Toelichting bij COM(2023)660 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/1011 wat betreft het toepassingsgebied van de voorschriften voor benchmarks, het gebruik in de Unie van benchmarks aangeboden door een in derde land gevestigde beheerder, en bepaalde verslaggevingsverplichtingen - Hoofdinhoud
Dit is een beperkte versie
U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.
| dossier | COM(2023)660 - Wijziging van Verordening (EU) 2016/1011 wat betreft het toepassingsgebied van de voorschriften voor benchmarks, het gebruik ... |
|---|---|
| bron | COM(2023)660   |
| datum | 17-10-2023 |
• Motivering en doel van het voorstel
Dit voorstel maakt deel uit van een eerste maatregelenpakket om verslaggevingsvereisten te rationaliseren. Doel ervan is het rationaliseren van vergunningverlening en registratie en het verlichten van de druk op EU-ondernemingen, en met name midden- en kleinbedrijven (namelijk kleinere benchmarkbeheerders en benchmarkgebruikers). Het regelgevingsraamwerk dat op deze ondernemingen van toepassing is, is gelaagd. Uiteenlopende voorschriften en verslaggevingsverplichtingen zijn van toepassing, afhankelijk van het soort benchmark dat ondernemingen aanbieden. De benchmarkverordening, Verordening (EU) 2016/1011 (“BMR”), wil een antwoord bieden op punten van zorg wat betreft nauwkeurigheid en integriteit van benchmarks, ongeacht de omvang en het systemische karakter van die benchmarks. De vraag is of bepaalde van de BMR-vereisten evenredig zijn, met name voor beheerders die benchmarks aanbieden waarvan de referentiewaarde in instrumenten, overeenkomsten of fondsen beperkt is of die indices aanbieden aan slechts een beperkt aantal benchmarkgebruikers volgens bilaterale overeenkomsten (indices op maat). Marktdeelnemers hebben ervoor gepleit om het BMR-raamwerk te herzien en de regelgevingsvereisten afhankelijk te stellen van de systeemrelevantie van een benchmark of het belang van de rol die een benchmark speelt voor het functioneren van markten in een lidstaat of binnen de EU.
In haar mededeling “Concurrentievermogen van de EU op lange termijn: blik op de periode na 2030” ( 1 ) heeft de Commissie gewezen op het belang van een regelgevingssysteem dat ervoor zorgt dat doelstellingen tegen zo gering mogelijke kosten worden bereikt. Daarom wil zij een nieuwe impuls geven aan het rationaliseren en vereenvoudigen van verslaggevingsvereisten, met als uiteindelijke doel dat de regeldruk met 25 % wordt teruggedrongen zonder dat dit ten koste gaat van de daarmee samenhangende beleidsdoelstellingen.
Verslaggevingsvereisten zijn van essentieel belang voor een goede monitoring en correcte handhaving van wetgeving. De kosten van deze vereisten vallen per saldo grotendeels weg tegen het voordeel dat deze opleveren, met name op het gebied van de monitoring en zorg voor de naleving van essentiële beleidsmaatregelen. Het is echter van belang om deze vereisten te stroomlijnen zodat deze beantwoorden aan het beoogde doel, en om de regeldruk te beperken. Verslaggevingsvereisten kunnen stakeholders, zoals midden- en kleinbedrijven en micro-ondernemingen, ook opzadelen met onevenredige lasten, mede gezien de organisatorische en technologische ontwikkelingen die een aanpassing van de oorspronkelijke verslaggevingsvereisten wenselijk maken.
Daarom geniet de stroomlijning van verslaggevingsverplichtingen en terugdringing van de regeldruk prioriteit.
Dit wetgevingsvoorstel wil het toepassingsbereik van de BMR herzien en de tekortkomingen ervan wegwerken, alsmede doelgerichte verbeteringen aanbrengen in het functioneren van de BMR.
·Politieke en juridische context
Een benchmark is een index ( 2 ) die als referentie wordt gebruikt om de koers van een financieel instrument of een financiële overeenkomst te bepalen of om de prestaties van een beleggingsfonds te meten. Momenteel wordt een breed scala aan benchmarks geproduceerd, waaronder rentebenchmarks (zoals EURIBOR), aandelenbenchmarks (zoals de CAC 40-, de DAX- of de S&P 500-indices) en grondstoffenbenchmarks, bv. energiebenchmarks (zoals de West Texas Intermediate of Brent). De BMR bestrijkt meerdere uiteenlopende onderliggende activaklassen die aandelen (en aan aandelen verwante instrumenten, zoals beursverhandelde fondsen), vastrentende instrumenten, rente-, credit- of valutabenchmarks en diverse grondstoffen omvatten.
De tabellen 1-3 laten zien hoe de huidige BMR de belangrijkste soorten benchmarks voor de belangrijkste activaklassen rond drie dimensies heeft georganiseerd: 1) bedrag van activa die aan een benchmark refereren; 2) klasse van onderliggende activa, en 3) voor het berekenen van de benchmark gebruikte soorten inputgegevens.
Tabel 1: Bestaande wetgeving: benchmarks onderscheiden op basis van de mate waarin deze in de EU worden gebruikt
[zie origineel document voor tabel]
| Categorie | Kwantitatieve drempel 3 | Als dusdanig in te delen interventie | Juridische gevolgen | Huidige populatie |
| Cruciale benchmarks | -500 miljard EUR, of -400 miljard EUR + 2 kwalitatieve criteria in artikel 20, lid 1, punt c), of -De benchmark is gebaseerd op gegevens aangeleverd door contribuanten (bijdragers) die voor het merendeel in één lidstaat gevestigd zijn, en wordt in die lidstaat als cruciaal erkend | De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast overeenkomstig artikel 20, lid 1, BMR (uitvoeringshandeling Commissie 4 ) | Verdere regels zijn van toepassing (artikelen 20 t/m 23), zoals verplicht beheer (de bevoegde autoriteit heeft de bevoegdheid om de beheerder te dwingen de benchmark te blijven publiceren) en verplichte aanlevering (ingeval de beheerder de bevoegde autoriteit heeft kennisgegeven van het voornemen van een contribuant om het aanleveren van inputgegevens stop te zetten, heeft die bevoegde autoriteit de bevoegdheid om van de contribuanten te eisen dat zij inputgegevens blijven aanleveren). | EURIBOR, WIBOR, STIBOR, NIBOR |
| Significante benchmarks | -De benchmark is geen cruciale benchmark. En voldoet aan een van de twee volgende criteria: -50 miljard EUR, of -voor de benchmark zijn er weinig of geen passende marktgestuurde substituten en, indien de benchmark niet meer wordt aangeboden of wordt aangeboden op basis van inputgegevens die niet meer volledig representatief zijn voor de onderliggende markt of economische realiteit of op basis van onbetrouwbare inputgegevens, heeft zulks significante en negatieve gevolgen voor de marktintegriteit, de financiële stabiliteit, de consumenten, de reële economie of de financiering van huishoudens of ondernemingen in een of meer lidstaten. | De autoriteit die met het toezicht op de beheerder is belast, beslist om een benchmark als significant of niet-significant aan te merken. | -Gerichte verlichtingen van verplichtingen in titel II BMR op een “pas toe of leg uit”-basis (zie artikel 25 BMR). -Entiteiten waarop reeds toezicht wordt uitgeoefend, hoeven alleen te worden geregistreerd om significante benchmarks te beheren. | Per september 2022 viel naar raming 50 significante benchmarks die door 6 beheerders worden aangeboden, onder de BMR 5 . |
| Niet-significante benchmarks 6 | Een benchmark die niet als cruciaal of significant kwalificeert | -Verdergaande verlichtingen van verplichtingen in titel II BMR op een “pas toe of leg uit”-basis (zie artikel 26 BMR). -Beheer van een niet-significante benchmark vereist alleen registratie. | Alle overige benchmarks |
Tabel 2: Bestaande wetgeving: benchmarks onderscheiden op basis van de klasse onderliggende activa
[zie origineel document voor tabel]
| Klasse onderliggende activa | Definitie | Als dusdanig in te delen interventie | Juridische gevolgen |
| Rentebenchmarks | “een benchmark die (...) wordt vastgesteld op basis van het percentage op de geldmarkt waartegen banken kunnen uitlenen aan of lenen van andere banken, dan wel instellingen die geen bank zijn” | Geen interventie vereist De autoriteit die met het toezicht op de beheerder is belast, beslist om een benchmark in te delen aan de hand van de activaklasse die deze meet. | Rentebenchmarks zijn onderworpen aan een specifieke regeling, beschreven in bijlage I bij de BMR |
| Grondstoffenbenchmarks | “een benchmark waarvan de onderliggende activa (...) een grondstof is (...), met uitzondering van emissierechten (...)”. | Grondstoffenbenchmarks, met uitzondering van: -grondstoffenbenchmarks met een meerderheid van ondertoezichtstaande entiteiten die inputgegevens bijdragen; -grondstoffenbenchmarks die ook benchmarks op basis van gereguleerde gegevens zijn; -cruciale grondstoffenbenchmarks met goud, zilver of platinum als onderliggend activum, vallen onder een specifieke regeling, beschreven in bijlage II bij de BMR. | |
| Ander (omvat: aandelen, vastrentend, schuld, valuta ...) | [andere benchmarks] | Valt onder algemene BMR-regeling |
Tabel 3: Bestaande wetgeving: benchmarks onderscheiden op basis van het soort inputgegevens
[zie origineel document voor tabel]
| Soort inputgegevens | Definitie | Als dusdanig in te delen interventie | Juridische gevolgen |
| Benchmarks op basis van gereguleerde gegevens | Een benchmark vastgesteld met behulp van een formule en aan de hand van: a) inputgegevens die volledig worden aangeleverd door: i) een handelsplatform (...) of een handelsplatform in een derde land ten aanzien waarvan de Commissie een [gelijkwaardigheidsbesluit] heeft vastgesteld (...); ii) een goedgekeurde publicatieregeling (APA) (...) of een verstrekker van een “consolidated tape” (...); iii) een goedgekeurd rapporteringsmechanisme (ARM) (...); iv) een elektriciteitsbeurs (...); v) een aardgasbeurs (...); vi) een veilingplatform (...); vii) een dienstverlener aan wie de benchmarkbeheerder het verzamelen van gegevens heeft uitbesteed (...), mits de dienstverlener de gegevens volledig ontvangt van een entiteit als bedoeld in de punten i) tot en met vi) van dit punt; b) de intrinsieke waarde van beleggingsfondsen | Geen interventie vereist De autoriteit die met het toezicht op de beheerder is belast, beslist om een benchmark in te delen aan de hand van het gebruikte soort inputgegevens. | Benchmarks op basis van gereguleerde gegevens krijgen aanzienlijke verlichtingen van de verplichtingen wat betreft controles op inputgegevens, het melden van inbreuken en het bijdragen van inputgegevens (zie artikel 17). Benchmarks op basis van gereguleerde gegevens kunnen niet als cruciale benchmarks worden aangemerkt, zelfs niet als zij de kwantitatieve drempels van artikel 20 overschrijden. |
| Andere benchmarks | Inputgegevens die niet kwalificeren als gereguleerde gegevens | Valt onder algemene BMR-regeling |
Financiële markten zijn mondiale markten en benchmarks worden internationaal geproduceerd en gebruikt. Europese banken, beleggingsfondsen en andere benchmarkgebruikers ( 7 ) refereren voor uiteenlopende doeleinden aan EU- en niet-EU-benchmarks – gaande van het afdekken van hun eigen risico’s (zoals rente-, krediet- en valutarisico’s) en het aanbieden van producten om het risico van hun cliënten af te dekken, tot het samenstellen van een beleggingsportefeuille door de benchmark te gebruiken als beleggingsmodel of als prestatiebenchmark. De BMR bevat een lijst van gebruikssituaties die onder de verordening vallen, als volgt:
(a)uitgifte van een financieel instrument dat refereert aan een index of een combinatie van indices;
(b)bepalen van het uit hoofde van een financieel instrument of een financiële overeenkomst te betalen bedrag door te refereren aan een index of een combinatie van indices;
(c)partij zijn bij een financiële overeenkomst die aan een index of een combinatie van indices refereert;
(d)aanbieden van een debetrentevoet (...) berekend als een spread of mark-up op een index of een combinatie van indices (...);
(e)meten van de prestatie van een beleggingsfonds aan de hand van een index of een combinatie van indices (...).
De BMR beregelt ook het gebruik van een benchmark binnen de EU ( 8 ). Het doel van de BMR is dus te zorgen voor een correct functioneren van de EU-markten en een hoge mate van consumenten- en beleggersbescherming met betrekking tot benchmarks op EU-niveau, zoals beklemtoond in overweging 6 bij de BMR. Dienovereenkomstig beregelt artikel 29 BMR het gebruik van benchmarks in de Unie.
De BMR is sinds 1 januari 2018 van toepassing, met een overgangsperiode voor bestaande benchmarks en niet-EU-benchmarks tot en met 31 december 2019. De termijn voor niet-EU-benchmarks is nadien tweemaal uitgesteld; in juli 2023 heeft de Commissie op grond van de BMR een ontwerp voor een gedelegeerde verordening vastgesteld om voor benchmarks uit derde landen die door ondertoezichtstaande EU-entiteiten worden gebruikt, de overgangsperiode nogmaals te verlengen – tot en met 31 december 2025 ( 9 ).
De BMR bouwt voort op de Principles for Financial Benchmarks van de International Organization of Securities Commissions (“IOSCO Principles”) en de Principles for Oil Price Reporting Agencies van de International Organization of Securities Commissions (“IOSCO PRA Principles”). Deze beide reeksen beginselen werden in 2012-2013 op internationaal niveau ontwikkeld naar aanleiding van diverse onthullingen over benchmarkmanipulatie en blijven een belangrijk aandachtspunt voor systemen van benchmarkregulering wereldwijd. Deze beginselen worden door de meeste professionele benchmarkbeheerders nageleefd, zij het meestal op basis van zelfcertificering.
·
Overzicht van het voorstel
In lijn met de dubbele doelstelling van de stroomlijning van verslaggevingsdruk en algemene regeldruk en als antwoord op een mandaat om de BMR te herzien wat betreft het toepassingsgebied ervan en de regels ervan voor het gebruik van niet-EU-benchmarks, zet dit voorstel in op het wegwerken van de volgende twee tekortkomingen:
Onvoldoende evenredigheid in de huidige BMR, met name doordat beheerders van niet-significante benchmarks onderworpen zijn aan registratieverplichting zodra een door hen aangeboden benchmark voor het eerst wordt gebruikt;
Potentiële ontradende effecten van de verplichting om erkenning of bekrachtiging te krijgen, voor de bereidheid van in derde landen gevestigde beheerders om in de EU benchmarks aan te bieden. Niet-EU-benchmarkbeheerders, die vaak onder toezicht staan in de jurisdictie van hun land van herkomst, worden geconfronteerd met een aanzienlijke aanvullende compliancedruk wanneer zij via erkenning of bekrachtiging toegang tot de EU-markt proberen te krijgen. Een en ander houdt een risico in op een afname van het aantal en de diversiteit van benchmarks die voor EU-benchmarkgebruikers beschikbaar zijn.
De beleidsdoelstellingen van de BMR zouden nog steeds worden verwezenlijkt indien de klemtoon daarvan lag op cruciale benchmarks, significante benchmarks, EU-klimaattransitiebenchmarks en op de Overeenkomst van Parijs afgestemde EU-benchmarks. Daarom moeten in dit voorstel alleen beheerders van die categorieën benchmarks verder onderworpen blijven aan de registratie- of vergunningverplichting en aan het merendeel van de inhoudelijke voorwaarden.
Inhoudsopgave
Dit voorstel betekent een herkalibrering van het toepassingsgebied van de BMR. Hoewel de inhoudelijke voorschriften dezelfde blijven, zullen zij, in de benadering op basis van de systeemrelevantie van benchmarks, van toepassing zijn op een beperkter aantal marktdeelnemers. Bovendien houdt dit voorstel incrementele verbeteringen van procedurevoorschriften in, worden bepaalde aspecten verduidelijkt die in de praktijk tot rechtsonzekerheid hebben geleid, met name bij benchmarkgebruikers.
Dankzij dit voorstel worden de lasten van de registratie en het daarmee samenhangende toezicht op beheerders van niet-significante benchmarks verminderd. Deze beheerders maken de overgrote meerderheid (rond 90 %) uit van het totale aantal beheerders, ook al is het gebruik van hun benchmark economisch gezien minder significant.
Het trackrecord van de BMR laat zien dat in de vier jaar dat deze van toepassing is, slechts één geldboete is opgelegd door een nationale bevoegde autoriteit. Deze geldboete is in 2021 opgelegd door BaFin, de Duitse toezichthouder voor financiële diensten, wegens ontoereikende controles door een ondertoezichtstaande entiteit van haar bijdragen aan een cruciale benchmark ( 10 ). In dit voorstel zou het bijdragen aan een cruciale benchmark nog steeds onder dezelfde controle van toezichthouders blijven staan.
Voor ondertoezichtstaande EU-entiteiten die van benchmarks gebruikmaken, zouden met dit voorstel de gebruiksrestricties uit het huidige BMR-hoofdstuk over derde landen verdwijnen, waarvan is gebleken dat deze een belemmering vormen voor het gebruik van het merendeel van niet-EU-benchmarks ( 11 ).Voorts wil dit voorstel ook de huidige compliancedruk voor EU-benchmarkgebruikers stroomlijnen, zoals de noodzaak om van indices die zij als benchmarks willen gebruiken, individueel de wettelijke status na te gaan door websites en openbare registers te raadplegen. Momenteel komt deze lastenverlichting voort uit het feit dat benchmarks standaard voor gebruik moeten worden goedgekeurd. In het voorstel zou het voldoende zijn om het in artikel 36 bedoelde register te raadplegen om zich ervan te vergewissen dat voor een benchmark geen openbare kennisgeving geldt die het gebruik ervan verbiedt. Om volledige transparantie mogelijk te helpen maken, moeten alle betreffende besluiten van toezichthoudende autoriteiten openbaar worden gemaakt en opgenomen in het in artikel 36 bedoelde register, alsmede in de databank op grond van de verordening Europees centraal toegangspunt (“ESAP”). Voorts zou, wanneer een bevoegde autoriteit of ESMA concludeert dat een benchmarkbeheerder zich niet aan zijn verplichtingen heeft gehouden, een openbare kennisgeving EU-benchmarkgebruikers waarschuwen dat een bepaalde benchmark niet geschikt is voor gebruik in de Unie en dat verder gebruik van die benchmark verboden wordt.
Bij alternatieve beleidsopties had het onder meer kunnen gaan om een herkalibrering van het toepassingsgebied uitsluitend voor niet-EU-benchmarks of een vermindering van de inhoudelijke voorwaarden voor alle beheerders, zonder dat het toepassingsgebied van de verordening wordt gewijzigd. De eerste optie is niet behouden omdat daarmee het speelveld zou worden verstoord – in het nadeel van beheerders in de EU. Met de tweede optie zouden dan misschien wel de lasten voor EU-beheerders zijn verminderd, maar zou geen afdoende oplossing zijn geboden voor de buitensporige regeldruk op EU-beheerders van niet-significante benchmarks en voor het risico dat regels van derde landen inhouden voor de toegang van EU-gebruikers tot niet-EU-benchmarks. Ook dreigde daarmee de beleidsdoelstelling om voor veilige en kwalitatieve benchmarks te zorgen, in gevaar te komen.
Ten slotte zou de BMR, zonder veranderingen van het huidige regelgevingskader, verder van toepassing blijven op alle benchmarks die door EU-financiëlesectordeelnemers worden gebruikt, waaronder benchmarks uit derde landen. Zoals beschreven in het verslag dat de Commissie op 14 juli 2023 heeft gepubliceerd ( 12 ), zouden de regels voor het gebruik van benchmarks uit derde landen ontradend blijven werken voor het aanbieden van benchmarks uit derde landen aan EU-klanten, hetgeen kan leiden tot een beperkte beschikbaarheid van geschikte benchmarks – en potentieel een stijging van de kosten – voor EU-eindgebruikers. Daardoor dreigden EU-benchmarkgebruikers zoals banken en beleggingsondernemingen hun toegang te verliezen tot een groot deel van indices in de wereld die zij als benchmarks gebruiken voor financiële instrumenten of als referentiepercentages in financiële overeenkomsten. Een en ander zou betekenen dat zij niet langer beleggings- of hedgingproducten zouden kunnen aanbieden die zelfs nog maar aan zeer courante niet-EU-indices refereren. EU-beleggers en -ondernemingen zouden dan voor deze elementaire diensten een beroep moeten doen op niet-EU-intermediairs en dreigen een premie te moeten betalen. De geringere beschikbaarheid van benchmarks uit derde landen in de EU zou dan kunnen resulteren in beperkte mededinging en potentieel in systeemrisico’s.
Tabel 4 – Overzicht van het hervormingsvoorstel
| Soorten significante benchmarks | |
| Benchmarks significant op grond van wetgeving – benchmarks waarbij de beheerder heeft geconcludeerd dat aan de index wordt gerefereerd door financiële instrumenten en overeenkomsten, of die als een prestatiebenchmark wordt gebruikt, voor meer dan in totaal 50 miljard EU aan referentieactiva. | Als significant aangemerkte benchmarks – benchmarks die de drempel van 50 miljard EUR niet hebben bereikt, maar die een significante rol spelen bij het functioneren van een of meer nationale (retail)markten ( 13 ). |
| Wie merkt aan? | |
| Deze benchmarks gelden automatisch als significant (geen aanmerking nodig). Beheerders moeten hun nationale bevoegde autoriteit kennisgeven wanneer zij de drempel bereiken. ESMA en nationale bevoegde autoriteiten kunnen een verklaring doen uitgaan dat een benchmark de bovenstaande drempel heeft overschreden, maar dat de betrokken beheerder zijn bevoegde autoriteit daarvan geen kennis heeft gegeven. | EU-benchmarks: de nationale bevoegde autoriteit ESMA wordt geconsulteerd vóór de aanmerking en brengt een advies uit over de voorgenomen aanmerking door de bevoegde autoriteit, om consistentie tussen nationale aanmerkingen te borgen. Niet-EU-benchmarks: ESMA, op verzoek van een nationale bevoegde autoriteit (artikel 24 BMR) |
| Wettelijke verplichtingen | |
| ·Voor beheerders in de EU: vergunning of registratie overeenkomstig artikel 34 BMR; ·Voor in derde landen gevestigde beheerders: erkenning op grond van artikel 32 BMR door ESMA of bekrachtiging op grond van artikel 33 BMR, behalve indien ten aanzien van het derde land een gelijkwaardigheidsbesluit is vastgesteld. | |
| Transparantie voor benchmarkgebruikers | |
| Wie maakt de aanmerking bekend? Er is geen formele aanmerking. Nationale bevoegde autoriteiten en ESMA doen een publieke verklaring uitgaan wanneer een beheerder zijn benchmark als significant aanmeldt of wanneer die bevoegde autoriteit of ESMA over duidelijke en aantoonbare gronden beschikt om een benchmark als significant te beschouwen. In het ESMA-register worden de namen bekendgemaakt van benchmarks waarvoor beide soorten verklaringen plaatsvinden, samen met een link naar die verklaring. | Wie maakt de aanmerking bekend? Het aanmerkingsbesluit van een nationale bevoegde autoriteit bekendgemaakt overeenkomstig de nationale wetgeving van die autoriteit. ESMA wordt van die aanmerking kennisgegeven en zij maakt de naam van die benchmark en een link naar het aanmerkingsbesluit bekend in het in artikel 36 bedoelde register. Het aanmerkingsbesluit van ESMA wordt op de ESMA-website bekendgemaakt. De naam van de benchmark en een link naar het aanmerkingsbesluit wordt opgenomen in het in artikel 36 bedoelde register. |
| Informatie over de wettelijke status van beheerders van significante benchmarks Het overeenkomstig artikel 36 door ESMA bijgehouden register ( 14 ) bevat een lijst van: -beheerders met een vergunning of registratie in de EU; -niet-EU-beheerders erkend of bekrachtigd in de EU; -benchmarks waarvoor er een openbare verklaring van een bevoegde autoriteit of van ESMA bestaat die het gebruik ervan in de EU verbiedt, samen met links naar die verklaringen; -een lijst van EU-klimaattransitiebenchmarks (“EU-CTB’s”) en op de Overeenkomst van Parijs afgestemde EU-benchmarks (“EU-PAB’s”) die voor gebruik in de EU beschikbaar zijn. |
In dit voorstel zou in de verordening de klemtoon liggen op cruciale benchmarks, significante benchmarks, EU-PAB’s en EU-CTB’s, ongeacht of de beheerder zich in de Unie of in een derde land bevindt ( 15 ) .
Om de coherentie van nationale aanmerking te verzekeren, maar afdoende flexibiliteit te behouden, voorziet dit voorstel in een stelsel waarbij aanmerkingen worden gecoördineerd tussen nationale autoriteiten en ESMA. De belangrijkste beginselen zijn daarbij:
·Een bevoegde autoriteit kan een benchmark alleen als significant aanmerken wanneer geen andere bevoegde autoriteit die voordien als dusdanig heeft aangemerkt.
·Vóór aanmerking nodigt een bevoegde autoriteit de beheerder en, in het geval van grensoverschrijdende aanmerkingen, de nationale bevoegde autoriteit van de lidstaat van de beheerder uit om alle dienstige inlichtingen te verstrekken.
·Vóór aanmerking raadpleegt een bevoegde autoriteit ESMA.
·ESMA brengt advies uit over de correcte toepassing van de criteria voor nationale aanmerking en gaat na of de benchmark misschien in andere lidstaten als significant kwalificeert.
·Wanneer meer dan één autoriteit een benchmark kan aanmerken, moeten autoriteiten overeenstemming bereiken over de vraag welke autoriteit zal aanmerken.
·Wanneer geen overeenkomst kan worden bereikt, is ESMA gemachtigd om het meningsverschil te beslechten.
Ten slotte houdt dit voorstel rekening met de specifieke aspecten van EU-CTB’s en EU-PAB’s. Benchmarkaanbieders kunnen er vrijwillig voor kiezen om benchmarks te labelen als EU-CTB’s of EU-PAB’s, maar dit brengt wel specifieke voorwaarden in het kader van de BMR met zich. Daarom kunnen EU-CTB’s en EU-PAB’s alleen worden aangeboden door in de EU gevestigde benchmarkbeheerders die over een vergunning of registratie beschikken. Voorts moet het aanbieden van EU-CTB’s en EU-PAB’s, ongeacht de omvang ervan, op dezelfde wijze worden beregeld als het aanbieden van significante benchmarks in het kader van de BMR.
·Effecten van rationalisering
De voorgestelde wijzigingen willen de BMR rationaliseren uitgaande van de premisse dat de regeldruk momenteel gelijk verdeeld is over alle beheerders die onder de BMR vallen, ongeacht hun economische significantie. Daarentegen is de subset van beheerders die de economisch meest significante benchmarks aanbieden, beperkt. Met name zijn benchmarkbeheerders verplicht een registratie aan te vragen zodra een benchmark in een financieel instrument of contract wordt gebruikt.
Met het voorstel zou de verplichting van een vergunning of registratie (EU-beheerders) of bekrachtiging of erkenning (in derde landen gevestigde beheerders) verdwijnen voor beheerders van uitsluitend niet-significante benchmarks. De volumes referentieactiva van niet-significante benchmarks zijn gering, zodat dit soort benchmarks geen systemisch risico vormen. Daardoor zou de verplichte naleving van organisatorische voorwaarden inzake i) governance en belangenconflicten, ii) toezichtfunctie en hiërarchie en monitoring van inputgegevens, iii) het opstellen van gedragscodes voor inputgegevens, iv) de melding van inbreuken en v) openbaarmakingen inzake de methodologie of benchmarkverklaringen niet langer gelden voor beheerders van niet-significante benchmarks. Wel zouden de voorwaarden van de verordening marktmisbruik, Verordening (EU) nr. 596/2014 (“MAR”), van toepassing blijven ( 17 ). Ten slotte moet worden erkend dat er een staande marktpraktijk voor benchmarkbeheerders is om te opereren conform de betreffende IOSCO Principles.
Significante versus niet-significante benchmarks
Het ESMA-register bevat momenteel 73 EU-benchmarkbeheerders. Van de benchmarks die momenteel in de EU worden gebruikt, is slechts één benchmark (EURIBOR) aangemerkt als een cruciale benchmark onder toezicht van ESMA ( 18 ). Drie andere cruciale benchmarks staan onder nationaal toezicht: de Stockholm Interbank Offered Rate (STIBOR), de Norway Interbank Offered Rate (NIBOR) en de Warsaw Interbank Offered Rate (WIBOR) ( 19 ). Al deze cruciale benchmarks zijn rentebenchmarks, en elk van hen wordt door een andere EU-beheerder beheerd.
Uit een informele enquête van ESMA bij nationale toezichthouders is gebleken dat in september 2022 zes benchmarkbeheerders (drie EU en drie niet-EU ( 20 )) onder Europees toezicht een of meer significante benchmarks aanbieden ( 21 ). De overige 66 benchmarkbeheerders bieden alleen niet-significante benchmarks aan.
Dankzij deze rationalisering zullen toezichtinspanningen beter kunnen worden gericht op de relevante categorieën van cruciale of significante benchmarks, omschreven als benchmarks die worden gebruikt als referentie voor financiële instrumenten en financiële overeenkomsten of financiële instrumenten met een totale waarde van meer dan 500 miljard EUR (cruciaal) of 50 miljard (significant), of benchmarks die, op basis van een nationale of EU-brede beoordeling, een significante rol spelen op een (retail)markt in een bepaalde lidstaat of op een markt in diverse lidstaten.
Met het voorstel zou het aantal EU-entiteiten dat onder de BMR valt, moeten dalen. Van de 73 momenteel ondertoezichtstaande EU-beheerders zouden 66 beheerders buiten het toepassingsgebied van de BMR vallen, tenzij zij specifiek als significant worden aangemerkt. Dit stemt overeen met een vermindering tot 90 % van de groep die onder de verplichte naleving valt. Voor de implicaties wat betreft kosten, zie het Refit-onderdeel verderop.
·Implicaties voor beheerders uit derde landen
Beheerders ongeacht hun locatie gelijk behandelen is een leidend beginsel van dit voorstel. Daarom moet het toepassingsgebied van de BMR voor EU-beheerders hetzelfde zijn als dat voor in derde landen gevestigde beheerders.
Naar schatting zijn er rond 273 in derde landen gevestigde benchmarkbeheerders ( 22 ). In de huidige regels zouden dezen vanaf 1 januari 2026 allen toegang tot de EU-markt moeten vragen via gelijkwaardigheid, erkenning of bekrachtiging, willen hun benchmarks beschikbaar blijven voor gebruik door ondertoezichtstaande EU-entiteiten. Van dit totaal vallen er momenteel 2 onder een gelijkwaardigheidsbesluit ( 23 ), zijn er nog eens 2 erkend door een ondertoezichtstaande EU-entiteit ( 24 ) en zijn er 10 erkend door ESMA ( 25 ). De overige 259 beheerders kunnen tot en met 1 januari 2026 hun benchmarks zonder beperking in de EU aanbieden onder de regeling voor de overgangsperiode op grond van artikel 51, lid 5, BMR. Een en ander betekent dat slechts rond 5 % van beheerders uit derde landen met succes hebben gebruikgemaakt van een van de drie beschikbare “toegangswegen” tot de EU-markt.
Wat significante benchmarks betreft, bieden naar schatting ten minste 6 niet-EU-beheerders ten minste één benchmark aan die de drempel van 50 miljard EUR “gebruik in de EU” overschrijdt. Van deze 6 beheerders hebben er momenteel 3 een erkenning of bekrachtiging in de EU gekregen. Aangezien dit voorstel ESMA de mogelijkheid biedt om verdere niet-EU-benchmarks als significant te erkennen, moeten deze 6 niet-EU-beheerders van gestandaardiseerde methode worden gezien als de minimale groep die nog steeds onder de regeling voor derde landen zou vallen.
• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein
Dit voorstel maakt deel uit van een eerste maatregelenpakket om verslaggevingsvereisten te rationaliseren. Dit is een stap in een continu proces waarin uitgebreid wordt gekeken naar de bestaande verslaggevingsvereisten om te zien of deze nog zinvol zijn en in hoeverre de efficiëntie ervan kan worden vergroot.
Doel van dit voorstel is het aanzienlijk verminderen van het aantal benchmarks dat onder EU-wetgeving valt – en zo ook de regeldruk voor het merendeel van benchmarkbeheerders en -gebruikers te verminderen. Tegelijkertijd zullen, doordat de aandacht bij compliance- en toezichtinspanningen meer zal gaan naar de benchmarks die economisch gezien het meest significant zijn, de beleidsdoelstellingen worden verwezenlijkt die aan de BMR ten grondslag liggen.
Daarnaast zal deze hervorming van de BMR bijdragen aan de algemene doelstellingen van het EU-beleid inzake financiële doelstellingen dat inzet op het veilig stellen van de financiële stabiliteit. Ook zal het voorstel bijdragen aan de doelstellingen van het actieplan kapitaalmarktenunie dat inzet op het verdiepen van de EU-kapitaalmarkten en het versterken van het concurrentievermogen van de Europese economie en de Europese bedrijven.
De benadering die in dit voorstel wordt gevolgd, verschilt van die welke de Commissie voorstelde in haar voorstel betreffende de transparantie en integriteit van op ecologische, sociale en governancefactoren gebaseerde ratingactiviteiten (“ESG-ratings”) ( 26 ). Het initiatief rond ESG-ratings gaat uit van beginselen en is grotendeels gebaseerd op aanbevelingen die IOSCO in november 2021 heeft bekendgemaakt. Ook andere jurisdicties die aan het verbeteren van de transparantie en integriteit van ESG-ratings werken, baseren hun werkzaamheden op de IOSCO-aanbevelingen, hetgeen moet leiden tot brede, internationale afstemming van de behandeling van de aanbieders van die ratings. Op grond daarvan hanteert het voorstel betreffende ESG-ratings een omvattende aanpak van de regulering van ESG-ratingactiviteiten, met inbegrip van een regeling voor derde landen, maar verschilt dat voorstel aanzienlijk van de benadering in de BMR doordat deze het gebruik van ESG-ratings niet reguleert. Bovendien bevindt de markt voor ESG-ratings zich in een minder ontwikkelde fase en krijgen gebruikers van ESG-ratings minder te maken met de marktmacht van specifieke aanbieders. Daarbij dient ook te worden aangestipt dat gebruikers van ESG-ratings meestal institutionele beleggers zijn die de ontvangen input misschien aanvullen met hun eigen analyse, voordat zij over een specifieke beleggingsstrategie beslissen. Om die redenen hoeft niet te worden verwacht dat de regeling voor ESG-ratings de gebruikers op dezelfde wijze kan schaden als in de BMR-regeling voor derde landen het geval was geweest indien geen wetgevingsmaatregelen zouden zijn genomen.
• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie
In het kader van het programma voor gezonde en resultaatgerichte regelgeving (Refit) zorgt de Commissie ervoor dat haar wetgeving geschikt is voor het beoogde doel, op de behoeften van stakeholders is toegesneden en de doelstellingen ervan worden bereikt met zo beperkt mogelijke lasten. Deze voorstellen maken derhalve deel uit van het Refit-programma om de uit de juridische omgeving van de EU voortvloeiende verslaggevingsdruk minder complex te maken.
Bepaalde verslaggevingsvereisten zijn van essentieel belang, maar zij moeten wel zo efficiënt mogelijk zijn. Zij moeten overlappingen voorkomen, overbodige lasten wegnemen en zo veel mogelijk gebruikmaken van digitale en interoperabele oplossingen.
2. RECHTSGRONDSLAG, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID
• Rechtsgrondslag
Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”).
Verordening (EU) 2016/1011 heeft belemmeringen voor het handelsverkeer opgeruimd op grond van artikel 114 VWEU. De EU-wetgever kan dus van dezelfde rechtsgrondslag gebruikmaken om thans Verordening (EU) 2016/1011 aan te passen. Dit is in overeenstemming met de redenering van het Hof van Justitie in zijn arrest van 8 juni 2010, Vodafone e.a., C-58/08, ECLI:EU:C:2010:321, punt 34, waar het Hof verklaarde: “Wanneer een op artikel 95 EG gebaseerde handeling reeds alle handelsbelemmeringen op het gebied dat hij harmoniseert heeft weggenomen, kan deze omstandigheid de communautaire wetgever niet de mogelijkheid ontnemen die bepaling aan te passen aan gewijzigde omstandigheden of nieuwe kennis, gelet op zijn taak van toezicht op de bescherming van de in het Verdrag erkende algemene belangen [zie in die zin arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punten 77 en 78].”
• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)
Het voorstel is in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Het aanmerken van benchmarks die relevant zijn voor een markt in een lidstaat, is aan de bevoegde autoriteit die het dichtst bij die betrokken markt staat. Indien bijvoorbeeld een bepaalde benchmark het frequentst wordt gebruikt door marktdeelnemers op een bepaalde (nationale) markt, is het aan die bevoegde autoriteit om de benchmark als significant aan te merken, ongeacht de plaats waar de beheerder van die benchmark is gevestigd. Indien die benchmark in een andere lidstaat wordt beheerd, moet samenwerking tussen bevoegde autoriteiten zorgen voor naadloos toezicht op die benchmark. Gelet op de risico’s voor de financiële stabiliteit, de complexiteit van de procedures en de verliezen die bij financiële instabiliteit kunnen optreden, mogen deze toezichtkosten als evenredig worden beschouwd. Voorts omvatten maatregelen om compartimentering en rechtsonzekerheid tegen te gaan, de coördinerende en bemiddelende rol van ESMA vóór nationale aanmerkingen en grandfatheringregels voor benchmarkbeheerders die al een vergunning hebben gekregen van of geregistreerd zijn bij een nationale bevoegde autoriteit.
• Evenredigheid
Dit voorstel introduceert een beter gestroomlijnde en evenwichtigere benadering voor het reguleren van benchmarks. Het blijft beperkt tot de wijzigingen die noodzakelijk zijn om tot een raamwerk te komen dat werkt voor EU-marktdeelnemers. Het gaat niet verder dan strikt noodzakelijk is om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken. Het is verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, doordat het rekening houdt met het juiste evenwicht tussen het behoud van de financiële stabiliteit en de integriteit van Europese markten en de kostenefficiëntie van de maatregel.
Met de voorgestelde wijzigingen in de regelgeving zal de rechtsonzekerheid voor ondertoezichtstaande EU-entiteiten verminderen en kunnen zij gebruikmaken van het ruimst mogelijke scala van EU- en niet-EU-benchmarks. Voorts is er een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen betrokken nationale autoriteiten, ESMA en de Commissie wat betreft het als cruciaal of significant aanmerken van een benchmark. Het voorstel bakent ook duidelijk de juridische gevolgen af voor de beheerders van benchmarks van het feit dat een van hun benchmarks als cruciaal of significant zijn aangemerkt.
In vergelijking met de bestaande BMR vergroot dit voorstel ook de rechtszekerheid wat betreft de wettelijke status van benchmarks die als significant zijn aangemerkt: de aanmerkende entiteiten (bevoegde autoriteiten) hebben een opdracht om de wettelijke status van een aangemerkte benchmark duidelijk te communiceren. Bovendien zullen deze beslissingen ook gemakkelijk beschikbaar zijn op het ESAP en in het door ESMA bijgehouden register.
• Keuze van het instrument
Dit voorstel voert wijzigingen door in de bestaande verordening die artikel 114 VWEU als rechtsgrondslag heeft, en moet dus ook een verordening zijn.
3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING
• Evaluatie van bestaande wetgeving en controle van de resultaatgerichtheid ervan
In deze gerichte herziening gaat het er in hoofdzaak om dat:
–ervoor gezorgd wordt dat EU-benchmarkgebruikers kunnen gebruikmaken van het ruimst mogelijke scala EU- en niet-EU-benchmarks en concurrerend kunnen blijven op de internationale kapitaalmarkten;
–de regeldruk wordt verminderd voor EU-benchmarkbeheerders die een beperkte economische impact hebben, terwijl toch adequaat toezicht gehandhaafd blijft voor cruciale en significante benchmarks, EU-CTB’s en EU-PAB’s.
De diensten van de Commissie hebben ook rechtstreeks gegevens bij marktdeelnemers verzameld en hebben bijeenkomsten gehouden met stakeholders over hun huidige situatie, hun punten van zorg en hun ideeën over hoe de BMR, en met name het hoofdstuk over derde landen, kan worden verbeterd en hervormd. Ook is voor vier weken een Call for Evidence opengesteld en zijn marktdeelnemers naar hun standpunten gevraagd.
• Raadpleging van de lidstaten
De diensten van de Commissie hebben deskundigen van de lidstaten geraadpleegd over de vraag hoe de Europese benchmarkverordening er in de toekomst moet uitzien. Dat gebeurde op de bijeenkomsten van de deskundigengroep van het Europees Comité voor het effectenbedrijf van, respectievelijk, 22 juni 2023 en 21 september 2023.
De meeste lidstaten waren het ermee eens dat alleen significante benchmarks onder de verordening moesten vallen en dat benchmarks die een gebruiksdrempel van 50 miljard EUR overschrijden automatisch onder de verordening moeten vallen. Tegelijk pleitte een aantal lidstaten voor de noodzaak van nationale discretionaire bevoegdheid om indices als significant aan te merken, zelfs al wordt de betrokken benchmark in hoofdzaak in één lidstaat gebruikt of indien het gebruik de overeengekomen drempels voor aanmerking als relevant voor de EU onderschrijdt. In een daaropvolgend overleg over de krijtlijnen van een nationale aanmerkingsregeling gaven de meeste lidstaten aan dat zij zouden overwegen om een beperkt aantal benchmarks aan te merken, in hoofdzaak benchmarks aangeboden door in hun lidstaat gevestigde beheerders.
De meeste lidstaten achten het passend om de aanmerkingsdrempel of -criteria op dezelfde wijze toe te passen voor zowel binnen als buiten de EU beheerde benchmarks.
Ongeacht de benadering die wordt gekozen voor het vaststellen van de drempel om een benchmark als significant aan te merken, gaven de meeste lidstaten die zich over dit thema hebben uitgelaten, aan dat zij grondstoffenbenchmarks die door prijsnoteringsbureaus worden aangeboden, binnen het toepassingsgebied van de BMR willen houden en de voorschriften uit bijlage II bij de BMR op deze categorie benchmarks willen blijven toepassen.
• Raadpleging van belanghebbenden
De Commissie heeft van 20 mei tot en met 12 augustus 2022 een gerichte consultatie gehouden over de regeling die van toepassing is op het gebruik van in een derde land beheerde benchmarks. Op deze onlinevragenlijst kwamen 64 antwoorden binnen. Een nader overzicht van de ontvangen antwoorden is te vinden in het verslag van de Commissie over het gebruik van benchmarks uit derde landen in de EU ( 27 ).
• Bijeenbrengen en gebruik van expertise
Deze voorstellen zijn tot stand gekomen na een interne doorlichting van bestaande verslaggevingsverplichtingen en berusten op de ervaring die is opgedaan met de uitvoering van de desbetreffende wetgeving. Het gaat om een stap in het proces van permanente toetsing van verslaggevingsvereisten die voortvloeien uit EU-wetgeving. De doorlichting van dergelijke lasten en van de gevolgen ervan voor stakeholders loopt na deze stap dus gewoon door.
• Effectbeoordeling
Voor dit voorstel is geen effectbeoordeling uitgevoerd om de volgende redenen:
–Het voorstel beantwoordt aan twee specifieke beleidsdoelstellingen die in ruime mate een voorafname zijn op de in dit voorstel gepresenteerde beleidsoptie.
–Dit voorstel bestaat in een gerichte herkalibrering van het toepassingsgebied van de BMR en de versterking van evenredigheidskenmerken; het doet geen afbreuk aan de inhoudelijke voorschriften of de toezichtvormen. Weliswaar behoudt het voorstel het onderscheid tussen niet-significante en andere benchmarks – in lijn met wat vandaag al bestaat in de BMR – maar het stemt het reguleringskader toch nauwer af op benchmarkregulering in andere jurisdicties, die doorgaans is gebaseerd op het aanmerken van de indices met de grootste economische impact.
–Voorts is dit voorstel onderbouwd door een effectbeoordeling die in 2020 is uitgevoerd ( 28 ) en een verslag dat de Commissie in 2023 bij de medewetgevers heeft ingediend ( 29 ), met inbegrip van twee publieke consultaties ( 30 ). Het voornemen om met dit initiatief voort te gaan zonder een effectbeoordeling, is aangekondigd in een Call for Evidence die van 1 maart tot en met 29 maart 2023 open stond ( 31 ).
• Resultaatgerichtheid en vereenvoudiging
Dit is een Refit-voorstel, dat is gericht op het vereenvoudigen van wetgeving en het verminderen van de lasten voor stakeholders. Dit wetgevingsvoorstel moet kostenbesparingen opleveren voor benchmarkaanbieders in de EU die geen significante benchmarks aanbieden, alsmede voor alle Europese benchmarkgebruikers.
Ook al was het niet mogelijk om nauwkeurige schattingen te maken ( 32 ), toch zou dit voorstel kostenbesparingen moeten opleveren voor benchmarkbeheerders, benchmarkgebruikers en nationale bevoegde autoriteiten die met het toezicht op benchmarkbeheerders belast zijn.
–Benchmarkbeheerders zullen hoe dan ook kunnen besparen op compliancekosten, en met name op kosten die moeten worden gemaakt voor verslaggevingsverplichtingen. Beheerders die alleen niet-significante benchmarks aanbieden, zullen besparen op de compliancekosten die zij moeten maken voor hun organisatorische opzet en om ervoor te zorgen dat zij bij het aanbieden van benchmarks voldoen aan de gedetailleerde vereisten van de BMR die verder gaan dan hetgeen in de IOSCO Principles is bepaald ( 33 ). Daarnaast zullen zij ook op jaarlijkse toezichtvergoedingen kunnen besparen ( 34 ). Nieuwkomers zullen daarnaast kunnen besparen op de initiële registratievergoeding. Voor beheerders die benchmarks aanbieden die significant, cruciaal of EU-CTB’s of EU-PAB’s zijn, lijken kostenbesparingen weinig waarschijnlijk. Niettemin kunnen ook deze beheerders besparingen behalen voor zover zij ook niet-significante benchmarks aanbieden.
–Benchmarkgebruikers zouden moeten kunnen profiteren van de toegenomen beschikbaarheid van EU- en niet-EU-benchmarks, van een reguleringskader dat, dankzij de rationalisering van reguleringsvoorwaarden, meer open staat voor innovatie, en van toegenomen concurrentie op de markt voor benchmarks. Vanzelfsprekend kan de blijvende beschikbaarheid van niet-EU-benchmarks een belangrijke kostenbesparing zijn. Volgens een raming van een belangrijke kredietinstelling bedragen de inkomsten uit diensten waarvoor van niet-EU-benchmarks wordt gebruikgemaakt, tussen 100 en 150 miljoen EUR. Deze inkomsten zouden in gevaar komen indien sommige of alle niet-EU-benchmarks niet meer beschikbaar zouden zijn voor gebruik in de EU.
–Bevoegde autoriteiten in de EU zullen een aanzienlijke daling zien van het aantal benchmarks en het aantal benchmarkbeheerders dat onder hun toezicht staat. Ook al mag niet worden aangenomen dat de besparingen lineair zullen verlopen met het kleiner worden van de groep ondertoezichtstaande beheerders – de beheerders die onder toezicht zullen blijven staan, zullen immers verantwoordelijk zijn voor benchmarks met een grotere economische impact – zou er toch een aanzienlijke kostenvermindering moeten zijn en ook een kans om de toezichtcapaciteit vooral in te zetten voor cruciale benchmarks, significante benchmarks, EU-CTB’s en EU-PAB’s.
• Grondrechten
Het voorstel handhaaft de grondrechten en de in het EU-Handvest van de grondrechten erkende beginselen, en met name de vrijheid van ondernemerschap (artikel 16). Doel van dit initiatief is ervoor te zorgen dat EU-benchmarkgebruikers kunnen gebruikmaken van het ruimst mogelijke scala EU- en niet-EU-benchmarks en dat voor EU-benchmarkgebruikers een marktomgeving tot stand wordt gebracht die kan concurreren met hun tegenhangers buiten de EU. Dit initiatief zal dus helpen het recht om vrij te ondernemen te verbeteren. De voorgestelde wijzigingen van de BMR zouden geen negatieve impact mogen hebben op de consumentenbescherming aangezien met deze herziening cruciale en significante benchmarks die het meest gebruikt worden en het meest relevant zijn voor consumenten en beleggersbescherming, onder de verordening zullen blijven vallen.
4. GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING
Dit initiatief zal naar verwachting geen noemenswaardige gevolgen voor de EU-begroting hebben. Uit de eerste aanmerkingen blijkt dat het aantal benchmarks en benchmarkbeheerders dat onder toezicht van ESMA staat, zou verminderen of, afhankelijk van de uitoefening van de aanmerkingsbevoegdheden, constant zou blijven. Dit zou betekenen dat ESMA, afhankelijk van de uitoefening van de aanmerkingsbevoegdheden, minder medewerkers zou nodig hebben voor haar directe toezicht op benchmarkbeheerders.
5. OVERIGE ELEMENTEN
• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage
Vijf jaar na de tenuitvoerlegging van de maatregel staat een evaluatie gepland overeenkomstig de richtsnoeren voor betere regelgeving van de Commissie. Doel van de evaluatie zal onder meer zijn om na te gaan hoe effectief en efficiënt de maatregel qua verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen is geweest, en te beslissen of nieuwe maatregelen of wijzigingen noodzakelijk zijn.
• Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 – Wijzigingen van de benchmarkverordening
In artikel 2, lid 1, BMR wordt het toepassingsgebied van de verordening bepaald. Het voorstel wijzigt artikel 1, lid 1, om de nieuwe benadering tot uiting te brengen en voegt een nieuw lid 1 bis toe. Het definieert ook de soorten benchmarks waarop specifieke titels van Verordening (EU) 2016/1011 van toepassing zijn. Dit zijn: cruciale benchmarks, significante benchmarks, EU-PAB’s en EU-CTB’s. Beheerders van benchmarks die overeenkomstig artikel 20, lid 1, BMR niet als cruciaal gelden, vallen binnen het toepassingsgebied zodra zij een of meer benchmarks aanbieden die overeenkomstig het nieuwe artikel 24 als significant zijn aangemerkt. Niet-significante benchmarks hoeven dus niet langer de voorwaarden toe te passen van de titels II (Integriteit en betrouwbaarheid van benchmarks), III (Vereisten inzake verschillende soorten benchmarks), IV (Transparantie en consumentenbescherming) en VI (Vergunningverlening aan, registratie van en toezicht op beheerders) (nieuw artikel 2, lid 3).
In artikel 3, lid 1, punt 26), wordt de definitie van wat een significante benchmark is gewijzigd.
Om de integriteit van het label veilig te stellen en te voorzien in effectief toezicht, blijven de beheerders van EU-PAB’s en EU-CTB’s onder de BMR vallen, ongeacht hun significantie, op voorwaarde dat zij een vergunning of registratie in de EU verkrijgen.
In lijn met dit aangepaste toepassingsbereik zijn bijzondere regels voor de “negatieve aanmerking” van valutabenchmarks en niet-significante benchmarks overbodig geworden en kunnen deze worden ingetrokken.
In artikel 19 bis wordt een nieuw lid 4 toegevoegd om de integriteit van het label veilig te stellen en te voorzien in effectief toezicht. De beheerders van EU-PAB’s en EU-CTB’s blijven onder de BMR vallen, ongeacht hun significantie, op voorwaarde dat zij een vergunning of registratie in de EU verkrijgen.
Wijzigingen van artikel 24 vormen de kern van dit voorstel. Het eerste lid van dit artikel regelt hoe wordt bepaald of een benchmark significant is, op basis van een eenvoudige numerieke drempel: of deze benchmarks als een referentie worden gebruikt voor activa waarvan de cumulatieve waarde meer dan 50 miljard EUR bedraagt.
Artikel 24, lid 2, legt de verplichting vast – voor alle beheerders van benchmarks die door ondertoezichtstaande entiteiten in de EU worden gebruikt – om de Commissie kennis te geven wanneer een of meer van de door hen beheerde benchmarks een gebruiksdrempel van 50 miljard EUR overschrijdt. Deze verplichting geldt voor een beheerder gevestigd in de Unie en voor een in een derde land gevestigde beheerder. In lijn met artikel 2, lid 1, BMR moet de gebruiksdrempel worden berekend op basis van het gebruik van een benchmark binnen de EU.
Nadat de kennisgeving is ontvangen, worden die benchmarks als significant beschouwd en moeten zij voldoen aan de voorwaarden die op significante benchmarks van toepassing zijn (artikel 24 bis, lid 1).
Overeenkomstig artikel 24 mag een nationale bevoegde autoriteit ook een besluit nemen waarin zij verklaart dat een benchmark, waarvan het gebruik binnen de EU niet meer dan 50 miljard EUR bedraagt, ten aanzien van haar lidstaat voldoet aan de kwalitatieve voorwaarden voor significantie van artikel 24, lid 1, punt b), (“aanmerking door een nationale bevoegde autoriteit”). Dergelijke aanmerkingen moeten beperkt blijven en moeten worden onderbouwd in een met redenen omkleed besluit van de bevoegde autoriteit waarin duidelijk de redenen worden uiteengezet waarom een benchmark in die lidstaat significant is in de zin van punt b).
De bevoegde autoriteiten moeten aanmerkingsbesluiten publiceren en ESMA moet alle door hen genomen aanmerkingsbesluiten samenbrengen. Zo kunnen gebruikers gemakkelijk de aanmerkingsstatus nagaan van benchmarks die zij voornemens zijn te gebruiken. Ondertoezichtstaande entiteiten zijn verplicht om deze bronnen op regelmatige basis te controleren om de aanmerkingsstatus na te gaan van benchmarks die zij voornemens zijn te gebruiken.
Een parallel stelsel om niet-EU-benchmarks als significant aan te merken aan de hand van kwalitatieve criteria, wordt vastgesteld in artikel 24, lid 6. De verantwoordelijkheid ligt in dit geval bij ESMA, die handelt op verzoek van een of meer bevoegde autoriteiten. De kwalitatieve criteria zijn vergelijkbaar met die voor het aanwijzen van EU-benchmarkgebruikers, evenals de maatregelen die de transparantie van aanmerkingen moeten borgen.
Artikel 2 bepaalt dat de inwerkingtreding plaatsvindt op de twintigste dag na die van de bekendmaking. Toepassing van deze handeling wordt uitgesteld tot en met 1 januari 2026.