Toelichting bij COM(2023)754 - Versterking van de politiële samenwerking met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van migrantensmokkel en mensenhandel, en betreffende de versterking van de ondersteuning door Europol van de voorkoming en bestrijding van die strafbare feiten - Hoofdinhoud

Dit is een beperkte versie

U kijkt naar een beperkte versie van dit dossier in de EU Monitor.

dossier	COM(2023)754 - Versterking van de politiële samenwerking met het oog op het voorkomen, opsporen en onderzoeken van migrantensmokkel en ...
bron	COM(2023)754
datum	28-11-2023

1. ACHTERGROND VAN HET VOORSTEL

•

Motivering en doel van het voorstel

Migrantensmokkel is een criminele activiteit waarbij het menselijk leven wordt miskend en mensen hun waardigheid wordt ontnomen bij het nastreven van winst, de grondrechten worden geschonden en de doelstellingen van de EU op het gebied van migratiebeheer worden ondermijnd.

Het bestrijden en voorkomen van migrantensmokkel en mensenhandel is een van de prioriteiten van de Europese Unie en is cruciaal om irreguliere migratie op een alomvattende manier aan te pakken. Criminele netwerken profiteren van de wanhoop van mensen en maken gebruik van land-, zee- en luchtroutes om irreguliere migratie te vergemakkelijken, het leven van mensen in gevaar te brengen en op alle manieren hun winsten te maximaliseren.

In haar toespraak over de Staat van de Unie van 13 september 2023 riep voorzitter Von der Leyen op tot versterking van alle instrumenten waarover de Unie beschikt om migrantensmokkel doeltreffend tegen te gaan, door het huidige, meer dan 20-jarige wetgevingskader te actualiseren, de beheersstructuur inzake smokkel en de rol van EU-agentschappen, met name Europol, te versterken, en de samenwerking tussen agentschappen op het gebied van justitie en binnenlandse zaken en de lidstaten, en met partnerlanden te intensiveren om dit probleem wereldwijd aan te pakken. Zij benadrukte ook dat er met partners moet worden samengewerkt om deze mondiale uitdaging aan te pakken, en daarom organiseert de Commissie een internationale conferentie, waarbij een wereldwijde alliantie wordt opgericht met een oproep tot actie ter bestrijding van mensensmokkel.

Migrantensmokkel naar en binnen de EU bereikt nieuwe pieken, aangewakkerd door de toenemende vraag als gevolg van opkomende en steeds ernstigere crises, met name economische recessies, milieucrises als gevolg van klimaatverandering, conflicten en demografische druk in veel derde landen. Migrantensmokkel is een drijvende kracht achter de toename van irreguliere binnenkomsten in de EU: in 2022 werden ongeveer 331 000 irreguliere binnenkomsten aan de buitengrenzen van de EU vastgesteld, het hoogste niveau sinds 2016, wat neerkomt op een stijging van 66 % ten opzichte van het voorgaande jaar ¹ . In 2023, in de periode tot eind september, werden aan de buitengrenzen van de EU ongeveer 281 000 irreguliere grensoverschrijdingen vastgesteld, hetgeen neerkomt op een stijging van 18 % ten opzichte van dezelfde periode in 2022. Dit valt samen met een toename van de smokkelactiviteiten, zoals blijkt uit een nieuw recordniveau met meer dan 15 000 migrantensmokkelaars die in 2022 aan het Europees Grens- en kustwachtagentschap zijn gemeld ² . Rekening houdend met de toename van het aantal irreguliere binnenkomsten en de diverse wereldwijde crises in een aantal landen van herkomst en doorreis, kunnen aanhoudend hoge en mogelijk toegenomen migratiestromen naar Europa en daarmee verband houdende criminele smokkelactiviteiten worden verwacht.

Naar schatting maakt meer dan 90 % van de irreguliere migranten die de EU bereiken, gebruik van mensensmokkelaars, meestal georganiseerd in criminele groepen. Voorts maken smokkelnetwerken aanzienlijke winsten met hun criminele activiteiten, die wereldwijd tussen 4,7 en 6 miljard EUR per jaar bedragen ³ . Een krachtig en standvastig antwoord op de activiteiten van mensensmokkelaars is daarom van het allergrootste belang om irreguliere migratie terug te dringen. Geschat wordt dat de activiteiten van meedogenloze migrantensmokkelaars, met name op zee, sinds 2014 hebben geleid tot een schrikbarend dodental van meer dan 28 000 mensen ⁴ .

Ongeveer de helft van de migrantensmokkelnetwerken is ook betrokken bij andere vormen van criminaliteit ⁵ , zoals mensenhandel, drugshandel en vuurwapensmokkel, en faciliteert ook niet-toegestane verplaatsingen binnen de EU. De rechtshandhavings- en justitiële autoriteiten worden geconfronteerd met talrijke en voortdurend evoluerende uitdagingen: de snelle verandering en aanpassing van de werkwijzen van smokkelaars; het toegenomen gebruik van bedreigingen en geweld jegens migranten en rechtshandhavingsinstanties ⁶ ; de moeilijkheden bij het opsporen en arresteren van smokkelaars die zich in landen buiten de EU schuilhouden; het gebruik van een brede waaier aan vervoermiddelen, waaronder niet-zeewaardige, minder detecteerbare vaartuigen (zoals vissersboten en geïmproviseerde metalen boten), wegvoertuigen waarin migranten gevaarlijk worden verborgen, alsook commerciële en chartervluchten die steeds vaker worden gebruikt om migranten naar landen in de buurt van of aan de grens van de EU te brengen, van waaruit migranten de EU op irreguliere wijze proberen binnen te komen ⁷ ; het gebruik van digitale instrumenten in alle stadia van het proces, met onlinereclame voor smokkeldiensten, -routes en -prijzen en voor het vervalsen van documenten; het gebruik van cryptovaluta, digitaal geld of andere niet-officiële vormen van betaling (bv. hawala) ⁸ .

Het aanpakken van migrantensmokkel is essentieel voor het ontmantelen van georganiseerde criminele netwerken die mensenrechtenschendingen en de dood van migranten veroorzaken, en voor het tegengaan van de toename van irreguliere migratie naar de EU. Een alomvattende en duurzame aanpak van migratie vereist een combinatie van robuuste en efficiënte acties in aanvulling op wederzijds voordelige partnerschappen met landen van herkomst en doorreis, waarbij de onderliggende oorzaken van migratie, en met name irreguliere migratie, worden aangepakt en tegelijkertijd de georganiseerde misdaad, met inbegrip van migrantensmokkel en mensenhandel, worden bestreden. In het nieuwe migratie- en asielpact 1 is de preventie en bestrijding van migrantensmokkel een centraal onderdeel van haar alomvattende aanpak van migratie.

Dit voorstel voor een verordening maakt deel uit van een pakket maatregelen die tot doel hebben het bestaande rechtskader te moderniseren en te versterken en de Unie te voorzien van regels die geschikt zijn voor het beoogde doel. Het gaat vergezeld van een voorstel voor een richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf. Met dat voorstel wordt een modern strafrechtelijk EU-instrument ingevoerd dat de georganiseerde criminele netwerken die verantwoordelijk zijn voor migrantensmokkel duidelijk definieert en doeltreffend bestraft, de straffen harmoniseert die rekening houden met de ernst van het strafbare feit, de reikwijdte van de rechtsmacht verbetert, de middelen van de lidstaten versterkt om migrantensmokkel aan te pakken en te voorkomen, en het verzamelen en rapporteren van gegevens verbetert.

Dit pakket wordt gepresenteerd op de dag van de internationale conferentie “a Global Alliance to counter migrant smuggling” (een wereldwijde alliantie ter bestrijding van migrantensmokkel). Met deze conferentie creëert de Commissie een kader voor sterke politieke samenwerking met internationale partners door op te roepen tot gezamenlijke toezeggingen en acties om migrantensmokkel wereldwijd gezamenlijk tegen te gaan.

Deze drie initiatieven vormen een aanvulling op bestaande initiatieven op het gebied van de bestrijding van migrantensmokkel en voeren het vernieuwde EU-actieplan tegen mensensmokkel (2021-2025) uit door het bestaande rechtskader van de EU te actualiseren om migrantensmokkelaars die actief zijn op de migratieroutes te bestraffen en een nieuw modern, juridisch, operationeel en internationaal samenwerkingskader voor de bestrijding van migrantensmokkel voor de komende jaren vast te stellen.

Dit voorstel voor een verordening maakt deel uit van een samenhangend pakket dat ook het bovengenoemd voorstel voor een richtlijn inzake de voorkoming en bestrijding van hulpverlening bij illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblijf bevat. Samen beogen deze voorstellen het rechtskader voor de bestrijding van migrantensmokkel te moderniseren en ervoor te zorgen dat we over de nodige juridische en operationele instrumenten beschikken om te reageren op de nieuwe modus operandi van mensensmokkelaars, zoals uiteengezet in het op 17 oktober 2023 aangekondigde werkprogramma van de Commissie voor 2024.

Doel van het voorstel

De algemene doelstelling van dit voorstel is het versterken van de rol van Europol in de strijd tegen migrantensmokkel en mensenhandel, en met name van de rol van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel.

Om het voorkomen, opsporen en onderzoeken van migrantensmokkel en mensenhandel te intensiveren, worden met dit voorstel de volgende specifieke doelstellingen nagestreefd.

Versterking van de samenwerking tussen agentschappen op het gebied van migrantensmokkel en mensenhandel

Om een meer effectieve, tijdige en systematische coördinatie en uitwisseling van informatie over de bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel tussen de agentschappen van de Unie te vergemakkelijken, zal het Europees Centrum tegen migrantensmokkel bij Europol bestaan uit personeelsleden van Europol en gedetacheerde nationale deskundigen, en zullen daarbij verbindingsofficieren van de lidstaten bij Eurojust en het Europees Grens- en kustwachtagentschap worden betrokken, die permanent bij Europol moeten worden gedetacheerd om te zorgen voor regelmatige uitwisseling van informatie en operationele samenwerking en coördinatie. Tegelijkertijd hebben de agentschappen voor justitie en binnenlandse zaken de mogelijkheid om hun samenwerking op basis van hun respectieve mandaten te versterken en de uitwisseling van informatie te optimaliseren om migrantensmokkel en mensenhandel tegen te gaan. Eurojust speelt een belangrijke rol bij de versterking van de justitiële respons op migrantensmokkel en ondersteunt complexe zaken die grensoverschrijdende justitiële coördinatie en gemeenschappelijke onderzoeksteams met betrekking tot strafrechtelijke onderzoeken naar migrantensmokkel met zich meebrengen.

Versterking van de sturing en coördinatie bij de bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel op EU-niveau

Om de ontoereikende strategische analyse, coördinatie en sturing op EU-niveau aan te pakken, bevat het voorstel specifieke strategische taken van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel, met als doel een kader te bieden voor de uitvoering van strategische en operationele prioriteiten van de Unie door toezicht te houden op trends op het gebied van migrantensmokkel en mensenhandel, door jaarlijkse verslagen, strategische analyses, dreigingsevaluaties en situatieupdates over migratieroutes te verstrekken, en onderzoeks- en operationele maatregelen te treffen. Wat zijn strategische taken betreft, komt het Europees Centrum tegen migrantensmokkel ten minste tweemaal per jaar bijeen met vertegenwoordigers van elke lidstaat, Eurojust, het Europees Grens- en kustwachtagentschap, het Europees multidisciplinair platform tegen criminaliteitsdreiging (Empact) en de Commissie om te zorgen voor doeltreffende sturing en coördinatie. Daarnaast zal het Europees Centrum tegen migrantensmokkel de uitvoerend directeur van Europol ondersteunen bij het instellen van strafrechtelijke onderzoeken.

Verbetering van de informatie-uitwisseling op het gebied van migrantensmokkel en mensenhandel

De voorgestelde verordening versterkt de verplichtingen van de lidstaten om informatie, met inbegrip van biometrische gegevens, over migrantensmokkel en mensenhandel met Europol uit te wisselen, onder meer door te eisen dat hun bevoegde autoriteiten en immigratieverbindingsofficieren rechtstreekse verbindingen tot stand brengen met de applicatie voor veilige informatie-uitwisseling (Siena) van Europol. De Commissie stelt ook voor het Europees Centrum tegen migrantensmokkel op te dragen gevallen van migrantensmokkel of mensenhandel op te sporen waarbij mogelijk samenwerking met derde landen is vereist, onder meer door de uitwisseling van persoonsgegevens; dit is bedoeld om de uitvoerend directeur te ondersteunen bij het in individuele gevallen besluiten over de overdracht van persoonsgegevens overeenkomstig artikel 25, lid 5, van de Europol-verordening.

Versterking van de middelen van de lidstaten om migrantensmokkel en mensenhandel te voorkomen en te bestrijden

Om de lidstaten te helpen migrantensmokkel doeltreffend te bestrijden en relevante informatie uit te wisselen met Europol, wordt voorgesteld dat zij gespecialiseerde diensten voor de bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel aanwijzen, voorzien in voldoende middelen voor deze diensten, deze diensten verbinden met Siena en het Europees Centrum tegen migrantensmokkel belasten om als netwerk van gespecialiseerde diensten op te treden.

Versterking van de steun van Europol voor de voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel door middel van operationele taskforces en de inzet van Europol voor operationele ondersteuning

Voorgesteld wordt het concept van operationele taskforces te codificeren en verder te ontwikkelen en een nieuw instrument op te zetten in de vorm van de inzet van Europol voor operationele ondersteuning, als geavanceerde instrumenten voor coördinatie en analytische, operationele, technische en forensische ondersteuning, op verzoek van de lidstaten of op voorstel van de uitvoerend directeur van Europol. Het voorstel omvat de oprichting van een pool van deskundigen die in hun lidstaten werkzaam zijn en die onmiddellijk ter beschikking kunnen worden gesteld om door Europol te worden ingezet, en legt de lidstaten verplichtingen op om de doeltreffende uitvoering van deze instrumenten te waarborgen. Derde landen kunnen ook deelnemen aan operationele taskforces, en Europol kan worden ingezet voor operationele ondersteuning in derde landen.

Om deze doelstellingen te verwezenlijken, stelt de Commissie ook voor de financiële en personele middelen van Europol uit te breiden om in te spelen op de operationele behoeften en de vastgestelde lacunes aan te pakken.

• Verenigbaarheid met bestaande bepalingen op het beleidsterrein

Dit voorstel is in overeenstemming met bestaande en toekomstige beleidsbepalingen inzake samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, met inbegrip van Europol. Samenwerking op het gebied van rechtshandhaving is een gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten. De afgelopen jaren is er al een en ander gedaan om de samenwerking op het gebied van informatie-uitwisseling tussen de lidstaten te verbeteren en de armslag van terroristen en criminelen zoveel mogelijk te beperken. Na de migratiecrisis van 2015 is de algemene architectuur van de informatiesystemen en databanken op het gebied van justitie en binnenlandse zaken (JBZ) herzien, waarbij de nadruk lag op interoperabiliteit. Het regelgevingskader inzake terrorismebestrijding en informatie-uitwisseling werd in 2017 versterkt, in de nasleep van de terroristische aanslagen in Europa. Als reactie op de dringende operationele behoeften om het hoofd te bieden aan het veranderende veiligheidslandschap en de verzoeken van de medewetgevers om meer steun van Europol, werd de verordening betreffende Europol in 2022 versterkt. Het nieuwe mandaat van Europol is in juni 2022 in werking getreden en geeft Europol de toelating zijn deskundigheid en operationele vermogens op te voeren om de lidstaten beter te ondersteunen bij de bestrijding van zware en georganiseerde misdaad en terrorisme. Het mandaat versterkt tevens het gegevensbeschermingskader van Europol en het toezicht van de Europese Toezichthouder voor gegevensbescherming.

Het voorstel is ook in overeenstemming met het bestaande wetgevingskader van de EU voor de bestrijding van migrantensmokkel, ook bekend als het hulpverleningspakket, dat bestaat uit Richtlijn 2002/90/EG tot omschrĳving van hulpverlening bĳ illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblĳf2, en Kaderbesluit 2002/946/JBZ tot versterking van het strafrechtelĳk kader voor de bestrĳding van hulpverlening bĳ illegale binnenkomst, illegale doortocht en illegaal verblĳf3. Het is ook in overeenstemming met het vernieuwde EU-actieplan tegen mensensmokkel (2021-2025), waarin wordt opgeroepen tot versterking van de operationele samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties van de EU-lidstaten, relevante EU-agentschappen, met name Europol, en partnerlanden, bij de ontmanteling van criminele netwerken voor migrantensmokkel, alsook met de toolbox voor het aanpakken van het gebruik van commerciële vervoermiddelen ter facilitering van irreguliere migratie naar de EU. De operationele partnerschappen ter bestrijding van mensensmokkel met belangrijke landen van herkomst en doorreis maken integraal deel uit van de alomvattende migratiepartnerschappen die de EU met partnerlanden ontwikkelt. Het opvoeren van de strijd tegen migrantensmokkel is een gemeenschappelijk belang, aangezien landen van herkomst, doorreis en bestemming het gemeenschappelijke doel hebben criminele netwerken te bestrijden en mensen te beschermen tegen mogelijke misbruiken en uitbuiting. Migrantensmokkel blijft een ernstig probleem dat voortdurend, eensgezind en collectief moet worden aangepakt.

Het voorkomen en bestrijden van migrantensmokkel is een belangrijke doelstelling van de EU-strategie voor de veiligheidsunie, de EU-strategie voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit en het nieuwe migratie- en asielpact.

• Verenigbaarheid met andere beleidsterreinen van de Unie

Wat de steun van Europol aan de lidstaten betreft, houdt dit wetgevingsinitiatief rekening met het beleid van de Unie op het gebied van justitiële samenwerking in strafzaken, met name de rol van Eurojust ⁹ bij het ondersteunen en versterken van de coördinatie en samenwerking tussen nationale onderzoeks- en vervolgingsautoriteiten in verband met zware criminaliteit, en justitiële samenwerking via gemeenschappelijke onderzoeksteams ¹⁰ . Het wetgevingsinitiatief houdt ook rekening met het externe beleid van de Unie, met name de werkzaamheden van EU-delegaties en veiligheidsdeskundigen in derde landen, en met missies en operaties in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

In dit wetgevingsinitiatief wordt ten volle rekening gehouden met de relevante EU-wetgeving inzake gegevensbescherming (zie punt 3 hieronder over de grondrechten).

1. Rechtsgrondslag

, SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

•

Rechtsgrondslag

De rechtsgrondslagen van dit wetgevingsinitiatief zijn de artikelen 85, 87 en 88 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 85, lid 1, VWEU bepaalt dat de opdracht van Eurojust bestaat in het ondersteunen en versterken van de coördinatie en de samenwerking tussen de nationale autoriteiten die belast zijn met het onderzoek en de vervolging van zware criminaliteit welke twee of meer lidstaten schaadt of een vervolging op gemeenschappelijke basis vereist, op basis van de door de autoriteiten van de lidstaten en Europol uitgevoerde operaties en verstrekte informatie. Artikel 87, lid 1, bepaalt dat de Unie een vorm van politiële samenwerking ontwikkelt waarbij alle bevoegde autoriteiten van de lidstaten betrokken zijn, met inbegrip van de politie, de douane en andere gespecialiseerde wetshandhavingsdiensten die belast zijn met het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten. Krachtens artikel 88, lid 2, VWEU stellen het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure bij verordeningen de structuur, de werking, het werkterrein en de taken van Eurojust vast. Deze taken kunnen het volgende omvatten: a) de verzameling, opslag, verwerking, analyse en uitwisseling van informatie die met name door de autoriteiten van de lidstaten of van derde landen of instanties worden verstrekt; en b) de coördinatie, organisatie en uitvoering van onderzoeken en operationele acties, die gezamenlijk met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten of in gezamenlijke onderzoeksteams worden uitgevoerd, in voorkomend geval in samenwerking met Eurojust.

• Subsidiariteit (bij niet-exclusieve bevoegdheid)

Volgens het subsidiariteitsbeginsel, zoals vastgelegd in artikel 5, lid 3, VEU, treedt de EU slechts op indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten alleen kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt.

De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid ¹¹ , en de Unie eerbiedigt de essentiële staatsfuncties van de lidstaten, met inbegrip van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid ¹² . Aangezien zware criminaliteit en terrorisme vaak grensoverschrijdend van aard zijn, volstaan maatregelen op nationaal niveau niet om deze doeltreffend te bestrijden. Met name criminele netwerken die betrokken zijn bij migrantensmokkel worden gekenmerkt door hun mondiale, coöperatieve en flexibele aard ¹³ . Daarom kiezen de lidstaten ervoor om nauw samen te werken in het kader van de EU. Zij streven ernaar hun rechtshandhavingsmaatregelen te coördineren en samen te werken bij het aanpakken van gemeenschappelijke veiligheidsproblemen. Zij besluiten middelen op EU-niveau te bundelen en deskundigheid uit te wisselen. Europol, het EU-agentschap voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, is een krachtige uiting van dit streven van de lidstaten om in samenwerking de veiligheid van hun burgers te waarborgen.

Europol biedt een robuust kader en een geavanceerd instrumentarium voor criminaliteitsbestrijding waarmee de lidstaten hun rechtshandhavingsacties kunnen coördineren. Europol fungeert met name als het EU-knooppunt voor criminele informatie dat lacunes op het gebied van criminele inlichtingen tot een minimum beperkt en gericht is op gegevens uit actuele, complexe onderzoeken. Europol biedt flexibele en realtime operationele ondersteuning, variërend van operationele analyse tot operationele coördinatie, en brengt betrokken partners bijeen voor gezamenlijk optreden. Om informatie uit te wisselen en samen te werken bij hun strafrechtelijke onderzoeken maken de lidstaten gebruik van hun verbindingsofficieren bij Europol en van het kanaal voor informatie-uitwisseling dat het agentschap biedt. De lidstaten bundelen hun middelen door Europol te belasten met het verwerken van hun informatie in zijn databanken en het verstrekken van gezamenlijke analyses. Dit maakt dat Europol centraal is komen te staan in de Europese veiligheidsarchitectuur.

De veranderende veiligheidsdreigingen, met name migrantensmokkel, vragen om doeltreffende steun op EU-niveau voor het werk van de nationale rechtshandhavingsinstanties. Hoewel er verschillen zijn in de manier waarop de lidstaten specifieke soorten criminaliteit bestrijden, kunnen hun rechtshandhavingsinstanties kiezen waar zij op EU-niveau steun van Europol zoeken en aan welke gezamenlijke initiatieven zij willen deelnemen. Bovendien worden rechtshandhavingsinstanties in alle lidstaten geconfronteerd met dezelfde evoluerende veiligheidsdreigingen. Daarom is het nodig dat de EU optreedt om de steun aan de lidstaten bij de bestrijding van zware criminaliteit en terrorisme op doeltreffende wijze op te voeren teneinde gelijke tred te houden met deze dreigingen.

Bijgevolg zouden de lidstaten alleen niet in staat zijn om alle problemen waarop dit voorstel betrekking heeft, doeltreffend aan te pakken.

•

Evenredigheid

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel dat is vervat in artikel 5, lid 4, VEU, moeten de aard en de zwaarte van een bepaalde maatregel worden afgestemd op het geconstateerde probleem. Alle problemen waarop dit wetgevingsinitiatief betrekking heeft, vereisen op een of andere manier ondersteuning op EU-niveau voor de lidstaten om deze problemen op doeltreffende wijze te kunnen aanpakken.

De samenwerking en coördinatie tussen agentschappen bij de bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel op EU-niveau moet worden versterkt en geïntensiveerd. Door de versterking van de samenwerking en coördinatie tussen Europol, het Europees Grens- en kustwachtagentschap en Eurojust, de oprichting van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel en de regeling van de taken en de samenstelling ervan, zullen de EU-agentschappen beter in staat zijn ervoor te zorgen dat migrantensmokkel en mensenhandel doeltreffender en efficiënter op EU-niveau dan op nationaal niveau kunnen worden aangepakt.

De strategische aansturing en coördinatie van de bestrijding van deze misdrijven op EU-niveau moeten worden geïntensiveerd om gerichte strategische analyse, sturing en coördinatie van onderzoeks- en operationele acties op EU-niveau en tussen de lidstaten mogelijk te maken. De oprichting van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel en de vaststelling van de taken en de samenstelling ervan zullen er ook toe bijdragen dat migrantensmokkel en mensenhandel doeltreffender en efficiënter worden bestreden op EU-niveau dan op nationaal niveau.

Informatie over migrantensmokkel en mensenhandel moet beter en systematischer worden gedeeld tussen de lidstaten onderling en met Europol, maar ook met derde landen, om ervoor te zorgen dat migrantensmokkel doeltreffender en efficiënter op EU-niveau kan worden aangepakt, met name door uitdrukkelijk te verwijzen naar de twee strafbare feiten wat betreft de algemene verplichting van de lidstaten inzake informatie-uitwisseling, door Europol de opdracht te geven biometrische gegevens doeltreffend en efficiënt te verwerken ter ondersteuning van de lidstaten, overeenkomstig de bestaande waarborgen voor de verwerking van biometrische gegevens, en door de applicatie voor veilige informatie-uitwisseling (Siena) op te zetten.

Wat de nationale structuren voor de bestrijding van migrantensmokkel betreft, beschikken, zoals reeds werd benadrukt in het vernieuwde EU-actieplan tegen mensensmokkel (2021-2025), niet alle lidstaten over de nodige structuren op nationaal niveau om migrantensmokkel te bestrijden en doeltreffend samen te werken met Europol. Deze lacune kan op EU-niveau doeltreffender en efficiënter worden aangepakt dan op nationaal niveau, door te bepalen dat de lidstaten gespecialiseerde diensten voor de bestrijding van migrantensmokkel moeten aanwijzen, deze gespecialiseerde diensten moeten verbinden met Siena en het Europees Centrum tegen migrantensmokkel moeten opdragen als netwerk van gespecialiseerde diensten op te treden.

De steun ter plaatse van Europol aan de lidstaten om migrantensmokkel tegen te gaan, moet worden versterkt. Deze behoefte kan op EU-niveau doeltreffender en efficiënter worden aangepakt dan op nationaal niveau, door de oprichting van operationele taskforces en de inzet van Europol voor operationele ondersteuning.

Als EU-agentschap voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving bevindt Europol zich in een goede positie om deze steun op EU-niveau te verlenen. Europol is immers zeer doeltreffend gebleken bij het ondersteunen van de nationale rechtshandhavingsinstanties bij de bestrijding van zware criminaliteit en terrorisme, en met name migrantensmokkel. Er zijn duidelijke synergieën en schaalvoordelen voor de lidstaten, die bijvoorbeeld voortvloeien uit het gebruik van de reservepool en de gespecialiseerde ondersteuning van Europol, of uit de deskundigheid die een gespecialiseerd centrum zoals het Europees Centrum tegen migrantensmokkel aan de lidstaten kan bieden. De lidstaten verwachten, en hebben operationeel behoefte aan, dezelfde mate van steun van Europol als het gaat om veranderende veiligheidsdreigingen, zoals migrantensmokkel.

Samenwerking op het gebied van rechtshandhaving op EU-niveau via Europol komt niet in de plaats van verschillende nationale beleidsmaatregelen op het gebied van binnenlandse veiligheid en vervangt evenmin het werk van de nationale rechtshandhavingsinstanties. Deze ondersteuning op EU-niveau doet geen afbreuk aan de verschillen tussen de rechtsstelsels en -tradities van de lidstaten, zoals erkend in de Verdragen ¹⁴ .

•

Keuze van het instrument

Overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en gezien het feit dat het mandaat van Europol is vastgelegd in Verordening (EU) 2016/794, moet de versterking van het mandaat van Europol – die deel uitmaakt van dit voorstel – de vorm aannemen van een verordening.

3. EVALUATIE, RAADPLEGING VAN BELANGHEBBENDEN EN EFFECTBEOORDELING

•

Raadpleging van belanghebbenden

Migrantensmokkel veroorzaakt problemen voor de rechtshandhaving, met name vanwege de flexibiliteit en complexiteit van de betrokken criminele netwerken en hun aanpassingsvermogen aan veranderingen in de dynamiek van irreguliere migratie en aan de rechtshandhavingsrespons. Deze problemen zijn door Europol en de lidstaten duidelijk in kaart gebracht en besproken in de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken en de bijeenkomsten van de Europese Raad. De rol van Europol bij de bestrijding van migrantensmokkel is zowel in de Raad als in Europol besproken, onder meer in de raad van bestuur van Europol. Voorts werd in het speciaal verslag van de Europese Rekenkamer van 2021 over de ondersteuning van Europol in de strijd tegen migrantensmokkel gewezen op de noodzaak om de rol van Europol bij de bestrijding van migrantensmokkel te versterken, met name om Europol in staat te stellen alle relevante externe bronnen van informatie, waaronder biometrische gegevens, te benutten en de uitwisseling van gegevens met zijn partners te verbeteren ¹⁵ .

Voorts hebben de diensten van de Commissie de nodige input en standpunten verzameld over de relevantie, doeltreffendheid, efficiëntie, samenhang en EU-meerwaarde van dit wetgevingsinitiatief door middel van een vragenlijst die onder de lidstaten werd verspreid om de operationele behoeften en lacunes in kaart te brengen wat betreft de ondersteuning van Europol op het gebied van migrantensmokkel, alsook andere behoeften en kansen bij de versterking van het mandaat van Europol. Daarnaast hebben de diensten van de Commissie naar aanleiding van de besprekingen in de Groep rechtshandhaving de lidstaten op deskundigenniveau op 14 november 2023 geraadpleegd via een specifieke virtuele workshop. De lidstaten waren over het algemeen voorstander van het versterken van het wettelijke mandaat van Europol voor het voorkomen en bestrijden van migrantensmokkel en mensenhandel.

Uit de raadpleging van belanghebbenden is gebleken dat er vijf gebieden zijn waarop actie op EU-niveau nodig is, namelijk: a) samenwerking tussen agentschappen op het gebied van migrantensmokkel, b) strategische sturing en coördinatie bij de bestrijding van migrantensmokkel, c) informatie-uitwisseling, d) nationale structuren die gespecialiseerd zijn in de bestrijding van migrantensmokkel, en e) operationele ondersteuning van Europol ter plaatse.

Tijdens de voorbereiding van het wetgevingsinitiatief is rekening gehouden met de resultaten van de raadpleging.

•

Effectbeoordeling

Dit wetgevingsvoorstel wordt niet ondersteund door een effectbeoordeling, aangezien de Commissie weinig of geen keuze had, met name vanwege de dringende operationele behoeften om de steun van Europol aan de lidstaten bij de bestrijding van migrantensmokkel te verbeteren. Dit voorstel bouwt niettemin voort op de input die de Europese Rekenkamer in haar speciaal verslag van 2021 heeft verzameld over de ondersteuning van Europol voor de bestrijding van migrantensmokkel en de feedback die tijdens de raadplegingen van belanghebbenden is ontvangen.

• Grondrechten

De verwerking van persoonsgegevens voor rechtshandhavingsdoeleinden in het algemeen, en met het oog op de ondersteuning door Europol in het bijzonder, vereist volledige naleving van de in het Handvest van de grondrechten verankerde grondrechten, en met name het recht op bescherming van persoonsgegevens ¹⁶ en het recht op eerbiediging van het privé-leven ¹⁷ . Dit voorstel houdt ten volle rekening met deze wettelijke vereisten.

2. Gevolgen voor de begroting

Dit wetgevingsinitiatief leidt tot gevolgen voor de begroting en de personeelsbehoeften van Europol. Geraamd wordt ¹⁸ dat voor de gehele periode van het huidige meerjarig financieel kader 2021-27 een extra begroting van ongeveer 50 miljoen EUR en ongeveer 50 extra posten nodig zijn. Dit zal ervoor zorgen dat Europol over de nodige middelen beschikt om de in de artikelen 5 en 6 van deze verordening beschreven nieuwe taken en zijn herziene mandaat volledig en efficiënt uit te voeren. Voor de nieuwe taken van Europol in dit wetgevingsvoorstel zouden dan ook extra financiële en personele middelen nodig zijn ten opzichte van de middelen die in het meerjarig financieel kader 2021-2027 waren uitgetrokken Daarin werd voorzien in een verhoging met 160 tijdelijke functionarissen met de daaraan verbonden kosten van 114 miljoen EUR en een totale aanvullende EU-bijdrage van 178 miljoen EUR aan de begroting van Europol. Dit wetgevingsinitiatief biedt de lidstaten ook de mogelijkheid om rechtstreeks bij te dragen aan de begroting van Europol, indien noodzakelijk en vereist voor bestaande of nieuwe taken.

5. OVERIGE ELEMENTEN

• Uitvoeringsplanning en regelingen betreffende controle, evaluatie en rapportage

De controle en de evaluatie van het versterkte mandaat van Europol zouden grotendeels plaatsvinden door de mechanismen die van toepassing zijn uit hoofde van de bestaande Europolverordening. Artikel 68 voorziet in een evaluatie waarbij met name de resultaten, effectiviteit en doelmatigheid van Europol en zijn werkwijzen worden beoordeeld, en waarbij ook kan worden nagegaan of de structuur, de werking, het actiegebied en de taken van Europol moeten worden gewijzigd en wat de financiële gevolgen van dergelijke wijzigingen zijn. Naar aanleiding van deze evaluatie zal de Commissie via haar vertegenwoordiging op de vergaderingen van de raad van bestuur van Europol en in het kader van haar toezicht, samen met de lidstaten gegevens verzamelen over de werkzaamheden van Europol (artikel 11).

•

Artikelsgewijze toelichting

In dit wetgevingsinitiatief wordt het volgende voorgesteld:

·Oprichting de jure van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel binnen Europol en vaststelling van een governancekader voor de regulering en ondersteuning van zijn activiteiten: bij dit wetgevingsinitiatief wordt het Europees Centrum tegen migrantensmokkel opgericht als een gespecialiseerd kenniscentrum van de Unie voor de bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel. Het Europees Centrum tegen migrantensmokkel moet centraal staan bij de ondersteuning van de lidstaten bij de voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel en moet in dit verband specifieke strategische en operationele taken uitvoeren. [Artikel 3]

·Samenstelling van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel: het wetgevingsinitiatief voorziet in de samenstelling van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel en de specifieke entiteiten die bij de uitvoering van zijn taken moeten worden betrokken, zowel met het oog op strategische analyse als met het oog op operationele en technische ondersteuning bij de voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel. Het Europees Centrum tegen migrantensmokkel moet worden ondersteund door alle andere relevante interne structuren van Europol. [Artikel 4]

·Omschrijving van de strategische en operationele taken van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel: het wetgevingsinitiatief omschrijft de gedetailleerde taken van het centrum met het oog op strategische analyse en operationele en technische ondersteuning bij de voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel. Op strategisch niveau omvatten deze taken het verstrekken van strategische analyses en dreigingsevaluaties, het ondersteunen van de operationele uitvoering van de strategische en operationele prioriteiten, het ondersteunen van de coördinatie, samenwerking en uitwisseling van informatie, het monitoren van migrantensmokkel en mensenhandel, en het opstellen van een jaarverslag. In dit verband zal het Europees Centrum tegen migrantensmokkel ook ten minste tweemaal per jaar een vergadering houden van de in het centrum vertegenwoordigde entiteiten om doeltreffende sturing en coördinatie op het niveau van de Unie te waarborgen. Op operationeel niveau omvatten de taken van het Europees Centrum tegen migrantensmokkel het coördineren, organiseren en uitvoeren van onderzoeks- en operationele acties ter ondersteuning en versterking van acties van de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, het ondersteunen van grensoverschrijdende informatie-uitwisselingsactiviteiten, operaties en onderzoeken van de lidstaten, alsook van gemeenschappelijke onderzoeksteams en operationele taskforces, en het identificeren van gevallen van migrantensmokkel en mensenhandel die geavanceerde operationele ondersteuning kunnen vereisen. [Artikelen 5 en 6]

·Aanwijzing van gespecialiseerde diensten binnen de bevoegde autoriteiten van de lidstaten ter voorkoming en bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel: het wetgevingsinitiatief bepaalt dat elke lidstaat een of meer gespecialiseerde diensten moet aanwijzen om migrantensmokkel en mensenhandel te voorkomen en te bestrijden, onder meer door middel van strafrechtelijke onderzoeken, en ervoor moet zorgen dat deze diensten alle relevante informatie zo spoedig mogelijk via Siena verzamelen en delen met Europol en andere lidstaten. [Artikel 8]

·Europol voorzien van de nodige geavanceerde instrumenten om de lidstaten te ondersteunen bij het voorkomen en bestrijden van migrantensmokkel en andere strafbare feiten die onder de doelstellingen van Europol vallen: het wetgevingsinitiatief voorziet in de oprichting van operationele taskforces als coördinatiemechanismen die door de lidstaten met steun van Europol worden opgezet om gezamenlijke, gecoördineerde en prioritaire criminele inlichtingenactiviteiten en onderzoeken uit te voeren, met name met betrekking tot criminele netwerken en groepen en individuele criminele actoren. Het wetgevingsinitiatief bevat minimumvereisten voor de actieve en tijdige betrokkenheid van de lidstaten, zoals het verstrekken van alle relevante informatie aan Europol, en bepaalt dat Europol zijn geavanceerde analytische, operationele, technische, forensische en financiële steun aan deze lidstaten beschikbaar moet stellen. Derde landen kunnen ook deelnemen aan operationele taskforces. [Artikel 9]

·Europol de mogelijkheid bieden op verzoek van een lidstaat functionarissen op het grondgebied van die lidstaat in te zetten om analytische, operationele, technische en forensische ondersteuning te bieden in samenwerking en overeenstemming met de bevoegde autoriteiten van die lidstaat: de gastlidstaat moet kunnen voldoen aan een reeks minimumvereisten, zoals het verstrekken van alle relevante informatie aan Europol. Europol moet snel personeel kunnen inzetten, met name in uitzonderlijke spoedeisende gevallen. Door Europol ingezette personeelsleden en deskundigen moeten niet-dwingende onderzoeksmaatregelen kunnen uitvoeren in verband met gegevensverwerking in samenwerking en overeenstemming met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, overeenkomstig de Europolverordening en het nationale recht van die lidstaat. Bovendien moet Europol een reservepool opzetten van hooggekwalificeerde rechtshandhavingsdeskundigen van de lidstaten met gespecialiseerde profielen die onmiddellijk ter beschikking van Europol kunnen worden gesteld voor operationele inzet teneinde gespecialiseerde ondersteuning te bieden. Europol moet ook personeel en gedetacheerde nationale deskundigen kunnen inzetten in derde landen waarmee het samenwerkt op basis van een adequaatheidsbesluit en een internationale overeenkomst tussen de Unie en dat derde land op grond van artikel 218 VWEU, of een vóór 1 mei 2017 gesloten samenwerkingsovereenkomst tussen Europol en dat derde land. [Artikel 9]

·Verduidelijking van de aard van de operationele ondersteuning die personeelsleden van Europol ter plaatse kunnen verlenen aan de rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten bij operaties en onderzoeken: in het wetgevingsinitiatief wordt verduidelijkt dat personeelsleden van Europol tijdens de uitvoering van onderzoeksmaatregelen operationele ondersteuning kunnen bieden aan de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, op hun verzoek en in overeenstemming met hun nationale recht, onder meer in het kader van de uitvoering van operationele taskforces en de inzet van Europol voor operationele ondersteuning. Personeelsleden van Europol moet niet-dwingende onderzoeksmaatregelen kunnen uitvoeren in samenwerking en overeenstemming met de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat, en in overeenstemming met de Europolverordening en het nationale recht van die lidstaat, indien een lidstaat daarom verzoekt overeenkomstig zijn nationale recht en met toestemming van de uitvoerend directeur van Europol. [Artikel 9]

·Versterking van de samenwerking tussen Europol en derde landen: het wetgevingsinitiatief bevat regels om de in derde landen ingezette migratieverbindingsofficieren van de lidstaten beter te betrekken bij het verbeteren van de uitwisseling van informatie door derde landen om migrantensmokkel tegen te gaan en deze informatie rechtstreeks of via de nationale Europol-eenheid aan Europol te verstrekken met behulp van Siena. [Artikel 8]

·Identificering van gevallen van migrantensmokkel die samenwerking met derde landen vereisen waarvoor in individuele gevallen overdracht van persoonsgegevens kan vereist zijn met het oog op het voorkomen, onderzoeken, opsporen of vervolgen van strafbare feiten of het ten uitvoer leggen van strafrechtelijke sancties: het wetgevingsinitiatief draagt het Europees Centrum tegen migrantensmokkel op om dergelijke gevallen te identificeren. De overdracht van persoonsgegevens door Europol aan derde landen in deze gevallen kan, bij ontstentenis van een adequaatheidsbesluit of van adequate of passende waarborgen inzake gegevensbescherming, worden uitgevoerd overeenkomstig artikel 25, lid 5, van Verordening (EU) 2016/794. [Artikel 6]

·Versterking van de rol van Europol in de strijd tegen strafbare feiten in verband met de schending van beperkende maatregelen van de Unie: het wetgevingsinitiatief heeft betrekking op de strafbare feiten die onder de in bijlage I bij Verordening (EU) 2016/794 genoemde vormen van criminaliteit vallen. Zonder dat er een verband is met migrantensmokkel en mensenhandel, breidt de voorgestelde verordening de lijst van strafbare feiten die onder de bevoegdheid van Europol vallen uit, door in bijlage I bij de Europolverordening de “schending van beperkende maatregelen van de Unie” op te nemen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan verzoeken van de lidstaten om Europol in staat te stellen ze te ondersteunen bij de bestrijding van schendingen van beperkende maatregelen van de Unie, wat momenteel alleen mogelijk is wanneer een dergelijke schending ook een andere vorm van criminaliteit vormt die is vermeld in bijlage I bij de Europolverordening, bijvoorbeeld witwasactiviteiten. Niet alle schendingen van beperkende maatregelen van de Unie zouden echter onder de thans in bijlage I bij de Europol-verordening genoemde vormen van criminaliteit vallen. De opname van de schending van beperkende maatregelen van de Unie in bijlage I bij de Europolverordening zou een aanvulling vormen op de voorgestelde richtlijn betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie ¹⁹ . [Artikel 9]