Toelichting bij COM(2023)443 - Gebruik van spoorweginfrastructuurcapaciteit in de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)443 - Gebruik van spoorweginfrastructuurcapaciteit in de gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte. |
|---|---|
| bron | COM(2023)443   |
| datum | 11-07-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Het spoor is een milieuvriendelijke vervoerswijze. In 2020 vertegenwoordigde het spoorvervoer voor 5,1 % van het passagiersvervoer en 11,5 % van het goederenvervoer tussen de EU-lidstaten, maar slechts 0,4 % van de broeikasgasemissies van het vervoer in de EU. De reden hiervoor is dat het spoorvervoer bijzonder energie-efficiënt is - het vertegenwoordigt slechts 1,9 % van het energieverbruik door vervoer - en dat het overgrote deel van het spoorverkeer gebruik maakt van geëlektrificeerde lijnen. Het spoorvervoer is zo milieuvriendelijk en heeft zoveel andere voordelen, zoals het hoge veiligheidsniveau, dat het steeds werd aangemoedigd in het EU-beleid.
Dit voorstel is een kernactie van de Europese Green Deal en de Strategie voor duurzame en slimme mobiliteit. De hoofddoelstelling is een kader te creëren om capaciteit van de spoorinfrastructuur en het verkeer dat er gebruik van maakt, efficiënter te beheren, zodat de kwaliteit van de dienstverlening beter wordt en meer verkeer gebruik kan maken van het spoornet. Als we willen dat de vervoerssector bijdraagt tot de decarbonisatie, is het van cruciaal belang dat deze doelstelling wordt bereikt.
Om de hoge graad van coördinatie die nodig is voor veilige activiteiten en efficiënt gebruik van het netwerk te garanderen, moeten het spoorverkeer en de capaciteit doeltreffend worden beheerd door infrastructuurbeheerders. Dit gebeurt meestal op het niveau van nationale netwerken. Tegelijk moeten grensoverschrijdende diensten die gebruikmaken van verschillende nationale netwerken beter worden gecoördineerd dan nu vaak het geval is. Het voorstel bevat daarom mechanismen voor coördinatie tussen nationale infrastructuurbeheerders en anderen die betrokken zijn bij grensoverschrijdende treindiensten. Het voorstel zal het mogelijk maken om spoorcapaciteit efficiënter toe te wijzen, door flexibiliteit in te bouwen in het toewijzingsproces en door een grotere rol toe te kennen aan infrastructuurbeheerders bij het bepalen van vervoersbehoeften. De infrastructuurbeheerders zullen bijvoorbeeld enige capaciteit kunnen reserveren voor latere toewijzing. Vooral het goederenvervoer per spoor, dat niet altijd lang genoeg van tevoren kan worden gepland om in de jaarlijkse dienstregeling te worden opgenomen, heeft hier baat bij. Het voorstel voorziet in stimulansen voor zowel infrastructuurbeheerders als spoorwegondernemingen om capaciteitsgerelateerde verbintenissen na te komen en wijzigingen op korte termijn te vermijden, teneinde negatieve gevolgen voor andere gebruikers van het net te voorkomen. De digitalisering van capaciteitsgerelateerde processen zal helpen om de diensten efficiënter te maken en de capaciteit ervan te verbeteren. Ze zal de infrastructuurbeheerders ook de nodige instrumenten verschaffen om onverwachte gebeurtenissen aan te pakken. Het voorstel streeft naar een coherente digitalisering in alle lidstaten, die leidt tot beter gecoördineerde spoordiensten in de hele EU.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Het voorstelt wijzigt de regels voor de capaciteit van de spoorinfrastructuur en het verkeersbeheer, voor het toezicht op de prestaties van het spoorvervoer, voor de coördinatie tussen belanghebbenden en voor de toewijzing van capaciteit aan spoorverkeer als onderdeel van een intermodale vervoersketen. Het focust dus op de spoorwegmarkt en de spoorwegactiviteiten, die geregeld zijn bij Richtlijn 2012/34/EU. Het voorstel heeft betrekking op een cruciaal aspect van spoorwegactiviteiten: de planning en toewijzing van capaciteit op de spoorinfrastructuur, die momenteel zijn geregeld door twee wetteksten: Richtlijn 2012/34/EU en Verordening (EU) nr. 913/2010. Het zorgt ook voor grotere coördinatie van spoordiensten in de hele EU en voor echt regelgevend toezicht. Het ligt in de lijn van de beginselen van Richtlijn 2012/34/EU, zoals de onafhankelijkheid van spoorweginfrastructuurbeheerders, de scheiding tussen infrastructuurbeheer en het verlenen van spoorvervoersdiensten, de facilitering van niet-discriminerende toegang tot spoorweginfrastructuur en dienstvoorzieningen, heffingen voor het gebruik van spoorweginfrastructuur en monitoring van de spoorwegmarkt. Het voorstel zal Verordening (EU) nr. 913/2010 intrekken en vervangen, en zal relevante bepalingen inzake capaciteitsbeheer uit Richtlijn 2012/34/EU halen en opnemen in de nieuwe verordening.
Aspecten van de planning van vervoersinfrastructuur die onder Verordening (EU) nr. 913/2010 vallen, zijn opgenomen in het in 2021 bekendgemaakte voorstel van de Commissie voor een herziene TEN-T-verordening.
Het voorstel vult diverse aspecten van het spoorwegbeleid en vervoersbeleid van de EU aan, zoals het beleid inzake de spoorwegmarkt, dat is uiteengezet in Richtlijn 2012/34/EU en de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor spoorwegondernemingen, het beleid inzake de vervoersinfrastructuur, dat gebaseerd is op de TEN-T-verordening, het beleid inzake de interoperabiliteit van de spoorwegen, dat is uiteengezet in de interoperabiliteitsrichtlijn en de relevante technische specificaties voor interoperabiliteit van het spoor, en het beleid inzake intermodaal vervoer, dat wordt toegepast aan de hand van de richtlijn gecombineerd vervoer en andere instrumenten.
·Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
De mededeling over de Europese Green Deal bevestigde dat de EU ernaar streeft om in 2050 klimaatneutraal te zijn; daarvoor moet de uitstoot van het vervoer met 90 % naar beneden. In die mededeling werd ook opgeroepen tot strengere maatregelen om het gebruik van multimodaal vervoer te stimuleren en om een aanzienlijk deel van de 75 % van alle goederenvervoer dat nu over de weg plaatsvindt, te doen verschuiven naar het spoor en de binnenwateren, waarbij werd erkend dat “Dit [...] maatregelen [vereist ]om de spoorwegen en de binnenwateren beter te beheren en de capaciteit daarvan te vergroten...”. Volgens de mijlpalen van de Strategie voor duurzame en slimme mobiliteit moet het goederenvervoer per spoor met 50 % toenemen tegen 2030 en met 100 % tegen 2050, en moet het hogesnelheidspassagiersvervoer verdubbelen tegen 2030 en verdrievoudigen tegen 2050. In de strategie wordt verwezen naar de noodzaak om de grensoverschrijdende coördinatie en samenwerking tussen infrastructuurbeheerders te versterken, om het spoornet in het algemeen beter te beheren en om nieuwe technologieën te gebruiken om het goederenvervoer per spoor een boost te geven. De Commissie kondigde in de strategie ook aan dat zij herziene regels voor de toewijzing van spoorcapaciteit zou voorstellen, die in de lijn liggen van de lopende initiatieven in de sector. Zij heeft deze plannen nader uiteengezet in het actieplan om langeafstands- en grensoverschrijdend passagiersvervoer per spoor aan te moedigen, waarin zij aankondigde dat zij werk zou maken van een initiatief om de processen van capaciteitstoewijzing en verkeersbeheer te verbeteren, zodat de capaciteitstoewijzing in het volledige spoorsysteem, zowel voor passagiers- als voor goederendiensten, beter kan worden gecoördineerd.
Het initiatief draagt ook bij tot de verwezenlijking van duurzame ontwikkelingsdoelstelling nr. 12 (“neem dringend actie om klimaatverandering en haar impact te bestrijden”), aangezien beter capaciteitsbeheer de ontwikkeling van spoordiensten zal aanmoedigen en het mogelijk zal maken om deze beter aan te passen aan de behoeften van de klanten. Dit zal de beschikbaarheid en het gebruik van het spoor als milieuvriendelijke vervoerswijze doen toenemen.
Het wetgevingsvoorstel is een onderdeel van het pakket voorstellen over de vergroening van het goederenvervoer, dat betrekking heeft op verscheidene vervoerswijzen. Dit pakket is een belangrijk streefdoel van de Strategie voor duurzame en slimme mobiliteit en maakt deel van het werkprogramma van de Commissie voor 2023. De voorstellen van het pakket hebben tot doel het goederenvervoer verder koolstofvrij te maken, het intermodaal vervoer te bevorderen en de gemeenschappelijke Europese Spoorwegruimte te voltooien. Naast het onderhavige voorstel omvat het pakket ook:
–de herziening van de richtlijn gecombineerde vervoer (Richtlijn 92/106/EEG van de Raad),
–de herziening van de richtlijn gewichten en afmetingen (Richtlijn 96/53/EEG van de Raad),
–het voorstel “CountEmissions EU” inzake de harmonisering van emissiemetingen in het vervoer.
De bij dit wetgevingsvoorstel ingevoerde maatregelen vormen een aanvulling op de verbeteringen van de spoorinfrastructuurcapaciteit die met de herziening van de TEN-T-verordening worden nagestreefd. Deze herziening omvat de voltooiing van ontbrekende schakels op het TEN-T-spoornet, de versnelde uitrol van het Europees beheersysteem voor het spoorverkeer en de toevoeging van eisen inzake spoorweginfrastructuur voor intermodaal vervoer. Parallel daarmee zullen acties om belemmeringen voor interoperabiliteit uit de weg te ruimen, verder worden uitgevoerd als onderdeel van de technische pijler van de gemeenschappelijke Europese Spoorwegruimte.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
De rechtsgrondslag voor het voorstel is artikel 91 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU). Vervoer is een beleidsdomein dat onder gedeelde bevoegdheid valt. Dit betekent dat de EU en haar lidstaten wettelijk bindende handelingen op het gebied van vervoer kunnen vaststellen. De lidstaten oefenen hun eigen bevoegdheid uit wanneer de EU haar bevoegdheid niet heeft uitgeoefend of heeft besloten dit niet te doen.
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
De EU heeft al wetgeving vastgesteld inzake het beheer van de spoorweginfrastructuurcapaciteit en spoorwegverkeersbeheer - Richtlijn 2012/34/EU tot instelling van één Europese spoorwegruimte (met name hoofdstuk IV) en Verordening (EU) nr. 913/2010 inzake corridors voor goederenvervoer per spoor (met name hoofdstuk IV). Dit weerspiegelt de beleidsdoelstelling om één Europese spoorwegruimte te creëren, waarin spoorwegondernemingen vervoersdiensten kunnen verlenen, met inbegrip van grensoverschrijdende diensten, op een steeds sterker geïntegreerd en interoperabel netwerk.
Het is noodzakelijk dat de EU optreedt om belemmeringen in de EU-wetgeving uit de weg te ruimen die verhinderen dat de sector initiatieven neemt om het capaciteitsbeheer te moderniseren. Stimulansen en prestatieregelingen kunnen in beginsel door de lidstaten worden aangepast, maar zouden dan niet de nodige reikwijdte hebben om grensoverschrijdende problemen op te lossen. Effectievere nationale coördinatie kan niet worden bereikt zonder duidelijke rechten en plichten die, toch minstens tot op behaalde hoogte, in de hele EU moeten worden geharmoniseerd. Ten slotte kan het gebrek aan harmonisatie/interoperabiliteit van digitale instrumenten leiden tot de uitrol van uiteenlopende, onverenigbare systemen in verschillende lidstaten, indien deze kwestie niet op EU-niveau wordt aangepakt.
Optreden op EU-niveau zal het mogelijk maken effectieve en efficiënte instrumenten te creëren om de planning van de strategische infrastructuurcapaciteit te coördineren, mogelijke hiaten in het mandaat van toezichthoudende instanties met betrekking tot grensoverschrijdend spoorverkeer aan te pakken, en geharmoniseerde stimulansen in te voeren om annulaties en wijzigingen van capaciteitsverzoeken te beperken.
• Evenredigheid
Het optreden pakt de tekortkomingen aan in de EU-regels voor capaciteitsbeheer, die werden vastgesteld tijdens de evaluatie van Verordening (EU) nr. 913/2010 inzake corridors voor goederenvervoer per spoor. Deze tekortkomingen kunnen alleen op EU-niveau worden aangepakt. De beleidsopties hebben betrekking op kwesties van grensoverschrijdende coördinatie voor capaciteit en verkeersbeheer, infrastructuurwerkzaamheden en prestatieregelingen die gevolgen hebben voor grensoverschrijdend verkeer en daarom niet nationaal of bilateraal kunnen worden aangepakt, alsmede op het regelgevend toezicht daarop. In de voorgestelde verordening wordt de grensoverschrijdende coördinatie versterkt, zowel voor infrastructuurbeheerders als voor toezichthoudende instanties, maar blijven de nationale infrastructuurbeheerders verantwoordelijk voor capaciteitstoewijzing. Radicalere opties, die de centralisering van delen van het proces voor capaciteitsbeheer zouden omvatten, werden afgewezen tijdens de effectbeoordeling.
• Keuze van het instrument
Het doel van het wetgevingsvoorstel is het bestaande kader voor de toewijzing van spoorwegcapaciteit te verbeteren en nieuwe regels en procedures in te voeren voor het beheer van de infrastructuurcapaciteit en het verkeersbeheer voor binnenlandse en internationale spoordiensten, met inbegrip van crisisbeheer en prestatiebeheer. Daartoe zal dit wetgevingsvoorstel de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor en de bepalingen van Richtlijn 2012/34/EU inzake de toewijzing van spoorinfrastructuurcapaciteit 1 intrekken. Er worden herziene regels en procedures voor het beheer van de spoorinfrastructuurcapaciteit en het spoorverkeersbeheer ingevoerd in de vorm van een verordening.
Een verordening is beter dan een richtlijn om de doelstellingen van het initiatief te bereiken, omdat ze een geharmoniseerd en rechtstreeks toepasselijk kader voor het beheer van de spoorinfrastructuurcapaciteit en het verkeersbeheer vaststelt. Een verordening neemt de verschillen in nationale regels en praktijken weg die momenteel het efficiënte gebruik van spoorinfrastructuurcapaciteit belemmeren, met name op grensoverschrijdende lijnen. Ze garandeert ook dat de nieuwe maatregelen van het voorstel op uniforme wijze worden toegepast in de gemeenschappelijke Europese Spoorwegruimte. Dit is bijzonder belangrijk en relevant omdat grensoverschrijdende spoordiensten (met name goederenvervoer) te lijden hebben onder slechte betrouwbaarheid, stiptheid en voorspelbaarheid.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In 2018 heeft de Commissie een verslag over de toepassing van de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor opgesteld 2 , gevolgd door een beoordeling in 2021 3 .
De conclusies van de beoordeling waren dat slechts in beperkte mate gebruik werd gemaakt van de corridorstructuur en dat het niet efficiënt is om de capaciteit op de corridors voor goederenvervoer per spoor afzonderlijk te beheren van die op de rest van het netwerk. In het algemeen werd geconcludeerd dat de doelstellingen van de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor niet waren bereikt.
De evaluatie bracht vier grote problemen met de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor en de toepassing ervan aan het licht.
Ten eerste: het gebruik van de unieke loketten en de tevoren geregelde treinpaden bleef onder de verwachtingen. De unieke loketten leverden niet het verwachte resultaat op omdat de coördinatie op individuele corridors was gefocust in plaats van op het volledige spoornet. Dit betekende dat goederenvervoerders nog steeds te maken kregen met individuele infrastructuurbeheerders als zij een treinpad wilden reserveren dat delen omvatte die buiten de corridorlijnen vielen. De unieke loketten werden op die manier een extra administratieve laag, in plaats van het proces te vereenvoudigen.
Ten tweede: de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor zorgde niet voor harmonisering van de instrumenten en procedures die nationaal werden gebruikt om spoorinfrastructuurcapaciteit te beheren. Dit zou geholpen hebben om het beheer van de infrastructuurcapaciteit voor grensoverschrijdend goederenvervoer per spoor te verbeteren. De verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor schreef niet voor dat specifieke digitale instrumenten moesten worden gebruikt, en het systeem voor de coördinatie van treinpadaanvragen, dat door spoorwegbelanghebbenden was ontwikkeld en ingevoerd om de coördinatie tussen aanvragers van spoorinfrastructuurcapaciteit en de unieke loketten te ondersteunen, bleek niet te volstaan als oplossing.
Ten derde: de belanghebbenden hebben nagelaten grondig toezicht te houden op de prestaties van goederenvervoersdiensten per spoor, waardoor geen doeltreffende plannen konden worden opgesteld en uitgevoerd om de prestaties te verbeteren. In de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor werd het toezicht op de prestaties toevertrouwd aan de beheerraden van de goederencorridors, maar uit de beoordeling is gebleken dat een aantal belangrijke aspecten hiervan, zoals stiptheid van deur tot deur, werden verwaarloosd.
Ten slotte werd slechts beperkte vooruitgang geboekt bij het verbeteren van het verkeersbeheer en de coördinatie met goederenterminals. Om goederen te laden en te lossen, hebben goederentreinen capaciteit nodig bij aangewezen faciliteiten, terminals genaamd. Een belangrijk probleem is het gebrek aan coördinatie en afstemming tussen de capaciteit die beschikbaar is op het spoorwegnet en de capaciteit die beschikbaar is in de terminals. Om dit probleem aan te pakken, is bij de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor een groep van terminalexploitanten opgericht die advies uitbracht aan de beheerraden en opdracht gaf voor de opstelling en toepassing van procedures voor de coördinatie van capaciteit tussen terminals en het spoorwegnet. Blijkbaar hadden de terminalexploitanten slechts een beperkte invloed op de beslissingen van de beheerraden van de corridors. De coördinatie met de terminals is dan ook suboptimaal, met slechte stiptheid en betrouwbaarheid van goederentreinen tot gevolg.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft actief overlegd met belanghebbenden en heeft uitgebreide raadplegingen gehouden gedurende de volledige effectbeoordeling.
Inhoudsopgave
–een raadpleging over het verzoek om input 4 ,
–een openbare raadpleging 5 ,
–twee vergaderingen van focusgroepen, georganiseerd door externe contractanten,
–enquêtes en interviews, georganiseerd door externe contractanten,
–twee evenementen met belanghebbenden: een met infrastructuurbeheerders (georganiseerd door de Commissie via PRIME 6 ) en een met spoorwegondernemingen (georganiseerd door de Commissie via het platform Railway Undertakings-Dialogue 7 ).
De geraadpleegde belanghebbenden omvatten spoorinfrastructuurbeheerders, spoorwegondernemingen (zowel voor passagiers- als voor goederenvervoer), leden van de uitvoerende raden en beheerraden van corridors voor goederenvervoer per spoor, terminalexploitanten, vrachtexpediteurs, vertegenwoordigers van de spoorwegministeries van de lidstaten, nationale toezichthoudende instanties voor het spoor, niet-gouvernementele organisaties, academici en burgers.
De resultaten van de raadplegingsactiviteiten werden gebruikt om het algemene niveau van steun voor het initiatief en de relevantie van de geïdentificeerde problemen die het wetgevingsvoorstel beoogt aan te pakken, te beoordelen, om de relevantie van en het niveau van steun voor de geplande beleidsmaatregelen te beoordelen, en om extra input van belanghebbenden te verschaffen voor de beoordeling van de economische, sociale en milieugevolgen van de maatregelen.
Uit de reacties op het verzoek om input en de openbare raadpleging bleek dat de meeste respondenten het eens zijn met de geïdentificeerde problemen, en dat er in het algemeen onder de belanghebbenden brede steun is voor het initiatief.
In het algemeen beoordeelden de geraadpleegde belanghebbenden de voorgestelde maatregelen van het initiatief ook als positief. De invoering van flexibelere en betrouwbaardere procedures voor capaciteitstoewijzing, die in de lijn liggen van de marktbehoeften (geïnspireerd door het TTR-project - Timetable Redesign for Smart Capacity Management) kon bijvoorbeeld op overweldigende steun van de geraadpleegde belanghebbenden rekenen. zij waren ook voorstander van de invoering van maatregelen om de ontwikkeling en het gebruik van digitale instrumenten voor het beheer van de spoorinfrastructuurcapaciteit en het verkeer aan te moedigen.
De mening van de belanghebbenden over de in de effectbeoordeling onderzochte beleidsopties was echter gevarieerder: de meeste infrastructuurbeheerders gaven de voorkeur aan de beleidsoptie waarbij de doelstellingen van het voorstel worden bereikt via samenwerking tussen individuele infrastructuurbeheerders, terwijl veel spoorwegondernemingen opteerden voor de beleidsoptie waarbij de coördinatie van de capaciteit en het verkeersbeheer door een centrale entiteit worden verricht.
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Een externe contractant heeft een studie uitgevoerd om de effectbeoordeling van het voorstel te onderbouwen. De studie ging van start in december 2021 en liep tot februari 2023. Ze verschafte de Commissie waardevolle inzichten, met name over hoe de beleidsopties het beste kunnen worden opgesteld en de verwachte gevolgen ervan het beste konden worden beoordeeld, en hoe de standpunten van de rechtstreeks getroffen belanghebbenden konden worden verzameld.
• Effectbeoordeling
De beleidsmaatregelen in dit voorstel zijn gebaseerd op de resultaten van een effectbeoordeling. De Raad voor regelgevingstoetsing van de Commissie 8 gaf een positief advies over het effectbeoordelingsverslag 9 . In dat advies gaf de raad enkele aanbevelingen over hoe de argumenten in het effectbeoordelingsverslag moesten worden gepresenteerd. Met deze aanbevelingen is rekening gehouden; Bijlage 1 bij het effectbeoordelingsverslag bevat een beknopt overzicht van de wijze waarop dit is gebeurd.
Beleidsoptie 1 is een evolutie van het huidige wetgevingskader, waarbij de corridoraanpak van grensoverschrijdende capaciteitscoördinatie en verkeersbeheer, zoals vastgesteld in de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor, wordt behouden.
Beleidsopties 2, 3 en 4 daarentegen hanteren een “netwerkbenadering”, waarbij de werkingssfeer van de maatregelen voor capaciteits- en verkeersbeheer verder gaat dan de corridorlijnen 10 en een uitgebreidere harmonisatie en modernisering van de regels en procedures voor capaciteits- en verkeersbeheer worden ingevoerd. Het belangrijkste verschil tussen deze beleidsopties zit in de striktheid en ambitie van de eisen en in de mate van centralisatie van het besluitvormingsproces.
Beleidsoptie 2 is gebaseerd op vrijwillige samenwerking tussen infrastructuurbeheerders, met geen of zeer beperkte gecentraliseerde coördinatiestructuren op EU-niveau.
Beleidsoptie 3 neemt de meeste maatregelen van beleidsoptie 2 over, maar breidt deze uit door extra verantwoordelijkheden voor harmonisering toe te kennen aan coördinerende organen op EU-niveau, zoveel mogelijk gebruik makend van bestaande entiteiten.
Beleidsoptie 4 breidt de verantwoordelijkheden van het bij beleidsoptie 3 geïntroduceerde coördinerende orgaan uit tot operationele en besluitvormingstaken, zoals de bevoegdheid om definitieve beslissingen te nemen in geval van onenigheid/niet-afstemming tussen infrastructuurbeheerders; bovendien wordt een Europese verkeersbeheerfunctie opgericht voor het beheer van grote incidenten (“crisiscel”).
Beleidsoptie 3 kwam als voorkeursoptie uit de beoordeling omdat ze het beste evenwicht vindt tussen de te bereiken doelstellingen, de mate van evenredigheid van het optreden, de kosten en baten en de geloofwaardigheid van de beoordeling van de effecten.
Door de invoering van een geharmoniseerd, rechtstreeks toepasselijk kader voor het beheer van de spoorinfrastructuur en het verkeer draagt het wetgevingsvoorstel bij tot de verwezenlijking van de algemene doelstelling om meer verkeer mogelijk te maken op het spoornet; zowel de passagiers als de klanten in het goederenvervoer hebben daar baat bij. De extra capaciteit die vrijkomt dankzij het voorstel zal het spoorverkeer naar verwachting met 4 % doen toenemen, wat neerkomt op ongeveer 250 miljoen treinkilometer aan extra capaciteit. Uitgedrukt in geld zal deze extra capaciteit naar verwachting een economische waarde van 2,5 miljard euro opleveren voor de spoorwegondernemingen. Voor de eindgebruikers betekent de extra capaciteit ten gevolge van dit wetgevingsvoorstel dat passagiers zullen kunnen beschikken over meer verbindingen en een hogere frequentie op de bestaande verbindingen. In het goederensegment zullen de expediteurs meer keuze hebben. Het voorstel zal ook het proces voor capaciteitstoewijzing efficiënter maken door maatregelen in te voeren om de stabiliteit van toegewezen treinpaden te verbeteren. Dit levert een kostenbesparing van ongeveer 420 miljoen euro op voor spoorwegondernemingen en ongeveer evenveel voor infrastructuurbeheerders. Het voorstel zal ook de grensoverschrijdende coördinatie van tijdelijke capaciteitsbeperkingen verbeteren, waardoor het spoorvervoer betrouwbaarder wordt. De maatregelen van het voorstel zullen naar verwachting ook leiden tot verbeteringen van de stiptheid, wat een economische winst van 658 miljoen euro oplevert voor de spoorwegondernemingen. Een grotere betrouwbaarheid en stiptheid zal het goederenvervoer per spoor aantrekkelijker maken voor expediteurs en dus ook concurrerender ten opzichte van het wegvervoer. Passagiers zullen minder te maken krijgen met annuleringen en kunnen profiteren van een grotere stiptheid. Samen met de verwachte toename van de beschikbare verbindingen zullen deze voordelen het passagiersvervoer per spoor concurrerender helpen maken ten opzichte van het luchtvervoer, met name op grensoverschrijdende routes, waar de invoering van een geharmoniseerd kader voor capaciteits- en verkeersbeheer een aanzienlijke meerwaarde moet opleveren. Ten slotte wordt ook verwacht dat het voorstel tot administratieve besparingen voor nationale overheden zal leiden, dankzij de invoering van een geharmoniseerd kader voor spoorcapaciteits- en verkeersbeheer en de geleidelijke afschaffing van de corridors voor goederenvervoer per spoor. Die besparingen worden geraamd op 2,6 miljoen euro in de periode 2025-2050, uitgedrukt in lopende waarde.
De maatregelen van het wetgevingsvoorstel zullen naar verwachting ook een positief effect hebben op de werkgelegenheid in de spoorwegsector (naar schatting gemiddeld 42 000 extra jobs per jaar in vergelijking met het basisscenario), dankzij de toename van de beschikbare infrastructuurcapaciteit en de bijbehorende toename van het spoorverkeer.
Ten slotte wordt verwacht dat het wetgevingsvoorstel een bescheiden positief effect zal hebben op het klimaat en het milieu (ramingen gaan ervan uit dat de voorkeursoptie zal leiden tot een afname van de CO2-emissies met ongeveer 26 miljoen ton in de periode 2025-2050, in vergelijking met het basisscenario).
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Het aspect “resultaatgerichtheid” van dit wetgevingsvoorstel is aanzienlijk. Het is immers bedoeld om de regels voor het beheer van de spoorinfrastructuurcapaciteit te stroomlijnen en te actualiseren, teneinde beter tegemoet te komen aan de behoeften van de verschillende segmenten van de spoorwegmarkt, met name grensoverschrijdend goederenvervoer. Het voorstel zal het bestaande rechtskader voor het beheer van de spoorinfrastructuurcapaciteit en het verkeer, namelijk de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor en delen van Richtlijn 2012/34/EU, vervangen door één rechtstreeks toepasselijk kader voor het volledige EU-spoornet.
Dankzij de invoering van een geharmoniseerd rechtskader voor spoorcapaciteits- en verkeersbeheer en de afschaffing van de corridors voor goederenvervoer per spoor zal de voorkeursoptie naar verwachting leiden tot een besparing op de administratieve kosten van de overheidsdiensten ten bedrage van 2,6 miljoen euro in vergelijking met het basisscenario in de periode 2025-2050, uitgedrukt in lopende waarden. Het initiatief maakt de capaciteitstoewijzing efficiënter, waardoor aanvragers van capaciteit die betrokken zijn bij grensoverschrijdende spoordiensten gemakkelijker capaciteit kunnen aanvragen. Het zal ook de administratieve kosten van infrastructuurbeheerders met ongeveer 8,2 miljoen euro doen dalen in vergelijking met het basisscenario, in de periode 2025-2050, uitgedrukt in lopende waarden.
• Grondrechten
Het voorstel heeft geen gevolgen voor de bescherming van de grondrechten.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
De voorkeursoptie zal gevolgen hebben voor de begroting van de Commissie.
De voorgestelde verordening inzake het gebruik van spoorinfrastructuurcapaciteit in de gemeenschappelijke Europese Spoorwegruimte gaat vergezeld van drie aanvullende coördinatieactiviteiten waarvoor de Commissie medefinanciering zal verlenen.
Ten eerste zal medefinanciering worden verleend ter ondersteuning van de coördinatie van infrastructuurbeheerders door de Netwerkcoördinator. Het wetgevingsvoorstel verplicht individuele infrastructuurbeheerders ook om medefinanciering te verlenen voor de activiteiten van de Netwerkcoördinator.
Ten tweede zal de Commissie medefinanciering verlenen om een secretariaat voor de samenwerking tussen de nationale toezichthoudende instanties te helpen opzetten. De nationale toezichthoudende instanties moeten eveneens medefinanciering verlenen aan het secretariaat.
Ten derde houdt het wetgevingsvoorstel de oprichting in van een onafhankelijke groep van spoorwegdeskundigen die advies verstrekken aan de Europese Commissie, het “Prestatiebeoordelingsorgaan”. Dit orgaan heeft als opdracht de prestaties van de spoorinfrastructuur en vervoersdiensten te beoordelen. De Commissie zal financiering verlenen om de deelnamekosten van de leden van het Prestatiebeoordelingsorgaan volledig te dekken.
Voor deze drie coördinatieactiviteiten wordt jaarlijks 5,5 miljoen euro uit de begroting gereserveerd.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
De diensten van de Commissie zullen toezicht houden op de uitvoering en doeltreffendheid van dit voorstel aan de hand van een aantal acties en indicatoren om de vooruitgang bij de verwezenlijking van de operationele doelstellingen te meten. Deze indicatoren en operationele doelstellingen zullen worden opgesteld op basis van het advies van het prestatiebeoordelingsorgaan. De gegevens zullen worden verstrekt door het Europees netwerk van infrastructuurbeheerders, met name het operationele orgaan dat de werkzaamheden van dit netwerk ondersteunt (de Netwerkcoördinator), dat ook wordt betrokken bij de vaststelling van de operationele doelstellingen.
De Commissie verwacht ook gegevens en analyses van ontwikkelingen op de spoorwegmarkt te ontvangen van het Europees netwerk van toezichthoudende instanties voor het spoor.
Deze prestatie-indicatoren zullen worden opgesteld om toezicht te houden op de effecten van de maatregelen in het voorstel. Naar verwachting zullen ze echter ook een afspiegeling vormen van bepaalde synergieën met andere voorstellen en beleid van de EU op vervoersgebied, zoals het voorstel inzake de herziening van de TEN-T-verordening.
Het voorstel vormt de rechtsgrond voor de ontwikkeling van meer gedetailleerde regels, procedures en modellen, die moeten worden vastgesteld in niet-wetgevende handelingen. De uitvoeringstermijn moet daarom ook de inwerkingtreding van de uit dit voorstel voortvloeiende niet-wetgevende handelingen omvatten. Vijf jaar na het einde van de uitvoeringstermijn zal de Commissie een beoordeling uitvoeren om na te gaan in hoeverre de doelstellingen van het initiatief zijn bereikt.
• Toelichtende stukken (bij richtlijnen)
Niet van toepassing.
• Artikelsgewijze toelichting
Hoofdstuk I bevat algemene bepalingen. Het beschrijft het onderwerp van de voorgestelde verordening, waarin regels worden vastgesteld om de spoorinfrastructuurcapaciteit en het spoorverkeer zodanig te beheren dat het netwerk optimaal wordt benut, zodat de kwaliteit van de diensten verbetert en meer verkeer mogelijk is op het netwerk. Hoofdstuk I heeft ook betrekking op het toepassingsgebied van de voorgestelde verordening. Het stelt ook de algemene verantwoordelijkheden van spoorinfrastructuurbeheerders vast, alsmede de beginselen die zij in acht moeten nemen bij de uitoefening van hun functie, en bevat definities die belangrijk zijn voor de voorgestelde verordening.
Hoofdstuk II bevat de algemene regels voor capaciteitsbeheer. Deel 1 “Algemene beginselen” stelt de drie fasen van het proces voor capaciteitsplanning en -toewijzing vast: strategische capaciteitsplanning (in detail behandeld in deel 2 van hoofdstuk II), planning en toewijzing van capaciteit (deel 3) en aanpassing en herschikking van capaciteit (deel 4). Het hoofdstuk bevat verplichtingen voor infrastructuurbeheerders om samen een Europees kader voor capaciteitsbeheer op te zetten, en specifieke bepalingen die betrekking hebben op het beheer van schaarse infrastructuurcapaciteit en van capaciteitsbeperkingen die het gevolg zijn van werkzaamheden aan de infrastructuur en infrastructuur die in slechte staat verkeert.
Hoofdstuk III voert verplichtingen in met betrekking tot verkeers-, verstorings- en crisisbeheer, en verplicht infrastructuurbeheerders om samen een Europees kader voor grensoverschrijdende coördinatie van deze kwesties op te zetten. Specifieke bepalingen garanderen dat, in een crisis, de lidstaten noodmaatregelen kunnen toepassen voor het beheer van de spoorcapaciteit en het verkeer.
Hoofdstuk IV voert een kader voor prestatiebeoordeling in. Om de prestaties van de spoorinfrastructuurdiensten in de EU te verbeteren, krijgt het Europees netwerk van infrastructuurbeheerders (het ENIM) de opdracht om toezicht te houden op verschillende aspecten van de prestaties en om jaarlijks een openbaar verslag over de prestaties op te stellen. Een nieuw opgericht prestatiebeoordelingsorgaan zal advies en aanbevelingen over prestatiegerelateerde kwesties verstrekken.
Hoofdstuk V bevat bepalingen over de organisatiestructuur voor coördinatie tussen infrastructuurbeheerders. Het ENIM, dat is opgericht bij Richtlijn 2012/34/EU, wordt versterkt en ondersteund door een Netwerkcoördinator en aangewezen focuspunten voor infrastructuurbeheerders. Het hoofdstuk bevat ook regels voor de digitalisering van het capaciteitsbeheer.
Hoofdstuk VI bevat bepalingen over het regelgevend toezicht op capaciteits- en verkeersbeheer, waarbij de taken en verantwoordelijkheden van het Europees netwerk van toezichthoudende instanties voor het spoor (ENRRB) worden uitgebreid tot EU- en grensoverschrijdende kwesties. Daartoe krijgt de ENRRB een raad van toezichthoudende instanties als besluitvormingsorgaan en een secretariaat ter ondersteuning van die raad.
Hoofdstuk VII bevat slotbepalingen die betrekking hebben op gedelegeerde handelingen en de toekomstige beoordeling van de verordening. Het bevat wijzigingen van Richtlijn 2012/34/EU en voorziet in de intrekking van de verordening inzake corridors voor goederenvervoer per spoor en specifieke artikels van 2012/34/EU, die worden vervangen door de nieuwe verordening. Er wordt voorzien in overgangsmaatregelen om een vlotte overgang naar het nieuwe rechtskader te garanderen.