Toelichting bij COM(2023)226 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 806/2014 wat betreft vroegtijdige-interventiemaatregelen, afwikkelingsvoorwaarden en financiering van afwikkelingsmaatregelen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)226 - Wijziging van Verordening (EU) nr. 806/2014 wat betreft vroegtijdige-interventiemaatregelen, afwikkelingsvoorwaarden en ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)226   |
| datum | 18-04-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
De voorgestelde wijzigingen van Richtlijn 2014/59/EU 1 (de richtlijn herstel en afwikkeling van banken — BRRD) maken deel uit van het wetgevingspakket voor het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI), dat ook wijzigingen van Verordening (EU) nr. 806/2014 2 (de verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme — SRMR) en Richtlijn 2014/49/EU 3 (de richtlijn depositogarantiestelsels — DGSD) omvat.
Het EU-kader voor crisisbeheer is solide, maar eerdere gevallen van bankfalen hebben aangetoond dat verbeteringen nodig zijn. Met de CMDI-hervorming moet worden voortgebouwd op de doelstellingen van het kader voor crisisbeheer en moet een consistentere benadering van afwikkeling worden gewaarborgd, zodat elke bank die in crisis verkeert de markt op ordelijke wijze kan verlaten, terwijl de financiële stabiliteit wordt gehandhaafd, geen belastinggeld verloren gaat en het vertrouwen van deposanten behouden blijft. Met name het bestaande afwikkelingskader voor kleinere en middelgrote banken moet worden versterkt wat betreft zijn ontwerp, uitvoering en bovenal stimulansen voor de toepassing ervan, zodat het op geloofwaardigere wijze op die banken kan worden toegepast.
Achtergrond van het voorstel
In de nasleep van de mondiale financiële en staatsschuldencrisis heeft de EU resolute maatregelen genomen, in lijn met internationale verzoeken om hervormingen, om een veiligere financiële sector voor de eengemaakte markt van de EU te creëren. Hierbij werd voorzien in de instrumenten en bevoegdheden om het falen van banken op ordelijke wijze te behandelen, terwijl de financiële stabiliteit, de overheidsfinanciën en de bescherming van deposanten in stand werden gehouden. De bankenunie werd in 2014 opgericht en bestaat momenteel uit twee pijlers: een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM) en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). De bankenunie is echter nog niet volledig en de derde pijler ontbreekt: een Europees depositogarantiestelsel (EDIS) 4 . Het voorstel van de Commissie tot vaststelling van EDIS 5 , dat zij op 24 november 2015 goedkeurde, wordt nog steeds behandeld.
De bankenunie stoelt op één rulebook dat, wat het CMDI betreft, uit drie EU-wetgevingshandelingen bestaat, die in 2014 werden goedgekeurd: de BRRD, de SRMR en de DGSD. In de BRRD zijn de bevoegdheden, regels en procedures vastgesteld voor het herstel en de afwikkeling van banken, met inbegrip van regelingen voor grensoverschrijdende samenwerking om grensoverschrijdend bankfalen aan te pakken. Bij de SRMR zijn de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (GAR) en het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds (GAF) tot stand gebracht. In deze verordening zijn bovendien de bevoegdheden, regels en procedures voor de afwikkeling van in de bankenunie gevestigde entiteiten gedefinieerd, in het kader van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (GAM). De DGSD waarborgt de bescherming van deposanten en bevat de regels voor het gebruik van DGS-middelen. De BRRD en de DGSD zijn in alle lidstaten van toepassing, terwijl de SRMR van toepassing is in de lidstaten die deelnemen aan de bankenunie.
Met het bankenpakket van 2019, ook wel bekend als het “pakket risicoverminderende maatregelen”, werden de BRRD, de SRMR, de verordening kapitaalvereisten (VKV) 6 en de richtlijn kapitaalvereisten (RKV) 7 herzien. Deze wijzigingen omvatten maatregelen waarmee verbintenissen werden nagekomen die de EU op internationale fora 8 was aangegaan om nadere stappen te zetten in de richting van de voltooiing van de bankenunie, door te voorzien in geloofwaardige risicoverminderende maatregelen om de gevaren voor de financiële stabiliteit te beperken.
In november 2020 bereikte de Eurogroep overeenstemming over de ontwikkeling en vroege invoering van een gemeenschappelijk budgettair vangnet voor het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de vorm van het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) 9 .
De hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI) en de bredere gevolgen voor de bankenunie
Samen met de CMDI-hervorming zou een volledige bankenunie, met inbegrip van de derde pijler ervan, EDIS, een hoger niveau van financiële bescherming en vertrouwen bieden aan de huishoudens en ondernemingen in de EU, het vertrouwen vergroten en de financiële stabiliteit versterken, als noodzakelijke voorwaarden voor groei, welvaart en veerkracht in de economische en monetaire unie (EMU) en de EU in algemenere zin. De kapitaalmarktenunie vormt een aanvulling op de bankenunie, aangezien beide initiatieven essentieel zijn voor de financiering van de dubbele transitie (de digitale en de groene transitie), de vergroting van de internationale rol van de euro en de versterking van de open strategische autonomie van de EU en haar concurrentievermogen in een veranderende wereld, met name gezien de huidige moeilijke economische en geopolitieke situatie 10 11 .
In juni 2022 bereikte de Eurogroep geen overeenstemming over een uitgebreider werkplan voor het voltooien van de bankenunie door middel van de opname van EDIS. De Eurogroep nodigde de Commissie in plaats daarvan uit om meer gerichte wetgevingsvoorstellen in te dienen voor de hervorming van het EU-kader voor bankencrisisbeheer en nationale depositoverzekering 12 .
Het Europees Parlement onderstreepte in zijn jaarverslag over de bankenunie van 2021 13 ook het belang van het voltooien van de bankenunie met de vaststelling van EDIS en uitte zijn steun voor de Commissie voor het indienen van een wetgevingsvoorstel inzake de CMDI-evaluatie. Hoewel EDIS niet uitdrukkelijk door de Eurogroep werd onderschreven, zou het de CMDI-hervorming robuuster maken en synergieën en efficiëntiewinsten voor de sector opleveren. Een dergelijk wetgevingspakket zou deel uitmaken van de agenda voor het voltooien van de bankenunie, zoals benadrukt in de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen, waarin zij ook herinnerde aan het belang van EDIS, en zoals regelmatig ondersteund door leiders 14 .
De doelstellingen van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI)
Het CMDI-kader werd ontwikkeld om de risico’s te beperken en het falen van instellingen, ongeacht hun omvang, te beheren, waarbij vier overkoepelende doelstellingen moesten worden bereikt:
i) bescherming van de financiële stabiliteit, terwijl besmetting wordt voorkomen, en zodoende de marktdiscipline en de continuïteit van de kritieke functies voor de samenleving te waarborgen;
ii) waarborging van de werking van de eengemaakte markt en het voorzien in een gelijk speelveld overal in de EU;
iii) gebruik van belastinggeld tot een minimum beperken en de link tussen banken en staten verzwakken; en
iv) bescherming van de deposanten en waarborgen van het vertrouwen van consumenten.
Het CMDI-kader voorziet in een reeks instrumenten die in de verschillende fasen van de levenscyclus van noodlijdende banken kunnen worden toegepast: herstelmaatregelen op basis van door banken opgestelde herstelplannen; vroegtijdige-interventiemaatregelen; maatregelen om het falen van een bank te voorkomen; door de afwikkelingsautoriteiten opgestelde afwikkelingsplannen; een afwikkelingsinstrumentarium wanneer wordt vastgesteld dat de bank faalt of waarschijnlijk zal falen en dat de afwikkeling van de bank (in plaats van de liquidatie ervan) in het openbaar belang is. Daarnaast zijn nationale insolventieprocedures, die buiten het CMDI-kader vallen 15 , nog steeds van toepassing op die falende banken waarvoor deze nationale procedures toereikend zijn, indien deze geschikter zijn (dan afwikkeling) en het openbaar belang niet schaden, noch de financiële stabiliteit in gevaar brengen.
Het CMDI-kader moet voorzien in een combinatie van financieringsbronnen om gevallen van falen op economisch efficiënte wijze te beheren, de financiële stabiliteit en deposanten te beschermen en de marktdiscipline te handhaven, terwijl het gebruik van de overheidsmiddelen, en uiteindelijk de kosten voor belastingbetalers, wordt beperkt. De kosten van de afwikkeling van de bank worden in de eerste plaats gedekt door de eigen middelen van de bank, dat wil zeggen toegewezen aan de aandeelhouders en crediteuren van de bank zelf (die het interne verliesabsorberend vermogen van de bank vormen), waarmee ook het moreel risico wordt beperkt en de marktdiscipline wordt verbeterd. Indien nodig kan dit worden aangevuld met middelen uit depositogarantiestelsels (DGS) en financieringsregelingen voor de afwikkeling (nationale afwikkelingsfondsen of het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de bankenunie). Deze fondsen worden gefinancierd door bijdragen van alle banken, ongeacht hun omvang en bedrijfsmodel. In de bankenunie zijn deze regels verder geïntegreerd door de gemeenschappelijke afwikkelingsraad te belasten met het beheer van en het toezicht op het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds, dat wordt gefinancierd uit bijdragen van de sector in de deelnemende lidstaten van de bankenunie. Afhankelijk van het op een bank in nood toegepaste instrument (bv. preventieve, beschermende, afwikkelings- of alternatieve maatregelen in het kader van nationale insolventieprocedures) en de specifieke details van de zaak, kan staatssteuncontrole 16 nodig zijn voor interventies door een nationaal afwikkelingsfonds/gemeenschappelijk afwikkelingsfonds, een depositogarantiestelsel of overheidsfinanciering uit de overheidsbegroting.
Motivering van het voorstel
Ondanks de sinds 2014 geboekte vooruitgang werd er zelden gekozen voor afwikkeling, met name in de bankenunie. Er werden terreinen vastgesteld waarop een verdere versterking en aanpassing nodig waren wat betreft het CMDI-kader in termen van ontwerp, uitvoering en vooral stimulansen voor de toepassing ervan.
Tot nu toe werden veel falende banken van kleinere of middelgrote omvang op basis van nationale regelingen behandeld, waarbij vaak gebruik werd gemaakt van belastinggeld (bail-outs) in plaats van de door de sector gefinancierde vangnetten, zoals het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds in de bankenunie, dat tot dusverre nog niet is gebruikt voor afwikkelingen. Dit druist in tegen de intentie van het kader zoals het werd opgezet na de mondiale financiële crisis, die gepaard ging met een grote paradigmaverschuiving van bail-out naar bail-in. In dit verband zijn de alternatieve kosten van de door alle banken gefinancierde afwikkelingsfinancieringsregelingen aanzienlijk.
Belangrijke overkoepelende doelstellingen van het afwikkelingskader werden niet volledig behaald, zoals met name het vergemakkelijken van de werking van de eengemaakte markt voor bankdiensten van de EU door een gelijk speelveld te waarborgen, grensoverschrijdende en binnenlandse crises aan te pakken en het gebruik van belastinggeld tot een minimum te beperken.
De voornaamste redenen hiervoor zijn verkeerd afgestemde prikkels bij het kiezen voor het juiste instrument om falende banken te beheren, waardoor het geharmoniseerde afwikkelingskader niet wordt toegepast en voor andere wegen wordt gekozen. Dit is over het algemeen het gevolg van de ruime beoordelingsvrijheid bij de beoordeling van het openbaar belang, problemen bij de toegang tot afwikkelingsfinanciering zonder deposanten de verliezen te laten dragen, en een eenvoudigere toegang tot financiering buiten afwikkeling om. Wanneer dit traject wordt gevolgd, nemen de risico’s op versnippering en niet-optimale uitkomsten bij het beheer van bankfalen, met name van kleinere en middelgrote banken, toe.
De evaluatie van het CMDI-kader en de wisselwerking met nationale insolventieprocedures moet oplossingen bieden voor het aanpakken van deze problemen. De evaluatie moet het ook mogelijk maken om de doelstellingen van het kader volledig te behalen en het kader geschikt te maken voor alle banken in de EU, ongeacht hun omvang, bedrijfsmodel en verplichtingenstructuur, zelfs voor kleinere en middelgrote banken, indien vereist op grond van de heersende omstandigheden. De herziening moet gericht zijn op het waarborgen van een samenhangende toepassing van de regels in alle lidstaten, het zorgen voor een beter gelijk speelveld, terwijl de financiële stabiliteit en de deposanten worden beschermd, het voorkomen van besmetting en het beperken van het gebruik van belastinggeld. Het kader moet met name worden verbeterd om de afwikkeling van kleinere en middelgrote banken, zoals oorspronkelijk verwacht, te vergemakkelijken, door de gevolgen voor de financiële stabiliteit en de reële economie te verzachten, zonder gebruik te maken van overheidsmiddelen, en door het vertrouwen van hun deposanten — hoofdzakelijk huishoudens en kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) — te bevorderen. Wat de omvang van de beoogde wijzigingen betreft, wordt met de CMDI-evaluatie niet gestreefd naar een hervorming van het huidige kader, maar veeleer naar hoognodige verbeteringen op verschillende belangrijke gebieden om ervoor te zorgen dat het kader, zoals beoogd, voor alle banken werkt.
Samenvatting van de elementen van de hervorming van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering (CMDI)
De in het CMDI-pakket opgenomen wijzigingen beslaan een reeks beleidsaspecten en vormen een samenhangend antwoord op de geconstateerde problemen:
·het uitbreiden van het toepassingsgebied van de afwikkeling door de beoordeling van het openbaar belang te evalueren, indien hiermee de doelstellingen van het kader, zoals het beschermen van de financiële stabiliteit, het geld van belastingbetalers en het vertrouwen van deposanten, beter kunnen worden verwezenlijkt dan met nationale insolventieprocedures;
·het versterken van de afwikkelingsfinanciering, door het interne verliesabsorberend vermogen van instellingen, dat nog steeds de eerste lijn van verdediging vormt, aan te vullen met gebruik van DGS-middelen tijdens de afwikkeling om, waar passend, de toegang tot afwikkelingsfondsen te vereenvoudigen zonder verliezen aan deposanten op te leggen, waarbij voorwaarden en waarborgen in acht worden genomen;
·het wijzigen van de rangorde van vorderingen bij insolventie en het waarborgen van een algemene voorrangsregel voor deposanten, met één niveau, om het gebruik van DGS-middelen bij andere maatregelen dan de uitbetaling van de gedekte deposito’s mogelijk te maken;
·het harmoniseren van de laagstekostentoets voor alle soorten DGS-interventies naast de uitbetaling van gedekte deposito’s in het kader van insolventie, om het gelijke speelveld te verbeteren en de samenhang van de uitkomsten te waarborgen;
·het verduidelijken van het kader voor vroegtijdige interventie door overlappingen tussen vroegtijdige-interventie- en toezichtsmaatregelen weg te nemen, rechtszekerheid te bieden wat betreft de toepasselijke voorwaarden en de samenwerking tussen bevoegde en afwikkelingsautoriteiten te verbeteren;
·het waarborgen en de tijdige inleiding van de afwikkeling; en
·het verbeteren van de bescherming van deposanten (bv. gerichte verbeteringen van de bepalingen van de DGSD met betrekking tot de reikwijdte van de bescherming en grensoverschrijdende samenwerking, harmonisatie van nationale opties en verbetering van de transparantie ten aanzien van de financiële soliditeit van depositogarantiestelsels).
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstel bevat wijzigingen van de bestaande wetgeving om het volledig consistent te maken met de bestaande beleidsbepalingen op het gebied van bankencrisisbeheer en depositoverzekering. De evaluatie van de BRRD/SRMR en de DGSD is gericht op het verbeteren van de werking van het kader, op zodanige wijze dat afwikkelingsautoriteiten worden voorzien van de instrumenten om het falen van banken, ongeacht hun omvang en bedrijfsmodel, te kunnen afhandelen, om de financiële stabiliteit in stand te houden, deposanten te beschermen en het gebruik van belastinggeld te voorkomen.
• Samenhang met andere beleidsgebieden van de EU
Met het voorstel wordt voortgebouwd op de hervormingen die werden doorgevoerd in de nasleep van de financiële crisis die de aanleiding vormde voor de oprichting van de bankenunie en de vaststelling van één rulebook voor alle EU-banken.
Het voorstel draagt bij tot de versterking van de financiële wetgeving van de EU die in het afgelopen decennium is aangenomen, om risico’s in de financiële sector te beperken en een ordelijk beheer van gevallen van bankfalen te waarborgen. Hiermee moet het bankenstelsel robuuster worden gemaakt en moet uiteindelijk de duurzame financiering van economische activiteiten in de EU worden bevorderd. Het voorstel is volledig in overeenstemming met de fundamentele doelstellingen van de EU om de financiële stabiliteit te bevorderen, het gebruik van belastinggeld voor de afwikkeling van banken te beperken en het vertrouwen van deposanten te beschermen. Deze doelstellingen zijn bevorderlijk voor een hoog niveau van concurrentievermogen en consumentenbescherming.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Met het voorstel wordt een bestaande verordening, de SRMR, gewijzigd, met name wat betreft de verbeterde toepassing van de instrumenten die reeds beschikbaar zijn het kader voor de afwikkeling van banken, waarbij de voorwaarden voor afwikkeling worden verduidelijkt, de toegang tot vangnetten bij bankfalen wordt vereenvoudigd en de duidelijkheid en samenhang van financieringsregels worden verbeterd. Door geharmoniseerde voorschriften vast te stellen voor de toepassing van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering op banken in de lidstaten die aan het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme deelnemen, vermindert het voorstel aanzienlijk het risico van uiteenlopende nationale voorschriften in die lidstaten, die de concurrentie op de interne markt zouden kunnen verstoren.
De rechtsgrondslag voor het voorstel is dan ook hetzelfde als de rechtsgrondslag van de oorspronkelijke wetgevingshandeling, dat wil zeggen artikel 114 VWEU. Die bepaling maakt het mogelijk om maatregelen vast te stellen voor de onderlinge aanpassing van nationale bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt tot doel hebben.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De rechtsgrondslag valt onder het gebied van de interne markt, dat wordt beschouwd als een gedeelde bevoegdheid in de zin van artikel 4 VWEU. De meeste van de overwogen acties betreffen actualiseringen en wijzigingen van het bestaande EU-recht en hebben als zodanig betrekking op gebieden waarop de EU haar bevoegdheid reeds heeft uitgeoefend en niet voornemens is de uitoefening van die bevoegdheid stop te zetten.
Aangezien de doelstellingen die met de voorgestelde maatregelen worden beoogd, een aanvulling vormen op reeds bestaande EU-wetgeving kunnen zij dus het beste op EU-niveau worden verwezenlijkt in plaats van met uiteenlopende nationale initiatieven. In het bijzonder werden de beweegredenen voor een specifieke en geharmoniseerde EU-afwikkelingsregeling voor alle banken in de EU uiteengezet bij de vaststelling van het kader in 2014. In de belangrijkste kenmerken komen de internationale richtsnoeren en de hoofdkenmerken van doeltreffende afwikkelingsstelsels voor financiële instellingen, zoals goedgekeurd door de Raad voor financiële stabiliteit in de nasleep van de mondiale financiële crisis van 2008, tot uiting.
Het subsidiariteitsbeginsel is verankerd in het bestaande afwikkelingskader. De doelstellingen ervan, dat wil zeggen de harmonisatie van de regels en processen voor afwikkeling, kunnen niet op toereikende wijze door de lidstaten worden behaald. Gezien de gevolgen van het falen van instellingen in de gehele EU kunnen zij in plaats daarvan beter op EU-niveau worden behaald door middel van EU-maatregelen.
Het doel van het bestaande afwikkelingskader was altijd al om te voorzien in een gemeenschappelijk instrumentarium voor de doeltreffende en ordelijke afhandeling van gevallen van bankfalen, ongeacht de omvang, het bedrijfsmodel of de locatie van de bank, indien dit noodzakelijk is om de financiële stabiliteit van de EU, de lidstaat of de regio waarin de bank actief is, in stand te houden en deposanten te beschermen, zonder gebruik te maken van overheidsmiddelen.
Met het voorstel worden sommige bepalingen van de SRMR gewijzigd om het bestaande kader te verbeteren, met name wat betreft het toepassen ervan op kleinere en middelgrote banken, omdat de doelstellingen ervan anders mogelijk niet worden behaald.
Risico’s voor de financiële stabiliteit, het vertrouwen van deposanten of het gebruik van overheidsmiddelen in één lidstaat kunnen vergaande grensoverschrijdende gevolgen hebben en uiteindelijk bijdragen tot een versnippering van de eengemaakte markt. Het gebrek aan maatregelen op EU-niveau voor minder belangrijke banken en hun vermeende uitsluiting van een gemeenschappelijk vangnet zouden ook gevolgen kunnen hebben voor hun markttoegang en vermogen om deposanten aan te trekken in vergelijking met belangrijke banken. Bovendien zouden nationale oplossingen om bankfalen aan te pakken de link tussen banken en staten verslechteren en de achterliggende gedachte van de bankenunie, om te zorgen voor een paradigmaverschuiving van bail-out naar bail-in, ondermijnen.
Met optreden op EU-niveau om het afwikkelingskader te hervormen, wordt geen strategie voorgeschreven die bij bankfalen moet worden toegepast. Het blijft aan de afwikkelingsautoriteit om, op basis van een beoordeling van het openbaar belang, te kiezen tussen een op EU-niveau geharmoniseerd(e) afwikkelingsstrategie/-instrument en de nationale liquidatiestrategie. Deze keuze wordt per geval van falen gemaakt en niet automatisch aan de hand van overwegingen zoals de omvang van de bank, het geografische bereik van haar activiteiten en de structuur van de bankensector. In de praktijk wordt de beoordeling van het openbaar belang hiermee de subsidiariteitstest in de EU.
Dit betekent dat hoewel per geval moet worden beoordeeld of een bank wordt afgewikkeld, het cruciaal is dat de mogelijkheid van afwikkeling voor alle banken behouden blijft en dat er wordt gezorgd voor de juiste stimulansen voor afwikkelingsautoriteiten om voor afwikkeling te kiezen, gezien de mogelijk systemische aard van alle instellingen, zoals reeds voorzien in de SRMR.
De lidstaten kunnen voor de kleinere of middelgrote banken die onder het herziene kader vallen, nog steeds liquidatie overwegen. In dit opzicht blijven nationale insolventieregelingen (die niet geharmoniseerd zijn) bestaan voor gevallen waarin een insolventieprocedure een betere keuze wordt geacht dan afwikkeling. Op deze manier wordt het continuüm van instrumenten in stand gehouden, met inbegrip van niet-afwikkelingsinstrumenten, zoals: preventieve maatregelen; afwikkelingsinstrumenten; alternatieve maatregelen binnen nationale insolventieprocedures en de uitbetaling van gedekte deposito’s in het geval van een geleidelijke liquidatie.
Het wijzigen van de SRMR wordt derhalve de beste optie geacht. Hiermee wordt het juiste evenwicht gevonden tussen het harmoniseren van de regels en het handhaven van de nationale flexibiliteit, indien van toepassing. Met de wijzigingen zou daarnaast een uniforme toepassing van het afwikkelingskader worden bevorderd, evenals de overeenstemming van de werkwijzen van toezichthoudende en afwikkelingsautoriteiten, en zou een gelijk speelveld overal op de interne markt voor bankzaken worden gewaarborgd. Dit is met name van belang in de bankensector, waar talrijke instellingen op de interne markt van de EU actief zijn. Met nationale voorschriften zouden deze doelstellingen niet worden behaald.
• Evenredigheid
Krachtens het evenredigheidsbeginsel mogen de inhoud en de vorm van het optreden van de EU niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen ervan te verwezenlijken, in overeenstemming met de algemene doelstellingen van de Verdragen.
Evenredigheid maakt integrerend deel uit van de effectbeoordeling waarvan het voorstel vergezeld gaat. De voorgestelde wijzigingen zijn afzonderlijk getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het gebrek aan evenredigheid van de bestaande regels is daarnaast op verschillende gebieden beoordeeld en er zijn specifieke opties geanalyseerd om de administratieve lasten en de nalevingskosten voor kleinere instellingen te beperken, met name door de verplichting om het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL) te bepalen voor bepaalde soorten entiteiten weg te nemen.
Met de voorwaarden voor de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregelingen binnen het huidige kader wordt onvoldoende rekening gehouden met verschillen op grond van evenredigheid op basis van de afwikkelingsstrategie, de omvang en/of het bedrijfsmodel. Het vermogen van banken om te voldoen aan de voorwaarden voor toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling is afhankelijk van de hoeveelheid bail-inbare instrumenten op hun balans op het moment van de interventie. Er zijn echter aanwijzingen dat sommige (kleinere en middelgrote) banken op bepaalde markten structurele problemen ondervinden bij het opbouwen van het MREL. Voor die banken, zou, naargelang hun specifieke verplichtingenstructuur (met name banken die sterk afhankelijk zijn van depositofinanciering), voor bepaalde deposito’s een bail-in moeten plaatsvinden om toegang te krijgen tot de afwikkelingsfinancieringsregeling, wat aanleiding kan geven tot zorgen omtrent de financiële stabiliteit en operationele haalbaarheid, gezien de economische en maatschappelijke impact in verschillende lidstaten. De voorgestelde wijzigingen (bv. duidelijke regels over het aanpassen van het MREL voor overdrachtsstrategieën bij afwikkeling, waarbij een voorrangsregel voor deposanten met één niveau wordt ingevoerd en het mogelijk wordt gemaakt om DGS-middelen te gebruiken om de kloof te dichten met het oog op de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling) zouden de toegang tot financiering bij afwikkeling verbeteren. Zij zouden ook leiden tot meer evenredigheid voor banken die aan de hand van overdrachtsstrategieën zouden worden afgewikkeld, door waar passend de bescherming van deposito’s tegen bail-in toe te staan en het probleem van de financiering van de afwikkeling aan te pakken zonder de minimale bail-invoorwaarden voor de toegang tot de afwikkelingsfinancieringsregeling te verzwakken.
• Keuze van het instrument
Voorgesteld wordt de maatregelen uit te voeren door de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme bij verordening te wijzigen. De voorgestelde maatregelen verwijzen naar of ontwikkelen reeds bestaande bepalingen in dit rechtsinstrument.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie achteraf van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
Het CMDI-kader werd ontwikkeld om het falen van instellingen, ongeacht hun omvang of bedrijfsmodel, af te wenden en te beheren. Het werd ontwikkeld met als doel de financiële stabiliteit in stand te houden, deposanten te beschermen, het gebruik van overheidsmiddelen tot een minimum te beperken, het morele risico te verkleinen en de interne markt voor financiële diensten te verbeteren. Op basis van de evaluatie moet worden geconcludeerd dat het CMDI-kader in het algemeen in bepaalde opzichten moet worden verbeterd, zoals een betere bescherming van belastinggeld.
Uit de evaluatie blijkt met name dat de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid bij het beheer van bankfalen nog steeds ontoereikend zijn. De beslissing van overheidsdiensten om voor afwikkeling of insolventie te kiezen, kan aanzienlijk verschillen tussen de lidstaten. Daarnaast zijn door de bedrijfstak gefinancierde vangnetten niet altijd doeltreffend en bestaan er nog steeds uiteenlopende voorwaarden voor toegang tot financiering bij afwikkeling en wanneer niet voor afwikkeling wordt gekozen. Deze hebben gevolgen voor stimulansen en kunnen leiden tot arbitrage wanneer er beslissingen worden genomen over welk instrument voor crisisbeheer moet worden gebruikt. Tot slot is de bescherming van deposanten op een aantal gebieden ongelijk en inconsistent tussen de lidstaten.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft gezorgd voor een uitgebreide uitwisseling aan de hand van verschillende raadplegingsinstrumenten om contact op te nemen met alle belanghebbenden, teneinde de prestaties van het kader en de eventuele ruimte voor verbeteringen beter te begrijpen.
In 2020 startte de Commissie een raadpleging over een gecombineerde effectbeoordeling van de vaststelling en een stappenplan gericht op het voorzien in een gedetailleerde analyse van de maatregelen die op EU-niveau moesten worden genomen en de potentiële gevolgen van verschillende beleidsopties voor de economie, de maatschappij en het milieu.
In 2021 startte de Commissie twee raadplegingen: een gerichte en een openbare raadpleging om feedback te krijgen van belanghebbenden over de toepassing van het CMDI-kader, evenals hun standpunten over eventuele wijzigingen. De gerichte raadpleging, bestaande uit 39 algemene en specifieke technische vragen, was alleen in het Engels beschikbaar en van 26 januari tot en met 20 april 2021 geopend. De openbare raadpleging bestond uit tien algemene vragen, in alle EU-talen, en liep gedurende de feedbackperiode van 25 februari tot en met 20 mei 2021.
Daarnaast organiseerde de Commissie op 18 maart 2021 een conferentie op hoog niveau, waarbij vertegenwoordigers van alle relevante belanghebbenden werden samengebracht. Tijdens de conferentie werd het belang van een doeltreffend kader bevestigd, maar werd ook de aandacht gevestigd op de huidige tekortkomingen.
Het personeel van de Commissie heeft de lidstaten ook herhaaldelijk geraadpleegd over de EU-uitvoering van het CMDI-kader en mogelijke herzieningen van de BRRD/SRMR en de DGSD in het kader van de deskundigengroep banken, betalingen en verzekeringen van de Commissie. Tegelijkertijd met de besprekingen in de deskundigengroep werden de in dit voorstel behandelde kwesties besproken tijdens vergaderingen van de voorbereidende instanties van de Raad, dat wil zeggen de Groep financiële diensten en bankenunie van de Raad en de Werkgroep op hoog niveau inzake EDIS.
Tijdens de voorbereidingsfase van de wetgeving organiseerde het personeel van de Commissie ook talrijke (fysieke en virtuele) vergaderingen met vertegenwoordigers van de bankensector en andere belanghebbenden.
De uitkomsten van al deze initiatieven zijn meegenomen in de voorbereiding van dit voorstel en in de bijgevoegde effectbeoordeling. Zij hebben duidelijk aangetoond dat de huidige regels moeten worden geactualiseerd en vervolledigd om de doelstellingen van het kader zo goed mogelijk te verwezenlijken. Bijlage 2 bij de effectbeoordeling bevat een samenvatting van deze raadplegingen en van de openbare conferentie.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
De Commissie vroeg de Europese Bankenautoriteit (EBA) om advies ten aanzien van de financiering bij insolventie en afwikkeling. De Commissie verzocht om gericht technisch advies om: i) de gemelde problemen voor enkele kleinere en middelgrote ondernemingen bij het uitgeven van toereikende verliesabsorberende financiële instrumenten te beoordelen; ii) de huidige voorschriften voor de toegang tot beschikbare bronnen van financiering in het huidige kader te onderzoeken; en iii) de kwantitatieve gevolgen van verschillende mogelijke beleidsopties op het gebied van financiering bij afwikkeling en insolventie en de doeltreffendheid ervan bij het behalen van de beleidsdoelstellingen te beoordelen. De EBA antwoordde in oktober 2021 17 .
De Commissie maakte ook gebruik van het advies van het Fit for Future-platform van december 2021. In het advies werd gewezen op de noodzaak om het CMDI-kader op evenredige wijze geschikt te maken voor alle banken, rekening houdend met de potentiële gevolgen voor het vertrouwen van deposanten en de financiële stabiliteit.
• Effectbeoordeling 18
Er is een uitgebreide effectbeoordeling van het voorstel uitgevoerd, waarbij de feedback van belanghebbenden in aanmerking is genomen, evenals de noodzaak om diverse onderling verbonden kwesties in drie verschillende wetsteksten aan te pakken.
In de effectbeoordeling werd een reeks beleidsopties overwogen om de problemen aan te pakken die werden geconstateerd bij het ontwerp en de uitvoering van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering. Gezien de sterke verbanden tussen het instrumentarium voor crisisbeheer en de financiering ervan, werden in de effectbeoordeling pakketten beleidsopties overwogen waarin relevante kenmerken van het ontwerp van het CMDI-kader werden samengebracht om een uitgebreide en samenhangende benadering te waarborgen. Sommige voorgestelde wijzigingen — in verband met vroegtijdige-interventiemaatregelen, de voorwaarden om te bepalen of een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, en de harmonisatie van bepaalde kenmerken van de DGSD — zijn in alle optiepakketten opgenomen.
De verschillende optiepakketten zijn hoofdzakelijk gericht op het analyseren van het spectrum aan mogelijkheden, om de reikwijdte van afwikkeling als functie van het niveau van ambitie om de financiering toegankelijker te maken op geloofwaardige en doeltreffende wijze te verbreden. Met de beleidsopties wordt in het bijzonder overwogen om het gebruik van DGS-middelen bij de afwikkeling te vereenvoudigen, ook door deze als overbrugging te laten dienen, waarbij de laagstekostentoets als waarborg fungeert, om de evenredigheid bij de toegang tot afwikkelingsfinancieringsregelingen voor banken, en met name kleinere en middelgrote banken, die vallen onder overdrachtsstrategieën met verlaten van de markt, te verbeteren. Daarnaast wordt in de beleidsopties de mogelijkheid onderzocht om DGS-middelen op doeltreffendere en efficiëntere wijze te gebruiken in het kader van een geharmoniseerde laagstekostentoets voor andere maatregelen dan de uitbetaling van gedekte deposito’s, waarmee de verenigbaarheid van de stimulansen voor afwikkelingsautoriteiten moet worden verbeterd bij het selecteren van het geschiktste instrument voor het beheren van een crisis. Het ter beschikking stellen van DGS-middelen voor andere maatregelen dan de uitbetaling van gedekte deposito’s is afhankelijk van waar het depositogarantiestelsel zich bevindt in de hiërarchie van de vorderingen. Met de beleidsopties worden derhalve ook verschillende scenario’s van harmonisatie en voorrangsregels voor deposanten verkend.
In het licht van deze elementen worden in de effectbeoordeling drie mogelijke pakketten beleidsopties verkend, die uitkomsten met uiteenlopende ambitieniveaus opleveren. Met elk pakket wordt ernaar gestreefd om een op stimulansen gebaseerd kader te creëren, door de consistentere toepassing van de afwikkelingsinstrumenten aan te moedigen, de rechtszekerheid en voorspelbaarheid te verbeteren, te zorgen voor een gelijker speelveld en de toegang tot gemeenschappelijke vangnetten te vereenvoudigen, terwijl enkele alternatieven voor afwikkeling in het kader van de nationale insolventieprocedures in stand worden gehouden. Afhankelijk van het ontwerp van de optiepakketten worden deze doelstellingen echter in uiteenlopende mate behaald en verschilt de politieke haalbaarheid van de pakketten.
Met de voorkeursoptie worden ambitieuze verbeteringen in de financiering beoogd, waarmee het mogelijk wordt gemaakt om het toepassingsgebied van afwikkeling aanzienlijk te verbreden om hieronder meer kleinere en middelgrote banken op te nemen, alsook een betere afstemming van de stimulansen voor het kiezen van het beste crisisinstrument voor deze instellingen. Deze optie werd doeltreffender, efficiënter en samenhangender geacht wat betreft het behalen van de doelstellingen van het kader in vergelijking met de andere opties, waaronder de uitgangssituatie waarin geen maatregelen worden genomen. In het bijzonder werd de “superpreferentie” voor het depositogarantiestelsel aangemerkt als doeltreffendste wijze om ervoor te zorgen dat DGS-middelen bij afwikkeling kunnen worden gebruikt. Het bestaan van een superpreferentie voor DGS-vorderingen is de belangrijkste reden dat DGS-middelen bijna nooit kunnen worden gebruikt in andere situaties dan een uitbetaling van gedekte deposito’s bij insolventie, vanwege de gevolgen hiervan voor de uitkomst van de laagstekostentoets op grond waarvan de voorkeur wordt gegeven aan een uitbetaling. Er werd echter geconstateerd dat de superpreferentie uiteindelijk de financiële middelen van het depositogarantiestelsel en de bankensector beschermt tegen mogelijke aanvulling, door een eventuele DGS-interventie bij afwikkeling te belemmeren, zonder te zorgen voor een betere bescherming van gedekte deposito’s. De verwijdering van de DGS-superpreferentie is derhalve noodzakelijk om de huidige uitkomst van de laagstekostentoets aan te pakken, die vertekend is ten gunste van uitbetaling, en te voorzien in toereikende afwikkelingsfinanciering om de afwikkeling van kleinere en middelgrote banken, door middel van een verkoop van de onderneming en het verlaten van de markt door de gefaalde bank, haalbaar te maken.
De effectbeoordeling omvatte ook een andere optie die bestond in een ambitieuze hervorming van het CMDI-kader, met inbegrip van EDIS, in de vorm van een tussentijds, hybride model, dat verschilt van het voorstel van de Commissie van 2015. Met deze optie wordt het belang erkend van het vaststellen van een gemeenschappelijk depositoverzekeringsstelsel voor de robuustheid van het kader en de voltooiing van de bankenunie; deze optie is echter in dit stadium politiek onhaalbaar.
Het voorstel zou kosten met zich meebrengen voor autoriteiten en bepaalde banken, afhankelijk van de mate waarin de afwikkeling zou worden uitgebreid op basis van beoordelingen van het openbaar belang per geval en de specifieke omstandigheden van elk geval. Het gebruik van de DGS-middelen en het afwikkelingsfonds/gemeenschappelijk afwikkelingsfonds zou kostenefficiënter zijn in termen van benodigde financiële middelen, maar kan ook aanleiding geven tot behoeften aan aanvulling door middel van bijdragen van de sector. De kosten voor afwikkelingsautoriteiten en banken zouden echter worden gecompenseerd door de voordelen van een grotere paraatheid voor een groter spectrum aan banken, verduidelijkte stimulansen bij het beslissen welke crisisinstrumenten moeten worden gebruikt, een verminderd gebruik van belastinggeld en meer financiële stabiliteit en een groter vertrouwen van deposanten, allemaal dankzij duidelijkere regels en toegang tot door de sector gefinancierde vangnetten. Voor consumenten en het publiek moeten de kosten worden beperkt en duidelijk worden gecompenseerd door de voordelen, met name door middel van een betere bescherming van deposanten, de financiële stabiliteit en een beperkt gebruik van belastinggeld.
De Raad voor regelgevingstoetsing heeft de effectbeoordeling na een eerste negatief advies goedgekeurd. Om de opmerkingen van deze raad in aanmerking te nemen, is de effectbeoordeling uitgebreid om hieronder aanvullende toelichtingen op te nemen over: i) de aard van de problemen die met de evaluatie moeten worden aangepakt en de algemene merites van afwikkeling in vergelijking met insolventieprocedures om de financiële stabiliteit en het vertrouwen van deposanten te beschermen en het gebruik van belastinggeld tot een minimum te beperken; ii) verduidelijkingen van de vraag hoe de hervorming in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel; en iii) aanvullende details met betrekking tot andere aspecten, zoals de consistentie met de evaluatie van de staatssteunregels, de wisselwerking met het Commissievoorstel van 2015 inzake EDIS, hoe het advies van de EBA in aanmerking is genomen en de omstandigheden waaronder het depositogarantiestelsel kan worden aangewend bij afwikkeling.
• Gezonde regelgeving en vereenvoudiging
De evaluatie is hoofdzakelijk gericht op de algemene opzet en werking van het kader voor crisisbeheer en depositoverzekering, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan kleinere en middelgrote banken en een gelijkere behandeling van deposanten. De voorgestelde hervorming zal naar verwachting voordelen opleveren met betrekking tot de doeltreffendheid van het kader en de juridische duidelijkheid.
De hervorming is technologieneutraal en heeft geen gevolgen voor de digitale gereedheid.
• Grondrechten
De EU hecht aan hoge normen inzake de bescherming van grondrechten en is partij bij een ruim aantal mensenrechtenverdragen. In dit verband is het voorstel in overeenstemming met deze rechten, zoals opgesomd in de belangrijkste VN-mensenrechtenverdragen, het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat integrerend deel uitmaakt van de EU-Verdragen, en het Europees Verdrag van de rechten van de mens.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de begroting van de EU.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Het voorstel verplicht de lidstaten de wijzigingen van de BRRD binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de wijzigingsrichtlijn in hun nationale wetgeving om te zetten.
Het voorstel omvat verplichtingen voor de EBA om normen te publiceren in verband met sommige bepalingen van het kader en om verslag uit te brengen aan de Commissie over de doeltreffende uitvoering ervan, bijvoorbeeld in verband met beoordelingen van de afwikkelbaarheid die worden verricht door de afwikkelingsautoriteiten of de voorbereiding op de uitvoering van de afwikkeling.
De wetgeving zal vijf jaar na de datum van toepassing aan een volledige evaluatie worden onderworpen om na te gaan in hoeverre deze effectief en efficiënt is geweest wat betreft de verwezenlijking van de doelstellingen ervan en om te beslissen of nieuwe maatregelen of wijzigingen noodzakelijk zijn.
6. UITGEBREIDE TOELICHTING OP DE SPECIFIEKE BEPALINGEN VAN HET VOORSTEL
Vroegtijdige-interventiemaatregelen en voorbereiding van de afwikkeling
Artikel 13 wordt vervangen door een nieuwe reeks artikelen (artikelen 13 tot en met 13 quater) die een afspiegeling vormen van de bepalingen van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken inzake vroegtijdige interventie (artikelen 27 tot en met 29 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken), teneinde de ECB een rechtstreeks toepasselijke rechtsgrondslag voor de uitoefening van die bevoegdheden te verschaffen. Evenals in de richtlijn herstel en afwikkeling van banken wordt het escalatiemechanisme tussen de verschillende soorten maatregelen verduidelijkt en wordt gespecificeerd dat de voorafgaande vaststelling van vroegtijdige-interventiemaatregelen of het voldoen aan de voorwaarden voor vroegtijdige interventie geen voorwaarden zijn om met de voorbereiding van de afwikkeling te beginnen of de desbetreffende bevoegdheden uit te oefenen.
De verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme bevatte reeds bepalingen betreffende de samenwerking en de uitwisseling van informatie tussen de afwikkelingsraad en de ECB of de nationale bevoegde autoriteiten wanneer de financiële situatie van een bank begint te verslechteren. Deze bepalingen moeten echter worden aangescherpt om tot een betere en doeltreffender samenwerking te komen. Het nieuwe artikel 13 quater bouwt voort op het vroegere artikel 13 en verschaft aanvullende details over samenwerking in de aanloop naar afwikkeling, betreffende het soort informatie dat moet worden uitgewisseld, de situaties waarin de ECB of de nationale bevoegde autoriteit informatie moet uitwisselen en het soort regelingen dat de afwikkelingsraad kan treffen om zich op afwikkeling voor te bereiden.
Vroegtijdige waarschuwing van falen of waarschijnlijk falen
Artikel 13 quater bevat een verplichting voor de ECB of de nationale bevoegde autoriteit met betrekking tot de minder belangrijke grensoverschrijdende groepen die rechtstreeks onder de bevoegdheid van de afwikkelingsraad vallen, om de afwikkelingsraad tijdig in kennis te stellen zodra zij van mening is dat er een wezenlijk risico bestaat dat een instelling of entiteit voldoet aan de voorwaarden om te worden aangemerkt als falend of waarschijnlijk falend, zoals bepaald in artikel 18, lid 4. Deze kennisgeving moet de redenen voor de beoordeling door de ECB/nationale bevoegde autoriteit bevatten, alsook een overzicht van de alternatieve oplossingen die het falen van de betrokken instelling of entiteit binnen een redelijk tijdsbestek kunnen voorkomen.
Gezien de cruciale rol die de timing van afwikkelingsmaatregelen speelt bij het zoveel mogelijk behouden van de kapitaal-, MREL- en liquiditeitsniveaus van de instelling of entiteit, en meer in het algemeen om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke voorwaarden voor de afwikkelingsraad aanwezig zijn om de voor elke instelling of entiteit opgestelde afwikkelingsstrategie met succes uit te voeren, is de afwikkelingsraad bevoegd om in nauwe samenwerking met de ECB/nationale bevoegde autoriteit te beoordelen wat hij een redelijk tijdsbestek acht voor het zoeken naar oplossingen van particuliere of administratieve aard waarmee het falen kan worden voorkomen. Tijdens deze periode van vroegtijdige waarschuwing moet de ECB/nationale bevoegde autoriteit haar bevoegdheden blijven uitoefenen, terwijl zij overeenkomstig artikel 13 quater contact onderhoudt met de afwikkelingsraad. De ECB/nationale bevoegde autoriteit en de afwikkelingsraad moeten in nauwe samenwerking toezien op de ontwikkeling van de situatie van de instelling of entiteit en de uitvoering van alternatieve maatregelen. In dit verband moeten de afwikkelingsraad en de ECB/nationale bevoegde autoriteit regelmatig bijeenkomen, met een door de afwikkelingsraad vastgestelde frequentie.
Indien binnen dit tijdsbestek geen passende alternatieve maatregel wordt gevonden of uitgevoerd om het falen af te wenden, moet de ECB/nationale bevoegde autoriteit beoordelen of de instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen. Indien de ECB/nationale bevoegde autoriteit concludeert dat de instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, moet zij dit formeel aan de afwikkelingsraad meedelen volgens de procedure van artikel 18, lid 1. De afwikkelingsraad kan deze beoordeling ook zelf uitvoeren, met inachtneming van de bestaande regels in artikel 18, lid 1, tweede alinea. De afwikkelingsraad moet dan bepalen of aan de afwikkelingsvoorwaarden is voldaan. Indien de beoordeling van het algemeen belang uitwijst dat de instelling of entiteit moet worden afgewikkeld, moet de afwikkelingsraad een afwikkelingsregeling vaststellen. Dit strookt met de recente jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU met betrekking tot een zaak in de bankenunie, volgens welke de beoordeling van de ECB een voorbereidende maatregel is die de afwikkelingsraad in staat moet stellen een besluit te nemen over de afwikkeling van een bank. Het Hof stelde verder dat de afwikkelingsraad de exclusieve bevoegdheid heeft om de voorwaarden voor de toepassing van afwikkelingsmaatregelen te beoordelen, onder voorbehoud van goedkeuring van de afwikkelingsregeling door de Commissie en, in voorkomend geval, geen bezwaar door de afwikkelingsraad 19 .
Beoordeling van het algemeen belang
Het CMDI-kader werd ontwikkeld om het falen van instellingen, ongeacht hun omvang, af te wenden en te beheren en tegelijkertijd deposanten en belastingbetalers te beschermen. Wanneer een bank geacht wordt te falen of waarschijnlijk te falen en er een algemeen belang is bij de afwikkeling ervan, zullen de afwikkelingsautoriteiten ingrijpen door gebruik te maken van de instrumenten en bevoegdheden die door de richtlijn herstel en afwikkeling van banken/verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme zijn verleend wanneer een particuliere oplossing ontbreekt. Indien er geen algemeen belang bij afwikkeling is, moet het bankfalen worden afgehandeld via nationale ordelijke liquidatieprocedures die door de nationale autoriteiten worden uitgevoerd, eventueel met financiering uit het depositogarantiestelsel of andere financieringsbronnen.
In wezen wordt bij de beoordeling van het algemeen belang afwikkeling vergeleken met insolventie, waarbij met name wordt nagegaan hoe elk scenario de afwikkelingsdoelstellingen bereikt. De afwikkelingsdoelstellingen waaraan de beoordeling wordt getoetst, zijn onder meer: i) de gevolgen voor de financiële stabiliteit (een wijdverspreide crisis kan tot een andere uitkomst van de beoordeling van het algemeen belang leiden dan een idiosyncratisch falen); ii) de beoordeling van de gevolgen voor de kritieke functies van de bank; en iii) de noodzaak om het gebruik van buitengewone openbare financiële steun te beperken. Op grond van het huidige kader kan slechts voor afwikkeling worden gekozen wanneer insolventie het niet mogelijk zou maken om de afwikkelingsdoelstellingen in dezelfde mate te behalen.
De verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme laat de afwikkelingsraad een beoordelingsmarge bij de uitvoering van de beoordeling van het algemeen belang, hetgeen leidt tot uiteenlopende toepassingen en interpretaties die niet altijd volledig stroken met de logica en de bedoeling van de wetgeving. In sommige gevallen is de beoordeling van het algemeen belang in de bankenunie nogal restrictief toegepast.
Om de verschillen tot een minimum te beperken en de toepassing van de beoordeling van het algemeen belang te verbreden, d.w.z. het toepassingsgebied van de afwikkeling te verruimen, bevat het voorstel de volgende wetswijzigingen:
Inhoudsopgave
- Wijzigingen in de afwikkelingsdoelstellingen
- Procedurele wijzigingen in de vergelijking tussen afwikkeling en nationale insolventieprocedures
- MREL voor overdrachtsstrategieën
- Schatting van het gecombineerde buffervereiste in geval van een verbod op bepaalde uitkeringen
- De-minimisvrijstelling van bepaalde MREL-vereisten
- Wijzigingen in de afwikkelingsplanning
- Verduidelijkingen bij artikel 27, lid 9
- Governance van de afwikkelingsraad
- Rangschikking van vorderingen van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds
- Verantwoordelijkheid
- Uitwisseling van informatie
- Openbaarmakingen
De afwikkelingsdoelstelling om de afhankelijkheid van buitengewone openbare financiële steun tot een minimum te beperken, laat geen onderscheid toe tussen het gebruik van nationale begrotingsmiddelen en het gebruik van door de sector gefinancierde vangnetten (het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds of het depositogarantiestelsel). Daarom wordt deze afwikkelingsdoelstelling gewijzigd om een specifieke verwijzing op te nemen naar uit de begroting van een lidstaat verstrekte steun, om aan te geven dat financiering door de sector gefinancierde vangnetten de voorkeur verdienen boven financiering met geld van de belastingbetaler (artikel 14, lid 2, punt c)). Dit wordt aangevuld met een wijziging van de procedureregels inzake de beoordeling van het algemeen belang, waarbij de afwikkelingsraad alle buitengewone openbare financiële steun die redelijkerwijs aan de instelling in afwikkeling kan worden verleend, in overweging moet nemen en moet vergelijken met die in het contrafeitelijke geval van insolventie. Indien in het contrafeitelijke geval van insolventie liquidatiesteun wordt verwacht, moet dit leiden tot een positief resultaat van de beoordeling van het algemeen belang (artikel 18, lid 5, tweede alinea).
De afwikkelingsdoelstelling in verband met de bescherming van deposanten wordt gewijzigd om te verduidelijken dat de afwikkeling gericht moet zijn op de bescherming van deposanten, terwijl de verliezen voor depositogarantiestelsels tot een minimum moeten worden beperkt. Dit betekent dat afwikkeling de voorkeur verdient indien insolventie duurder zou zijn voor het depositogarantiestelsel.
Volgens de huidige verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme wordt van de afwikkelingsraad verwacht dat hij kiest voor insolventie tenzij met de keuze voor afwikkeling de afwikkelingsdoelstellingen beter zouden worden bereikt. De huidige tekst van artikel 18, lid 5, bepaalt dat alleen voor afwikkeling wordt gekozen als de afwikkelingsdoelstellingen met een liquidatie van de instelling volgens een normale insolventieprocedure niet in dezelfde mate zouden worden bereikt. Om een ruimere toepassing van afwikkeling mogelijk te maken, wordt artikel 18, lid 5, gewijzigd om te verduidelijken dat nationale insolventieprocedures alleen als voorkeursstrategie mogen worden gekozen wanneer de doelstellingen van het kader daarmee beter (en niet in dezelfde mate) worden bereikt dan met afwikkeling. Hoewel insolventie de standaardoptie blijft, leidt de wijziging tot een verzwaring van de bewijslast voor afwikkelingsautoriteiten om aan te tonen dat afwikkeling niet in het algemeen belang is. Niettemin blijft de beoordeling van het algemeen belang een besluit per geval, ter beoordeling van de afwikkelingsautoriteit.
Gebruik van depositogarantiestelsels bij afwikkeling
In het huidige kader wordt het besluit over het gebruik van middelen van het depositogarantiestelsel voor de financiering van afwikkeling genomen door de afwikkelingsraad na raadpleging van het depositogarantiestelsel en wordt het bedrag van de bijdrage van het depositogarantiestelsel bepaald op basis van de waardering van de verliezen die gedekte deposanten zouden hebben geleden indien zij niet tegen verliezen waren beschermd. Om ervoor te zorgen dat de ruimere mogelijkheden en strikte voorwaarden voor het gebruik van nationale middelen van het depositogarantiestelsel ter financiering van overdrachtsstrategieën in afwikkeling uit hoofde van het gewijzigde artikel 109 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken ook consequent worden toegepast in de bankenunie, wordt artikel 79 van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme gewijzigd om te specificeren dat het depositogarantiestelsel waarbij de kredietinstelling is aangesloten, moet worden gebruikt voor de doeleinden en onder de voorwaarden van artikel 109 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken. Voorts worden de tweede en derde alinea van artikel 79, lid 5, van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, die de voorwaarden van het huidige artikel 109, lid 5, tweede en derde alinea, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken weerspiegelen, geschrapt.
Aangezien afwikkelingsbesluiten in de bankenunie door de afwikkelingsraad worden genomen terwijl de financiering uit nationale middelen van het depositogarantiestelsel kan komen, zorgt de verwijzing naar artikel 109 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken in het eerste lid van artikel 79 van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme er ook voor dat de versterkte rol van het depositogarantiestelsel uit hoofde van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken van toepassing is op het besluitvormingsproces voor banken die onder de bevoegdheid van de afwikkelingsraad vallen. Met name de berekening van de kosten van terugbetaling aan deposanten met het oog op de beperking van het bedrag van de bijdrage van het depositogarantiestelsel aan de afwikkeling blijft op nationaal niveau onder de verantwoordelijkheid van het depositogarantiestelsel gebaseerd op de laagstekostentoets. De afwikkelingsraad moet het bedrag van de door het depositogarantiestelsel te verstrekken bijdrage pas vaststellen na raadpleging van het depositogarantiestelsel over de resultaten van deze berekening en moet aan deze resultaten gebonden zijn. Daarom mag de afwikkelingsraad geen bijdrage van het depositogarantiestelsel aan een transactie kunnen vaststellen die hoger is dan de kosten van terugbetaling aan deposanten zoals berekend door het depositogarantiestelsel volgens de regels van de richtlijn depositogarantiestelsels (geen schending van de laagstekostentoets), noch hoger dan wat nodig is om de toegangsvoorwaarde tot de afwikkelingsfinancieringsregeling te bereiken (8 % totale passiva en eigenvermogensvereiste).
Voorwaarden voor het verstrekken van buitengewone openbare financiële steun
Om ervoor te zorgen dat overheidsmiddelen in de vorm van buitengewone openbare financiële steun niet worden gebruikt om instellingen of entiteiten te steunen die niet financieel levensvatbaar zijn, moet worden voorzien in strikte voorwaarden voor het verstrekken van dergelijke steun en de vorm waarin deze kan worden verstrekt. De bestaande regels voorzien in zekere beperkingen, maar zijn onvoldoende precies. De verlening van buitengewone openbare financiële steun buiten afwikkeling moet beperkt blijven tot gevallen van preventieve herkapitalisatie, preventieve maatregelen van het depositogarantiestelsel om de financiële soliditeit en de levensvatbaarheid op lange termijn van kredietinstellingen te vrijwaren, maatregelen van het depositogarantiestelsel om de toegang van deposanten te vrijwaren en andere vormen van steun die in het kader van liquidatieprocedures worden verleend. Het verlenen van buitengewone openbare financiële steun in andere situaties dan afwikkeling mag niet worden toegestaan en moet ertoe leiden dat de ontvangende instelling of entiteit als falend of waarschijnlijk falend wordt beschouwd.
Preventieve herkapitalisatie
Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de buitengewone openbare financiële steun die wordt verleend in de vorm van preventieve herkapitalisatie. De toegestane vormen van preventieve maatregelen waarin buiten afwikkeling wordt voorzien en die gericht zijn op de herkapitalisatie van de betrokken entiteit moeten duidelijker worden vastgesteld. De toegekende maatregelen moeten tijdelijk van aard zijn, omdat hiermee negatieve gevolgen van externe schokken moeten worden aangepakt en zij niet worden gebruikt om intrinsieke tekortkomingen, bijvoorbeeld in verband met een verouderd bedrijfsmodel, te compenseren. Het gebruik van perpetuele instrumenten, zoals tier 1-kernkapitaal, moet een uitzondering worden en slechts mogelijk zijn wanneer andere vormen van kapitaalinstrumenten niet toereikend zouden zijn. Een dergelijke wijziging is noodzakelijk om te waarborgen dat de steun tijdelijk van aard blijft. Sterkere en uitdrukkelijkere vereisten inzake de voorafgaande bepaling van de duur en de exitstrategie voor de preventieve maatregelen zijn ook nodig. De entiteit die steun ontvangt, moet op het moment dat de maatregelen worden toegepast, solvent zijn, dat wil zeggen dat door de bevoegde autoriteit is vastgesteld dat zij geen inbreuk maakt op de toepasselijke kapitaalvereisten en dit in de komende twaalf maanden waarschijnlijk niet zal doen. Indien de voorwaarden voor de steunverlening niet worden nageleefd, moet de entiteit die de steun ontvangt worden geacht te falen of waarschijnlijk te zullen falen.
Wijzigingen in verband met het minimumvereiste voor eigen vermogen en in aanmerking komende passiva (MREL)
Zoals reeds in het huidige kader is bepaald, moet het niveau van het MREL-vereiste de voorkeursafwikkelingsstrategie weerspiegelen. De bestaande bepaling van artikel 12 quinquies is toegespitst op de MREL-kalibratie voor bail-in-strategieën (vereiste voor verliesabsorptie en herkapitalisatiebedrag, met gedetailleerde regels over hoe elk van beide moet worden aangepast, en op achterstellingsvereisten die er vooral op gericht zijn de naleving van het vereiste van minimaal 8 % totale passiva en eigen vermogen te waarborgen). Terwijl de mogelijkheid om andere afwikkelingsinstrumenten dan bail-in te gebruiken, wordt erkend, regelt de huidige BRRD de MREL-kalibratie voor overdrachtsstrategieën niet in detail. Dit leidt in de praktijk tot rechtsonzekerheid en de toepassing van uiteenlopende methoden door de afwikkelingsautoriteiten bij het vaststellen van het MREL voor dergelijke strategieën.
Daarom moet worden voorzien in een duidelijkere rechtsgrondslag voor het onderscheiden van de MREL-kalibratie voor overdrachtsstrategieën en de MREL-kalibratie voor bail-in, ook met het ook op de evenredigheid en de consistente toepassing. In dit verband wordt een nieuw artikel 12 quinquies bis toegevoegd, waarin de beginselen worden uiteengezet die door de gemeenschappelijke afwikkelingsraad in aanmerking moeten worden genomen bij de kalibratie van het MREL voor overdrachtsstrategieën — omvang, bedrijfsmodel, risicoprofiel, analyse van de overdraagbaarheid, verhandelbaarheid, of de strategie een overdracht van activa of een aandelentransactie is, aanvullend gebruik van een vehikel voor activabeheer voor activa die niet kunnen worden overgedragen, en het bedrag dat het depositogarantiestelsel naar verwachting zal bijdragen om de voorkeursstrategie in afwikkeling te financieren.
De wijzigingen versterken het beginsel dat het MREL de eerste en voornaamste verdedigingslinie moet blijven voor alle banken, ook voor die welke aan een overdrachtsstrategie en een terugtrekking uit de markt zullen worden onderworpen, om ervoor te zorgen dat de verliezen zoveel mogelijk door de aandeelhouders en crediteuren worden opgevangen.
Om een bestaande lacune in de juridische duidelijkheid van het huidige kader aan te pakken met betrekking tot de bevoegdheid om bepaalde uitkeringen te verbieden wanneer een entiteit niet voldoet aan het gecombineerde buffervereiste naast haar MREL, met name wanneer de entiteit niet op dezelfde basis als haar MREL onderworpen is aan het gecombineerde buffervereiste (op grond van artikel 104 bis van Richtlijn 2013/36/EU), wordt aan artikel 10 bis een nieuw lid 7 toegevoegd om te verduidelijken dat de bevoegdheid om bepaalde uitkeringen te verbieden, moet worden toegepast op basis van de raming van het gecombineerde buffervereiste die voortvloeit uit de gedelegeerde handeling uit hoofde van artikel 45 quater, lid 4, waarin de door de afwikkelingsautoriteiten te gebruiken methode voor de raming van het gecombineerde buffervereiste in dergelijke omstandigheden wordt gespecificeerd.
Volgens de bestaande MREL-regels in de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme vallen structureel achtergestelde verplichtingen als bedoeld in artikel 72 ter, lid 2, punt d), iii), van de verordening kapitaalvereisten onder de definitie van “achtergestelde in aanmerking komende instrumenten” die overal in artikel 12 quater van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme wordt gebruikt. Verplichtingen die op grond van de de-minimisvrijstelling van artikel 72 ter, lid 4, van de verordening kapitaalvereisten in aanmerking komen, gelden echter niet als “achtergestelde in aanmerking komende instrumenten” in het kader van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, omdat lid 4 van artikel 72 ter van de verordening kapitaalvereisten uitdrukkelijk is uitgesloten van de definitie in artikel 3, lid 1, punt 49 ter, van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme.
Om deze inconsistentie te corrigeren en in overeenstemming met de in de richtlijn herstel en afwikkeling van banken gevolgde aanpak, wordt aan artikel 12 quater een nieuw lid 10 toegevoegd, dat de gemeenschappelijke afwikkelingsraad toelaat af te wikkelen entiteiten toe te staan aan de achterstellingsvereisten van het MREL te voldoen door gebruik te maken van niet-achtergestelde verplichtingen wanneer aan de voorwaarden van artikel 72 ter, lid 4, van de verordening kapitaalvereisten is voldaan.
Om de afstemming op het TLAC-kader te waarborgen, mogen af te wikkelen entiteiten die van de de-minimisvrijstelling profiteren, hun achterstellingsvereiste voor het MREL niet neerwaarts laten bijstellen met een bedrag dat gelijk is aan de TREA-toewijzing van 3,5 % voor TLAC overeenkomstig de tweede zin van de eerste alinea van artikel 12 quater, lid 4, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken.
Bijdragen en onherroepelijke betalingsverplichtingen
Om rekening te houden met het einde van de beginperiode voor de opbouw van het Fonds en de daaruit voortvloeiende vermindering van het bedrag van de regelmatige vooraf te betalen bijdragen, worden technische wijzigingen aangebracht in de artikelen 69 en 71 om het maximumbedrag van de achteraf te betalen bijdragen los te koppelen van het bedrag van de regelmatige vooraf te betalen bijdragen, zodat een onevenredig laag plafond voor de achteraf te betalen bijdragen wordt vermeden, en om de inning van de regelmatige vooraf te betalen bijdragen te kunnen uitstellen ingeval de kosten van een jaarlijkse inning niet in verhouding zouden staan tot het te innen bedrag. De behandeling van onherroepelijke betalingsverplichtingen wordt ook verduidelijkt in artikel 70, zowel wat betreft het gebruik ervan bij afwikkeling als wat betreft de procedure die moet worden gevolgd wanneer een instelling of entiteit niet langer onderworpen is aan de verplichting om bijdragen te betalen.
Bovendien wordt, om meer transparantie en zekerheid te bieden met betrekking tot het aandeel van de onherroepelijke betalingsverplichtingen in het totale bedrag van vooraf te betalen bijdragen, verduidelijkt dat de afwikkelingsraad dat aandeel op jaarbasis moet vaststellen, met inachtneming van de toepasselijke limieten.
Overige bepalingen
De afwikkelingsraad moet bij het opstellen van groepsafwikkelingsplannen vaststellen welke maatregelen ten aanzien van groepsentiteiten moeten worden genomen. De intensiteit en de mate van detail van deze werkzaamheden met betrekking tot dochterondernemingen die geen af te wikkelen entiteiten zijn, kunnen variëren afhankelijk van de omvang en het risicoprofiel van de betrokken instellingen en entiteiten, de aanwezigheid van kritieke functies en de afwikkelingsstrategie van de groep. De SRMR wordt dus gewijzigd met de invoering van een nieuwe alinea in artikel 8, lid 10, die de afwikkelingsautoriteiten zal toestaan om, waar passend, bij de uitvoering van deze taak een vereenvoudigde benadering toe te passen.
De huidige bepalingen van artikel 27, leden 9 en 10, zijn onduidelijk over de voorwaarden en de volgorde van gebruik van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en alternatieve financieringsbronnen na de verstrekking van initiële financiering tot de limiet van de totale passiva en het eigen vermogen van 5 % en nadat alle concurrente, niet-preferente passiva, behalve in aanmerking komende deposito’s, volledig zijn afgeschreven of omgezet. Daarom worden de leden 9 en 10 van artikel 27 gewijzigd om juridische duidelijkheid en extra flexibiliteit te bieden om het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds boven de 5 % totale passiva en eigen vermogen te gebruiken.
Om de continuïteit en de opbouw van institutionele deskundigheid te bevorderen, wordt artikel 56 zodanig gewijzigd dat de voorzitter, de vicevoorzitter en de permanente leden van de afwikkelingsraad een tweede ambtstermijn kunnen vervullen, in dezelfde hoedanigheid als hun eerste termijn. De procedure voor de hernieuwing van de voorzitter, de vicevoorzitter en de leden van de afwikkelingsraad is ontworpen met inachtneming van de procedure voor de hernieuwing van de voorzitters van de Europese toezichthoudende autoriteiten.
Andere wijzigingen worden aangebracht in de artikelen 43, 53 en 55 om de vicevoorzitter stemrecht te geven en dit stemrecht in de gehele verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme in te passen. Zijn of haar benoeming geschiedt volgens dezelfde procedure als die van de voorzitter en hij of zij kan de voorzitter vervangen bij diens afwezigheid of redelijke verhindering. Een andere behandeling voor de vicevoorzitter dan voor de andere leden van de afwikkelingsraad leek derhalve niet gerechtvaardigd.
Artikel 22, lid 6, bepaalt dat de afwikkelingsraad alle redelijke kosten die in verband met het gebruik van afwikkelingsinstrumenten en -bevoegdheden zijn gemaakt, moet kunnen verhalen op de instelling in afwikkeling als preferente crediteur. De verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme specificeerde echter niet de relatieve rangorde van de afwikkelingsraad ten opzichte van andere preferente crediteur. Het was ook onduidelijk hoe deze bepaling concreet kon worden uitgevoerd, aangezien de rangorde van vorderingen bij insolventie uitsluitend wordt vastgesteld in het nationale recht dat de normale insolventieprocedures regelt (ook al is die rangorde in de EU gedeeltelijk geharmoniseerd). Het aan artikel 76 toegevoegde nieuwe lid 6 verduidelijkt dat die vorderingen van de afwikkelingsraad in elke deelnemende lidstaat dezelfde rangorde moeten hebben als de vorderingen van de nationale afwikkelingsfondsen uit hoofde van het nieuwe artikel 108, lid 9, van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, (die boven de vorderingen van deposanten en het depositogarantiestelsel moeten staan).
Voorts kan het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds bij afwikkeling verder worden gebruikt voor de in artikel 76, lid 1, genoemde doeleinden. Tot dusverre heeft de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme niet gespecificeerd of een dergelijk gebruik een vordering ten gunste van de afwikkelingsraad doet ontstaan en, zo ja, wat de rangorde van deze vordering is. Aan artikel 76 wordt een nieuw lid 5 toegevoegd dat bepaalt dat wanneer de activiteit van de instelling in afwikkeling met steun van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds gedeeltelijk aan een overbruggingsinstelling of een particuliere koper wordt overgedragen, de afwikkelingsraad een vordering op de resterende entiteit moet hebben. Het bestaan van een dergelijke vordering moet per geval worden beoordeeld, afhankelijk van de afwikkelingsstrategie en de wijze waarop het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds concreet is gebruikt, maar moet verband houden met het gebruik van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds om verliezen te dragen in plaats van crediteuren, zoals wanneer het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds wordt gebruikt om aan een ontvanger overgedragen activa en passiva te garanderen of om het verschil tussen de overgedragen activa en passiva te dekken. Wanneer het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds wordt gebruikt ter ondersteuning van de toepassing van het instrument van bail-in als primaire afwikkelingsstrategie (artikel 27, lid 1, punt a)), in plaats van de afschrijving en omzetting van de passiva van bepaalde crediteuren, mag dit niet leiden tot een vordering op de instelling in afwikkeling, aangezien dit het doel van de bijdrage van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds zou tenietdoen. Vergoedingen die zijn betaald wegens schending van het beginsel dat geen enkele crediteur slechter af mag zijn, mogen evenmin een vordering ten gunste van de afwikkelingsraad opleveren.
Artikel 7 voorziet in een taakverdeling waarbij de afwikkelingsraad rechtstreeks verantwoordelijk is voor entiteiten die onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de ECB vallen, voor grensoverschrijdende instellingen van minder belang en voor entiteiten waarvoor op initiatief van de afwikkelingsraad, een nationale bevoegde autoriteit of een lidstaat is besloten dat de afwikkelingsraad rechtstreeks verantwoordelijk is. De NRI’s blijven primair verantwoordelijk voor alle andere entiteiten. Hoewel artikel 7 expliciet was over deze taakverdeling, verwezen de artikelen van de verordening die betrekking hadden op de betrokken specifieke verantwoordelijkheden, zoals afwikkelingsplanning, beoordeling van de afwikkelbaarheid, beoordeling van vereenvoudigde verplichtingen, vaststelling van het MREL of vaststelling van afwikkelingsregelingen, alleen naar de afwikkelingsraad en maakten zij dus niet volledig duidelijk dat de verantwoordelijkheid voor de genoemde taken bij de NRI’s lag in het geval van entiteiten die onder hun bevoegdheid vallen. Dit punt wordt verduidelijkt in artikel 7.
Ook de bevoegdheid van de afwikkelingsraad om bepaalde uitkeringen te verbieden wanneer een onder zijn bevoegdheid vallende entiteit niet voldoet aan zijn gecombineerde buffervereiste naast zijn MREL, is in de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme vastgelegd, maar de precieze procedure voor de uitoefening van deze bevoegdheid is niet gespecificeerd. In artikel 10 bis, lid 1, wordt nu verduidelijkt dat de afwikkelingsraad de betrokken NRI kan opdragen deze bevoegdheid uit te oefenen.
Er is ook een aantal gevallen vastgesteld waarin in de richtlijn herstel en afwikkeling van banken bevoegdheden aan de NRI’s zijn verleend, maar waarin, bij gebrek aan een vermelding in de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, de toepassingsmodaliteiten daarvan in het geval van entiteiten die rechtstreeks onder de bevoegdheid van de afwikkelingsraad vallen, onduidelijk waren. Om deze kwestie aan te pakken, wordt in artikel 12 verduidelijkt dat de afwikkelingsraad, voor entiteiten die onder zijn rechtstreekse bevoegdheid vallen, verantwoordelijk is voor het verlenen van toestemming voor het opvragen, aflossen, terugbetalen of inkopen van in aanmerking komende passiva op grond van artikel 78 bis van Verordening (EU) nr. 575/2013. Artikel 8 wordt ook gewijzigd om te verduidelijken dat de afwikkelingsraad, indien hij dit nodig acht, de NRI’s kan opdragen van een instelling of entiteit te verlangen dat zij gedetailleerde gegevens bijhoudt over de financiële contracten waarbij de instelling partij is. Voorts wordt in artikel 18, lid 11, verduidelijkt dat de afwikkelingsraad de NRI’s kan opdragen gebruik te maken van hun bevoegdheid om bepaalde financiële verplichtingen op te schorten nadat is vastgesteld dat de instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, overeenkomstig artikel 33 bis van Richtlijn 2014/59/EU.
Wijzigingen in artikel 18 verduidelijken ook de taakverdeling tussen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten wat betreft de beoordeling of een onderneming faalt of waarschijnlijk zal falen. In sommige situaties, namelijk grensoverschrijdende minder belangrijke groepen, minder belangrijke instellingen en entiteiten die bijstand uit het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds ontvangen, en specifieke minder belangrijke instellingen en entiteiten waarvoor op initiatief van de afwikkelingsraad, een nationale bevoegde autoriteit of een lidstaat is besloten dat de afwikkelingsraad rechtstreekse verantwoordelijkheid zal uitoefenen, hoewel de afwikkelingsregeling door de afwikkelingsraad wordt vastgesteld, is het toezicht op de instelling of entiteit, en dus de beoordeling of een instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, de verantwoordelijkheid van de nationale bevoegde autoriteit. Daarom is bepaald dat de beoordeling of een instelling of entiteit faalt of waarschijnlijk zal falen, wordt uitgevoerd door de ECB voor de belangrijke instellingen en door de betrokken nationale bevoegde autoriteit voor de minder belangrijke instellingen en entiteiten waarvoor de afwikkelingsraad de afwikkelingsregeling vaststelt.
Ten slotte wordt, om de instelling van het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme te weerspiegelen, in artikel 31 bepaald dat de NRI’s de afwikkelingsraad moeten raadplegen voordat zij handelen in overeenstemming met artikel 86 van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken, dat bepaalt dat normale insolventieprocedures met betrekking tot instellingen en entiteiten die onder het toepassingsgebied van de richtlijn herstel en afwikkeling van banken vallen, alleen op initiatief van de afwikkelingsautoriteit worden ingeleid en dat een besluit om een instelling of entiteit aan een normale insolventieprocedure te onderwerpen, alleen met instemming van de afwikkelingsautoriteit wordt genomen.
Er wordt een aantal wijzigingen aangebracht om de toegang tot informatie voor de afwikkelingsraad te vergemakkelijken. De artikelen 30 en 34 worden gewijzigd om te verduidelijken dat de informatie die de afwikkelingsraad bij de ECB kan opvragen, niet alleen betrekking heeft op informatie waarover hij in zijn toezichthoudende functie beschikt, maar ook op informatie die hij in zijn functie als centrale bank heeft verzameld. Ingevolge artikel 8, lid 4 bis, van Verordening (EG) nr. 2533/98 van de Raad 20 moet de gemeenschappelijke afwikkelingsraad zorgen voor de fysieke en logische bescherming van vertrouwelijke statistische gegevens en toestemming van de ECB verlangen voor de verdere doorgifte die nodig kan zijn voor de uitvoering van de taken van de afwikkelingsraad.
Er wordt een nieuw artikel 30 bis ingevoerd op grond waarvan de gemeenschappelijke afwikkelingsraad informatie kan verkrijgen die in het bezit is van de bij artikel 32 bis van Richtlijn (EU) 2015/849 21 ingestelde gecentraliseerde automatische mechanismen en die relevant kan blijken bij de beoordeling van het algemeen belang. De gemeenschappelijke afwikkelingsraad kan alleen informatie vragen over het aantal klanten waarvoor een entiteit de enige of voornaamste bankpartner is. De gemeenschappelijke afwikkelingsraad moet die informatie ontvangen via de autoriteiten of openbare entiteiten die de gecentraliseerde automatische mechanismen beheren, waarbij persoonsgegevens die niet relevant zijn voor de uitvoering van de taken van de gemeenschappelijke afwikkelingsraad worden weggefilterd.
Er worden ook wijzigingen toegevoegd om het Europees Comité voor systeemrisico’s, de Europese toezichthoudende autoriteiten en het depositogarantiestelsel onder het toepassingsgebied van de verplichting tot samenwerking en informatie-uitwisseling met de gemeenschappelijke afwikkelingsraad te brengen, met inbegrip van de mogelijkheid om memoranda van overeenstemming over informatie-uitwisseling met de afwikkelingsraad te sluiten.
Voorts wordt artikel 34 zodanig gewijzigd dat de afwikkelingsraad de procedure en de vorm waarin hij verzoekt om uitwisseling van informatie kan specificeren, en dat het Europees stabiliteitsmechanisme specifiek wordt genoemd als een van de entiteiten waarmee kan worden samengewerkt en informatie kan worden uitgewisseld.
Ten slotte wordt artikel 74 gewijzigd om te voorzien in een vroegtijdige waarschuwing van de afwikkelingsraad aan de ECB en de Commissie wanneer hij voorziet dat het budgettaire vangnet moet worden gebruikt, zodat dit tijdig kan worden geactiveerd.
De regels van de verordening gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme inzake de bescherming van instellingsspecifieke vertrouwelijke informatie zijn vrij streng en zouden in de toekomst de inspanningen voor meer transparantie in de banksector kunnen belemmeren. Om dit probleem aan te pakken, wordt artikel 88 zodanig gewijzigd dat de afwikkelingsraad informatie openbaar mag maken die niet rechtstreeks is verzameld bij instellingen en entiteiten die onder zijn bevoegdheid vallen, maar die het resultaat is van zijn eigen analyses, beoordelingen en vaststellingen, wanneer dit de bescherming van het algemeen belang op het gebied van financieel, monetair of economisch beleid niet zou ondermijnen en de openbaarmaking een hoger algemeen belang dient.