een toename van het gebruik van DGS-middelen voor uitbetaling ten opzichte van overdrachtsstrategieën bij afwikkeling. Dit is het geval omdat een uitbetaling vereist dat de beschikbare DGS-middelen worden gebruikt om het brutobedrag aan gedekte deposito’s te dekken en er sprake is van een tijdsverschil tussen de uitbetaling en het herstel in soms lange insolventieprocedures, evenals een verlies van de waarde van de activa van de franchise.

Daarnaast blijkt met betrekking tot het argument van kostenefficiëntie in verband met het gebruik van DGS-middelen in afwikkeling ten opzichte van de kosten van de uitbetaling van gedekte deposito’s bij insolventie uit empirisch bewijs waarnaar in de effectbeoordeling wordt verwezen 21 dat het uitbetalen van gedekte deposito’s de financiële middelen van het depositogarantiestelsel snel kan uitputten (zelfs wanneer dit volledig gevuld is) of dat, in sommige gevallen, met de financiële middelen van het depositogarantiestelsel geen uitbetaling kan worden ondersteund wanneer het bedrag van de gedekte deposito’s significant is. In dit opzicht moet met de CMDI-evaluatie een goedkoper, kostenefficiënter alternatief gebruik van het depositogarantiestelsel bij afwikkeling mogelijk worden gemaakt, in vergelijking met de kosten van de DGS-uitbetaling bij insolventie, om een overdracht van activa en passiva (met inbegrip van deposito’s) te ondersteunen, gevolgd door het verlaten van de markt. Zie de effectbeoordeling voor een uitgebreide analyse (ook door de EBA in haar antwoord op het verzoek om advies van de Commissie van oktober 2021).

Voorwaarden voor het verstrekken van buitengewone openbare financiële steun

Om ervoor te zorgen dat overheidsmiddelen in de vorm van buitengewone openbare financiële steun niet worden gebruikt om instellingen of entiteiten te steunen die niet financieel levensvatbaar zijn, moet worden voorzien in strikte voorwaarden voor het verstrekken van dergelijke steun en de vorm waarin deze kan worden verstrekt. De bestaande regels voorzien in zekere beperkingen, maar zijn onvoldoende precies. Buitengewone openbare financiële steun buiten afwikkeling moet worden beperkt tot gevallen van preventieve herkapitalisatie, preventieve maatregelen van het depositogarantiestelsel gericht op het in stand houden van de financiële soliditeit en levensvatbaarheid van kredietinstellingen op de lange termijn, maatregelen van het depositogarantiestelsel om de toegang van deposanten te handhaven en andere vormen van steun die wordt verleend in het kader van liquidatieprocedures. Het verlenen van buitengewone openbare financiële steun in andere situaties buiten afwikkeling mag niet worden toegestaan en moet ertoe leiden dat de instelling of entiteit wordt geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen.

Preventieve herkapitalisatie

Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de buitengewone openbare financiële steun die wordt verleend in de vorm van preventieve herkapitalisatie. De toegestane vormen van preventieve maatregelen waarin buiten afwikkeling wordt voorzien en die gericht zijn op de herkapitalisatie van de betrokken entiteit moeten duidelijker worden vastgesteld. De toegekende maatregelen moeten tijdelijk van aard zijn, omdat hiermee negatieve gevolgen van externe schokken moeten worden aangepakt en zij niet worden gebruikt om intrinsieke tekortkomingen, bijvoorbeeld in verband met een verouderd bedrijfsmodel, te compenseren. Het gebruik van perpetuele instrumenten, zoals tier 1-kernkapitaal, moet een uitzondering worden en slechts mogelijk zijn wanneer andere vormen van kapitaalinstrumenten niet toereikend zouden zijn. Een dergelijke wijziging is noodzakelijk om te waarborgen dat de steun tijdelijk van aard blijft. Sterkere en uitdrukkelijkere vereisten inzake de voorafgaande bepaling van de duur en de exitstrategie voor de preventieve maatregelen zijn ook nodig. De entiteit die steun ontvangt, moet op het moment dat de maatregelen worden toegepast, solvent zijn, dat wil zeggen dat door de bevoegde autoriteit is vastgesteld dat zij geen inbreuk maakt op de toepasselijke kapitaalvereisten en dit in de komende twaalf maanden waarschijnlijk niet zal doen. Indien de voorwaarden voor de steunverlening niet worden nageleefd, moet de entiteit die de steun ontvangt worden geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen.

Artikel 32 ter en verlaten van de markt

Ongeacht een potentiële uitbreiding van het gebruik van afwikkeling, zal de afwikkeling van sommige EU-banken niet in het openbaar belang zijn. In dergelijke gevallen moet de bank worden geliquideerd in overeenstemming met het interne recht. De toepasselijke nationale regels lopen sterk uiteen tussen de EU-lidstaten, zowel wat betreft de voorwaarden voor de inleiding van een procedure als de structuur van de procedure zelf. In sommige lidstaten zou de bank gewoon insolvent worden, terwijl er in andere lidstaten een speciale insolventie- of liquidatieregeling voor banken bestaat of verschillende procedures beschikbaar zijn, die er niet noodzakelijkerwijs in alle gevallen toe leiden dat de bank de markt verlaat. De voorwaarden voor de inleiding van nationale insolventieprocedures zijn bovendien niet altijd afgestemd op de bepaling van het falen of waarschijnlijke falen in het kader van de BRRD. Dit kan tot onzekerheid leiden over de vraag of insolventieprocedures kunnen worden gestart (zogenaamde “onzekere situaties”) of de vraag of de procedure leidt tot een duidelijke uitkomst wat betreft het waarborgen dat de bank de markt verlaat.

Om dergelijke situaties aan te pakken, werd in het bankenpakket van 2019 artikel 32 ter ingevoerd, dat de lidstaten ertoe verplicht een ordelijke liquidatie te waarborgen in overeenstemming met het toepasselijke interne recht inzake falende banken die niet worden afgewikkeld op grond van een negatieve beoordeling van het openbaar belang. De uitvoering van deze bepalingen in de nationale rechtskaders is echter niet toereikend om alle restrisico’s dat falende instellingen de markt niet verlaten, aan te pakken. Er is met name nog steeds onzekerheid over welke procedure in deze gevallen van toepassing moet zijn, en met name of slechts normale insolventieprocedures van toepassing moeten zijn of ook eventuele andere nationale procedures van toepassing kunnen zijn.

Om de bestaande inconsistenties en onzekerheid in de lidstaten op te lossen, wordt artikel 32 ter daarom gewijzigd met het oog op een betere omkadering en meer duidelijkheid en om te waarborgen dat de toepasselijke nationale procedures ertoe leiden dat de bank de markt binnen een redelijke termijn verlaat. De wijzigingen zijn niet gericht op en leiden niet tot de harmonisatie van de nationale insolventieregels en er wordt op nationaal niveau een beoordelingsruimte in stand gehouden voor de manier waarop dit verlaten van de markt moet plaatsvinden (dat wil zeggen door middel van een verkoop of op andere wijze).

In dit verband wordt ook voorgesteld om de rol van de intrekking van de licentie van de bank te versterken wanneer deze faalt of waarschijnlijk zal falen en hierop geen afwikkeling volgt. De nieuwe bepaling van artikel 32 ter, lid 3, verleent aan de toezichthouder de bevoegdheid om de licentie enkel op basis van de vaststelling van het falen of waarschijnlijke falen in te trekken, waarbij de intrekking vervolgens een toereikende voorwaarde voor de desbetreffende nationale administratieve of gerechtelijke autoriteiten is om onverwijld de toepasselijke nationale liquidatieprocedure in te leiden.

Wijzigingen in verband met het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL)

3.

MREL voor overdrachtsstrategieën


Als onderdeel van de planning van de afwikkeling definiëren de afwikkelingsautoriteiten de voorkeurs- en alternatieve afwikkelingsstrategieën en bereiden zij de toepassing van de relevante instrumenten voor om de doeltreffende uitvoering ervan te waarborgen. Voor grote en complexe instellingen zijn bail-ins van open banken naar verwachting over het algemeen het afwikkelingsinstrument dat de voorkeur heeft, waarbij de eigen middelen en in aanmerking komende passiva worden afgeschreven en omgezet om verliezen te absorberen en om de bank na de afwikkeling te herkapitaliseren.

Bepaalde kleinere en middelgrote instellingen met bedrijfsmodellen die hoofdzakelijk gebaseerd zijn op financiering aan de hand van eigen kapitaal en deposito’s kunnen tegelijkertijd in aanmerking komen voor overdrachtsstrategieën, het volledige bedrijf of delen ervan worden verkocht aan een koper of een overbruggingsinstelling en hierbij onrendabele activa worden overgedragen aan een vehikel voor activabeheer en de markt wordt verlaten.

Zoals reeds voorzien in het huidige kader, moet het niveau van het MREL de afwikkelingsstrategie weerspiegelen die de voorkeur heeft. De bestaande bepaling van artikel 45 quater is gericht op de MREL-kalibratie voor bail-instrategieën (vereiste voor het verliesabsorptie- en herkapitalisatiebedrag, met gedetailleerde regels voor de manier waarop deze moet worden aangepast en voor de achterstellingsvereisten die hoofdzakelijk gericht zijn op het waarborgen van de naleving van het TLOF-vereiste van 8 %). Terwijl de mogelijkheid om andere afwikkelingsinstrumenten dan bail-in te gebruiken, wordt erkend, regelt de huidige BRRD de MREL-kalibratie voor overdrachtsstrategieën niet in detail. Dit leidt in de praktijk tot rechtsonzekerheid en de toepassing van uiteenlopende methoden door de afwikkelingsautoriteiten bij het vaststellen van het MREL voor dergelijke strategieën.

Daarom moet worden voorzien in een duidelijkere rechtsgrondslag voor het onderscheiden van de MREL-kalibratie voor overdrachtsstrategieën en de MREL-kalibratie voor bail-in, ook met het ook op de evenredigheid en de consistente toepassing. In dit opzicht en ook rekening houdend met de huidige praktijken van de afwikkelingsautoriteiten, wordt een nieuw artikel 45 quater bis ingevoegd, waarin de beginselen uiteen worden gezet die in aanmerking moeten worden genomen bij de kalibratie van het MREL voor overdrachtsstrategieën — omvang, bedrijfsmodel, risicoprofiel, analyse van de overdraagbaarheid, verhandelbaarheid, of de strategie de overdracht van activa inhoudt of aandelenverkoop en het aanvullende gebruik van een vehikel voor activabeheer voor aandelen die niet kunnen worden overgedragen.

Met de wijzigingen wordt het beginsel versterkt dat het MREL de eerste en belangrijkste lijn van verdediging moet blijven voor alle banken, met inbegrip van banken waarvoor een overdrachtsstrategie met het verlaten van de markt zal worden toegepast, om te waarborgen dat verliezen optimaal worden geabsorbeerd door aandeelhouders en crediteuren.

4.

Raming van het gecombineerde buffervereiste in het geval van een verbod op bepaalde uitkeringen


Om een bestaande tekortkoming ten aanzien van de juridische duidelijkheid van het huidige kader aan te pakken met betrekking de bevoegdheid van de afwikkelingsautoriteiten om bepaalde uitkeringen te verbieden wanneer een entiteit niet voldoet aan het gecombineerde buffervereiste in verband met haar MREL, en met name wanneer het gecombineerde buffervereiste (op grond van artikel 104 bis van Richtlijn 2013/36/EU) niet op dezelfde basis als het MREL voor de entiteit geldt, wordt aan artikel 16 bis een nieuw lid 7 toegevoegd om te verduidelijken dat de bevoegdheid om bepaalde uitkeringen te verbieden, moet worden toegepast op basis van de raming van het gecombineerde buffervereiste die voortvloeit uit de gedelegeerde handeling uit hoofde van artikel 45 quater, lid 4, waarin de methode wordt gespecificeerd die de afwikkelingsautoriteiten moeten gebruiken om het gecombineerde buffervereiste in dergelijke omstandigheden te ramen.

5.

De-minimisvrijstelling van bepaalde MREL-vereisten


Uit hoofde van de MREL-regels van de BRRD vallen structureel achtergestelde passiva als bedoeld in artikel 72 ter, lid 2, punt d), iii), RKV onder de definitie van “achtergestelde in aanmerking komende instrumenten”, die overal in artikel 45 ter BRRD wordt gebruikt. Passiva die op grond van de RKV in aanmerking mogen komen voor de de-minimisvrijstelling van artikel 72 ter, lid 4, RKV zijn echter geen “achtergestelde in aanmerking komende instrumenten” uit hoofde van de BRRD, omdat lid 4 van artikel 72 ter, RKV uitdrukkelijk is uitgesloten van de definitie van artikel 2, lid 1, punt 71 ter, BRRD.

Om deze inconsistentie te verhelpen, wordt een nieuw lid toegevoegd aan artikel 45 ter BRRD, dat de afwikkelingsautoriteiten de mogelijkheid biedt om af te wikkelen entiteiten toe te staan de MREL-achterstellingsvereisten na te leven met gebruik van niet-achtergestelde passiva wanneer aan de voorwaarden van artikel 72 ter, lid 4, RKV is voldaan.

Om de afstemming op het TLAC-kader te waarborgen, mag het MREL-achterstellingsvereiste van af te wikkelen entiteiten die profiteren van de de-minimisvrijstelling niet naar beneden worden bijgesteld met een bedrag dat gelijk is aan het TREA-percentage van 3,5 % voor het TLAC, in overeenstemming met artikel 45 ter, lid 4, eerste alinea, tweede zin, BRRD.

Voorwaardelijke verplichtingen

Het voorstel verduidelijkt ook de status van voorwaardelijke verplichtingen en voorzieningen met het oog op de planning en uitvoering van de afwikkeling. Met de wijzigingen wordt rekening gehouden met de internationale standaard voor jaarrekeningen 37 (IFRS 37), “Voorzieningen, voorwaardelijke verplichtingen en voorwaardelijke activa”, en worden verwijzingen ingevoerd naar i) voorzieningen (passiva van een onzekere omvang en met een onzeker tijdstip) en ii) voorwaardelijke verplichtingen (mogelijke verplichtingen die van onzekere toekomstige gebeurtenissen afhangen, of bestaande verplichtingen waarbij betaling onwaarschijnlijk is of het bedrag van de waarschijnlijke betaling niet op een betrouwbare manier kan worden vastgesteld). De twee categorieën verschillen wat betreft de kans op het moeten doen van een betaling en voorzieningen moeten als passiva worden behandeld, terwijl voorwaardelijke verplichtingen niet als zodanig zouden worden behandeld. Vanuit afwikkelingsperspectief betekent dit dat voorzieningen die zijn erkend in principe bail-inbaar moeten zijn, terwijl een bail-in van voorwaardelijke verplichtingen vanwege hun onzekere aard onwaarschijnlijk is.

Bijdragen en onherroepelijke betalingstoezeggingen

Om rekening te houden met het einde van de initiële periode voor de opbouw van afwikkelingsfinancieringsregelingen en de daaruit voortvloeiende verlaging van het bedrag aan regelmatige vooraf te betalen bijdragen, worden in de artikelen 102 en 104 technische wijzigingen aangebracht om het maximumbedrag van de achteraf te betalen bijdragen die kunnen worden geïnd, los te koppelen van het bedrag van de regelmatige vooraf te betalen bijdragen, zodat een onevenredig laag plafond voor achteraf te betalen bijdragen wordt vermeden en een uitstel van de inning van regelmatige vooraf te betalen bijdragen mogelijk wordt gemaakt indien de kosten van een jaarlijkse inning niet in verhouding zouden staan tot het te innen bedrag. De behandeling van onherroepelijke betalingstoezeggingen wordt ook verduidelijkt in artikel 103, zowel wat betreft het gebruik hiervan bij afwikkeling als wat betreft de te volgen procedure in het geval een instelling of entiteit niet langer verplicht is om bijdragen te betalen.

Om te zorgen voor meer transparantie en zekerheid met betrekking tot het aandeel onherroepelijke betalingstoezeggingen in het totale bedrag aan vooraf te betalen bijdragen dat moet worden geïnd, wordt verduidelijkt dat de afwikkelingsautoriteiten een dergelijk aandeel jaarlijks moeten bepalen, in overeenstemming met de toepasselijke grenzen.

Taken voor de EBA

De afwikkelingsautoriteiten hebben in de afgelopen jaren een brede reeks beleidsmaatregelen ontwikkeld en uitgevoerd om de afwikkelbaarheid van banken te verbeteren en te zorgen voor een toereikend niveau van voorbereiding bij het gebruik van afwikkelingsinstrumenten en bevoegdheden in het geval van afwikkeling. De EBA heeft gemeenschappelijke normen ontwikkeld om de bepalingen van de BRRD aan te vullen en de praktijken van autoriteiten in de hele Unie te harmoniseren.

Om te waarborgen dat de toepasselijke normen geschikt blijven en dat nieuwe normen waar passend worden vastgesteld, worden nieuwe rollen en taken aan de EBA toegewezen, om verslag uit te brengen over de bestaande praktijken, de overeenstemming te bevorderen en een hoog niveau van bereidheid onder de bevoegde autoriteiten en afwikkelingsautoriteiten aan te moedigen. Er worden nieuwe taken voor de EBA ingevoerd om de acties van de afwikkelingsautoriteiten te monitoren, teneinde een doeltreffende uitvoering van het kader te waarborgen en mogelijke verschillen tussen de lidstaten op het gebied van afwikkelbaarheidsbeoordelingen en de operationalisering van afwikkelingsinstrumenten en bevoegdheden te beoordelen. Daarnaast wordt een nieuwe rol voor de EBA ingevoerd om de overeenstemming en uitwisseling tussen bevoegde en afwikkelingsautoriteiten te bevorderen aan de hand van de coördinatie van Uniebrede oefeningen voor het testen van de toepassing van het kader bij herstel en afwikkeling.

Bovendien wordt de EBA, in het licht van de meerdere nationale opties waarover de lidstaten op grond van artikel 44 bis beschikken, gevraagd om verslag uit te brengen over de toepassing van dat artikel, waarbij de manieren waarop het in de lidstaten wordt toegepast, worden vergeleken en de impact van eventuele verschillen op grensoverschrijdende activiteiten wordt geanalyseerd.

Tot slot is uit de praktijk gebleken dat, omdat instellingen en entiteiten eventueel het interne MREL op individuele of geconsolideerde basis moeten naleven, de aanvullende vereisten voor eigen middelen en het gecombineerde buffervereiste van de RKV in sommige situaties niet op dezelfde basis worden vastgesteld als het interne MREL. Daarom moeten de bestaande technische reguleringsnormen inzake de raming van de aanvullende vereisten voor eigen middelen en het gecombineerde buffervereiste, die bij Gedelegeerde Verordening (EU) 2021/1118 van de Commissie 22 zijn goedgekeurd, worden uitgebreid, zodat deze niet alleen van toepassing zijn op de afwikkelingsautoriteiten, maar ook op entiteiten die niet als afwikkelingsautoriteiten zijn aangemerkt. De taak van de EBA, zoals bedoeld in artikel 45 quater, lid 4, wordt dienovereenkomstig gewijzigd.

Overige bepalingen

Om de administratieve lasten voor instellingen te beperken wat betreft verplichtingen om de herstelplannen jaarlijks te actualiseren, wordt aan artikel 5, lid 2, een derde alinea toegevoegd, waarin wordt bepaald dat het aan toezichthouders is om ontheffing te verlenen van de verplichting om bepaalde delen van het plan voor een bepaalde cyclus bij te werken wanneer er geen sprake is van wijzigingen in de wettelijke of organisatorische structuur van de instelling, haar activiteiten of haar financiële situatie.

Op grond van de huidige tekst van de BRRD, gaan de herstelplannen niet uit van toegang tot of ontvangst van buitengewone openbare financiële steun. De regel van artikel 5, lid 3, wordt aangevuld om te bepalen dat de herstelplannen, naast de openbare financiële steun, niet uitgaan van de toegang tot of ontvangst van noodliquiditeitssteun van een centrale bank of liquiditeitssteun van een centrale bank die wordt verleend onder niet-standaardvoorwaarden inzake zekerheidstelling, looptijd en rentevoet.

De afwikkelingsautoriteiten moeten maatregelen vaststellen die bij het opstellen van groepsafwikkelingsplannen ten aanzien van groepsentiteiten moeten worden genomen. De intensiteit en mate van gedetailleerdheid van deze werkzaamheden met betrekking tot dochterondernemingen die geen af te wikkelen entiteiten zijn, kunnen uiteenlopen naargelang de omvang en het risicoprofiel van de betrokken instellingen en entiteiten, de aanwezigheid van kritieke functies en de groepsafwikkelingsstrategie. De BRRD wordt dus gewijzigd met de invoering van een nieuwe alinea in artikel 12, lid 1, die de afwikkelingsautoriteiten zal toestaan om, waar passend, bij de uitvoering van deze taak een vereenvoudigde benadering toe te passen.

6.

Verduidelijkingen van artikel 44, lid 7


De huidige bepaling van artikel 44, lid 7, is onduidelijk wat betreft de voorwaarde voor en de volgorde van het gebruik van de afwikkelingsfinancieringsregeling en alternatieve financieringsbronnen na het verstrekken van een initiële financiering van tot 5 % van de TLOF-grens en nadat alle concurrente, niet-preferente passiva, met uitzondering van in aanmerking komende deposito’s, volledig zijn afgeschreven of omgezet. Artikel 44, lid 7, wordt derhalve gewijzigd om te zorgen voor juridische duidelijkheid en een aanvullende flexibiliteit om het afwikkelingsfonds te gebruiken voor meer dan 5 % van de TLOF.

7.

Afwikkelingscolleges


Om te zorgen voor afstemming op artikel 51, lid 3, van Richtlijn (EU) 2013/36, dat voorziet in de oprichting van colleges van toezichthouders door de bevoegde autoriteiten die het toezicht op een instelling met significante bijkantoren in andere lidstaten uitoefenen, teneinde de samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de toezichthouders van de thuis- en de gastlidstaat te vereenvoudigen, wordt aan artikel 88 BRRD een nieuw lid 6 bis toegevoegd, dat voorziet in de oprichting van afwikkelingscolleges in deze gevallen, om de samenwerking en uitwisseling van informatie tussen de afwikkelingsautoriteiten van de thuis- en de gastlidstaat te vereenvoudigen.

8.

Rangorde van vorderingen van de afwikkelingsfinancieringsregeling


In artikel 37, lid 7, is bepaald dat met de afwikkelingsfinancieringsregeling redelijke uitgaven die rechtmatig zijn gedaan in verband met het gebruik van de afwikkelingsinstrumenten of de uitoefening van afwikkelingsbevoegdheden kunnen worden teruggekregen van de instelling in afwikkeling als preferente crediteur. In de BRRD werd echter de relatieve rang van de afwikkelingsfinancieringsregeling ten opzichte van andere preferente crediteuren niet gespecificeerd. Het nieuwe lid 9, dat aan artikel 108 wordt toegevoegd, verduidelijkt dat dergelijke vorderingen van de afwikkelingsfinancieringsregeling een hogere rang moeten hebben dan de vorderingen van deposanten en depositogarantiestelsels.

De afwikkelingsfinancieringsregeling kan bovendien voor de in artikel 101 vastgestelde doeleinden bij afwikkeling worden gebruikt. In de BRRD is tot nu toe niet gespecificeerd of een dergelijk gebruik een vordering ten gunste van de afwikkelingsfinancieringsregeling oplevert en zo ja, wat dit betekent voor de rang in de insolventierangorde van een dergelijke vordering. Aan artikel 108 wordt een nieuw lid 8 toegevoegd, waarin wordt gespecificeerd dat, wanneer de activiteiten van de instelling in afwikkeling gedeeltelijk worden overgedragen aan een overbruggingsinstelling of een particuliere koper met steun van de afwikkelingsfinancieringsregeling, deze een vordering moet hebben op de resterende entiteit. Het bestaan van een dergelijke vordering moet per geval worden beoordeeld, afhankelijk van de afwikkelingsstrategie en de manier waarop de afwikkelingsfinancieringsregeling concreet is gebruikt, maar moet verband houden met het gebruik van de afwikkelingsfinancieringsregeling om verliezen op te vangen in plaats van crediteuren, zoals wanneer de regeling wordt gebruikt om activa en passiva te garanderen die aan een ontvanger zijn overgedragen of om het verschil tussen de overgedragen activa en passiva te dekken.

Wanneer de afwikkelingsfinancieringsregeling wordt gebruikt ter ondersteuning van de toepassing van het instrument van bail-in als primaire afwikkelingsstrategie (artikel 43, lid 2, punt a)), in plaats van de afschrijving en omzetting van de passiva van bepaalde crediteuren, mag dit geen vordering op de instelling in afwikkeling opleveren, aangezien hiermee het doel van de bijdrage van de afwikkelingsfinancieringsregeling zou worden weggenomen. Vergoedingen die worden betaald als gevolg van een inbreuk op het beginsel dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn, mogen evenmin een vordering ten gunste van de afwikkelingsfinancieringsregeling opleveren.

9.

Uitwisseling van informatie


Artikel 128 wordt gewijzigd om de gemeenschappelijke afwikkelingsraad, de ECB en andere leden van het Europees Stelsel van centrale banken, de EBA, de afwikkelingsautoriteiten en de bevoegde autoriteiten de mogelijkheid te bieden om de Commissie te voorzien van alle informatie die noodzakelijk is voor de uitvoering van haar taken in verband met beleidsontwikkeling.